Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Международные суверенные фонды благосостояния: теоретико-методологические и практические аспекты деятельности
1.1. История возникновения суверенных фондов .16
1.2. Классификация типов и форм суверенных фондов .17
1.3. Международные сообщества и стандарты деятельности суверенных фондов 20
1.4. Краткая характеристика ведущих суверенных фондов 27
1.5. Анализ деятельности международных суверенных фондов 58
ГЛАВА 2. Национальный фонд Республики Казахстан
2.1. История и цели создания 73
2.2. Стратегия управления активами Национального фонда .79
2.3. Использование Национального фонда. Уроки кризиса 86
2.4. Анализ потенциальных рисков в деятельности Национального фонда .89
2.5. Фактическая эффективность Национального фонда. Действующая система
контроля 92
ГЛАВА 3. Повышение отдачи от управления и использования Национального фонда
3.1. Углубление системного анализа в деятельности Национального фонда. Усиление системы общественного контроля 110
3.2. Направления совершенствования модели суверенного фонда Казахстана ...120
3.3. Повышение эффективности использования средств Национального
Фонда .124
Заключение 128
Список литературы
- Классификация типов и форм суверенных фондов
- Краткая характеристика ведущих суверенных фондов
- Стратегия управления активами Национального фонда
- Направления совершенствования модели суверенного фонда Казахстана
Классификация типов и форм суверенных фондов
В свою очередь МВФ подразделяет суверенные фонды на несколько категорий в зависимости от поставленных перед ними целей. Однако на практике многие суверенные фонды сочетают в себе элементы всех трех нижеследующих типов:
(1) стабилизационные фонды – государственные фонды, создаваемые в ресурсозависимых странах для стерилизации колебаний доходов от продажи сырьевых ресурсов, поскольку волатильность рыночных цен на некоторые виды сырья достигает в среднем 20 % – 25% в год. Поскольку стабилизационные фонды служат непосредственно для сглаживания бюджетных поступлений, они имеют тенденцию быть более
Stephen Jen, “Currencies: The Definition of a Sovereign Wealth Fund,” Morgan Stanley Research, October 25, 2007. консервативными в своих инвестиционных решениях, ориентируясь на ликвидность и фиксированный доход, а не на инвестиции в капитал, например, по сравнению с долгосрочными сберегательными фондами. Примерами стабилизационных фондов являются Стабилизационный фонд Российской Федерации и Национальный фонд Республики Казахстан.
(2) сберегательные фонды – государственные фонды, создаваемые в целях сохранения благосостояния для будущих поколений. Для стран, богатых природными ресурсами, сберегательные фонды переводят невозобновляемые природные ресурсы в диверсифицированный портфель международных финансовых активов для обеспечения благосостояния будущих поколений или других долгосрочных целей, в то время как новые нефтяные фонды сосредоточены преимущественно на цели стабилизации. Недавний рост цен на нефть сориентировал суверенные фонды подчеркнуть необходимость и сберегательных целей. Сберегательные фонды имеют более длинные инвестиционные горизонты, чем чисто стабилизационные фонды, они вкладывают в более широкий диапазон активов, в том числе в облигации и акции, а также в другие альтернативные виды инвестиций, такие как недвижимость, частный акционерный капитал, хедж-фонды и сырье. Классическими примерами сберегательных фондов являются Инвестиционное Ведомство Абу-Даби, Инвестиционное Ведомство Кувейта, Правительственная Инвестиционная Корпорация Сингапура, а также Инвестиционная Корпорация Китая.
(3) резервные инвестиционные корпорации – инвестиционные фонды, созданные для снижения затрат по управлению излишними валютными резервами или для проведения инвестиционной политики с более агрессивной доходностью. Резервные инвестиционные корпорации используют более агрессивные инвестиционные стратегии, в том числе прямые инвестиции в пакеты акций. Эти фонды, как правило, ищут более высокую доходность, чем другие суверенные фонды и используют левередж (т.е. долг) в своих инвестициях. Исторически сложилось так, что механизм инвестирования таких фондов имеет тенденцию быть более скрытным, в сравнении с суверенными фондами других типов, которые в основном являются портфельными инвесторами. Примерами таких фондов являются Фонд Темасек в Сингапуре, Инвестиционное Ведомство Катара и Фонд Мубадала в Абу-Даби [16].
