Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблемы обеспечения целостности социально экономического пространства федеративного государства: центробежные и центростремительные тенденции в развитии регионов . 13
1. Региональная экономика как социально- экономический феномен и условия ее интеграции в макроэкономическую систему . 13
2. Межрегиональные диспропорции социально- экономического развития: объективные условия и субъективные обстоятельства. 33
3. Формы проявления и структура межрегиональной диспропорциональности социально-экономического развития регионов . 58
Глава II. Противоречия между центром и регионами, как следствие диспропорций их социально экономического развития 78
1. Анализ соотношения параметров социально экономического развития регионов. 78
2. Полярные формы проявления межрегиональной асимметрии социально-экономического развития . 102
3. Формы разрешения социально-экономических противоречий межрегионального уровня . 154
Заключение 176
Список использованной литературы 186
Приложение 203
- Региональная экономика как социально- экономический феномен и условия ее интеграции в макроэкономическую систему
- Формы проявления и структура межрегиональной диспропорциональности социально-экономического развития регионов
- Полярные формы проявления межрегиональной асимметрии социально-экономического развития
- Формы разрешения социально-экономических противоречий межрегионального уровня
Региональная экономика как социально- экономический феномен и условия ее интеграции в макроэкономическую систему
Реформирование экономической и политической системы в России характеризуется повышением значимости региональной политики в условиях нового российского федерализма. Становление бюджетного федерализма, экономическое и политическое взаимодействие субъектов Российской федерации, другие важнейшие стороны современной региональной политики являются закономерным результатом отказа от перераспределительной системы унитарного государства, национального самосознания регионов. Однако исключительная сложность современного этапа развития федерализма и региональной политики состоит в том, что его осуществление сочетается с такими обстоятельствами, как кризис в экономике, отсутствие необходимого опыта, недостаточность научного обеспечения, доминирование в ряде случаев конъюнктурных интересов в центре и в регионах, что влечет за собой долговременные негативные последствия.
Региональная экономика как одно из направлений экономической науки изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений с позиций территориального разделения труда, формирования и развития производительных сил и социальных процессов, происходящих в каждом регионе и региональной системе страны, а также возможности управления происходящими в регионе процессами. Данная наука лежит на стыке экономики, географии, социологии, менеджмента и ряда других смежных наук.
Она формирует научную базу эффективного управления территориями регионов с позиций рационального использования, имеющихся в их распоряжении ресурсов природных, финансовых, трудовых, (материальных) и разумного управления ими.
Различные регионы по своим материально-техническим, социально-экономическим, природным и другим условиям неоднородны. В связи с этим существуют несколько систем оценочных характеристик региона. Например, в соответствии с исследованиями И.М. Майергойза в нее входят несколько групп1:
- во-первых, это группа индикаторов, определяющих экономико-географическое положение региона, его положение по отношению к элементам общественного производства, к месторождениям полезных ископаемых, экономических центров, путей сообщения ;
- во-вторых, территориальная структура природных ресурсов;
- в-третьих, география населения, включающая его динамику, темпы роста, половозрастной состав, долю городского населения, плотность населения, подвижность населения, иерархию городов;
- в-четвертых, структура промышленного производства.
Регионы можно подразделять на группы в зависимости от состояния и условий их функционирования. В частности, регионы делятся на процветающие, регионы устойчивого развития, стагнирующие, пионерные, кризисные, регионы с чрезвычайной ситуацией1. Однако, каковы бы ни были оценочные характеристики того или иного региона, его развитие связано с определением двух наиболее важных моментов: промышленной политики и социальной политики, которые в комплексе должны позволить решать, как воспроизводственную проблему, с точки зрения развития материально-технических условий в регионе, так и проблему воспроизводства населения в нормальных условиях.
Достижение экономических и социальных целей расширенного воспроизводства в регионах требует эффективного территориального разделения труда, осуществления дифференцированной региональной социально-экономической политики, рационального использования природных ресурсов, охраны среды и других мер. Выбор эффективной стратегии очень важен в определении экономической политики развития региона и на основе анализа возможностей альтернативных решений.
