Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические аспекты налогово-бюджетного регулирования регионального развития 13
1.1 Закономерности пространственного развития и факторы регионального экономического роста 13
1.2 Роль налогово-бюджетной политики в моделях экономического роста 24
1.3 Опыт проведения налогово-бюджетной политики субфедерального уровня в современной истории России 36
Глава 2 Методические основы оценки влияния мер налогово бюджетной политики на региональный экономический рост 53
2.1 Обзор результатов эмпирических оценок 53
2.2 Исходные предпосылки спецификации эконометрических моделей 68
2.3 Особенности формирования информационной базы исследования 78
Глава 3 Эмпирический анализ влияния мер налогово-бюджетной политики субфедерального уровня на региональный экономический рост в России 89
3.1 Оценка влияния мер налогово-бюджетной политики на средне- и долгосрочные темпы роста региональных экономик 89
3.2 Оценка влияния мер краткосрочного фискального стимулирования на региональные объёмы производства 126
3.3 Проблемы проведения налогово-бюджетной политики на субфедеральном уровне 135
Заключение 141
Список литературы 148
- Роль налогово-бюджетной политики в моделях экономического роста
- Опыт проведения налогово-бюджетной политики субфедерального уровня в современной истории России
- Исходные предпосылки спецификации эконометрических моделей
- Оценка влияния мер краткосрочного фискального стимулирования на региональные объёмы производства
Роль налогово-бюджетной политики в моделях экономического роста
При прочих равных условиях экономические агенты выбирают для размещения тот регион, где в наибольшей степени можно получить выгоду от агломерационных эффектов. Агломерации «стягивают» ресурсы не только внутри региона, но и из соседних регионов.
Необходимо отметить, что структура экономики региона и сила концентрации экономической активности взаимосвязаны. Из-за различий в мобильности факторов производства, в затратах на транспортировку единицы продукции, а также в силе эффекта масштаба, интенсивность агломерационных процессов зависит от структуры экономики региона. Аналогично, структура экономики региона задаётся его местом в центро-периферийной модели регионального развития. В качестве отраслей, наименее подверженных процессам концентрации, обычно рассматриваются сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых, строительство, гидроэнергетика.
Изначально НЭГ рассматривала пространственную структуру экономики как результат принятия решений экономическими агентами. Подобные процессы приводят к существенным последствиям на макроуровне. Согласно С. Реддингу и Э. Венаблсу фирмы, расположенные в более отдалённых местах, несут более высокие торговые издержки, когда транспортируют товар. Это снижает рентабельность через увеличение факторных затрат. Труд, как относительно менее мобильный фактор, подвергается воздействию в первую очередь. Следовательно, уровни зарплат и среднедушевых доходов в регионе зависят от его расположения по отношению к потенциальным рынкам сбыта – другими словами, задаются экономической географией [Redding, Venables, 2004].10
Большое значение для экономики региона имеет межрегиональное сотрудничество. Приграничное положение может стать как преимуществом, так и недостатком, поскольку благополучие региона в данном случае зависит от степени развития экономики приграничных территорий. Немаловажным фактором является также внешнеэкономическая политика правительств приграничных государств.11
Экономико-географическое положение региона, его природно климатические характеристики предъявляют требования к качеству инфраструктуры. Более низкие транспортные, коммуникационные, информационные издержки играют роль в изменении пространственного распределения деловой активности и могут влиять на интенсивность межрегионального товарообмена. Наличие инфраструктуры способствует вовлечению в хозяйственный оборот новых ресурсов и содействует освоению новых территорий.12
Конкурентным преимуществом региональной экономики является доступ к дешёвой электроэнергии. В частности, наличие значительных объёмов гидроресурсов определяет размещение вблизи ГЭС энергоёмких производств (примером является Ангаро-Енисейский район).
Развитие социальной инфраструктуры и ЖКХ способно улучшить качество жизни населения региона, сделать его привлекательным для проживания и ведения бизнеса. Наличие образовательных и научных учреждений, инновационной инфраструктуры (технопарков, особых экономических зон, бизнес-инкубаторов) является источником накопления человеческого капитала.
В целях развития инфраструктуры следует задействовать механизмы частно-государственного партнёрства. Местные власти должны стимулировать размещение на своей территории объектов рыночной инфраструктуры: товарных бирж, логистических и выставочных центров, торгово-промышленных палат и т.д.
