Содержание к диссертации
Введение
1. Диалектика взаимодействия экономических стабилизаторов в процессе социально-рыночной трансформации хозяйственной системы России
1.1. Эволюция идей стабилизации экономического развития 11
1.2. Трансферты как инструмент межбюджетных отношений в системе стабилизаторов экономики 34
1.3. Механизм и модели рыночной адаптации системы трансфертов в транзитивной экономике России 65
2. Инструменты и условия реализации стратегии бюджетного федерализма
2.1. Условия и границы применения трансфертных операций как регуляторов экономического развития в системе отношений бюджетного федерализма 82.
2.2. Принципы и нормативная база действенного функционирования системы трансфертов в прогнозируемой перспективе 99
Заключение 122
Литература 128
Приложения 137
- Эволюция идей стабилизации экономического развития
- Механизм и модели рыночной адаптации системы трансфертов в транзитивной экономике России
- Условия и границы применения трансфертных операций как регуляторов экономического развития в системе отношений бюджетного федерализма
- Принципы и нормативная база действенного функционирования системы трансфертов в прогнозируемой перспективе
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Переход к рыночной экономике в нашей стране относится к числу самых значительных по глубине и масштабам преобразований во всей истории развития системы управления экономикой. Формирование экономики нового типа, основанной преимущественно на механизмах рыночного саморегулирования, в качестве первоочередной задачи предполагает достижение макроэкономической стабилизации, прекращение спада производства и последующий перевод его в режим сбалансированного экономического роста.
Ключевой фактор обеспечения стабильности в обществе - деятельность государства, направленная на решение тех задач, которые неподвластны рыночному механизму хозяйствования. Оптимальное сочетание государственного вмешательства и рыночного саморегулирования является основой стабилизации экономического развития. В связи с этим, особый интерес приобретает трансфертный инструментарий, с помощью которого достигается регулирование явлений, недоступных механизмам рыночного характера. Если исходить априори из необходимости государственного регулирования рыночных процессов, то очевидно непроходящее значение аккумуляции и целевого использования финансовых ресурсов как основы проведения реформационных преобразований. Они выступают материальной базой выполнения государством его хозяйственно-регулирующих функций. Для реалий настоящего времени, наиболее актуальной выступает его стабилизационная функция. Реализация этой практической задачи предполагает теоретическое исследование возможностей государства с помощью финансов обеспечить стабильность в социальной и экономической
сферах жизни общества, имеющегося потенциала и объективных пределов активности государства в этой сфере. Исходя из необходимости учета реального сдвига основных усилий и инструментов рыночных реформ на региональный уровень, представляется целесообразным проведение исследования взаимодействия центра и регионов.
Ход реформы на региональном уровне осложняется многими обстоятельствами. Они в значительной мере обусловлены общей макроэкономической, политической и социальной ситуацией в стране. Вместе с тем, они в немалой степени зависят от адекватности избранной местными органами политики и конкретных условий претворения экономических и организационных решений в жизнь.
Действенность принимаемых на региональном уровне решений зависит от правильного определения места региона в общенациональной экономике России. Определение рейтинга каждого региона позволит обосновать адресность и размеры бюджетных трансфертов. От степени объективности перераспределения трансфертов зависит эффективность принимаемых на федеральном и региональном уровне экономических и политических решений.
Определение сущности, структуры, механизмов реализации трансфертных отношений как инструмента экономической политики представляется актуальным как в теоретическом, так и в практическом аспектах.
Степень разработанности проблемы.
В настоящее время в отечественной науке сложилась ситуация, суть которой заключается в отсутствии единой концептуальной основы многочисленных исследований в области государственного регулирования экономических и социальных процессов, увязывающей отдельные
специализированные изыскания в систему, отвечающую насущным требованиям современного этапа развития нашего общества.
Вопрос о роли государства в экономике, определение минимально-необходимых и максимально-допустимых пределов его интервенции разработаны в трудах представителей различных школ. А.Смит, Д.Рикардо, А. де Монкретьен, Дж.М.Кейнс, М.Фридмен, С.Фишер, Р.Шмалензи, Р.Дорнбуш и другие заложили теоретические основы государственного регулирования экономики.