Среди всех фондов вышеуказанных типов имеются существенные различия в профиле риск-доходность инвестиционных портфелей, инвестиционных горизонтах, распределении активов, перечне допустимых инструментов, разрешенному уровню риска, и, соответственно, в их ограничениях и лимитах. Поскольку каждый индивидуальный фонд имеет несколько целей и задач, трудно произвести корректное обобщение инвестиционных стратегий по типам суверенных фондов. Например, страна - экспортер нефти может первоначально создать суверенный фонд для стабилизационных целей. Однако, если объем активов фонда начнет превышать уровень, необходимый для стабилизации, страна может либо изменить приоритеты и изменить инвестиционную стратегию фонда или создать отдельный фонд с более агрессивной инвестиционной политикой. Таким образом, некоторые страны имеют несколько суверенных фондов. Например, первый фонд Объединенных Арабских Эмиратов - Инвестиционное Ведомство Абу-Даби, был основан в 1974, чтобы инвестировать избыток ликвидности в активы, которые будут обеспечивать устойчивые доходы и прибыль в течение длительного промежутка времени, используя портфельную инвестиционную стратегию. В 2002 году в Объединенных Арабских Эмиратах был создан Фонд Развития Мубадала в целях осуществления прямых инвестиционных проектов, направленных на более высокую прибыль. Некоторые суверенные фонды также косвенно инвестируют в местные государственные предприятия. При этом, они предпочитают прибыль ликвидности, тем самым, демонстрируя более высокую толерантность к риску по сравнению с традиционными валютными резервами [16].
Обычно источники финансирования суверенных фондов подразделяются на два основных вида [59]: ? сырьевые товары - фонды создаются посредством налогообложения экспортируемых сырьевых продуктов либо от экспорта сырьевых продуктов, находящихся в собственности государства; ? не сырьевые товары - обычно создаются путем трансферта активов из официальных валютных резервов. Каждый фонд имеет свои собственные уникальные причины и цели создания. Вместе с тем основные виды целей суверенных фондов подразделяются на следующие [59]:
Краткая характеристика ведущих суверенных фондов
В чем же состоит логика государственных инвестиций, по мнению Майкла Хадсона? Логика государственных инвестиций – это модернизировать экономику и сделать её более конкурентоспособной, утверждает профессор. "Государства, которые сегодня имеют высокие доходы, осознают, что повышение производительности должно позволить снизить затраты и цены – и для этого должны осуществляться государственные инвестиции. Стратегия развития США была явным образом основана на государственных инвестициях в инфраструктуру и образование. Цель состояла не в том, чтобы получить прибыль и использовать монопольную позицию извлекать экономическую ренту на природные ресурсы, подобно тому, что делают частные компании. Цель была субсидировать стоимость проживания и ведения бизнеса – сделать экономику более эффективной, низко затратной и, в конечном итоге, более полноценной, чтобы жить и работать в ней" [9, p.12].
