Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы политико-географического исследования региональных элит 11
1.1. Элиты: определение, степень изученности, свойства 11
1.2. Функции и виды элит 25
1.3. Политико-географическое содержание исследования региональных элит 41
2. Страновая и региональная специфика формирования региональных элит 61
2.1. Мировые модели формирования региональных элит 61
2.2. Территориально-структурная эволюция региональных элит России 76
2.3. Территориально-структурные особенности эволюции элиты Республики Башкортостан 95
3. Территориальная эффективность региональных элит 111
3.1. Мировой и российский опыт оценки эффективности деятельности региональных элит 111
3.2. География эффективности деятельности региональных элит России 125
3.3. Интегральная территориальная эффективность деятельности региональных элит России 143
Заключение 161
Список литературы
- Функции и виды элит
- Политико-географическое содержание исследования региональных элит
- Территориально-структурная эволюция региональных элит России
- География эффективности деятельности региональных элит России
Функции и виды элит
По определению К. Абульхановой элиту можно представить как группу людей, занимающих в обществе позиции и посты командного и стратегического значения и оказывающих значительное влияние на процесс принятия жизненно важных для общества решений [322].
Наиболее развёрнутое и полное определение элиты приводится в коллективной статье Л.В. Бабаевой, Е.Я. Таршис, Л.А. Резниченко «Элита России: о настоящем и будущем страны»: «элита общества — это социальный слой, обладающий таким положением в обществе и такими качествами, которые позволяют ему управлять обществом, либо оказывать существенное воздействие на процесс управления им, влиять (позитивно или негативно) на ценностные ориентации и поведенческие стереотипы в обществе и, в конечном счете, более активно, результативнее, чем все другие слои, участвовать в формировании тенденций развития общества, возникновения и разрешения социальных конфликтов, одновременно обладая гораздо большим, чем другие группы, суверенитетом в формировании собственного положения, в выборе своей групповой ориентации по основным общественным проблемам» [13, с. 43].
Из наиболее обобщённых определений понятия элита, встречающихся в учебной литературе, можно выделить следующее: элитой общества является небольшой слой людей, имеющих высокое положение в обществе, т.е. обладающих властью, богатством, престижем, активных в основных сферах общественной деятельности (идеологической, политической, экономической, военной и т.п.) [198].
Анализируя различные трактовки термина «элита», следует отметить неоднозначность - а нередко и противоречивость - определений. Данная проблема связана с тем, что при выделении «элиты» из социума исследователи опираются на определённые основополагающие критерии, характеризующие два основных подхода в трактовке понятия «элита»: меритократический и альтиметрический.
Меритократический (качественный, ценностный) подход основывается на первоначальном значении понятия «элита» (то есть «лучшее»). Критериями отнесения к элите выступают высокий уровень интеллекта, незаурядные способности и талант, компетентность, профессионализм, а также высокие моральные и нравственные качества индивидуумов. Данный подход применяется в основном в культурологии и обозначает совокупность наиболее достойных по личностным качествам и достижениям индивидуумов. Согласно данным критериям, элита - это лучшие представители общества в целом или какой-либо социальной группы. Выделение элиты в сфере культуры, искусства, научного сообщества, как правило, базируется именно на качественных критериях.
Альтиметрический (властный, функциональный) подход подразумевает, что элиту составляют индивидуумы, обладающие реальной властью и влиянием, безотносительно к их интеллекту и морально-этическим качествам. Наиболее ёмким определением элиты в данном случае являются слова Дж. Сартори, который характеризует элиту как «контролирующее меньшинство общества», или «контролирующую группу», которая «является таковой потому, что располагается — по вертикальному разрезу строения общества - наверху» [196, с. 81].
Данный подход позволяет достаточно легко идентифицировать «элиту» по критерию обладания властью в связи с тем, что в каждой сфере деятельности существует дифференциация, предусматривающая наличие управленческого аппарата, а структура и полномочия руководящего состава, как правило, официально обозначены. Наиболее отчётливо властная иерархия просматривается в системе государства, поэтому альтиметрический подход в первую очередь удобен для выделения политической элиты. Однако у данного подхода есть свои слабые стороны: он позволяет выделить формальную элиту - людей, занимающих официальные позиции в различных структурах, но не учитывает роль и значение неформальной элиты, представители которой не входят в официальные структуры, но, тем не менее, могут оказывать значительное влияние на формирование общественных настроений, а в конечном итоге на определение вектора эволюции общества.
