Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы функционирования государственной собственности в системе экономики 9
1.1. Развитие отношений собственности в системе рыночной экономики 9
1.2. Оптимизация структуры государственной собственности 33
1.3. Объективные основы функционирования государственной собственности в различных сферах экономики 53
Глава 2. Эффективность государственной собственности в условиях переходной экономики 67
2.1. Демонополизация государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе 67
2.2. Воздействие государственной собственности на систему экономического роста 90
2.3. Оценка эффективности функционирования государственной собственности 104
Глава 3. Формирование системы управления государственной собственностью в российской экономике 126
3.1. Необходимость и задачи системного управления государственной собственностью 126
3.2. Совершенствование управления различными структурными элементами государственной собственности 134
Заключение 152
Список использованной литературы 158
- Развитие отношений собственности в системе рыночной экономики
- Оптимизация структуры государственной собственности
- Демонополизация государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе
- Необходимость и задачи системного управления государственной собственностью
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. За годы реформ в России произошли глубокие структурные изменения в экономике, затрагивающие все аспекты, в том числе и ее основу - собственность. Известно, что собственность в обществе выступает как всеобщая связь всех сторон экономической системы. В процессе приватизации преодолена монополия государственной собственности, в результате чего возникли различные формы собственности и соответствующие им формы хозяйствования. Принципиально новой формой в российской экономике является частная собственность, наряду с ней в структуре важное место по-прежнему занимает государственная.
Количественно и качественно государственная собственность в современных условиях принципиально отличается от государственной собственности, функционирующей в предшествующие реформам годы. Произошла смена монопольно господствующей государственной собственности на государственную собственность, существующую во взаимосвязи с другими формами собственности. Соответственно кардинально изменился механизм функционирования и управления ею. Государственная собственность представляет собой качественно новый объект в современной экономической системе. Возникает целый ряд проблем, которые являются новыми и для практической сферы, и для научно-теоретического осмысления.
Требуют углубленного исследования новое содержание государственной собственности и определение ее объективных основ в системе современной экономики России при переходе к рынку, место этой собственности в общей структуре форм собственности и обоснование сфер экономики, где государственная собственность должна быть преобладающей и господствующей, взаимодействие государственной собственности с другими формами собственности. Нуждаются в углубленной разработке также вопросы оценки экономической эффективности государственной формы собственности самой по себе и в сравнении с другими формами собственности, механизма управ-
ления государственной собственностью. Все это определяет актуальность избранной темы исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросы собственности, в том числе и государственной, давно являются предметом широких исследований зарубежных и отечественных специалистов. В общетеоретическом и методологическом аспектах представляют интерес разработки известных зарубежных ученых, среди которых мы выделяем А. Бизаге, Дж. Гэл-брейта, Р. Коуза, К. Маркса, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица. В их трудах проблемы собственности рассматриваются преимущественно применительно к рыночной экономике.
В работах отечественных экономистов обстоятельно исследуются вопросы развития государственной собственности как в условиях централизованной, плановой экономики, так и в условиях рыночных трансформаций при формировании смешанной экономики. В данном аспекте особо следует выделить труды Абалкина Л., Веселовского С, Виноградова В., Глазьева С, Гребенникова В., Гутмана Г., Злобина Б., Зотова В., Зяблюка Р., Иванченко В., Иноземцева Вм Капелюшникова Р., Кошкина В., Куликова В., Львова Д., Ра-даева В., Радыгина А, Райзберга Б., Хавиной С, Шупыро В. и др. В их работах содержится достаточно глубокий анализ формирования и функционирования государственной собственности в современной российской экономике, ряд важных аспектов управления различными структурными элементами государственной собственности. В то же время недостаточно исследований, содержащих системный, комплексный анализ проблем государственной собственности, ее функционирование и развитие во взаимосвязи со всеми другими формами собственности в едином народнохозяйственном комплексе, что необходимо для формирования механизма управления государственной собственностью. В представленной работе сделана попытка в определенной степени восполнить данный пробел.