В сфере финансового регулирования особым вниманием и соответственно высокой степенью проработки, изученности отмечены вопросы бюджетных инструментов. Особенности регионализации рыночных реформ нашли глубокое отражение в исследованиях проблем взаимодействия центральных и местных финансов, в целом, и бюджетов, в частности.
Различные аспекты проблемы явились объектами интереса современной научной мысли и были исследованы в трудах: Мамедова О.Ю., Сумаркова Н.В., Самохвалов А.В., Татаркин А., Гусева К.Н., Маркова Н., Солянниковой СП., Хурсевич С.Н., Якобсона Л.И. и др.
Можно полагать, разработка проблемы достигла той стадии, на которой насущным становится проведение комплексного анализа проблем формирования и использования государством финансовых ресурсов, а в частности осуществление трансфертов, для достижения стабильности в экономике и обществе в целом.
Цель и задачи исследования.
Целью диссертационной работы является теоретическое обоснование проведения принципиальных преобразований в системе формирования и использования межбюджетных трансфертов как объективного условия и
инструмента создания стабильной социально-ориентированной рыночной экономики.
Для достижения данной цели автор ставит следующие задачи:
• провести конструктивный анализ позиций отечественных и зарубежных экономистов по проблемам государственного регулирования экономики, в том числе и в переходный период рыночной системы хозяйствования;
• выявить противоречия микро- и макрорегулирования экономической системы в условиях рынка;
• дать общую характеристику институциональных основ финансового регулирования экономики;
• раскрыть новый подход к содержанию трансфертов как инструмента стабилизационной политики в переходной экономике;
• обосновать модель рыночного трансфертного механизма государственного регулирования в транзитивной экономике России, на основе сравнительного анализа зарубежных и отечественных моделей бюджетного федерализма;
• разработать на основе новых подходов концепцию механизма межбюджетно-распределительных отношений, основанную на ранжировании регионов в однородные группы, по уровню их социально-экономического развития, что позволит проводить социально-ориентированную экономическую политику и выработать практические рекомендации по осуществлению наиболее эффективных экономических преобразований.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод познания, при использовании инструментов общенаучного (логического) и экономического анализа: историко логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий оценки роли государства в различных социально-экономических системах; компаративистский подход показал возможность применения опыта межбюджетных отношений развитых стран (на примере Германии) в российских условиях; применение аналитических группировок позволило выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями, сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов и определить адресность трансфертных операций.
Эмпирическая база представлена официальными данными статистических органов, изложенных в ежегодниках, справочниках, сборниках, экономическими фактами содержащимися в трудах ведущих отечественных и зарубежных экономистов, специализирующихся в области рассматриваемых проблем; материалами периодической печати, а также программными разработками, законодательными и другими нормативными документами государственных органов Российской Федерации в области межрегиональных финансовых и других экономических отношений.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
• объективные условия макроэкономического развития свидетельствуют о необходимости разумного синтеза государственного регулирования с действием конкурентно- рыночного механизма;
• существенный потенциал воздействия на процессы общественного развития на макро- и мезоуровне обнаруживают принципы и способы концентрации в распоряжении государства финансовых ресурсов с целью их использования для обеспечения системы стабилизационных мероприятий социально-экономической политики в форме различных
методов государственного регулирования, в том числе финансового характера (воздействия) и, прежде всего, трансфертов;
• крайне неблагоприятное стартовое состояние российской экономики с резкой дифференциацией уровней развития регионов накануне реформ и непоследовательность в осуществление преобразований требуют совершенствования межбюджетных отношений, основанного на выявлении уровня социально-экономического развития регионов для целей проведения селективно-адаптивной трансфертной политики;
• самостоятельность составляющих экономику России регионально-территориальных единиц предполагает ответственность государства за территориальную целостность страны, недопущение экологических, экономических, этнических и иных территориальных депрессий и порожденных этими факторами центробежных сил, средством преодоления которых выступает финансово-экономическая политика федерального центра, широко применяющая (использующая) трансфертные операции;
• совершенствование процесса формирования и использования трансфертов выступает в качестве необходимого условия стабилизации экономики в масштабах государства.