Высокоразвитая инфраструктура не только облегчает доступ региона к рынкам сбыта, но и увеличивает эффективность и производительность региональной экономики, тем самым усиливая конкурентные позиции территории в межрегиональной и международной торговле. Развитие инфраструктуры в регионе может приводить к возникновению положительных внешних эффектов.
Задачей государственных органов власти является оптимизация инфраструктурной сети. Необходимо избегать как дефицита инфраструктуры, так и переинвестирования, нецелевого инвестирования в инфраструктуру.13 Перечисленные факторы регионального развития, как правило, достаточно инерционны. Однако их воздействие может корректироваться со стороны институтов, которые находят своё отражение в законодательном регулировании, договорных отношениях, социальных нормах. Институты могут влиять на мобильность факторов производства и создавать стимулы к их накоплению. Производительность экономики зависит от того, какое воздействие институты оказывают на решения акторов по инвестированию в физический и человеческий капитал, по внедрению инноваций, по организации производства и по распределению ресурсов, в том числе общественных. Как указывается в работах Д. Аджемоглу, С. Джонсон и Дж. Робинсон, экономические институты определяют не только потенциал агрегированного экономического роста, но и матрицу экономических результатов, включая распределение ресурсов в будущем [Acemoglu et al., 2005, p. 390]
Опыт проведения налогово-бюджетной политики субфедерального уровня в современной истории России
Как правило, для целей анализа применяются различные модификации моделей векторной авторегрессии с использованием поквартальных или помесячных данных. Так, О. Бланшар и Р. Перотти [Blanchard, Perotti, 2002] провели оценку модели векторной авторегрессии (ВАР-модели) с 4-квартальным распределённым полиномиальным лагом для экономики США (основной период исследования: 1960:1–1997:4). Было выявлено, что увеличение расходов оказывает положительное влияние на выпуск (выраженный как общая величина ВВП), а увеличение налогов – отрицательное. При этом значения фискальных мультипликаторов невелики и редко превышают 1 [Blanchard, Perotti, 2002, p. 25]. Кроме того, было установлено, что увеличение общей суммы государственных расходов оказывает положительное влияние на величину частного потребления и отрицательное – на частные инвестиции, экспорт и импорт. В последующей статье Р. Перотти [Perotti, 2002] расширил набор исследуемых стран до 5 (Австралия, Канада, Западная Германия, Великобритания, США). Была использована 4-лаговая структура модели векторной авторегрессии, рассматривались различающиеся по странам периоды в пределах от 1961:1 до 2001:4. Общие выводы, полученные ранее применительно к США, нашли подтверждение и в данной выборке. Дополнительно было выявлено, что сила воздействия мер фискальной политики на протяжении рассматриваемого периода изменялась: до 1980 г. положительные мультипликаторы государственных расходов, превышающие 1, являлись скорее исключением; после 1980 г. отрицательные значения мультипликаторов по расходам становятся нормой (значения налоговых мультипликоторов ещё меньше) [Perotti, 2002, p. 7]. А. Фатас и И. Михов [Fatas, Mihov, 2001] также использовали поквартальные данные по экономике США за период с 1960:1 по 1996:4. С помощью ВАР-модели с 4-лаговой структурой было установлено, что увеличение общей суммы государственных расходов оказывают расширительное воздействие на объёмы выпуска со значениями мультипликаторов выше 1. Причём данный эффект возникает главным образом как результат реакции частного потребления (отклик частных инвестиций незначителен) [Fatas, Mihov, 2001, p. 18].
Общие выводы о положительном влиянии совокупных государственных расходов на объёмы выпуска (в первую очередь через воздействие на частное потребление) и отрицательном влиянии налогообложения находят подтверждение как на примере развитых, так и развивающихся стран [Jawadi et al., 2011; Hoppner, 2001].
