Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Объективная необходимость расширения мер господдержки сельского хозяйства для обеспечения продовольственной безопасности 11
1.1 Продовольственная безопасность: масштабы и пути решения проблемы 11
1.2 Опыт применения инструментов и мер государственной поддержки 22
1.3 Обобщение научных взглядов и результатов исследований по совершенствованию системы господдержки 39
Глава 2. Продовольственное обеспечение и эффективность мер господдержки при реализации программно-целевого подхода 54
2.1 Выполнение программно- целевых индикаторов развития сельскохозяйственного производства и продовольственная безопасность 54
2.2 Объем, эффективность и диверсификация мер государственной поддержки в сфере производства и оказания услуг 67
2.3 Формы и направления нетарифных мер защиты внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции 79
Глава 3. Методические рекомендации по обоснованию диверсификации государственной поддержки 94
3.1 Применение несвязанных форм господдержки на основе зонирования условий хозяйствования 94
3.2 Методические подходы к определению диверсификации бюджетной поддержки в сфере фитосанитарного и ветеринарного надзора 11О
3.3 Совершенствование организационно-экономического механизма нетарифных мер защиты внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия 125
Выводы и рекомендации 137
Список использованной литературы 143
Приложения 152
- Опыт применения инструментов и мер государственной поддержки
- Обобщение научных взглядов и результатов исследований по совершенствованию системы господдержки
- Объем, эффективность и диверсификация мер государственной поддержки в сфере производства и оказания услуг
- Методические подходы к определению диверсификации бюджетной поддержки в сфере фитосанитарного и ветеринарного надзора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Продовольственная безопасность базируется на концепции самообеспечения основными видами продуктов питания. Достаточное продовольственное обеспечение, как первая потребность человека, является гарантией реального права на жизнь, закрепленного в конституциях многих стран. Гарантом реализации этой потребности служит сельское хозяйство, которое функционирует в условиях производственной рассредоточенности, сезонности, неравномерности использования рабочей силы и техники. Поэтому многие страны вынуждены оказывать отрасли всемерную государственную поддержку. В России она ниже, чем в западных странах и США.
Вступление России в ВТО усложнило положение сельского хозяйства, особенно животноводства. Практикуемые формы и методы государственной поддержки теперь подлежат сокращению или запрету. Предстоит освоить новые правила оказания государственной поддержки сельскому хозяйству, разработать соответствующие документы, отвечающие специфике России. Для этого требуется осознание возникших вопросов, подготовка соответствующих проектов, методик, нормативных документов. Все это свидетельствует о чрезвычайной важности проблемы обеспечения продовольственной безопасности страны. Без высокоразвитого сельского хозяйства решить ее невозможно.
Состояние изученности проблемы. Вопросы продовольственной безопасности и повышения эффективности государственного регулирования и поддержки аграрного сектора экономики нашли свое отражение в решениях и работах международных организаций. Им посвящены исследования многих отечественных ученых. При активном участии ученых Отделения экономики и земельных отношений Россельхозакадемии была подготовлена Доктрина продовольственной безопасности России. Мониторинг продовольственной безопасности размещается в ежегодно публикуемых Национальных докладах о ходе и результатах реализации первой и второй Государственных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Формы и методы государственной поддержки сельского хозяйства постоянно обсуждаются на площадках самого разного уровня, в том числе аграрными структурами обеих палат Национального собрания, Минсельхозом России, при подготовке федерального и региональных бюджетов.
Теоретические и методологические подходы к решению вопросов продовольственной безопасности и государственной поддержки с учетом требований ВТО, особенностей условий хозяйствования, развития региональных рынков продовольственного обеспечения изложены в публикациях Р.Х. Адукова, А.И. Алтухова, С.Г. Афанасьева, Н.Г. Барышникова, Г.В. Беспахотного, Н.А. Борхунова, Е.Н. Борисенко, К.Г. Бородина, А.В. Гордеева, В.Д. Гончарова, С.А. Данкверта, В. Г. Закшевского, С.В. Киселева, А.Я. Кибирова, В.А. Костяева, А.А. Колесняк, Э.Н. Крылатых, В.В. Кузнецова, В.В. Милосердова, А.С. Миндрина, В.З. Мазлоева, В.И. Назаренко, В.И. Нечаева, А.Г. Папцова, А.В. Петрикова, П.М. Першукевича, Б.И. Пошкуса, О.А. Родионовой, Е.В. Рудого, Н.И. Оксанич, Е.С. Савченко, А.Ф. Серкова, С.О. Сиптица, Е.Б. Скрынник, А.Т. Стадника, И.Г. Ушачева, В.Я.Узуна, И.Ф. Хицкого, Д.В. Ходоса, Н.И. Шагайды, Д.Б. Эпштейна и многих других.
Важное место в решении рассматриваемой проблемы имеют вопросы защиты отечественного рынка от недобросовестной конкуренции со стороны зарубежных экспортеров.