Научная новизна результатов исследования, полученных лично соискателем, заключается в том, что в диссертации осуществлена комплексная оценка практики межбюджетных трансфертов в деле регулирования мезо- и макроэкономических процессов и на этой основе сформулированы основные направления соответствующей экономической и финансовой политики федерального центра и регионов. К результатам,
содержащим, по мнению автора, элементы научной новизны, можно отнести следующие:
• на основе системного критического анализа исследований макроэкономического развития уточнены теоретические трактовки содержания и значения государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе;
• по результатам анализа форм и методов вмешательства государства в экономическую жизнь общества обосновано положение о том, что наиболее эффективным средством преодоления неустранимых рыночными механизмами деформаций экономического пространства страны является регулирование экономики путем использования финансового инструмента - межбюджетных трансфертов;
• аргументирован тезис, согласно которому эффективная экономическая политика субъектов Федерации предполагает повышение их самостоятельности в вопросах формирования и использования финансовых ресурсов при сохранении за Федерацией ведущих позиций в разработке общих стратегий развития общества;
• сделан вывод о необходимости пересмотра принципов формирования и использования трансфертных ресурсов, а также смены ориентиров государственной трансфертной политики - от поддержки стагнирующих регионов к обеспечению общего высокого уровня жизни населения;
• обоснованы условия и принципы использования трансфертов для проведения общегосударственных мероприятий по реализации задач стабилизационной политики в России, среди которых следует выделить адресность, целевой характер, социальная справедливость,
выравнивание условий жизнедеятельности, социально-защитная ориентированность, активная действенность и др.
Теоретическая и практическая значимость работы. Полученные в ходе исследования выводы и результаты имеют важное значение с точки зрения разработки целостной концепции совершенствования механизмов межбюджетной политики для достижения экономической стабилизации в обществе.
Теоретические положения работы могут быть использованы в преподавании курса государственных финансов, спецкурсов по соответствующей проблематике, а также при подготовке учебно-методической литературы.
Ряд выводов, сделанных в диссертации, может быть использован в качестве теоретико-методологической основы для дальнейших научных исследований проблемы, а также разработки вопросов в сопряженных с темой работы областях.
Эволюция идей стабилизации экономического развития
Современный этап развития экономики России характеризуется глубоким кризисом во всех сферах. Как пишет академик Л.Абалкин: "Социально-экономическое пространство переходных экономик напоминает "мозаику" из остатков экономических подсистем. Различные пласты экономики (секторы с доминированием различных типов собственности, воспроизводства, распределения ресурсов) "расколоты" и их "осколки" соединены в весьма причудливый узор под воздействием неэкономических и собственно экономических факторов.
В институциональном отношении современная экономика России приобрела некое мутантное состояние. Она сохраняет в себе как некоторые остаточные черты прежней централизации и монополизации, так и рыночные компоненты, но не столько в их современном виде, сколько в состоянии полутаро-вековой давности".1
История экономической науки убедительно свидетельствует о том, что становление и развитие любого ее течения, в конечном счете, связано с потребностями общественно-производственной практики, с необходимостью решения тех задач и проблем, которые объективно возникают в процессе социальной деятельности. С момента зарождения, буквально с первых размышлений об « ойкономии « в школах Ксенофонта и Аристотеля ее задача заключалась в том, чтобы находить наилучшие (оптимальные) способы приобретения и умножения благ, необходимых для жизни или полезных для дома и государства.
В своем развитии экономическая наука постепенно поднималась от "микроуровня" - поиска способов приращения прибытка в отдельном хозяйстве до "макроуровня" - исследования "природы и причин богатства народов" (А. Смит), "законов, которые регулируют распределение произведенного на земле", (Д.Рикардо) и "законов движения капитализма" (К.Маркс), анализа "человеческого поведения как отношения между данными целями и ограниченными средствами, исключающими альтернативные возможности применения" (Л.Робинсон).
Изучая законы и особенности функционирования низовых звеньев хозяйства и придавая этому большое значение, экономическая теория подошла к констатации их определенности макроэкономическими процессами, тем, в каком направлении и посредством какого механизма движется экономика общества в целом.
Подобный подход к предмету экономического исследования требует постоянного развития экономической мысли, импульс которому дают возникающие экономические проблемы, имеющие свою специфику для отдельных обществ на определенных исторических этапах. В такие периоды прежние теории пересматриваются и приобретают новое, актуальное звучание, рождаются новые идеи, выдвигаются революционные концепции.