В своей статье Майкл Хадсон ссылается на работы Саймона Паттена, первого профессора экономики первой государственной бизнес школы Wharton School при Университете Пенсильвании, который объясняет, что возврат государственных инвестиций не должно принимать форму максимальной платы за пользование. Паттен считает, что цель государственных инвестиций состоит не в том, чтобы получить прибыль, но как раз наоборот: в отличие от военных расходов (чистое бремя для налогоплательщиков), "в индустриальном обществе объектом налогообложения является увеличение промышленного процветания" за счет снижения затрат на ведение бизнеса, что делает экономику более конкурентоспособной. "Рыночные сделки тем временем должны регулироваться так, чтобы держать цены в соответствии с фактическими затратами на производство для того, чтобы защитить финансовых операторов от извлечения "фиктивных" расходов, что экономисты-классики определяют как нетрудовые доходы ("экономическая рента"). Правительство США способствует процветанию путем
Второй раунд программы "количественного ослабления" Федеральной резервной системы под названием Quantitative Easing (QE2). Суть программы заключалась в выкупе Центральным банком США с рынка государственных облигаций на 600 млрд. долларов. инфраструктурных инвестиций в каналы и железные дороги, почтовую службу и государственное образование в качестве "четвертого" фактора производства наряду с трудом, землей и капиталом. Налоги будут "не обременительны", пояснил Паттен, если государственные инвестиции инвестированы во внутренние улучшения во главе с транспортной инфраструктурой". Это означает, что правительства должны прямо управлять естественными монополиями или, по крайней мере, регулировать их деятельность. В качестве аргумента Хадсон приводит также слова лауреата Нобелевской премии норвежского экономиста Рагнара Фриш: "сбережения для одной единственной личности и для общества в целом являются двумя совершенно разными категориями. Они не должны называться одним и тем же термином, это выглядит запутанным. ... Есть только производственный механизм, посредством которого общество в целом может реализовать сбережения". Кроме того, это обоснование Хадсон дополняет словами последующего лауреата Нобелевской премии Трюгве Хаавельмо: "Конечная цель [государственных инвестиций] состоит не в том, чтобы получить прибыль, но в том, чтобы создать лучшие экономическую и социальную системы, возможно имея под рукой ресурсы". Таким образом, Хадсон делает вывод: "Проблема в том, что сегодняшние финансовые рынки не создают новые средства производства. Временные рамки финансового рынка имеют краткосрочную перспективу, и "делать деньги" легче на выводе активов и зажатии труда жесткой экономией, чем инвестировать в материальное производство и занятость. Так, вопреки ожиданиям полвека назад, финансиализация сегодня идет рука об руку с деиндустриализацией. Мало того, что экономика Норвегии финансилизирована, она в настоящее время финансилизирует и раздувает иностранные рынки акций и облигаций, а также рынки роскошной недвижимости Великобритании" [9, p.13].
Так, как же Майкл Хадсон предлагает действовать менеджерам норвежского нефтяного фонда? " В качестве альтернативы можно использовать нефтяные доходы на то, чтобы купить ресурсы и технологии наиболее тесно связанные с развитием собственной экономики таким образом, чтобы будущие поколения были самообеспечивающими, проживая за счет их собственной работы и производства.
Инвестиции Китая в иностранные технологии, минеральные ресурсы и сельскохозяйственные угодья иллюстрирует этот подход. Его покупка Lenovo (ранее IBM), Volvo и норвежской Элкем примеры того, как такие инвестиции могут сочетаться в долгосрочной перспективе с геополитическим планированием, очевидно с одобрения западных финансовых менеджеров. Когда суверенные фонды благосостояния из Китая или Сингапура инвестируют в акции, это обычно делается в партнерстве с хорошо связанными хедж-фондами и политическими инсайдерами. Покупка Китаем Blackstone в июне 2007 года на 3 млрд. долларов США, после которой он купил 9,9% Morgan Stanley в декабре того же года, направлены на интеграцию своей инвестиционной стратегии с экономической элитой Америки. Российские инвестиции в бывшую советскую нефтяную промышленность и транспорт представляет собой подобный пример. Правительство пытается выкупить Mazeikiu refinery Литвы, бывшее владение ЮКОСа. Ключевыми факторами производства в современном мире являются природные ресурсы, собственные внутренний труд и капитал, а также способность правительств защищать экономику от хищных финансов. Интерес Норвегии заключается в сопротивлении давлению обменять его ценную нефть и другие ресурсы только на долговые расписки в "бумажных валютах" (то есть, не погашаемые иностранные долги), акции и облигации, которые похоже будут снижаться в цене против "реальных" ресурсов. Но Норвегия не играет в глобальную финансовую игру, чтобы максимизировать свое преимущество как глобального кредитора. Некоторые экономисты почти в шутку предположили, что если Норвегия не может потратить свой заработок от экспорта на капитальные вложения в домашних условиях, то она просто должна оставить нефть в земле. Её нефть обеспечивает другие страны тепловой и электрической энергией, а потом сбережения, вырученные от этого производства, используются, чтобы выручить чрезмерно раздутые финансовые рынки и рынки недвижимости за рубежом. Это позволяет имущественным и финансовым спекулянтам "обналичивать", оставляя нефтяной фонд пустым, если финансовые рынки снижаются. Финансовые менеджеры США и Европы получают в дар не только нефть Норвегии, но и ее прибыль в виде притока в акции и облигации этих стран по высоким ценам. Эта игра может оставить Норвегию с пустыми дырками в земле, терпя убытки от своих сбережений. Каковы наиболее насущные потребности Норвегии и наиболее перспективные возможности? Во главе списка будет модернизации своей железнодорожной и транспортной системы и расширение своей рыбной промышленности. Транспорт экономит время и "время - деньги" или, по крайней мере, может быть выражено в терминах стоимости времени, потраченного на медленный или менее эффективный транспорт. В заключение Хадсон делает вывод: "Для Норвегии цель должна заключаться в поддержании процветания, чтобы, когда закончится его нефть иметь знания и технологии, хорошо образованное население и низкозатратную инфраструктуру" [9, p.22].