Цель диссертационного исследования состоит в исследовании качественного изменения государственной собственности в условиях экономической реформы и становления рыночной многоукладной экономики, структу-
5 ры государственной собственности, ее положения в системе переходной экономики, взаимодействия с другими формами собственности, в разработке механизма функционирования и управления государственной собственностью. Реализация данной цели потребовала решение следующих задач:
проанализировать структурные изменения в сфере собственности в процессе формирования многоукладной экономики на основе приватизации и разгосударствления, количественные и качественные изменения в государственной собственности;
исследовать новое содержание государственной собственности как структурного элемента переходной экономики, ее положение в экономической системе, объективные основы и границы развития в разных сферах экономики;
раскрыть взаимосвязь государственной собственности с другими формами собственности, механизм их взаимодействия, влияние государственной собственности на другие социально-экономические уклады; достижение интеграционного эффекта от взаимодействия всех форм собственности;
обосновать методологические принципы и показатели оценки эффективности государственной собственности на макро- и микроуровнях;
разработать предложения по совершенствованию механизма функционирования и управления государственной собственностью.
Объектом исследования является система государственной собственности в условиях формирования рыночной экономики.
Предметом исследования выступает совокупность социально-экономических отношений, возникающих в процессе формирования эффективного механизма управления государственной собственностью.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых экономистов, концептуальные положения и методические рекомендации научно-практических конференций по вопросам функционирования государственной собственности, законодательные акты Российской Федерации, постановления федеральных органов власти и управления, данные Счетной палаты Российской Федерации, мате-
риалы Парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Государственного Совета Российской Федерации.
В процессе исследования использован системный подход к раскрытию теоретических аспектов собственности и при разработке механизма управления государственной собственностью, а также следующие методы: диалектический, логический и сравнительного анализа.
Научная новизна полученных автором результатов исследования заключается в следующем:
раскрыты новое качественное содержание государственной собственности как составного элемента рыночной многоукладной экономики, структура государственной собственности, объективные основы, критерий и масштабы государственной собственности в различных отраслях и сферах экономики. Показано, что государственная собственность преобладает в отраслях, где сосредоточены передовые производства и технологии, определяющие прогресс и экономический рост во всем народном хозяйстве, современное инфраструктурное обеспечение. Государственная собственность широко развита также в сферах, выходящих на решение социальных вопросов жизни общества;
обоснованы положения о взаимосвязи государственной собственности с другими формами собственности, их взаимопроникновение и взаимообогащение в системе единой переходной экономики. В качестве закономерной черты и условия устойчивого развития экономики определен баланс интересов носителей отношений собственности во всем их многообразии и переплетении. Выявлены исходная база, формы и механизм воздействия государственной собственности на другие формы собственности. В исследовании показано, что в аспекте этого влияния определяющее значение имеет не столько удельный вес государственной собственности, сколько приоритетное значение тех областей экономики, где преобладает государственный сектор;
в диссертации определена взаимосвязь государственной собственности и государственных расходов, их общность и различия, комплексная роль
7 как экономической основы и механизма воздействия государства на развитие
всех форм собственности;
разработаны методологические подходы, критерии и показатели экономической эффективности государственной собственности с позиций всего народного хозяйства и внутриотраслевого уровня. Обоснованы необходимость учета мультипликационного эффекта государственной собственности государственной собственности и выделение отражающего его интеграционного показателя. По мнению соискателя, этот эффект связан прежде всего с тем, что государственная собственность создает условия для всех форм собственности, является источником стабильности экономики и воздействует таким образом на экономическую систему в целом;
на основе анализа процесса приватизации, развития приватизированных и государственных предприятий, сделан вывод о необходимости сбалансированного подхода к дальнейшей приватизации отдельных предприятий. Аргументировано показано, что при этом на первом плане должны быть не стартовые доходы за приватизированные предприятия, а их функциональное назначение в системе всей экономики. Автор считает, что сейчас главное не дальнейший количественный рост государственной собственности, а совершенствование механизма ее функционирования;