Изложенное определило актуальность и выбор темы исследования.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в обосновании научно-методических положений и рекомендаций по практическому применению диверсифицированных мер государственной поддержки сельского хозяйства, направленных на повышение его конкурентоспособности и обеспечение продовольственной безопасности страны. В соответствии с целью исследования были решены следующие задачи:
- обобщены теоретические и научно-практические положения об объективной необходимости государственной поддержки сельскохозяйственных производителей;
- раскрыто экономическое содержание и взаимная связь таких категорий как продовольственная безопасность, государственная поддержка с учетом расширения мер, направленных на защиту внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия;
- определены основные тенденции изменений форм и методов государственной поддержки в Российской Федерации и за рубежом, в том числе нетарифных мер защиты;
- обоснованы методические подходы к определению уровня несвязанной поддержки сельского хозяйства в зонах с разными условиями ведения сельскохозяйственного производства для повышения конкурентоспособности отечественной продукции;
- разработан методический инструментарий для определения уровня диверсификации бюджетных средств по мероприятиям в сфере ветеринарного и фитосанитарного надзора;
- обоснованы предложения по совершенствованию механизма организационно-экономических мер стимулирования скотоводства с учетом снижения ветеринарных рисков.
Объект исследования - организационно - экономический механизм господдержки, осуществляемый при взаимодействии хозяйствующих субъектов и государственных органов управления для достижения продовольственной безопасности страны.
Предмет исследования – формы и методы государственного регулирования, включая господдержку и нетарифные меры защиты внутреннего рынка, обеспечивающие повышение конкурентоспособности агропродовольственной продукции и продовольственную безопасность страны.
Соответствие темы исследования требованиям паспорта специальностей ВАК Минобрнауки России (по экономическим наукам). Исследование выполнено по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (1. Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: 1.2. АПК и сельское хозяйство: 1.2.31. Функционирование и развитие агропродовольственных и ресурсных рынков АПК, методы их защиты; 1.2.32. Государственное регулирование сельского хозяйства и других отраслей АПК; 1.2.51. Продовольственная безопасность страны, последствия мирового продовольственного кризиса, аграрные аспекты присоединения России к ВТО).
Теоретической и методологической базой исследования послужили положения современной экономической теории, труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам государственной поддержки и продовольственной безопасности, законодательные акты и нормативные документы исполнительных органов Российской Федерации, Соглашение по сельскому хозяйству ВТО и России, разработки академических НИИ экономического профиля и отраслевых НИИ по вопросам государственного регулирования сельского хозяйства.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные и законодательные акты по вопросам исследования, данные статистических органов на федеральном и региональном уровнях, бухгалтерской и оперативной отчетности сельскохозяйственных организаций, научные отчеты, материалы, опубликованные в периодической печати и размещенные в сети Интернет.
Методы исследования. В зависимости от решаемых задач применялись следующие методы исследования:
- абстрактно-логический и монографический – при постановке цели и задач исследования, обосновании рабочей гипотезы, теоретических положений и нормативно – правовых документов;
- экономико-статистические – при анализе и оценке выполнения программно-целевых индикаторов развития сельскохозяйственного производства и продовольственной безопасности;
- расчетно-конструктивный – при определении размера несвязанной поддержки сельского хозяйства;
- экспериментальный – при определении рейтинговой оценки субъектов Российской Федерации по достаточности бюджетных ресурсов, направленных из федерального бюджета на мероприятия по ветеринарному и фитосанитарному надзору и контролю.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- предложены усовершенствованные концептуальные и методические подходы, в основу которых положена взаимная связь продовольственной безопасности и расширения мер государственной поддержки аграрного сектора экономики в целях снижения зависимости от импорта продовольствия и достижения ее по отдельным видам продуктов;
- обоснована необходимость расширения несвязанных форм господдержки и предложена методика определения бюджетных средств на единицу земельной площади или одну условную голову, исходя из зонального деления территорий по признаку благоприятности ведения сельского хозяйства;
- разработан методический инструментарий по измерению уровня диверсификации федеральных бюджетных средств для обеспечения функций в области фитосанитарного и ветеринарного надзора, служащего индикатором определения степени риска возникновения заболеваний растений и животных, а также одним из показателей рейтинга субъектов Российской Федерации по оценке региональных программ развития мясного скотоводства;
- сформулированы предложения по совершенствованию нетарифных мер защиты внутреннего продовольственного рынка России от проникновения некачественной продукции, что позволит адекватно отреагировать на условия ВТО по поддержке сельского хозяйства.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Результаты исследования позволили подвести научно-методическую базу для решения практических проблем в сфере государственного регулирования аграрного сектора экономики на основе развития новых форм и методов государственной поддержки сельского хозяйства. Предложенные в работе направления используются органами управления сельского хозяйства для совершенствования форм и методов государственной поддержки аграрного сектора экономики при разработке целевых и отраслевых программ и развитии нетарифных мер защиты внутреннего рынка России. Диверсификация бюджетных средств Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору используется при обосновании и защите федерального бюджета необходимых объемов финансирования на контрольно-надзорные мероприятия.
Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседаниях Федеральной комиссии по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей, Коллегии Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, на заседаниях и круглых столах Комитета Совета Федерации по АПК и Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы, на совещаниях рабочих групп по подготовке в 2009-2010 гг. Национального доклада о ходе и результатах реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы, на семинарах-совещаниях для руководителей бухгалтерских и финансово-экономических служб органов управления агропромышленным комплексом субъектов Российской Федерации и подведомственных Минсельхозу России бюджетных учреждений.
Связь с планом научных исследований. Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ ГНУ ВНИОПТУСХ по заданию 01.01. Разработать усовершенствованную методологию формирования организационно-экономических механизмов инновационного развития АПК, системы управления агропромышленным комплексом с использованием современных информационных технологий (№01.2011.57578).
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 6 научных работах автора общим объемом 3,57 п.л. (в т.ч. авт. 3,13 п.л.), из них объемом 3,07 п.л. (в т.ч. авт. 2,63 п.л.) - в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы. Диссертация включает введение, три главы, выводы и предложения, список литературы, содержит 26 таблиц, 5 рисунков и 3 приложения.
Во введении обосновывается актуальность темы, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, изложена научная новизна и практическое значение работы.
В первой главе «Объективная необходимость расширения мер господдержки сельского хозяйства для обеспечения продовольственной безопасности» обобщены теоретические положения, дан обзор научных взглядов и результатов исследований господдержки сельского хозяйства в России и за рубежом.
Во второй главе «Продовольственное обеспечение и эффективность мер господдержки при реализации программно-целевого подхода» проанализировано современное состояние экономики сельского хозяйства, объем, структура и эффективность господдержки, меры ветеринарного и фитосанитарного надзора.
В третьей главе «Методические рекомендации по обоснованию диверсификации государственной поддержки» предложена усовершенствованная система мер прямой и косвенной господдержки (дифференциация уровня господдержки в зависимости от условий ведения сельского хозяйства, диверсификация нетарифных мер защиты внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции).
В выводах и рекомендациях сформулированы основные результаты исследования, предложения и рекомендации, направленные на повышение эффективности господдержки как средства достижения продовольственной безопасности страны.
Опыт применения инструментов и мер государственной поддержки
Основным нормативным правовым актом Российской Федерации по вопросам регулирования деятельности и поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей для устойчивого развития отрасли является Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Конкретизацией этого закона являются Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2007 № 446 и Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 – 2020 годы, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 №717. Особо следует указать на Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации, которая имеет особое значение среди нормативно-правовых актов [1,4,5,20 ]. Формы поддержки по признаку «влияние на сельскохозяйственное производство» можно классифицировать на прямые, косвенные и опосредованные (рис. 1.1). Прямая поддержка – прямое перечисление государственных средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в основном в виде субсидий в рамках осуществления национальной агропродовольственной политики путем создания дополнительного вида доходов для субъектов хозяйственной деятельности в отрасли сельского хозяйства.
Косвенная поддержка не связана напрямую с производством сельскохозяйственных товаров. Это льготное налогообложение, закупки сельхозпродукции и продовольствия для государственных нужд, финансирование ветеринарных и фитосанитарных мероприятий, закупочные и товарные интервенции, меры таможенно-тарифного регулирования, агрострахование, агролизинг. Опосредованная поддержка обеспечивает благоприятные социально-экономические условия функционирования сельскохозяйственных товаропроизводителей путем развития сельских территорий, смежных отраслей, социальных и культурных программ. Россия с августа 2012 г. является официальным членом Всемирной торговой организации, где используется следующая классификация мер поддержки агропромышленного комплекса, построенная на принципе «оказание влияния на торговлю». Все меры поддержки разделены по трем, так назы ваемым корзинам: янтарной (желтой), голубой и зеленой [15]. Меры «янтарной корзины» напрямую влияют на производство сельхозпродукции: производственные капиталовложения, льготное кредитование, формирование лизингового фонда, льготы на электроэнергию, компенсации затрат на приобретение различного вида топлива, компенсации стоимости комбикормов, минеральных удобрений, дотации на семена, поддержка племенного дела. Объем поддержки измеряется суммарно по всем видам внутренней поддержки, предоставленной сельхозтоваропроизводителям в денежном выражении. Данные меры оказывают искажающее воздействие на торговлю. Меры «голубой корзины» обуславливают проведение прямых выплат, но по программам самоограничения производства. Например, идет привязка к фиксированному урожаю, поголовью, площадям и т.