Кризисная ситуация в экономике России отразилась и на состоянии отечественной экономической науки, которая также переживает сложный период. Частично это выразилось в ее запоздалой реакции на потребности осветить и прогнозировать такие значительные проблемы, как инфляция, сокращение производства, падение жизненного уровня населения, вызванные довольно стремительной смейой экономического и политического курса страны. Выход же из сложившейся ситуации требует еще более конструктивного осмысления анатомии и физиологии происходящих процессов, их отражения в рамках концептуально целостной логически выстроенной теории. Стремление предложить не просто эффективные способы решения насущных задач переходного периода, а целостную, обоснованную по всем позициям концепцию реформирования хозяйства страны подвигает экономистов к пристальному изучению всего "прагматического" потенциала мировой экономической мысли, к оценке бурно развивающихся альтернативных экономических доктрин, таких как радикальная политэкономия, неомарксистская и посткейнсианская экономические теории и другие, которые претендуют на то, чтобы высветить нерешенные проблемы.
Концепции регулирования экономических процессов в масштабе государства имеют гносеологические истоки.
Одним из первых, кто пытался осмыслить принципы организации общенационального, государственного хозяйства, был А. де Монкретьен. В своем "Трактате политической экономии" в 1615 году он изложил соображения о налогах, управлении, расходах, стимулировании торговли - обо всем том, что, по его мнению, должно способствовать росту государственного богатства. Его рассуждения о том, что должна предпринимать королевская власть, чтобы богател ее народ, заложили основу науки "политической экономии" - учения об экономической политике, хозяйстве государства.
Дальнейшее развитие экономической науки ознаменовало появление учения меркантилизма. Собственно, "меркантилизм не был ни научной школой, ни научной теорией - не существовало школ вообще в том смысле, в каком мы понимаем это слово, - и мы лишь исказим истину, если будем искать в этом периоде школу, то есть то, что является следствием развития сформировавшейся специализированной дисциплины"1. Меркантилизм являл собой систематизированную политику защиты национальной торговли и промышленности в условиях неразвитых капиталистических отношений, направленную на создание сильного централизованного государства. А.Смит пишет: "Не очень трудно догадаться, кто является создателем системы меркантилизма как таковой: можно не сомневаться, что это не потребители, интересы которых были полностью проигнорированы, а производители, чьи интересы так тщательно охраняются; именно в рядах последних находятся ее подлинные создатели - наши торговцы и промышленники"2. Но, несмотря на то, что меркантилизм как экономическое течение представлен мыслями, полными противоречивости, отражающими многообразные обстоятельства реальной жизни, все же определенные связующие его положения, касающиеся форм вмешательства правительства в экономику (ограничение импорта, поощрение экспорта), отражали существующие потребности участия государства в развитии общества.
Механизм и модели рыночной адаптации системы трансфертов в транзитивной экономике России
В соответствии с первым принципом считается целесообразным для государства передавать полномочия по принятию решений на максимально низкий уровень власти. Связано это с тем, что решения, принимаемые центром вынужденно носят универсальный, абстрактный характер и наоборот, решения, принимаемые на более низких уровнях, лучше и полнее учитывают специфику интересов граждан, проживающих на данной территории. Таким образом, открывается возможность лучше учитывать местные особенности в управленческих решениях (к примеру, при формировании региональных программ приватизации, поддержки предпринимательства, распределения ресурсов и т.д.).
Этот принцип (субсидиарности) тесно связан с принципом фискальной эквивалентности (принципом увязки), согласно которому эффективное использование общественных ресурсов (налоговых поступлений) предполагает увязку интересов тех, кто платит налоги, тех, кто использует эти ресурсы и тех, кто принимает соответствующие решения.
Отсутствие этой увязки в конечном итоге ведет к неэффективному использованию общественных ресурсов, ослаблению социально политической стабильности, падению доверия налогоплательщиков к властным структурам.