Исследования зависимостей между мерами налогово-бюджетной политики и темпами экономического роста на субнациональном уровне менее распространены и в целом дублируют подходы, разработанные для межстрановых сопоставлений. М. Томлянович [Tomljanovich, 2004] проанализировал связь между ростом реального ВРП на душу населения и различными видами бюджетных доходов и расходов по штатам США за период с 1972 по 1998 гг. (использовались как годовые, так и усреднённые по 5-летиям данные). В качестве нефискальной контрольной использовалась единственная переменная начального уровня ВРП на душу населения. При совместном включении в уравнение регрессии фискальных переменных было выявлено статистически значимое отрицательное влияние общей суммы налогов и положительное – общей суммы расходов. При разукрупнении данных категорий статистически значимое отрицательное воздействие обнаружено только в отношении расходов на социальное обеспечение и трансферты из федерального бюджета. При этом отмечается, что вывод относительно трансфертов не является однозначным, т.к. большие суммы поступлений из федерального бюджета могут быть обусловлены низкими темпами роста экономики штата. В то же время утверждается, что данные зависимости носят краткосрочный характер, и меры фискальной политики могут оказывать только транзитивные эффекты на региональный рост [Tomljanovich, 2004, p. 318], о чём свидетельствует нестационарность фискальных переменных и стационарность зависимой переменной.
Более ранние исследования с использованием данных по штатам США также показали наличие статистически значимого негативного влияния на рост ВРП налогов на имущество и индивидуальные доходы [Yamarick, 2000] и умеренного, но статистически значимого положительного влияния на производительность региональных экономик – накопления государственного капитала [Holtz-Eakin, Schwartz, 1995]. Ф. Роча и А. Губерти [Rocha, Giuberti, 2007] провели исследование по штатам Бразилии за период с 1986 по 2003 гг. В качестве зависимой переменной выступал темп роста ВРП на душу населения, усреднённый за 5 лет вперёд. Для оценивания использовалась модель панельных данных с двунаправленными фиксированными эффектами, в которой в качестве регрессоров выступали только фискальные переменные. Были получены результаты, хорошо согласующиеся с предсказаниями теоретических моделей эндогенного экономического роста: расходы на образование, транспорт и связь, а также расходы капитального характера положительно статистически значимо связаны с темпами роста. Коэффициент при государственных расходах на здравоохранение положителен, но не значим. Характер воздействия расходов на государственное потребление не линеен: если их доля в общих расходах не превышает 61 %, они оказывают положительное влияние на рост, в обратном случае влияние отрицательное. Так как во всех штатах кроме одного этот показатель превышен, авторы предлагают осуществить перераспределение государственных расходов в пользу инвестиционных целей [Rocha, Giuberti, 2007, p. 482].
Исходные предпосылки спецификации эконометрических моделей
Несмотря на то, что сформированные кластеры являются статистически устойчивыми, сомнения может вызывать некоторая неоднородность регионов внутри каждой группы. Например, в состав второй группы попали как наиболее развитые регионы (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская обл.), так и одни из наиболее отстающих (Республики Алтай, Дагестан, Адыгея). Кроме того, в качестве признаков кластеризации использовались разноуровневые фискальные переменные (к примеру, вклад в группировку переменных, отражающих классификацию расходов на капитальные и текущие, такой же, как и переменных, отражающих различные виды предоставляемых налоговых льгот). В этих условиях утверждение о том, что основной признак выделения групп регионов проявляется в характере влияния на экономический рост капитальных и текущих расходов, может оказаться некорректным. В целях подтверждения сделанных ранее выводов регионы были разделены на две группы на основе единственного признака: к первой группе были отнесены регионы, в которых текущие расходы связаны с темпами экономического роста положительно, а текущие отрицательно (т.е. для которых параметр /л2 на рисунке 1 для переменной DECAP больше 0, для
переменной DECUR - меньше 0), ко второй - регионы, в которых капитальные расходы имеют положительное значение, а текущие - отрицательное (//2для переменной DECAP меньше 0, для переменной DECUR - больше 0). Для вновь выделенных групп регионов были проведены расчёты, аналогичные описанным выше в рамках тестирования гипотезы 1.2 (Приложение Н). В подтверждение полученным ранее выводов выделенные группы регионов оказались статистически устойчивыми, а влияние фискальных переменных - значимым. При этом распределение регионов по группам во многом повторяет результаты проведённого ранее кластерного анализа. Так, 33 из 38 (86,84 %) регионов первого кластера (для развития которых основное значение имеют текущие расходы) вошли во вновь образованную группу. Для второй группы регионов (для развития которых основное значение имеют капитальные расходы) соотношение составило 28 к 35 (80,00 %). Таким образом, во-первых, подтверждена статистическая устойчивость выделенных ранее кластеров, во вторых, доказано, что деление расходов на капитальные и текущие являются основным признаком группировки регионов по характеру влияния мер налогово-бюджетной политики на экономический рост.