п. Данные меры считаются условно не оказывающими искажающего воздействия на торговлю. Меры «зеленой корзины» не ограничиваются. Принято считать, что они не оказывают, либо оказывают минимальное искажающее воздействие на торговлю. Это механизм выделения средств, в первую очередь на развитие аграрной инфраструктуры: на поддержку сельскохозяйственной науки, образования, расходы на ветеринарию, защиту растений, строительство в сельской местности водопроводов, дорог, жилья. В рамках данных мер поддержки можно предоставлять налоговые льготы, проводить государственную закупку и продажу сельскохозяйственной продукции по рыночным ценам. Основное условие предоставления мер – это финансирование мероприятий из государственного бюджета по утвержденной правительственной программе, а не за счет средств потребителей. Приведем примеры помощи сельскому хозяйству в разных странах, относимой к «зеленой» корзине [107]. В Европейском Союзе - это помощь, оказываемая во французских заморских территориях (Азорские острова, Мадейра, Канарские острова, горные районы Китая, в Швейцарии – дотации за отказ от использования силоса, дотации на молоко, которое перерабатывается на сыр, платежи за выпас животных в сложных условия, платежи при ведении сельского хозяйства на крутых склонах, в том числе культивация винных сортов винограда на крутых склонах. В Японии бюджетная поддержка оказывается фермерам, работающим в холмистой и горной местностях, а также фермерам, которые занимаются сельскохозяйственной деятельностью не менее 5 лет в рамках договора сообщества. Возможности применения положений Соглашения о сельском хозяйстве с ВТО пока что осознаны экономическими структурами недостаточно. Минсельхоз России предпринимает меры по адаптации государственной поддержки сельского хозяйства к требованиям ВТО, однако, на это будет затрачено много времени, так как опыт стран-членов этой организации свидетельствует о разнообразных формах такой поддержки.
По мнению экспертов, вступление России в ВТО приведет к тому, что разрыв между экспортом и импортом достигнет 4 млрд. долл., благосостояние потребителей повысится на 2%, поступления в бюджет при снижении импортных пошлин сократятся на 2-4%, чистый доход сельхозпроизводителей сократится на 5% [148]. По оценкам Всемирного банка Россия выиграет 2,7% от стоимости национального потребления на среднесрочный период и 24% в долгосрочной перспективе. Но при полном снятии преград для прямых иностранных инвестиций сельскохозяйственное производство сократится на 2%, экспорт сельхозпродукции - на 4%, импорт увеличится на 11%, квалифицированная рабочая сила потеряет 3% в своем составе, неквалифицированная рабочая сила - 2%. При частичной отмене преград - производство будет снижено на 3%, экспорт - на 3%, импорт увеличится на 8%; квалифицированная рабочая сила сократится на 4%, и неквалифицированная на 3%.. В тоже время предельный показатель государственной поддержки сельского хозяйства увеличится с 3,5 млрд. долл. до 9 млрд. долл. [153].
Обобщение научных взглядов и результатов исследований по совершенствованию системы господдержки
Обсуждение проблем, связанных с государственной поддержкой сельского хозяйства, началось сразу же после объявления о рыночном ценообразовании. Этому были свои причины. Расчет на то, что рынок высвободит скрытую энергию предпринимателей и их деятельность окажется эффективней, чем крупных сельскохозяйственных организаций, предполагал существенное сокращение государственной поддержки сельского хозяйства. Рыночное ценообразование, как считали многие экономисты, позволит, наконец, сформировать цены, уровень которых удовлетворит и продавцов, и покупателей. Реальный ход событий развивался по иному пути. Системный кризис российской экономики, вызванный переходом от централизованного планирования к рынку, привел к падению производства и доходов, росту цен и снижению платежеспособного спроса потребителей продукции сельского хозяйства, сырья и продовольствия. Передел общественной собственности отодвинул на второй план многие социально-экономические проблемы. Этим условиям очень подходил тезис о том, что аграрный сектор может развиваться без государственной поддержки. Экономика страны продолжала сжиматься. К 1997-1998 г. физический объем произведенной продукции сельского хозяйства упал по сравнению с дореформенным 1990 г. на 40%. В российской экономике усилились процессы, направленные на защиту интересов отечественного агропромышленного комплекса.
Спустя два года после дефолта появился официальный документ, посвященный экономической политике в аграрном секторе. Это - «Основные направления агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы», одобренные Правительством Российской Федерации 27 июня 2000 г. В нем подчеркивалось, что «развитие агропромышленного комплекса признается одним из основных приоритетов социально-экономической политики государства» и далее: «в экономической области в качестве стратегической задачи агропродовольственной политики государства ставится формирование эффективного конкурентоспособного агропромышленного производства, обеспечивающего продовольственную безопасность страны, наращивающего экспорт отдельных видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия, увеличивающего вклад в экономику страны» [14].