Обращаясь к исследованию региональной экономики, следует отметить, что само понятие «регион» трактуется учеными неоднозначно. Изучение научной литературы по данной проблематике демонстрирует характеристику данной категории в географическом, природно-ресурсном, экономическом, административно-правовом, социально-культурном, политическом, территориально-отраслевом, структурно-воспроизводственном, ролевом и функциональном (с точки зрения участия в системе общественного разделения труда) аспектах, которые представлены в самых разнообразных сочетаниях1. При этом трактовка даже границ региона как территориального образования разными авторами обозначается по-разному. Так, Л.Коган под регионом имеет в виду группу областей, краев, республик, составляющих территориальное и народнохозяйственное целое (Северо-Запад, Западная Сибирь и т.п.), и далее называет регионом любую самостоятельную в хозяйственно-экономическом и административном отношении территорию2. Г.Черкашин считает понятия район и регион синонимами (см. работу, цитировавшуюся выше). Неопределенность в разделении этих понятий характерна и для зарубежных ученых. Так Л.Джеймс и Дж.Мартин под регионом понимали «целостный участок территории, отличающийся некоторой однородностью в своей основе, но не обладающий Четкими границами» и далее термины район и регион также употребляют как синонимы1. Профессор Гарвардского университета Грае определял район как территорию, отличающуюся «достаточно характерными признаками для того, чтобы отделить ее от соседей2» . Мнения ученых США совпадали лишь в одном, а именно -в том, что району должна быть присуща однородность природных факторов, экономической и социальной структур. (В.Джонс, К.Вуфтер, Р.Хартсхорн, Р.Платт)3.
В современных условиях трактовка зарубежными учеными понятия регион также характеризуется некоторой неопределенностью, так Э.Куклински считает, что в концепции регионального развития все большую значимость приобретает нематериальный подход, ориентированный на рассмотрение регионов как островов «инноваций и духа предпринимательства в более широком контексте пространственной сети»4.
В принятой по инициативе Ассамблеи регионов Европы 4 декабря 1994 года Декларации о регионализме в Европе (в принятии этого документа участвовали 300 европейских регионов, представляющих интересы более 400 млн. граждан) регион трактуется, как «выражение отличительной политической самостоятельности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпочтительной»1.
Формы проявления и структура межрегиональной диспропорциональности социально-экономического развития регионов
Система экономических отношений регионального уровня во всех аспектах внутренне сложна, то есть содержит в ткани каждого из присущих ей элементов определенные противоречия.
Так целевая функция развития этой системы включает два взаимопротиворечивых момента, необходимость:
экономической эффективности в развитии каждого региона, как абсолютной (внутрирегиональной), так и относительной (соответствующей среднероссийским показателям, а так же показателям развития других регионов);
социальной справедливости, то есть обеспечения за счет, как региона, так и федерации, уровня жизни населения данного региона, не уступающего среднероссийским показателям.
Реализация целевой функции в определенном регионе связана с противоречивостью отраслевого и территориального подходов, первым из которых реализуется включенность территориально-экономического образования в общенациональную и мировую системы общественного разделения труда, вторым - воспроизводственная функция на уровне данного региона как момент обеспечения собственной жизнедеятельности и, одновременно, части национального территориально-экономического и социального пространства.
Обеспечение воспроизводственного процесса на региональном уровне своим необходимым элементом имеет наличие набора ресурсов (материальных, природных, трудовых финансовых и пр.). Однако в силу различных причин регионы, являющиеся элементами единого национального социально-экономического пространства располагают различными ресурсными базами и за счет одной лишь эффективности использования собственных ресурсов обеспечить на своей территории решение экономико-социальных проблем не в состоянии. Кроме того, по той же причине регионы не могут в равной мере участвовать в формировании -федерального бюджета. Исходя из этого, воспроизводственная проблема на региональном уровне решается в большинстве регионов отчасти за счет собственных (внутрирегиональных) ресурсов, отчасти за счет средств федерального бюджета. При этом регионы дифференцируются на доноров и реципиентов.