Выделение элиты только по критерию обладания властью абсолютно не учитывает первоначального значения термина «элита» - лучшее, таким образом во власти по стечению обстоятельств или любыми возможными способами могут оказаться безнравственные, аморальные лица, которые, по сути, элитой не являются. Подход к элите как к «контролирующему меньшинству общества» характеризует скорее идеологию диктаторский элиты. Существующая во многих странах с диктаторскими режимами, а также в абсолютных монархиях, передача власти по наследству зачастую приводит на вершину власти даже не самых лучших представителей правящего рода, не говоря уже обо всей нации.
Несмотря на существующие недостатки альтиметрического подхода, большинство современных элитологов склонно рассматривать элиту как группу лиц, находящихся у власти, независимо от их личностных моральных и иных качеств. В данном исследовании понятие «элита» в дальнейшем также будет употребляться с позиций альтиметрического подхода, т.е. обозначать страту (группу) лиц, наделённых властными полномочиями в структуре государственного управления.
Следует отметить, что вне зависимости от применяемого подхода к определению понятия элита и критериев, обуславливающих принадлежность к ней, элита, как отмечает О. Гаман-Голутвина, в любом случае представляет собой не арифметическую сумму лиц, а «особую, хотя и гетерогенную, социальную общность, объединенную сходством ценностных установок, стереотипов и норм поведения» [52, с. 99].
Свойства региональных элит. В политологической литературе отмечается, что ещё в трудах Г. Моски, В. Парето и Р. Михельса были намечены важнейшие свойства и параметры элиты, которые можно разделить на несколько групп:
Политико-географическое содержание исследования региональных элит
Основным каналом рекрутирования в административно-политическую элиту Франции является система образования. Как отмечает О. Гаман-Голутвина, «образование играет столь значимую роль, что разница между ним и системой элитного рекрутирования фактически стирается» [52, с. 100].
Подготовкой кадров для государственной службы занимается специальное учебное заведение - Национальная школа администрации при Премьер-министре Франции (ЭНА, от фр. Ecole nationale d Administration (ENА)). ЭНА - это особенное, элитное государственное учреждение в сфере высшего послевузовского образования и повышения квалификации, открывающее своим выпускникам отличные перспективы карьерного роста. Выпускники ЭНА становятся государственными политиками, в том числе президентами Франции, а также членами парламента, дипломатами, министрами, префектами и региональными чиновниками.
Успешно сдав конкурсные экзамены при поступлении в ЭНА, граждане Франции сразу зачисляются в кадровый состав чиновников, а годы учёбы засчитываются в стаж работы. Обучение в ЭНА бесплатно, но после окончания выпускник должен отработать на государственной службе не менее 10 лет или возместить выплачиваемое ему за годы обучения денежное довольствие.
Результаты обучения в ЭНА влияют на распределение в конкретные органы административной системы Франции. Выпускники, занявшие первые 15-20 мест в рейтинге по результатам учёбы и экзаменов, имеют право выбора места работы в структуре высших эшелонов государственной службы (так называемых, пожизненных «Великих корпусов»). Около половины выпускников попадает в Корпус гражданских администраторов либо переназначаются в Префекторальный корпус. Часть выпускников назначаются в региональные структуры различных уровней, а также в мэрию Парижа.
Следует подчеркнуть, что ЭНА является основным источником рекрутирования политической, административной, экономической, а также региональной элиты Франции. ЭНА была основана Ш. де Голлем в 1945 году чтобы «демократизировать» доступ к высшим должностям государственного аппарата. Кандидаты на поступление в ЭНА делятся на несколько групп: к «внешнему конкурсу» допускаются все граждане Франции, имеющие диплом о неполном высшем образовании. Для расширения социальной структуры кандидатов, и, соответственно, облегчения доступа представителей различных социальных слоев в элиту в 2009 году для «внешнего» конкурса был создан подготовительный факультет для молодёжи со скромным социальным происхождением. «Внутренний конкурс» организуется для повышения квалификации кадровых чиновников со стажем работы не менее 4 лет. «Третий конкурс» открыт для депутатов местных законодательных органов власти и работников частного сектора. Следует отметить, что введенный в 1990 году третий тип конкурса стал каналом рекрутирования представителей региональных элит в высшую политико-административную элиту страны.