Критическое положение в аграрной экономике заставило не только научные организации, но и управленческие структуры обратиться за ответами к экономической теории воспроизводства и к практике зарубежных стран по выходу их экономических кризисов. В экономической литературе появилось много работ, отражающих разные точки зрения. В отличие от марксисткой школы зарубежные экономисты искали пути к развитию с помощью разных инструментов: стимулируя потребление, развивая производство на новой технологической основе, используя разнообразные формы государственной поддержки. Активный поиск выхода из системного кризиса характерен и для российской ситуации. Различные экономические центры аграрной науки отличались и подходами к проблемам, и оценкой сложившейся ситуации и перспектив развития. В данном случае отобран ограниченный круг авторов двух организаций, которые сконцентрировали направление научного поиска на рациональном использовании прошлого опыта, адаптации современной практики зарубежных стран, своевременной корректировке принятых мер по развитию сельского хозяйства, если в этом была необходимость: ВНИИ экономики сельского хозяйства и ВНИИ организации производства, труда и управления. Такой подход позволил соискателю полнее оценить результаты проделанной исследовательской работы, выделить те положения, сформулированные учеными этих научных организаций, которые в наибольшей степени содействовали написанию диссертационной работы.
В известной монографии, посвященной экономическому регулированию агропромышленного производства, Е.С. Савченко писал: «Требуют комплексного изучения вопросы модернизации существующих механизмов, форм и методов экономического регулирования и государственной поддержки аграрного сектора экономики страны» [39]. В работе значительное место было отведено вопросам государственной поддержки сельского хозяйства, используемым при этом методам и инструментам. Работа и сейчас является примером системного подхода к проблемам государственного регулирования. В ней не только помещены важные обобщения теоретического и методологического характера, но и продуманы схемы и предложения, развивая которые на практике предприниматели и органы управления белгородской области по объему производства превзошли все другие субъекты Российской Федерации.
Ученые ВНИИ экономики сельского хозяйства и ВНИИ организации производства, труда и управления сельского хозяйства всесторонне исследовали проблемы аграрной экономики, в том числе государственной поддержки сельского хозяйства, используя воспроизводственный и системный подходы, за которые так настойчиво выступает Е.С. Савченко, увязывая государственную поддержку с процессами производства, распределения, перераспределения и конечного использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов. Такой подход позволил связать потребность в государственной поддержке сельского хозяйства с «невидимым» изъятием дохода из этой отрасли, что приобрело форму диспаритета цен.
Диспаритет цен в исследованиях ВНИИЭСХ был охарактеризован как сложное экономическое явление, имеющее глубокие экономические и социальные корни. Потребители сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, как правило, не признавали даже его существования. Это относилось и к представителям отраслей, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, и к населению, потребляющему продукты питания. Все процедуры купли-продажи продукции протекали нормально. Между тем, по расчетам Н.А. Борхунова, в середине 90-х гг. расходы населения на приобретение продуктов питания были бы на 30-40% выше, если бы они покупали их не по фактическим, а по паритетным ценам. К 2005-2006 гг. этот процент снизился до 10-12 [66,67].
Для сельскохозяйственных товаропроизводителей диспаритет цен, особенно в 90-е гг. был реальностью и доказательств не требовал. В самом деле, перед началом реформ для приобретения 1 т дизельного топлива нужно было продать 0,3 т пшеницы, а всего лишь спустя 5-7 лет – более 3 т [124,125,126]. Публикации экономистов-аграрников «Россельхозакадемии» были направлены на то, чтобы факт государственной поддержки сельского хозяйства можно было рассматривать не как общественное благодеяние, а как компенсацию производителям части изъятых через цены доходов, связанных с переходом к рыночной экономике. Как элемент новизны, при исследовании проблемы государственной поддержки сельского хозяйства можно рассматривать вопрос об искусственно заниженной оценке роли аграрной экономики, построенной на учетных показателях [34].
Исследования показали, что в рыночной экономике 90-х годов изъятие части созданной продукции через систему цен было более значительным, чем в 60-80 годы. Из-за того, что при реализации своей продукции, сельскохозяйственный товаропроизводитель не получал даже эквивалента своим затратам, многие предприятия стали убыточными, а в 1997 г. убыточной оказалась отрасль в целом. В ходе исследований была предложена методология расчетов, которая позволяла скорректировать расчет удельного веса сельского хозяйства в ВВП с использованием неизменных цен и таким образом устранить влияние заниженных из-за диспаритета цен. В 1997г. этот показатель составил 15,1%, а не 5,7% как в отчетности, в 1998 г. 13%, а не 5%. Из этого был сделан важный для экономических служб вывод: дело не в том, что сельское хозяйство является неэффективной отраслью, а в том, что отрасль поставлена экономикой в крайне неблагоприятные условия воспроизводства. И еще: защита государством собственного сельского хозяйства объективно необходима. Укрепить экономику аграрного сектора можно только с помощью государственной поддержки».