Дифференциация воспроизводственных возможностей регионов и их роли в формировании и использовании средств федерального бюджета служат условиями поляризации в развитии различных регионов, в ходе которой на одном полюсе развиваются регионы, концентрирующие преимущественную часть властных полномочий и финансовых ресурсов, на другом - регионы не располагающие в необходимой мере ни тем, ни другим. В результате формируются региональные «ядро» и «периферия». В своем стремлении приблизиться и войти в «ядро» регионы активно используют средства политики (в том числе национальной) , монополизм во всех его проявлениях, отношения между региональными элитами и представителями властных структур. С фактического утверждения «первых среди равных» наряду с общими правилами у отдельных регионов появляются эксклюзивные права и льготы, особые, утвержденные двусторонними договорами, отношения между Центром и регионами. В рамках единого социально-экономического пространства образуются, с одной стороны, привилегированные республики и другие субъекты федерации, с другой, остальные регионы.
В этих условиях дифференциация условий развития различных регионов дополняется дискриминацией региональным ядром региональной периферии. Наряду с нормальными экономическими условиями формирования доходов на региональном уровне, регионы ядра (и, прежде всего Москва), используя эксклюзивные возможности, начинает присваивать часть доходов, которые создаются в регионах периферии. Тем самым в рамках единого национально-экономического пространства на региональном уровне создается альтернатива общего и особенного. Отношения регионального уровня, интегрирующие федерацию, должны служить выравниванию условий экономического и социального развития регионов. Природно-климатические, ресурсные, географические, агломерационные, экономико-финансовые, политические и другие преимущества, а также этнографические особенности отдельных регионов не должны сводить остальные регионы к положению «бедных» и эксплуатируемых. Цель региональной политики, направленной на сохранение и развитие федерации должна состоять в том чтобы:
обеспечить всем субъектам-регионам равные возможности устойчивого экономического роста, защиту этих условий, соответствие уровня жизни населения параметрам, не уступающим среднероссийским показателям;
не допускать существенного разрыва в интенсивности воспроизводственных процессов, происходящих в регионах;
обеспечить свободу перемещения товарных и финансовых потоков в рамках единого экономического пространства;
создать единые правовые нормы и политические условия развития в регионах.
Именно этой цели должны служить все меры, состоящие в создании отдельным регионам особых условий.
Фактически, в своем конечном итоге, развитие воспроизводственных процессов в регионах отнюдь не относится к числу приоритетов региональной политики в современной России. В то же время весь «эксклюзив» (правовой, политический, экономический и проч.) служит углублению диспаритетов и разрыва в экономическом и социальном развитии регионов.
Характеризуя целевую функцию экономических отношений центра и регионов в современных условиях, следует отметить, что наиболее актуальной проблемой, которая решается в данном процессе, является сокращение межрегиональной диспропорциональности в развитии экономики и социальной сферы. Речь не идет о полной нивелировке регионов по уровням развития экономики и жизни населения. Однако явления дифференциации в развитии регионов, возникшие вследствие дискриминации одних регионов другими, не должны прогрессировать, поскольку это прямой путь к разрушению единой национальной экономики и социального пространства, поле обострения политических, экономических, социальных противоречий в государстве.
Кризис экономической системы привел к серьезным деформациям в развитии территориальных образований России. Существенное сокращение госзаказа, новая структура цен и тарифов, прекращение дотирования убыточных производств послужили причинами изменений в отраслевой иерархии. Это способствовало изменениям специализации регионов, а во многих случаях утрате ими определенной отраслевой ориентации. Дифференциация в развитии субъектов федерации имела своим результатом распад экономических связей между ними и, в конечном итоге, - разрушение экономического пространства, создающее угрозу безопасности существования Федерации.
Попытки преодолеть негативные тенденции в развитии регионов политическими мерами: установлением общих финансово-экономических правил либо предоставлением отдельным регионам эксклюзивных полномочий и льгот не только не способствовали решению региональных проблем, но и привели к их обострению.