с учетом объективного процесса разделения капитала-собственности и капитала-функции, в диссертации разработаны предложения по совершенствованию механизма функционирования и управления государственной собственностью применительно к специфике различных ее структурных элементов. По мнению соискателя, наряду с общеэкономическими принципами управления государственной собственностью в лице Министерства имущественных отношений Российской Федерации целесообразно усилить отраслевые аспекты управления объектами государственной собственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
содержание государственной собственности в системе современной
российской экономики принципиально изменилось после демонополизации,
разгосударствления и приватизации ранее существовавшей государственной собственности;
интеграционный эффект собственности возникает при органичном взаимодействии государственной и других форм собственности и максимизируется путем оптимизации их структуры;
мультипликационный эффект государственной собственности на макро- и микроуровнях и в отраслевом аспекте связан с воздействием всех предприятий инфраструктуры на единый народнохозяйственный комплекс в целом;
совершенствование механизма управления структурными элементами государственной собственности существенно зависит от сбалансированности интересов граждан, предпринимателей, государства, их учета в деятельности органов власти.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в работе результаты исследования, новые положения и практические рекомендации могут быть использованы органами государственной власти и управления при разработке концептуальных теоретико-методологических и практических основ создания эффективного механизма управления государственной собственностью.
Апробация основных научных выводов и предложений в диссертации осуществлена автором на научно-практических конференциях, на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации; результаты исследования опубликованы в пяти статьях.
Структура диссертационной работы определяется логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Развитие отношений собственности в системе рыночной экономики
Государственная собственность в современном состоянии российской экономики представляет собой результат преобразования радикальных макроэкономических реформ, нацеленных на переход к рынку. Прежде чем анализировать развитие государственной собственности в российской экономике, целесообразно рассмотреть вопросы государственной собственности в развитой экономике. Экономическое преимущество модели функционирования экономики, основанной на рыночном механизме, заключается в ее способности ориентировать экономическую жизнь в обществе на весь комплекс рыночных потребностей за счет обеспечения все возрастающей производительности, экономии ресурсов и роста эффективности производства в целом. Рыночная экономика представляет собой экономику, основанную на принципах свободного предпринимательства, многообразия форм собственности на средства производства, рыночного ценообразования, договорных отношений между хозяйствующими субъектами, ограниченного вмешательства государства в хозяйственную деятельность . Вместе с тем рыночная экономика не исключает государство из экономической жизни общества, а предполагает регулирование посредством сбалансированного соотношения рыночных рычагов с широким государственным воздействием. Рыночная экономика, по мнению Б. Райзберга, построена на принципах, которые образуют систему, совокупность принципов, характеризующих рыночную экономику, механизм ее действия, в общем виде которые представлены так: свободный выбор видов и форм деятельности; всеобщность рынка; равноправие рыночных субъектов с разными формами собственности; свободное ценообразование; саморегулирование хозяйственной деятельности; принцип договорных отношений; экономическая ответственность; конкуренция; государственное регулирование; механизм социальной защиты1.
Таким образом, рыночная экономика есть экономика, экономические отношения которой построены на основе рыночных законов и принципов при сбалансированном государственном регулировании.
Понимание рыночной экономики тесно связано с принципиальным положением экономики в жизни общества. Оценка места и роли экономики в обществе, осознание взаимозависимостей разных сторон общественного бытия привело к современному пониманию системной природы общества, где экономика рассматривается как одна из подсистем общественной системы.
П. Белов под системой понимает следующее: система представляет совокупность взаимодействующих между собой компонентов и является качественно новым (по сравнению с их суммой) образованием2. В. Козбаненко дает такое определение системы: система - это упорядоченное множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство . В. Могилевский считает, что система есть особая организация специализированных элементов, объединенных в единое целое для решения конкретной задачи. Основное качество организации системы (целостность) заключается в несводимости ее свойств к свойствам элементов и наоборот4.