Объем, эффективность и диверсификация мер государственной поддержки в сфере производства и оказания услуг
Об объеме и динамике государственной поддержки сельского хозяйства свидетельствуют приведенные ниже сведения. На реализацию ПНП «Развитие АПК» были предусмотрены расходы из бюджета в объеме 46,7 млрд. руб. В 2008-2012 гг. финансирование (в текущих ценах) мероприятий Государственной программы в целом по всем направлениям составило 653,2 млрд. руб. [8]. Предусмотренные объемы были превышены на 18,5%, в том числе для регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия – в 4,4 раза, достижения финансовой устойчивости сельского хозяйства – на 45,8%, развития приоритетных отраслей сельского хозяйства – на 16%, создания общих условий функционирования сельского хозяйства – на 3,5%. Меньше предусмотренного на 38,7% оказался объем федеральной поддержки устойчивого развития сельских территорий. На реализацию мероприятий Государственной программы бюджетной росписью расходов на 2013 г. Минсельхозу России предусмотрено 188,5 млрд. руб., включая государственную поддержку сельскохозяйственного производства и социального развития села в объеме 162,4 млрд. руб. Динамика ежегодных расходов будет более скромной, если сделать поправку на инфляцию.
Сделать это непросто, потому что официально рассчитанного показателя инфляции пока что нет. Как правило, для этого используется индекс потребительских цен. В 2013 г. он составил 106,8%. Предлагаются и другие измерители, характеризующие динамику цен на рынках, на которых преимущественно приобретает продукцию покупатель. Для аграрной экономики это рынки энергоресурсов, минеральных удобрений, запасных частей. Росстат ежегодно определяет индекс цен на приобретаемые промышленные средства производства и услуги. Он вполне подходит для использования его в качестве показателя инфляции на рынке средств производства для аграрной экономики. Поправка на цены существенно меняет представление и наблюдаемом процессе. По сравнению с базисным 2005 г. в 2013 г. индекс потребительских цен составил 194%, индекс цен производителей на промышленную продукцию – 203%. Значит реальное значение объема бюджетного финансирования при его сравнении с 2005 г. следовало бы сократить примерно в два раза.
Обратим внимание на отдельные направления государственной поддержки в Государственной программе развития сельского хозяйства на 2013 г. Основным из них остается возмещение части процентной ставки по кредитам - 76,5 млрд. руб., или почти 47% от общей суммы финансирования. В предыдущие годы этот вид государственной поддержки был также наиболее весомым. Возникает вопрос об эффективности таких расходов. С одной стороны, бюджетные субсидии снижают цену кредитных ресурсов. Более того, в ряде случаев за счет средств регионального бюджета компенсируется полностью сумма расходов на уплату процентов. Спрос на кредит искусственно повышается. Число заемщиков возрастает. Однако эти безусловные льготы имеют и обратную, негативную сторону. Кредит имеет срочный и возвратный характер. С началом первой государственной программы развития сельского хозяйства кредит получили многие экономически слабые низкорентабельные хозяйства. Это позволило им решить ряд хозяйственных проблем, связанных, в частности, с инвестированием в основной капитал. Соотношение цен не изменилось в пользу сельского хозяйства. Рентабельность отрасли осталась на низком уровне. Росли долги за кредит и число сельскохозяйственных организаций, которые не имели источника для возврата долга в срок. Выросли риски у банков. Банки, прежде всего, «Россельхозбанк» и «Сбербанк» на подобную ситуацию отреагировали диверсифицируя свои услуги, а также сдерживанием процесса снижения процентных ставок. Кроме того, они получали из федерального бюджета дополнительные средства на погашение процентной ставки. Государство заняло по отношению к банкам позицию защитника, допуская высокие ставки процента за кредит. В сельском хозяйстве в 2009 г. средневзвешенная процентная ставка по кредитам банков составила 17,6%. Она была выше процента инфляции на 8,8 процентных пункта. В 2012 г. это превышение составило 6,6 пп. Это значит, что интересы банков были выше, чем интересы производителей продукции, так как без кредита большая их часть обойтись не могла. Данный механизм уже к концу действия Первой государственной программы стал терять эффективность. Расходы бюджета на компенсацию части процентных ставок оттеснили на задний план другие расходы, например, на развитие фитосанитарных и ветеринарных мероприятий. Проблема возврата ссуд с каждым годом обостряется. Стимулирующая роль кредита уменьшается.