Экономический кризис служит дестабилизирующим фактором в развитии отношений между Центром и регионами. Сужение возможностей государства в современных условиях вьшолнять свои обязательства перед бюджетами субъектов Федерации дискредитирует политику Центра в глазах населения регионов и подталкивает их руководство к самостоятельному поиску выхода из кризиса. Для России сегодня характерно противопоставление интересов Центра и регионов. Такое восприятие региональной политики Центра не случайно. Передав на места почти всю систему социально-экономического обеспечения потребностей населения, Центр, по существу, поставил регионы перед необходимостью самостоятельного выживания.
Полярные формы проявления межрегиональной асимметрии социально-экономического развития
Центробежные процессы, происходящие на межрегиональном уровне, имеют в своей основе функционирующий в условиях воспроизводственного кризиса механизм перераспределения финансовых ресурсов между Центром и регионами. Для современной России характерны в этом процессе выраженные центростремительные тенденции- При этом на фоне прогрессирующего обнищания регионов (прежде всего периферии) происходит стремительное обогащение московского мегаполиса.
Доминирующее положение Москвы в развитии экономики, политики, культуры, управления, социальной сферы обусловило ее особый статус. Еще в СССР на дотирование экономического и социального развития столицы расходовался 51% средств бюджета РСФСР1.
В постсоветский период данный «перекос» не только не прекратился, но и существенно увеличился, обрел новые источники и формы проявления. Об этом свидетельствуют статистические данные соотношения денежных доходов населения и величины прожиточного минимума в регионах России, (см. Таблицу 14)
Межрегиональная социально-экономическая диспропорциональность, как видно из Таблицы 14, проявляется в существовании в рамках единого национально-экономического пространства шести групп регионов, характеризующихся существенными различиями значений показателя уровня жизни населения. В наглядной форме эти различия представлены на рис. 2.1
Данные таблицы свидетельствуют о том, что уровень жизни населения более 60% регионов России не превышал минимального потребительского бюджета (двух прожиточных минимумов). Причем в исследуемом периоде данный показатель имел положительную динамику (1,3 %) . От 26% в 1994 г. до 32,1% регионов в 1997 г. характеризуются значениями данного показателя близкими к среднероссийскому. Что же касается регионов, в которых денежные доходы более чем в 2,5 раза превышают прожиточный минимум, то, во-первых, их доля в общем количестве регионов невелика - 12,9% в 1994 г. в и исследуемом периоде сократилась в 2,5 раза, составив в 1997 г. лишь 5,2 %. Данные соотношения в уровне жизни населения различных -регионов и их динамика служат подтверждением углубляющейся межрегиональной асимметрии.
Обращаясь к исследованию полярных форм проявления межрегиональной асимметрии следует отметить, что разброс ее по казателей весьма значителен (см. Таблицу № 16).
В данной работе для нас представляет интерес соотношение показателей региона-лидера - Москвы с показателями, характеризующими развитие Ставропольского края, а так же выяснение экономической обоснованности разброса показателей развития данных регионов. В качестве критериев оценки в работе использованы среднероссийские показатели.
Межрегиональная диспропорциональность демографических показателей отражает уровень реальных условий жизнедеятельности населения в регионах по сравнению со среднероссийскими показателями1, (см.Рис.3)
Данные демонстрируют более чем трехкратное опережение темпов естественного прироста населения в Москве по сравнению со Ставропольским краем и более чем 1,5 кратное по сравнению со среднероссийским показателем. Преимущественная демографическая ситуация в Москве подтверждается показателями соотношения денежных доходов и прожиточного минимума (см.Таблицу 17).
Данные таблицы 17 показывают превышение уровня среднедушевых денежных доходов населения Москвы по сравнению со среднероссийским показателем в 1994 году - в 2,7 раза и в 1995 - в 2,6 раза, в 1996г., 1997 г. - в 3 раза соответственно в сравнении со Ставропольским краем - в 1994 году - в 4 раза, в 1995 году - в 3,5, в 1996,1997 г. соответственно в 3,2 и 3,9 раза. При этом среднедушевые доходы в крае отставали от среднероссийских в 1994 году - в 1,5 раза, в 1995 году - в 1,3 раза.