Стратегия управления активами Национального фонда
Казахстан попал в компанию стран с "частичным" соответствием Индексу управления ресурсами. Если посмотреть первый блок индикаторов, по которым оцениваются институционально-правовые условия, то у Казахстана хромает законодательная база (62 балла из 100 возможных). Было бы больше, если бы был принят закон о доступе к информации, но этого нет. В Казахстане действуют акты, которые ограничивают это право в больше мере, чем защищают его, речь идет о документах, регулирующие вопросы, связанные с коммерческой тайной. Эксперт отметил, что в
Казахстане субнациональные бюджеты получают трансферы из центрального бюджета. Однако нет законодательства, в котором бы прописывалось: какая доля должна возвращаться в регионы, где добываются ресурсы, как часто должен происходить трансфер, по какой формуле должна рассчитываться сумма возвращаемых средств. "Во всех странах, где осуществляется трансфер на субнациональном уровне, такой закон существует. Отсутствие этого документа привело к тому, что по пункту "Subnational transfer rules defined in law" Казахстан получил 0 баллов", – указал эксперт на очередной пробел в законодательстве. Между тем, если местному населению будет понятно, какая доля возвращается из центра в регионы, то это поможет погасить недовольство жителей тех областей, где сосредоточена добыча полезных ископаемых [126, c.1].
"Следующий слабый показатель в этом блоке – 50 баллов – отсутствие законодательства по регулированию использования средств из нефтяного фонда (Национальный фонд). Вы обозначили потолок — сумму трансфера, которую можно переводить из нефтяного фонда в бюджет, но соответствующего законодательного акта нет. Фонд регулируется указами президента, то есть при необходимости он имеет право получать оттуда деньги, например, на какие-то экстренные проекты. Нефтяной фонд в Казахстане – это дополнительный карман. В других странах есть четко прописанное законодательство того, как изымать деньги из нефтяных фондов", – уточнил Галиб [126, c.1].
В категории "Практика предоставления отчетов" Казахстан набрал 58 баллов из 100. Получили три "нуля" – за отсутствие отчетности по контрактам, по субсидиям и трансферам в субнациональные бюджеты. "Контракты, эти судьбоносные юридические документы для страны, закрыты от общественности. В других странах реестр и тексты самих контрактов можно увидеть в интернете, даже в Азербайджане эти документы открыты, — сообщил собеседник Forbes.kz. Также, по словам эксперта Казахстан дает очень скудную публичную информацию о добыче природных ресурсов. Она не носит регулярного характера, ее невозможно найти в одном месте. В других государствах, по словам Ефендиева, данные о добыче можно посмотреть на одном ресурсе, и они постоянно обновляются. "Казахстан – одна из стран, которая частично субсидирует ГСМ для сельского хозяйства. Данные по субсидиям в открытом доступе отсутствуют. Также нет данных по трансферам в региональные бюджеты, – констатировал региональный координатор Revenue Watch Institute и обратил внимание на следующий факт: – Не надо забывать, что RGI оценивает ту информацию, которая находится в открытом доступе. Не исключаю, что цифры можно получить через запросы или другими путями, но мы не брали это за основу". По оценкам специалистов национальная компания "КазМунайГаз", не дает всеобъемлющих отчетов о своей деятельности. В связи с этим индикатор "Comprehensive SOC reports" оценен в 50 баллов [126, c.1].