В нормальной ситуации такого рода увязка интересов наиболее возможна на самых низких уровнях. По мере перехода властных полномочий и прав на аккумуляцию ресурсов на все более высокий уровень, растет вероятность возникновения отмеченных выше негативных тенденций, поскольку связь между кругом тех, кто платит, и теми, кто извлекает непосредственную выгоду от использования ресурсов, все более слабеет, и граждане теряют представление о том, как в действительности используются государственные средства. Это означает, что связь (эквивалентность) между финансовыми вкладами населения на финансирование общественных расходов и их использованием тем меньше, чем больше влияние центра на их финансирование и формирование соответствующих целевых установок.
Принцип увязки работает в том же направлении, что и принцип субсидиарности: он предполагает максимально децентрализованную процедуру формирования целевых установок и их согласование, увязку с соответствующим уровнем полномочий местных органов в сфере налогов и сборов.
Централизация государственных полномочий оправдана лишь в том случае, если выгоды компенсируют потери от такого образа действий. К примеру, если центру удается ликвидировать препятствия на пути формирования единого рыночного пространства, которые могут возникнуть в результате местнической (автаркической) экономической политики, или же когда удается обеспечить продвижение на местах каких-то новых прогрессивных технологий.
Сложнее определить влияние принципа фискальной эквивалентности на отношения регионов между собой. Это (так называемый спилловер-эффект) влияние и взаимосвязи носят несколько неоднозначный характер, они зависят от экономической деятельности, в которой реализуется этот принцип. Например, соседние регионы могут иметь от этой деятельности выгоду, но не нести никаких финансовых издержек для получения этой выгоды, или же наоборот, они могут иметь от этих внешних влияний убытки и никто им эти убытки не компенсирует.
В таких случаях децентрализация даст лишь ограниченные положительные результаты. С другой стороны, не надо и переоценивать такие случаи. Возникновение на местах тех или иных проблем, связанных с взаимовлиянием регионов, еще не означает, что те или иные функции должны отныне полностью уйти «снизу вверх», т.е. реализоваться на более высоком уровне.
Во многих случаях оказывается вполне достаточным, если центр ограничивается выработкой и проведением в жизнь правил, определяющих порядок налаживания и функционирования соответствующих целевых связей. Прямое вмешательство центра оправдано только тогда, когда внешний эффект от действий государственных органов настолько велик, что затрагивает интересы практически всего населения.
Далее, централизация государственных полномочий целесообразна в том случае, если их реализация на высоком уровне достигается меньшей ценой, когда возникает «эффект масштаба», т.е. некоторые функции -вследствие их частой повторяемости на высоком уровне - удается выполнять лучше. Эти функции, таким образом, просто нецелесообразно делить, т.к. власть, выполняющая их чаще, выполняет их лучше. В таких случаях издержки централизации перекрываются ее дополнительными выгодами (эффект масштаба).
В целом, аргументация в пользу централизации не вполне безупречна, она все-таки носит эмпирический характер. С одной стороны, в соответствии с одним из рассмотренных выше принципов, решения должны приниматься по возможности ближе к исполнителям - по мере удаления от местных реалий растут расходы на получении информации; с другой стороны, централизация плодит бюрократию, что само по себе уже является негативным фактором. В конце концов, единственным весомым аргументом в пользу централизации государственных функций остается факт существования неких центральных ресурсов.
Применение принципов экономической теории федерализма к анализу различных государственных функций дает возможность сделать вывод о существовании строгой иерархической связи между централизованными и нецентрализованными функциями/Так, только перед центром может стоять задача гарантировать демократические свободы (включая дееспособную систему защиту меньшинств ) и т.д.
Условия и границы применения трансфертных операций как регуляторов экономического развития в системе отношений бюджетного федерализма
Ни одно государство в мире не может, а главное, не имеет право уйти от ответственности за территориальную целостность страны, от проблемы недопущения экономических, экологических, этнических и иных региональных депрессий, от вопросов развития всех территорий государства как среды жизнеобитания народа.
В нынешнее переходное время ни в одном вопросе нашей внутренней политики нет таких принципиальных расхождений между существом проблемы и методами ее решения, между разумной теорией и конъюнктурной практикой, как в вопросе о государственном регулировании территориального развития.
Регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения. Такие действия могут осуществляться и локально (местными сообществами) в форме самоуправления, и регионально (органами, представляющими интересы крупных территориальных единиц), и общегосударственно (в масштабах всей страны). Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические доминанты на всех уровнях остаются прежними: социализация, устойчивость, сбалансированность.