Представители бизнеса во Франции по сравнению с США имеют меньше возможностей для попадания в административно-политическую элиту. Как отмечает О. Гаман-Голутвина, во Франции «почти отсутствуют «вращающиеся двери» между государственным аппаратом и крупным бизнесом - путь открыт преимущественно в одном направлении: правительственные чиновники после завершения государственной карьеры могут занимать ведущие посты в частном бизнесе, однако движение в обратную сторону затруднено» [52, с. 100].
Специфика формирования и функционирования региональных элит Франции в первую очередь обусловлена особенностями системы местного управления. Радикальные реформы местного управления были осуществлены в 1980-х годах. Вся территория Французской Республики делится на 20 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом. Регионы были созданы для осуществления экономических и социальных программ развития, так как использование для этих целей департаментов было неудобно ввиду их большого количества.
Представительным органом региона является региональный совет, члены которого избираются путем всеобщих и прямых выборов. Региональный совет избирает из своего состава президента совета, который является главой исполнительной власти в регионе. Региональный совет также избирает постоянную комиссию, которая работает в перерывах между сессиями совета. Для осуществления контроля над законностью решений регионального совета правительство Франции назначает регионального комиссара Республики (префекта региона), который также занимается осуществлением политики правительства в сфере социально-экономического развития и обустройства соответствующего региона.
Основными единицами АТД Франции являются департаменты, в состав которых входят коммуны. Департамент призван координировать деятельность органов самоуправления коммун. Представительный орган департамента называется генеральным советом, члены которого (генеральные советники) избираются путем всеобщего прямого и тайного голосования сроком на шесть лет. Ротация совета осуществляется путем обновления состава наполовину каждые три года. После каждой ротации советом из своего состава избирается президент генерального совета, который становится главой исполнительной власти департамента, а также постоянная комиссия генерального совета, которая исполняет функции совета в перерывах между сессиями.
Следует отметить, что наличие широких полномочий у властей департаментов в осуществлении своей деятельности контролируется системой административного надзора в лице представителей правительства на местах. По представлению министра внутренних дел президент Франции назначает префекта, который официально называется комиссаром Республики.
Территориально-структурная эволюция региональных элит России
Функциональный мониторинг территориальной эффективности региональных элит. Основным критерием политической эффективности региональных элит является её способность удерживать власть. Легитимным способом сохранения правящей элитой власти в условиях демократии является эффективное исполнение функций элиты. В связи с этим закономерно встает вопрос о критериях оценки функциональной эффективности региональных элит.
Стратегическая функция элиты может быть оценена, прежде всего, через эффективность регионального стратегического планирования. В работах, посвященных вопросам регионального стратегического планирования в России, отмечается несоблюдение регионами принципов стратегического планирования, обусловленное стремлением региональных элит обозначить в стратегии все имеющиеся интересы и приоритеты, отчего «стратегии превращаются в свою противоположность, вместо лаконичных документов, посвященных выбору и обоснованию очень немногочисленных приоритетов, они представляют собой громоздкие многостраничные тексты или презентации, содержащие описание всех теоретически (притом именно теоретически) возможных перспектив развития территорий» [289, с. 68].
Также зачастую региональные стратегии создаются безотносительно к концепции федеральной региональной политики, планам развития федеральных отраслевых ведомств, интересам государственных корпораций, крупного регионального бизнеса, бизнес-структур общероссийского масштаба и иностранного бизнеса, представленного в регионе. Региональные стратегии могут представлять собой изолированные стратегии развития отдельных регионов и не учитывать необходимость межрегиональной интеграции и сотрудничества.
Политическим фактором, влияющим на качество регионального стратегического планирования, является уровень стабильности региональной политической системы. В регионах с устойчивой элитой, как правило, практикуется формальный подход к формированию стратегий: стратегии основываются на «простейших прогнозных методиках экстраполяции существующих процессов» [289, с. 67], что способствует сохранению инерционного характера развития таких регионов. В период назначения глав регионов наличие у кандидатов (как переназначаемых, так и новых) стратегии развития региона было вовсе не обязательно, так как причины принятия Кремлём региональных кадровых решений, как правило, не оглашались, а широкой общественности сообщалась в основном информация о прежней трудовой деятельности и достижениях кандидата, а также его связи с регионом (если таковая имелась). Если у кандидатов в руководители регионов и была программа, то о ней знали только Кремль и партии, выдвигающие кандидата, и, возможно, депутаты региональных заксобраний, утверждающих кандидата на должность. Не следует исключать вероятность того, что именно соображениями соответствия программы кандидата, если таковая к тому времени имелась, интересам региона руководствовались депутаты при принятии решения об утверждении кандидата в качестве главы региона. С восстановлением выборной системы ротации глав регионов наличие такой программы стало, по сути, необходимостью, так как на выборы кандидаты идут с определенной программой или, по крайней мере, набором лозунгов, соответствие которых интересам населения региона определяется избирателями на выборах.