Преимущество в денежных доходах населения Москвы, их более высокая покупательная способность подтверждается следующими данными (см.Таблицу 18).
В данном случае межрегиональные диспропорции покупательной способности денежных доходов населения проявились в том, что данный показатель в Москве оказался выше краевого и среднероссийского.
Показателем уровня жизни населения различных регионов служит структура использования денежных доходов населения проживающего в них. (См.Таблицу 20).
Проявлениями межрегиональных диспропорций в уровне жизни по данным, приведенным в таблице 20, являются:
— во-первых, превышение доли расходов на покупку товаров и услуг населения Москвы в 1995 году на 13,5% в сравнении со среднероссийским показателем и на 11% по сравнению с показателем по Ставропольскому краю;
— во-вторых, более низкая (0,63 в сравнении со среднероссийским показателем и в 0,93 в сравнении с показателем по Ставропольскому краю) доля обязательных платежей и разнообразных взносов, в доходах населения Москвы. При существенно более высоком уровне денежных доходов населения Москвы относительно более дешевые обязательные платежи и взносы, фактически могут характеризоваться как льготы в отношении ведущего, наиболее состоятельного региона.
— В-третьих, существенное превышение доли прироста сбережений в доходах населения Москвы по 1995 году - 2,5 кратное в сравнении с показателем средним по России и в 3,6 раза в сравнении с показателем по Ставропольскому краю. Учитывая превышение среднедушевых доходов населения Москвы, о чем говорилось выше, по физическому объему его сбережения, по крайней мере, в 6,7 и 12,6 раз выше, чем, соответственно, в России и в Ставропольском крае.
Характерно, что если в России и в крае, как видно из таблицы, баланс денежных доходов и расходов населения является положительным, то в Москве почти на 1/3 расходы превысили доходы. По нашему мнению это свидетельствует о межрегиональных диспропорциях в сфере «теневых» доходов населения, которые в Москве существенно выше, чем в России и в Ставропольском крае.
К числу показателей межрегиональной диспропорциональности социально-экономического развития следует отнести разрыв между регионами в доле населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, а также бедного населения (см. Таблицу 21) .
Формы разрешения социально-экономических противоречий межрегионального уровня
В условиях, когда в развитии экономических отношений между центром и регионами распределительные отношения фактически играют роль определяющих и доминирующих, проблема межрегиональных неравенств оказалась сведена к несовершенству механизма распределения доходов и финансовой поддержки регионов федеральным центром.
Суть и основное содержание процессов, происходящих в данной сфере, состоит в делегировании функций и полномочий федерального бюджета субъектам федерации: обязательств по дотированию потребительских цен на важнейшие продукты питания, по выплатам денежных дотаций и оказанию социальной помощи населению, по финансированию капитальных вложений, например, на жилищное строительство и пр.
На региональные и местные бюджеты федеральным центром возложена основная тяжесть расходов:
- на реализацию социальных программ {1992 г. -70.3%, 1993 -1994 гг. - 80% расходов);
- на образование (с 66% в 1992 г. до 80% - в 1994 г.);
- на культуру (с 49% в 1992 г. до 67% - в 1994 г.)1.
В 1994-1996 гг. происходил широкомасштабный процесс передачи в муниципальную собственность социальных объектов приватизированных предприятий. Возросшая нагрузка на региональные и местные бюджеты не была им компенсирована перераспределением каких-либо доходных источников. При этом муниципальный сектор жилья во многих случаях многократно возрос.
В обстановке неурегулированности в сфере перераспределения средств и полномочий между бюджетами различных уровней обострились противоречия между ними, состоящие, с одной стороны, в стремлении федерального центра часть полномочий федерального бюджета передать на места и тем самым сократить бюджетный дефицит, с другой, в борьбе властных структур субъектов федерации за расширение своих расходных полномочий и расширение финансовых поступлений из бюджетов вышестоящих уровней.