Выше были приведены показатели сельскохозяйственных организаций, которые свидетельствовали о низкой рентабельности или убыточности скотоводства. Прибыль, полученная от реализации молока и продуктов его переработки, частично или полностью компенсировала убыток от продажи крупного рогатого скота на мясо (табл. 2.1). Таким образом, собственного источника для развития у подотрасли практически не было. На скотоводство из бюджета было израсходовано: -на поддержку племенного крупного рогатого скота мясного направления – 0,5 млрд. руб.; -на субсидии на 1 литр реализованного товарного молока – 12,7 млрд. руб.; -на поддержку экономически значимых региональных программ по развитию мясного скотоводства 2,0 млрд. руб. В общей сложности это составило 15,2 млрд. руб., что значительно меньше убытка от реализации крупного рогатого скота на убой. Отметим также, что меры по поддержке скотоводства стали более разнообразными. Появились субсидии на единицу продукции, в регионах действовали свои программы по мясному скотоводству. Однако объем государственных расходов недостаточен для того, чтобы переломить ситуацию. На поддержку и расширение страхования в растениеводстве было затрачено 4,4 млрд. руб., в животноводстве - 0,3 млрд. руб. Объемы государственной поддержки страхования были относительно незначительными. К тому же формы такой поддержки не смогли нейтрализовать недостатки в страховании, которые сложились в настоящее время. Возмещение ущерба от гибели урожая в размере более 30% исключает возможность получения для большинства потенциальных страхователей компенсации потерь при наступлении страхового случая. Кроме того, из 5 последних лет в трех (2009, 2011 и 2012 гг.) выплаты на возмещение ущерба оказались меньше взносов производителей на 1,1 млрд. руб., 4,0 млрд. руб. и 2,7 млрд. руб. Получается, что бюджетные ассигнования в эти годы были ненужными, а для покрытия ущерба было достаточно взносов товаропроизводителей. Возникает вопрос о возможном снижении тарифов на страхование.
Обратим внимание еще на одну статью бюджетной поддержки государственной программы: оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства - 25,3 млрд. руб. Это новый для нашей практики вид, который по классификации ВТО отнесен к «зеленой корзине». На наш взгляд, несвязанные формы поддержки могут существенно различаться и быть использованы в регионах с неблагоприятными условиями ведения сельского хозяйства. Так, существующая информация о затратах в расчете на единицу продукции, голову скота или земельной площади позволяет определить ту их часть, которая связана с относительно-худшими условиями производства. После дальнейшей обработки данных на этой основе могут быть сформированы нормативы компенсационных затрат для тех товаропроизводителей, которые ведут производство в худших природных условиях.
Методические подходы к определению диверсификации бюджетной поддержки в сфере фитосанитарного и ветеринарного надзора
При реализации программных мероприятий вступают в действие механизмы диверсификации, которые проявляются в ее разных видах и формах: неродственная и связанная – через развитие мясного скотоводства и укрепление кормопроизводства, несвязанная – посредством расширения мер государственной поддержки не только в сфере сельскохозяйственного производства, но в области обеспечения различных функций по обслуживанию, управлению контролю и надзору. В этом случае развивается функциональная диверсификация, которая объединяет в себе несколько видов – по направлению деятельности и по связи с отраслью. Логика адаптации диверсификации к специфике мероприятий, осуществляемых в сфере обеспечения ветеринарного и фитосанитарного надзора, состоит в следующем.
В Государственной программе развития сельского хозяйства на 2013-2018 годы бюджетные ассигнования, предусмотренные для обеспечения ветеринарного и фитосанитарного надзора, выделяются по двум основным мероприятиям. По первому мероприятию «Обеспечение функций в области ветеринарного и фитосанитарного надзора» бюджетные субсидии подразделяются на два блока: «субсидии на иные цели» и «субсидии на государственное задание». Они запланированы на: 1) приобретение лабораторного оборудования в рамках ВТО; 2) приобретение лабораторного оборудования и расходных материалов в рамках мероприятий по недопущению распространения гриппа птиц; 3) иные цели; 4) лабораторные исследования в рамках ВТО по выполнению госзадания; 5) иные цели по выполнению госзадания. Финансовое обеспечение первого мероприятия включает также: 6) содержание территориальных управлений; 7) содержание центрального аппарата; 8) анализ ветеринарных рисков и фитосанитарных рисков; 9) капитальные вложения для реконструкции объектов госсобственности. По второму мероприятию «Предупреждение распространения и ликвидации африканской чумы свиней на территории РФ» бюджетные ассигнова-110 ния предусмотрены на: 1) капитальные вложения для реконструкции объектов госсобственности; 2) НИОКР. В итоге определено 11 направлений, по которым выделены (не выделены) бюджетные ассигнования. Алгоритм определения уровня диверсификации предусматривает выполнение следующих расчетных операций: 1) рассчитывается удельный вес федеральных бюджетных средств (в т.