Кардинальные изменения региональной политической конъюнктуры, также как и политический застой, не всегда положительно влияют на эффективность исполнения элитой стратегической функции. Отсутствие преемственности проводимой политики при смене региональной элиты нередко приводит к смене курса развития региона, кардинальному изменению стратегии развития региона. Это может быть вызвано как осознанием ошибочности прежней политики, так и обусловлено чисто политическими мотивами.
Если переход к новой стратегии обусловлен объективной необходимостью, издержки в виде потери ресурсов, потраченных на реализацию предыдущей программы, или снижения эффективности их использования в новых реалиях оправданы и, в случае эффективности новой стратегии, окупятся. Политически мотивированная смена стратегии происходит в случае прихода к власти оппозиции и является инструментом самоутверждения новой элиты. Смена курса (стратегии) может быть обусловлена стремлением новой элиты реализовать свою «идею фикс» или выполнить свои предвыборные обещания. Если новая элита идет на реализацию своих популистских обещаний, осознавая их утопичность или нецелесообразность, то целью элиты является исключительно сохранение своего престижа, а не достижение экономической и социальной эффективности.
Критерием оценки эффективности исполнения стратегической функции является также интенсивность и продуктивность процесса генерирования элитой новых идей, отражающих интересы общества. Оценку качества инициатив элиты можно производить посредством реакции на них в парламенте, если сам парламент, как и положено, является независимым от административной элиты представительным органом, а также по результатам соцопросов и уровню общественных протестных настроений. Как правило, отсутствие активной протестной реакции (забастовок и митингов) на инициативы элиты со стороны населения элиты склонны считать проявлением лояльности к власти. Учитывая низкий уровень гражданской активности большей части населения России и жесткость законов РФ в сфере выражения гражданской активности, этот тезис является спорным.
География эффективности деятельности региональных элит России
Республика Башкортостан в 2008 году со значением интегральной эффективности региональной элиты 17 баллов входила в группу с регионов с интегральной эффективностью деятельности региональных элит выше среднероссийской. В 2012 году Башкортостан набрал лишь 15 баллов, и по уровню интегральной эффективности региональная элита Башкортостана относилась к группе со среднероссийскими значениями.
Как показывает пример Республики Башкортостан, при анализе динамики значений интегральной эффективности регионов за период 2008-2012 гг. в 35 регионах наблюдается регресс интегральной эффективности деятельности региональных элит (прил. 32). Снижение значений по регионам составляет от 1 до 3 баллов, за исключением Кемеровской области, где интегральная эффективность региональной элиты снизилась на 6 баллов. Следует отметить, что Кемеровская область была единственным регионом, у которого в 2008-2012 гг. не изменилось значение суммарного интегрального рейтинга эффективности региональных элит.
Никак не изменилось значение интегральной эффективности в 13 регионах, в остальных 35 регионах интегральная эффективность элит выросла в интервале от 1 до 3 баллов (33 региона), за исключением Калужской области и Ненецкого АО, где рост составил 4 балла.
Помимо значений интегральной эффективности региональных элит не меньший интерес представляет «структура» интегральной эффективности каждого региона (прил. 33, 34). Анализ составляющих интегральной эффективности деятельности региональных элит позволяет выявить сильные и слабые направления деятельности, определить территориальную «специализацию эффективности» деятельности региональных элит.
Большинство регионов (66 в 2008 году и 71 в 2012 году) ни по одному из интегральных показателей эффективности деятельности региональных элит не получили максимальных 5 баллов, т.е. «никак не отличились». Высокоэффективными по одному интегральному показателю в 2008 году стали 12 регионов, в 2012 году - 8 регионов. Эффективность существенно выше среднероссийского уровня по двум показателям в 2008 году показали четыре региона (Сахалинская обл., Ненецкий АО, ХМАО, ЯНАО), в 2012 году - два региона (Московская обл., Ненецкий АО). Уровень эффективности существенно выше среднероссийского сразу по трем показателям в 2008 году имела только Москва, в 2012 году к Москве добавился ЯНАО.