Условия, в которых осуществляется функционирование любой региональной социально-экономической системы, в России резко изменились.
Прежняя система вертикальных отношений "регион-центр" была основана на принципе жесткого подчинения региона центральным органам власти. Распределение и перераспределение средств и ресурсов осуществлялось в первую очередь исходя из общефедеральных интересов без учета местных потребностей и специфики. В настоящее время влияние федерального центра в значительной мере ослабло, но основная проблема заключается даже не столько в излишней степени централизации или децентрализации при принятии экономических решений, касающихся взаимоотношений центра и регионов, сколько в отсутствии четкой и определенной системы таких отношений. Прежняя система взаимоотношений во многом не устраивала ее участников, но отсутствие всякой системы хуже, чем наличие несовершенной, поэтому в настоящее время и федеральный центр, и регионы больше теряют, чем выигрывают от неопределенности в отношениях.
Объективно необходимость сохранения сильных вертикальных связей внутри федерации не только не исчезла, но и возросла.
Во-первых, несмотря на известное общее снижение роли государства в социально-экономической жизни страны в той сложной ситуации, в которой находится Россия, именно государство играет главную стабилизирующую роль при поддержании приемлемого уровня жизни населения. Во многих случаях наличие комплекса нерыночных услуг, оплачиваемых за счет бюджетных средств, является для населения некоторых регионов едва ли не единственной возможностью поддерживать жизненный уровень. Хотя основную нагрузку по финансированию нерыночных услуг несут, как правило, именно региональные бюджеты, иногда, в кризисных ситуациях поддержка центра бывает необходима. Возможности позитивного взаимодействия между органами государственной власти разного уровня были продемонстрированы в 1997 году, когда за счет федеральных ресурсов были частично погашены долги местных органов власти по заработной плате работникам социальной сферы. Это позволило в значительной степени снять социальную напряженность во всей стране. Можно говорить об известном снижении международной напряженности в результате окончания "холодной войны". Зато несоизмеримо возросла вероятность возникновения региональных конфликтов вблизи границ России. Сложная социальная и политическая ситуация провоцирует напряженность внутри Федерации. Это требует поддержания в боеготовности сильной армии и сил правопорядка, что тоже обусловливает значительную концентрацию средств в федеральном центре.
Во-вторых, неравномерность социально-экономического развития регионов, входящих в Российскую Федерацию, не только не уменьшилась, но в последние годы значительно возросла. Об уровне социально-экономического развития региона можно судить на основании системы статистических показателей. Выводы об уровне экономического развития регионов можно сделать по взаимосвязанным показателям производства, доходов и расходов. Производство является базой для получения определенных доходов, а доходы, в свою очередь, определяют расходы на конечное потребление и накопление (инвестиции), то есть являются важнейшим фактором, формирующим уровень жизни населения и основу для дальнейшего экономического роста. Даже беглого анализа данных о концентрации промышленного производства, которое составляет основу экономики России, уровне доходов на душу населения и объеме инвестиций, как одного из важнейших показателей расходов, достаточно чтобы констатировать: динамика макроэкономических процессов такова, что уровень разрыва между наиболее развитыми в экономическом плане и наименее развитыми регионами России растет. Это видно из статистических данных, которые приведены в табл.4.
Данные таблицы 4 ясно указывают, что в 90-х годах повысилась как концентрация промышленного производства, так и разрыв в уровне жизни между благополучными и неблагополучными регионами. Концентрация финансовых ресурсов, наличие природных ископаемых, позволяющих за счет экспорта сырья на внешние рынки поддержать внутреннюю социально-экономическую ситуацию, неоднозначность политической и этнической обстановки ставят регионы в совершенно различное положение перед лицом общих трудностей, которые переживает страна.