ч. субсидий) по каждому направлению (приобретение лабораторного обо рудования, проведение лабораторных исследований и др.), в общем их объе ме (Xi); 2) возводится в квадрат значение каждого удельного веса (Xi) и опре деляется их сумма; 3) вычитается из 1 полученное суммарное значение (Хi2) и таким образом находится значение показателя (коэффициента) диверсификации бюджетных ассигнований, направляемых на обеспечение функций в области ветеринарного и фитосанитарного надзора; 4) определяется значение уровня диверсификации в процентном отношении путем умножения на 100 значения коэффициента. Причем, необходимо отметить, что в исследовании сознательно не рассматривается финансирование ветеринарных и фитосанитарных мероприятий за счет региональных бюджетов, в целях устранения выравнивания показателей. Это потребовало бы сбора дополнительной информации, ее тщательной обработки и обобщения. В содержание задач это не входило. Расчет показателя диверсификации осуществляется по ниже приведенной формуле: Dj = [1 -(Хi2)] 100 [3.1] где Dj – значение показателя диверсификации, %; 0 Dj 100; Хi – уд. вес бюджетных средств для обеспечения функций в области ветеринарного и фитосанитарного надзора. В интервале значений от 0 до 100 строится шкала уровня диверсификации: 0-15 % - низкий; 15,1-35 % - ниже среднего; 35,1-60% - средний; 60,1-70 % - выше среднего; выше 70,1 - высокий. Объектная сфера распространения показателя диверсификации: в целом по Российской Федерации; в разрезе федеральных округов Российской Федерации; отдельных субъектов и их групп Российской Федерации. Временной период – запланированные мероприятия и объем бюджетных средств на 2013 г. Расчет значений уровня диверсификации федеральных бюджетных средств, выделяемых на обеспечение ветеринарных и фитосани-тарных услуг (Dj) приведен в таблицах 3.8-3.9. По расчету определено, что показатель диверсификации бюджетных ассигнований, направляемых на обеспечение функций в области ветеринар-112 ного и фитосанитарного надзора в целом по Российской федерации равен 58,9%. В соответствии с предлагаемой шкалой его значение соответствует среднему уровню. Следующий шаг в расчетах - определение уровня диверсификации бюджетных средств для обеспечения функций в области ветеринарного и фитосанитарного надзора в разрезе федеральных округов. Расчет приведен на примере Центрального ФО и Северо-Западного ФО в таблице 3.9., по остальным округам – в приложении 3.2.
Структура бюджетных ассигнований в разрезе федеральных округов имеет значительные колебания. В отличие от среднероссийского показателя диверсификации, его значение по Центральному ФО соответствует диверсификации на высоком уровне -75,2%. Рассмотрим, как складывается ситуация по диверсификации бюджетных средств для обеспечения ветеринарного и фитосанитарного надзора в Северо-Западном округе (табл.3.10). В этом округе бюджетные средства используются в основном на содержание территориальных управлений и в незначительных объемах - на лабораторные исследования и оборудование. Поэтому диверсификация бюджетных средств соответствует среднему уровню – 39,9%.
На заключительном этапе проводятся расчетные операции по определению уровня диверсификации федеральных бюджетных средств в сфере фитосанитарных и ветеринарных услуг на примере конкретных субъектов Российской Федерации. Алгоритм расчета показателя тот же самый, что в предыдущих схемах. Особенность состоит в том, что территориальные управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору организованы как в отдельных субъектах Российской Федерации, так и межрегионального уровня, объединяющих несколько регионов. Например, в один объект анализа объединены 3 субъекта: в Центральном округе (г. Москва, Московская и Тульская области), Северо-Западном (Республика Карелия, Архангельская область и Ненецкий АО), в Южном ФО (Волгоградская и Ростовская области, Республика Калмыкия). Как один объект анализа рас-115 сматривались следующие субъекты РФ: Тверская и Псковская области; Костромская и Ивановская области; Рязанская и Тамбовская области; Республика Мордовия и Пензенская область; Кировская область Удмурдская Республика; Нижегородская область и Республика Марий-Эл; Хабаровский край и Еврейская АО; Республики Хакасия и Тыва; Забайкальский край и Амурская область; Камчатский край и Чукотский АО. В соответствии с предложенной шкалой по уровню диверсификации бюджетной поддержки в области ветеринарного и фитосанитарного надзора субъекты Российской Федерации распределились следующим образом: низкий – 31, ниже среднего - 4, средний – 15, выше среднего - 6, высокий - 3. Распределение субъектов РФ по уровню диверсификации бюджетной поддержки в области ветеринарного и фитосанитарного надзора в 2013 г. представлено в таблице 3.12.
Группа анализируемых регионов с низким уровнем диверсификации разделена на 2 подгруппы: в первую вошли субъекты до 0 %, их оказалось 28, во вторую - 3 с уровнем диверсификации: 4,3 % (Хабаровский край и Еврейская АО), 12,9% - Красноярский край и 14,1% -Свердловская область.
В полярные группы - ниже и выше среднего уровня диверсификации бюджетной поддержки по ветеринарному и фитосанитарному надзору включены соответственно 4 и 6 регионов. В первой группе (ниже среднего) минимальное и максимальное значения показателя диверсификации составили соответственно: 23,6% (Алтайский край и Республика Алтай) и 30,3% (Камчатский край и Чукотский АО), во второй (выше среднего) – 60,8% (Тверская и Псковская области) и 68,8% (Ставропольский край).