Экономическую систему можно рассматривать в различных аспектах. Первый аспект - производственный, связан непосредственно с обращением материальных потоков вещества, энергии и информации. К нему же следует отнести и рынок услуг, жестко привязанный к материальному производству. Второй аспект в соответствии с теорией стоимости К. Маркса - финансовый, рассматривающий движение финансовых потоков. Экономическую систему можно рассматривать также и с позиции собственности. Она включает весь экономический спектр народного хозяйства страны, в том числе частный и государственный. Системный подход необходим для формирования на принципах научного подхода экономических основ функционирования государственной собственности.
С другой стороны экономическую систему можно рассматривать и с точки зрения совокупности экономических отношений. Экономическая система - это вся совокупность экономических отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека с веществом природы по поводу преобразования его в элементы жизнедеятельности. Речь идет об отношениях, возникающих между всеми экономическими субъектами, хозяйствующими в известное время в данной стране (группе стран). Экономический субъект - участник экономических отношений, который в состоянии осуществлять собственное воспроизводство и реализовывать свой экономический интерес, обладая при этом возможностью присваивать условия и результаты производства .
В такой трактовке, на наш взгляд, определение экономической системы является применимым для проводимого исследования.
В качестве экономического объекта нами рассматривается государственная собственность, способная "...осуществлять собственное воспроизводство и реализовывать свой экономический интерес". Предприятия государственной собственности необходимо рассматривать как экономически самостоятельные на рынке товаров и услуг объекты, способные к функционированию в рамках конкретной экономической системы, но зависимые организационно, во взаимосвязи с определенной управляющей организационной структурой - государством.
Экономическими субъектами признаются участники экономических отношений, способные осуществлять собственное воспроизводство на основе присвоения условий и результатов производства посредством реализации собственного экономического интереса, определяемого собственностью.
Функционирование и развитие государственной собственности органично связано с ролью государства во всей экономике. Экономическая роль государства не сводится только к функционированию и управлению государственной собственностью, она намного шире. Государство оказывает непосредственное влияние на экономическую систему не только через объекты, находящиеся в государственной собственности, но и через систему механизма государственного регулирования. Данный механизм оказывает воздействие на развитие не только государственной, но и всех других форм собственности, т.е. всю экономику. В связи с таким всеобъемлющим воздействием государства на экономику принято выделение наряду с государственной собственностью государственного сектора экономики. Государственный сектор экономики - совокупность проводящих экономическую деятельность предприятий, организаций, учреждений, находящихся в государственной собственности и управляемых государственными органами или назначаемыми ими лицами1. Говоря о государственном секторе, обычно (или прежде всего) имеют в виду государственные предприятия2. Государственный сектор экономики в соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации К 1024 от 9 сентября 1999 г. представляет совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казны, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях.
Оптимизация структуры государственной собственности
Понятия "структура экономики", "структура собственности", "структурные преобразования" - многозначные экономические категории, еще не получившие четкого толкования. Содержание и основные направления структурной политики государства, в том числе и в отношении собственности определяются природой общественного строя страны. В целом же собственность характеризуется определенной структурой, составные части которой (частная и государственная собственность, а также смешанная и иные формы собственности, построенные на их базе) взаимосвязаны и направлены на решение определенных задач. В свою очередь каждая из форм собственности также характеризуется определенной внутренней структурой.
Исходя из целей нашего исследования, нам видится необходимым проанализировать в каких сферах и отраслях экономики государственная собственность имеет преобладающее значение, раскрыть влияние государственной собственности на общую структуру через анализ эффективности ее деятель ности и выявить возможные методы, позволяющие оптимизировать структуру собственности. Для обоснованного анализа структуры собственности нам необходимо прежде всего разобраться с экономическим содержанием собственности, т.е. с тем, что составляет суть понятия собственности и то, в каких формах традиционно существует собственность.