Принципы и нормативная база действенного функционирования системы трансфертов в прогнозируемой перспективе
В основе бюджетного устройства страны лежит ее государственное устройство, определенное ее Конституцией, законодательные акты о разграничении компетенций и полномочий звеньев власти и управления, об их экономической основе, о налоговой системе страны и другие. В Российской Федерации при переходе от планово-административной системы к рыночной экономике в связи с политическими, экономическими и другими преобразованиями серьезно изменилась структура бюджетной системы, состав и содержание ее отдельных звеньев, принципы организационного построения. Бюджетная система СССР основывалась на принципах единства и так называемого "демократического", а на самом деле жесткого централизма. Ей были присущи характерные черты: изъятие значительной доли финансовых ресурсов в центральный бюджет; деление всех доходных источников на закрепленные, передаваемые в ведение среднего и низового уровней государственной власти, регулирование объемов которых осуществлял вышестоящий орган власти; широкие масштабы перераспределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы, предопределившие постепенное возрастание доли регулирующих доходов в территориальных бюджетах в среднем - 70-85%; субъективизм при решении вопроса об объеме средств, переда ваемых конкретному нижестоящему бюджету; ориентированная на расходы методология формирования терри ториальных бюджетов, воспитывавшая у нижестоящих управленческих структур иждивенчество и твердую уверенность в том, что за все в конечном счете отвечает государство, верховная власть; ежегодный пересмотр процентов отчислений от регулирующих доходов, предоставляющий неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий орган власти, вынуждая его осуществлять дополнительные отчисления от регулирующих доходов; множественность форм межбюджетного перераспределения фи нансовых ресурсов, позволяющая во всех случаях применять субъективный "индивидуальный" подход при решении вопроса о выделении финансовой помощи нижестоящему бюджету. Поворотным этапом в формировании новой бюджетной системы созданного суверенного Федерального государства России было принятие в октябре 1991 г. Закона "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", который определил основные понятия в области бюджета и новые принципы бюджетного устройства. Ими стали: полнота, реальность, гласность, самостоятельность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему России. Отсутствие законодательной и конституционной основы для формирования новых финансовых отношений между органами государственной власти различных уровней, большая географическая протяженность, сложные исторические и политические факторы, этническое разнообразие и неравномерное распределение ресурсов затруднили развитие и внедрение таких основ. Среди множества бюджетных проблем прежде всего выделяются три: формирование доходов бюджетов всех уровней; 100 вертикальная несбалансированность бюджетной системы; неопределенность положения местных бюджетов. . Бюджетные доходы регионов в основном формируются за счет налогов, закрепленных за региональным бюджетом, части федеральных налогов, передаваемых региональным бюджетам, различные виды трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня, доходов от собственности и от приватизации, заемных средств. Особенностью отечественной системы разделения налоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами является отсутствие долговременно закрепленных пропорций. «В условиях отсутствия налогового кодекса или других заменяющих его рамочных налоговых законов, правила распределения налогов определяются ежегодными законами "О федеральном бюджете", причем, если в отношении всех субъектов федерации действуют единые нормы распределения налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы (Свердловская область), дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам, дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Чувашская Республика)»1.
«При примерно равном распределении расходов между федеральным и региональными бюджетами, доходы, относящиеся к ведению федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации, соотносятся в пропорции 82:18. Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные виды межбюджетных переливаний - на соотношение 47:53 в пользу субъектов» .Огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированности. « Используя для оценки этой несбалансированности общепринятый в мире коэффициент самостоятельности бюджетов субфедерального уровня, можно отметить, что «Россия по этому показателю занимает одно из последних мест среди федеративных государств (0,33 в 1996 году), намного уступая Колумбии и Пакистану (0,5 и 0.53), не говоря уже о Бразилии (0,89), Германии (0,79), Канаде (0,79) и США (0,88)».2
В дополнение к первичному распределению налоговых поступлений, согласно принятым правилам, федеральное правительство выделяет регионам не только "общие трансферты", направленные на ослабление неравномерного распределения средств между регионами, но и "специальные трансферты". Специальные трансферты, как правило, связаны с определенными проектами, финансируемыми федеральным правительством согласно Указам Президента и Постановлениям Правительства по вопросам заработной платы, пенсий и с финансированием других расходов, в том числе в соответствии с федеральными программами, затрагивающими конкретные регионы.
Вплоть до 1994 года общие трансферты определялись на основе двусторонних соглашений, нормативы отчислений от НДС изменялись таким образом, чтобы заранее учесть очевидные трансферты. В 1994 году был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), «который формировался за счет 22% поступлений НДС в федеральный бюджет»3,