Блок индикаторов, где Казахстан получил самый высокий балл, 76, – это "Меры защиты и контроль качества". "Это меры, которые гарантируют, что есть механизмы по снятию рисков, уменьшению конфликтов интересов, антикоррупционные законы, реальное разделение власти между парламентом и правительством и подобное. Здесь у вас балл намного выше, чем у России или Азербайджана. Ваша компания "Казмунайгаз" действительно открывает информацию по поводу конфликтов интересов, дает на своем сайте все бухгалтерские стандарты, по которым она работает, – перечислил Галиб. – Однако за отчетность госкомпании страна получила 50 баллов, потому что деятельность всевозможных совместных и дочерних организаций "Казмунайгаза" не получает достаточного отражения в отчете". Самый низкий балл в этом блоке, 17, Казахстан получила из-за отсутствия аудиторских отчетов, что связано с особенностями Национального фонда. В Азербайджане нефтяной фонд – автономно функционирующая организация, в Казахстане – это счет, куда поступают, а затем изымаются деньги. "Нужно показывать, сколько зашло денег на счет, кто их выплатил, за какой период. Отсутствие этих данных может наводить на подозрения, что с деньгами фонда совершают махинации. Хотя, возможно, этого нет, но нужно быть прозрачными, чтобы отводить от себя подозрения", – посоветовал Ефендиев [126, c.1].
Больше всего Казахстан просел на блоке показателей, связанных с демократическими свободами (32 балла, что негативно повлияло на сводную оценку страны). Последний блок индикаторов – "Способствующие условия". Под ними подразумевается наличие таких демократических свобод, как свобода выражения, объединений, собраний, а также учитывается уровень коррупции, открытость бюджета, верховенство закона и прочее. Revenue Watch Institute не проводил "замеры" этих индикаторов, а пользовался данными таких организаций, как Transparency International или Всемирный банк. По мнению эксперта Казахстану, чтобы улучшить свой Индекс управления природными ресурсами, необходимо срочно устранять проблемы: принять закон о доступе к информации, принять поправки в законодательство, регулирующие трансферы в субнациональные бюджеты и т.д. "Что касается отчетности, то Казахстан отстает даже от Азербайджана. Поэтому вам надо публиковать контракты, доводить до населения, какие субсидии выделяются, какие деньги зарабатывает "Казмунайгаз", как расходуются средства нефтяного фонда. Если говорить о сопутствующих условиях, то для вас не секрет, что ваша страна нуждается в демократических реформах,"— подвел итоги региональный координатор по странам Евразии Revenue Watch Institute Галиб Ефендиев [126, c.1].
Таким образом, в целом необходимо отметить наличие существенного числа потенциальных рисков, присущих деятельности Национального фонда. Более того, текущая неэффективность управления и использования средств Национального фонда подтверждает фактическую реализацию части этих рисков. Следовательно, только глубокий системный анализ рисков и построение на его основе адекватной и эффективной системы государственного и общественного контроля и управления рисками, присущими деятельности фонда, позволит, в полной мере, достичь стратегические цели и решить задачи, поставленные перед Национальным фондом.
Направления совершенствования модели суверенного фонда Казахстана
Это, в первую очередь, связано с различными целями и задачами, поставленными перед проектами: основные задачи государственных инфраструктурных проектов (финансируемых напрямую из бюджета) - повышение жизненного уровня населения, снижение стоимости ведения бизнеса в регионах Казахстан. Методика оценки эффективности данных проектов должна в первую очередь включать анализ динамики индикаторов, отражающих данные критерии (объём реальных доходов на душу населения, доля МСБ в ВВП региона, уровень занятости и др.). Доходность инфраструктурного проекта в первую очередь должна покрывать текущие расходы на функционирование построенной инфраструктуры с возможностью накопления средств на её постоянное обновление и поддержание.