Республика Башкортостан в 2008 году не имела высших 5 баллов, но по трём интегральным показателям имела уровень эффективности выше среднероссийского (4 балла). В 2012 году все пять показателей у Башкортостана были только на уровне среднероссийских (3 балла). Примечательно, что Башкортостан в 2012 году является единственным «круглым троечником» (в 2008 году таких регионов не было).
Следует также обозначить группу регионов, у которых все пять интегральных показателей эффективности находятся на уровне не ниже среднероссийского. Таких регионов в 2008 году было семь: Кемеровская, Свердловская, Тюменская, Липецкая и Мурманская области, Чукотский АО и город Москва. Республику Башкортостан в 2008 году «подвела» только производительность труда (2 балла). В 2012 году обозначенным критериям соответствовали уже девять регионов: Белгородская, Калужская, Московская, Магаданская и Свердловская области, Башкортостан, Татарстан, Москва и Санкт-Петербург. Следует отметить, что только г. Москва и Свердловская область не утратили свои позиции в 2012 году, таким образом, можно сделать вывод, что данные два региона являются наиболее стабильными.
На основе результатов деятельности региональных элит в 2008 и 2012 годах можно произвести анализ соотношения показателей эффективности и результатов ротации глав регионов в последующие годы.
В 2009 году процессы ротации затронули 15 регионов, в шести из которых действующие руководители сохранили свои посты. Следует отметить, что все шесть регионов в 2008 году при относительно сбалансированном бюджете (0,96 -1,02) по производительности труда имели показатели эффективности значительно хуже среднероссийских. Кроме того, значения выше среднероссийского уровня были только в Удмуртии и Алтайском крае (эффективность инвестиций). Во Владимирской области при среднероссийских показателях безработицы и эффективности инвестиций показатель бедности населения был хуже среднероссийского. В Курганской области и Республике Марий Эл при показателях безработицы и бедности населения хуже, либо значительно хуже среднероссийских, только значение эффективности инвестиций было на среднероссийском уровне. Все показатели Астраханской были хуже среднероссийских.
Однако, в четырех регионах, где у губернаторов закончился срок полномочий, произошла смена руководителя. При этом в трёх регионах (Псковская, Волгоградская и Воронежская области) показатели эффективности ушедших региональных руководителей были не хуже чем в регионах, где руководители сохранили свои посты. В Свердловской области при сбалансированном бюджете другие показатели были на среднероссийском, либо лучше среднероссийского уровня. Таким образом, можно сделать вывод, что при принятии решений о ротации руководства регионов рассмотренные социально-экономические показатели не имели определяющего значения или вовсе не учитывались.
В 2013 году выборные процессы охватили 10 регионов. В двух регионах (г.Москва и Республика Ингушетия) с согласия Президента страны были инициированы досрочные выборы с участием действующих глав регионов. Если у Москвы показатели эффективности в целом были существенно выше среднероссийских, то Ингушетия имела наибольший в стране процент безработицы, существенно выше среднероссийского уровень бедности на фоне сбалансированного бюджета. Однако действующие руководители данных регионов были поддержаны сначала партиями, а затем избирателями (Москва) и депутатами регионального парламента (Ингушетия).
Главы Хабаровского края, Республики Хакасия и Чукотского АО в 2013 году по истечении срока полномочий были назначены исполняющими обязанности до проведения выборов, на которых они впоследствии победили. Следует отметить, что только у Чукотского АО показатели эффективности были на уровне не ниже среднероссийских, но при дефицитном бюджете (0,77). Показатели эффективности Хакасии и Хабаровского края в лучшем случае были на среднероссийском уровне, кроме того в Хакасии уровень бедности населения был существенно выше среднероссийского.
Тот факт, что избиратели, также как и руководство страны, поддержали действующих руководителей регионов, свидетельствует о том, что избиратели на выборах также игнорируют социально-экономическую эффективность деятельности региональных элит.
Следует отметить, что в трех регионах по истечении строка полномочий назначенных губернаторов, исполнять обязанности глав регионов были назначены депутаты Федерального собрания. И если желание руководства страны обновить региональную элиту во Владимирской области и Забайкальском крае можно обосновать недостаточно хорошими показателями эффективности действующих элит, то показатели эффективности Магаданской области по итогам 2012 года были на уровне среднероссийских и выше среднероссийских. Эти факты еще раз подтверждают, что в качестве оснований для ротации региональных элит социально-экономические показатели эффективности их деятельности не имеют определяющего значения.