Не исключено, что характер влияния мер налогово-бюджетной политики на социально-экономическое развитие определяется уникальными для каждого региона сочетаниями «глубинных» факторов экономического роста (параграф 1.1), и территории, представляющиеся неоднородными с точки зрения используемых параметров социально-экономического развития, могут формировать устойчивые группы по уровню потребности в наращивании определённых видов бюджетных ресурсов. Как было показано выше, составы региональных групп могут быть уточнены, а их количество - увеличено при сопутствующем улучшении аппроксимации статистических зависимостей. Данные направления работы могут представляться перспективными с точки зрения дальнейших исследований. В то же время гипотезу о неоднородности воздействия мер налогово-бюджетной политики субфедерального уровня на темпы экономического роста по регионам можно считать подтверждённой.
Гипотеза 1.3. Отдельные виды расходов региональных и местных бюджетов способствуют выравниванию уровней социально-экономического развития субъектов РФ.
В ряде работ по фискальному федерализму отмечается, что меры политики межбюджетного перераспределения позволяют достигать краткосрочного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (и отчасти - среднедушевых доходов населения), но при этом различия территорий по величине экономического потенциала продолжают оставаться высокими [Клисторин, 2011, с. 46; Коломак, 2009а, с. 46]. Не исключено, что данный вывод может относиться и ко всей системе распределения полномочий между уровнями бюджетной системы.
В соответствии с концепциями а- и /?-конвергенций (разработанными Р. Барро и Х. Сала-и-Мартином на основе неоклассической модели роста Солоу 107
Свэна) в силу убывающей отдачи факторов производства, темпы экономического роста различных стран (регионов) должны сходиться к стационарному состоянию. Это предполагает, что изначально менее развитые территории имеют тенденцию к более высоким темпам экономического роста (безусловная /3-конвергенция). Однако в случае наличия непреодолимых различий в условиях экономического развития (параграф 1.1), странам (регионам) могут соответствовать собственные стационарные состояния, что приводит к различиям в индивидуальных траекториях пропорционального роста (условная /3- конвергенция) [Барро, Сала-и-Мартин, 2010, с. 63-72].
Эмпирические исследования подтверждают гипотезу о существовании условной р-конвергенции российских регионов [ИЭПП, 2007, с. 36-72; Шильцин, 2010; Иванова, 2014]. При этом основная часть работ ориентирована на подтверждение или опровержение самого факта существования региональной конвергенции. Е.А. Коломак были рассмотрены вопросы конвергенции параметров бюджетной политики субфедерального уровня [Коломак, 2009a, с. 34-73; Коломак, 2009б]. Однако роль фискальных инструментов в процессе выравнивания уровней развития российских регионов практически не изучена. В работе П.А. Кадочникова, С.Г. Синельникова, И.В. Трунина и С.Н. Четверикова было показано, что межбюджетные трансферты оказывают негативное влияние на темпы роста региональных экономик и не способствуют снижению пространственных неравенств в долгосрочной перспективе [Кадочников и др., 2003]. В монографии коллектива авторов ИЭПП данный вывод был подтверждён, кроме того, было выявлено, что инвестиции в основной капитал, осуществлённые за счёт средств бюджетов различных уровней, также не способствуют сокращению межрегиональных различий в РФ [ИЭПП, 2005, с. 60-67].
Оценка влияния мер краткосрочного фискального стимулирования на региональные объёмы производства
В целом по большинству переменных бюджетных расходов значения оценок параметров увеличились после включения в эконометрические модели фактора бюджетного ограничения (БОСФУ). Таким образом, отсутствие переменных БОСФУ придаёт отрицательное смещение коэффициентам при расходах. Тем не менее, наблюдаемый эффект значительно меньше, чем в большинстве работ, использующих межстрановую статистику. Это является следствием того, что на субфедеральном уровне связь между расходами бюджета и доходной базой территории не столь тесна, как на общегосударственном. Данные результаты, кроме прочего, отражают особенности бюджетного устройства РФ. – Воздействие мер налогово-бюджетной политики субфедерального уровня на темпы регионального экономического роста неоднородно по регионам РФ.