Отсутствие инфраструктуры ограничивает развитие бизнеса, наличие - его стимулирует. Строительство инфраструктуры - это одна из основных функций государства, потому что такие проекты не интересны бизнесу, поскольку не окупаемы с финансовой точки зрения (с краткосрочной перспективы самого инфраструктурного проекта), но эти проекты окупаемы с долгосрочной экономической государственной перспективы. Прямая роль государства - обеспечить снижение стоимости ведения бизнеса в стране за счет получаемых от бизнеса налоговых отчислений. Это - строительство дорог, других транспортных каналов (а значит, снижение стоимости доставки для бизнеса), это - доступ к электроэнергии (а значит, снижение себестоимости продукции), это - водоснабжение (а значит, возможность поселения рабочих ближе к производству) и т.д. Феномен "сингапурского чуда" начался, с того, что на острове Джуронг, площадью в три с половиной тысячи гектаров, были проложены дороги, канализация, линии электро-, газо- и водоснабжения, что, в конечном итоге, привело к открытию там заводов крупнейшими высокотехнологичными компаниями. основные задачи программ по поддержке МСБ - наряду с самоокупаемостью, обеспечение импортозамещения, повышения уровня занятости и жизненного уровня населения Казахстана. Соответственно, методика оценки эффективности данной программы должна содержать анализ динамики индикаторов, отражающих данные критерии (объём реальных доходов на душу населения, доля МСБ в ВВП региона, уровень занятости и др.). основные задачи программ по поддержке сельского хозяйства - наряду с самоокупаемостью, импортозамещением, повышением уровня занятости и жизненного уровня сельского населения Казахстана, обеспечение рационального использования земель, экспортной выручки. Соответственно, методика оценки эффективности данной программы должна содержать анализ динамики индикаторов, отражающих данные критерии (доля агропромышленного комплекса в ВВП объём реальных доходов на душу населения, уровень занятости, увеличение поголовья, соблюдение севооборота и др.). основные задачи венчурного финансирования инновационных проектов -наряду с повышением рыночной стоимости акций, обеспечение повышения жизненного уровня населения Казахстана, снижение стоимости ведения бизнеса в регионах Казахстана и повышение экспортной выручки.
Самое главное условие, необходимое для реального достижения планируемых экономических и социальных эффектов от использования средств Национального фонда - наличие регулярной полной, достоверной информации о фактических промежуточных результатах и реализуемых эффектах в открытом доступе на государственной сайтах, что позволило бы своевременно прекратить финансирование неэффективных проектов и, тем самым, снизить риск потенциальных потерь.
Таким образом, для того, чтобы Национальный фонд смог достичь поставленные перед ним стратегические цели по обеспечению достойной жизни будущим поколениям Казахстана, в настоящий момент, строго необходимо выстроить эффективные системы управления рисками и контроля за деятельностью фонда, а для этого, в первую очередь, необходимо обеспечить прозрачность его деятельности и законодательно расширить полномочия общественных институтов Казахстана по контролю за процессами формирования, управления и использованиями средств Национального фонда.
1. Исходя из вышесказанного, вытекает, что для расширения перечня стратегических социально-экономических задач, решаемых Национальным фондом, и полного их охвата следует создать систему суверенных фондов Казахстана, в том региональных фондов, решающих задачи экологической безопасности.
2. Размещение детальной информации по формированию и управлению Национальным фондом, а также создание и поддержание статистической гео 126 информационно-аналитической системы для мониторинга эффективности использования средств Национального фонда позволит усилить систему общественного контроля за средствами Национального фонда, а значит, снизит вероятность реализации коррупционных схем и других рисков, присущих деятельности Национального фонда, и, тем самым, повысит вероятность достижения стратегических социально-экономических задач, поставленных перед Национальным фондом.
3. Кроме того, назрело время глубоко доработать законодательную базу, регламентирующую деятельность Национального фонда, законодательно закрепив роль общественных институтов, неправительственных организаций и других представителей общественности в осуществлении контрольных функций и возможности участия в управлении Национальном фонде через своих представителей. Необходимо четко регламентировать механизм расчета и использования трансферов из фонда, привязав их к конкретным экономическим, финансовым и социальным индикаторам в целях снижения рисков истощения и неэффективного использования фонда.