«Перетягивание каната» между регионами в погоне за финансовыми ресурсами и полномочиями нельзя определить как бессистемное. В частности, формирование доходов бюджетов различных уровней осуществлялось посредством механизма закрепленных и регулирующих доходов. В реализации этого механизма нашли отражение различные подходы к решению проблемы межбюджетных отношений в странах рыночной экономики.
Обращаясь к зарубежному опыту существующих подходов к механизму федеративных отношений, следует отметить, что они неоднозначны. Относительное равноправие (самостоятельность) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими» в мировой практике осуществляется с использованием различных механизмов , из которых наиболее характерны:
- «американская модель», одноканальная, при использовании которой формирование доходной части бюджетов всех уровней происходит в основном за счет собственных источников, например, региональных и местных налогов. Здесь федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, налоги штатов - в бюджеты штатов, местные налоги - в местные бюджеты;г
- «германская модель», многоканальная, при которой доходная часть бюджетов всех уровней формируется за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых (федеральных) налогов.2
При этом странам с высокоразвитой рыночной экономикой свойственно стимулирование использования внутреннего ресурсного потенциала регионов. Главная цель государств, осуществляющих такую политику - выравнивание уровней развития регионов.
Для стран Восточной Европы, испытывающих состояние экономического кризиса характерно уменьшение прямых форм административного и бюджетного финансирования. Здесь акцент государственного регулирования сосредоточен, прежде всего, на микроуровне, а именно на тех предприятиях, которые отвечают рыночным критериям, то есть являются конкурентоспособными как на внутреннем, так и на мировом рынках.
Данная политика ориентировалась не на выравнивание уровней развития регионов, а на стимулирование точек роста их экономики.1
В России на протяжении всего периода реформирования экономики принимались меры по упорядочению системы распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. С точки зрения использования особенностей трех вышеназванных моделей следует отметить , что Россия по форме ближе всего к «германской» - многоканальной, с той лишь разницей, что стимулирование использования внутреннего ресурсного потенциала регионов не получило необходимого развития, а выравнивание уровней развития регионов дает в итоге результат обратный поставленной цели. Одним из основных механизмов распределения налоговых поступлений в рамках бюджетов разных уровней, как уже отмечалось, служит формирование доходных частей территориальных бюджетов на основе закрепленных и регулирующих доходов.2
За период с 1992 года по настоящее время система закрепленных (собственных) и регулирующих доходов многократно видоизменялась. Дело в том, что большинству региональных и местных бюджетов хронически не доставало собственных доходов для осуществления необходимых расходов.
Установление и дифференциация твердых нормативов отчислений от налогов и платежей в бюджеты различных уровней, при кажущейся ясности условий формирования доходов бюджетов, тем не менее, порождает множество проблем. Так, установление всем регионам единых нормативов создает ситуацию, когда для интенсивно развивающихся субъектов данные показатели оказываются заниженными, а для регионов, в которых кризис проявился более остро - непомерно тяжелыми.
Нормативы отчислений слабо увязаны с бюджетными обязательствами регионов. В итоге финансовые возможности регионов оказались в тесной зависимости, главным образом, от механизма распределения доходов, а не от реалий их хозяйственной жизнедеятельности. Таким образом, единые критерии не принимают во внимание дифференциации условий в регионах.
Кроме того, ряд богатых ресурсами субъектов федерации (Татарстан, Башкортостан, Якутия) добились права ежемесячного перечисления в федеральный бюджет фиксированной суммы налогов, то есть особого фискального режима - одноканального налогообложения. Льготных условий добились республики Коми, Карелия, Ингушетия, Тульская область. Эти и другие «исключения» из общего единства регионов в отношении нормативов регулирующих доходов в еще большей степени дифференцируют условия развития регионов.
Обращаясь к проблеме рационального распределения между бюджетами различных уровней закрепленных доходов, отметим, что решение этой задачи связано с необходимостью преодоления застаоелой тенденции ограничения возможностей регионов самостоятельно формировать собственные бюджеты.