С использованием методов кластерного анализа исследуемые регионы были разделены на две группы по признаку характера воздействия мер налогово-бюджетной политики на региональный экономический рост. Закономерности, характерные для всей совокупности исследуемых объектов, формируются преимущественно за счёт регионов первой группы. Основной критерий распределения по кластерам проявляется в особенностях влияния текущих и капитальных расходов. Принимая во внимание тот факт, что уровень социально-экономического развития регионов первой группы в среднем несколько ниже, можно предположить, что динамика их роста определяется в первую очередь мерами региональной экономической политики федерального уровня. В то же время у регионов, обладающих большим потенциалом развития, возможности для проведения собственной инвестиционной политики шире.
Выделенные группы регионов различаются также по интенсивности влияния мер налогово-бюджетной политики: для второй группы регионов она значительно выше, чем для первой. – Отдельные виды расходов региональных и местных бюджетов способствуют выравниванию уровней социально-экономического развития субъектов РФ.
На основе использования моделей условной р - конвергенции было установлено, что капитальные расходы в целом, вложения в национальную экономику, транспортную инфраструктуру, ЖКХ, инвестиции в основной капитал не только положительно влияют на темпы роста региональных экономик, но и способствуют их сближению. Расходы на социальную политику, социальное обеспечение, а также получаемые из федерального бюджета субвенции отрицательно связаны с темпами роста ВРП, однако поскольку они способствуют конвергенции, их неблагоприятное воздействие на экономическую динамику отстающих регионов можно признать менее выраженным.
Расходы на национальную оборону, капитальные расходы на здравоохранение и образование, дотации и субсидии из федерального бюджета хотя в целом и имеют положительное влияние на развитие регионов, являются более значимыми для развитых регионов, т.е. их осуществление связано с появлением кумулятивного эффекта и, как следствие, дивергенцией. Наименее благоприятным следует признать влияние тех элементов фискальной политики, которые отрицательно связаны с темпами регионального роста и при этом вызывают дивергенцию. К таковым относятся капитальные расходы на национальную безопасность и охрану правопорядка для регионов первой группы. - Бюджетная децентрализация содействует ускорению экономического роста при передаче расходных полномочий с федерального на региональный уровень. В современных условиях передача полномочий с регионального на местный уровень вызывает обратный эффект.
Все доступные переменные, отражающие пропорции распределения полномочий между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ (инвестиции в основной капитал, налоговые льготы), оказались положительными и статистически значимыми.
При переходе к рассмотрению внутрирегионального уровня наблюдается обратная зависимость. В данном случае положительные последствия при передаче полномочий на местный уровень проявляются лишь в отношении расходов на социальное обеспечение. В остальном статистически значимые коэффициенты являются отрицательными (расходы на национальную экономику, ЖКХ, образование, здравоохранение).
Кроме того, установлено, что меры краткосрочного фискального стимулирования органов власти субфедерального уровня территориально локализуемы и способны оказывать воздействие на объёмы выпуска региональных экономик.
Полученные данные свидетельствуют о том, что изменения в величине общей суммы государственных расходов оказываются значимы для объёмов выпуска региональных экономик. Значение мультипликатора для них превышает 1,4 и достигают максимума в 5-м и 7-м кварталах после возникновения шока. Положительное действие для региональных экономик имеют как расходы, направленные на стимулирование потребления (социальные пособия), так и расширение инвестиций (вложения в основной капитал, государственные закупки). Однако эффект в первом случае проявляется быстрее: пиковое значение приходится на 5-й квартал, в то время как в случае с капиталоёмкими расходами – на 7-й. Коэффициент мультипликации для этих видов расходов превышает 2. Положительное воздействие безвозмездных перечислений организациям менее выражено и распределено по времени более равномерно. Расходы на оплату труда государственных и муниципальных служащих, а также величина профицита, отрицательно связаны с объемами производства региональных экономик. Влияние общей величины вложений в нефинансовые активы оказалось незначимо, что следует связывать с длиной рассматриваемого периода.