Попытаемся непредвзято рассмотреть проблему собственности. Прежде всего нельзя сводить все разнообразие имущественных отношений к собственности или к праву собственности. Неверно также смешивать собственность как имущество и собственность как отношение между субъектами экономической деятельности. Собственность как имущество представляет собой единство материальных и нематериальных активов (под последними понимаются научно-технический потенциал предприятия, его репутация, торговый знак, "ноу-хау" и т.д.). К нематериальным активам относятся также социальные, экологические, транспортные и иные инфраструктурные факторы, важные для развития производства. О важности нематериальных активов свидетельствует следующий факт. Суммарная доля нематериальных активов современных компаний и корпораций растет, но этот рост далеко не всегда соответствует увеличению реального хозяйственного потенциала. Прежние стоимостные показатели оказываются сегодня неспособными адекватно отразить рыночную оценку компаний; об этом свидетельствует увеличение разрыва между стоимостью предприятий, указанной в их балансе, и ее оценкой со стороны инвесторов.
Совсем иное - собственность как экономическое отношение. В ее основе лежит свобода перераспределения имущественных прав между различными субъектами хозяйственной деятельности1. Именно с такой точки зрения мы будем рассматривать в работе институт собственности. Уместно вспомнить, что в командной экономике подобное перераспределение прав происходит директивными методами.
Основным в анализе понятия собственности в ее экономическом смысле является данное К. Марксом понятие собственности как присвоения1, которое является экономическим понятием и только в переводе на юридический язык может служить основой для юридического понятия "права собственности" государства и правомочий его органов.
Поскольку собственность как присвоение, как особое отношение лиц, групп и классов к средствам производства, образует собой основу всей системы производственных отношений и уже по одному этому признаку выделяются среди всей остальной массы производственных отношений, именно понятие собственности как присвоения должно служить отправным пунктом и основой для построения юридического понятия права собственности. Ибо собственность в самом широком смысле - собственность как совокупность общественно-производственных отношений в целом - юридически опосредуется не только путем права собственности, но и путем всей системы иных имущественных прав как вещного (ограниченного права пользования чужой вещью), так и обязательственного характера.
К. Маркс, отмечая особые специфические формы функционирования собственности в каждой экономической формации, не исследуя при этом специально вопрос о собственности и сосредоточив свой критический разбор анализом буржуазной частной собственности, рассматривает "...совокупность этих отношений собственности не в их юридическом выражении, как волевых отношений, а в их реальной форме, то есть как производственных отношений"2.
Кроме того, право регулирует динамику конкретного вида имущества, т.е. его оборот, в результате чего происходит смена собственников. При этом право оперирует с уже существующим имуществом, и поэтому отражение его через возможности происхождения благ, превращаемых в имущество, ограничены. Право не характеризует процессы увеличения благ в качестве объектов собственности, путей и способов распределения.
Регулирование экономических отношений на основе наделения определенными правами субъектов этих отношений и называют правом собственности. В общепринятой практике в России ими являются: владение, пользование и распоряжение, что зафиксировано в государственных нормативных документах (например, в Гражданском кодексе РФ).
Анализ основных черт экономического содержания собственности, отличный от юридического (правового) подхода к пониманию сущности функционирования в данной экономической системе, позволит выделить эти особенности и различия, их действие в системе общественных отношений. В то же время необходимо указать на сложность и внутреннюю противоречивость категории собственности при содержательном анализе его различий с точки зрения права и позиции экономической теории. В определении экономического содержания необходимо исходить из анализа его отличий от юридического понятия.
Собственность - это исторически развивающиеся общественные отношения, которые характеризуют распределение (присвоение) вещей как элементов материального богатства общества между различными лицами (отдельными индивидуумами, социальными группами, государством)1.
Другое определение рассматривает понятие собственности с позиций принадлежности (чему-либо или кому-либо) и отношения по поводу установления их принадлежности с точки зрения права. Собственность - принадлежность вещей, материальных и духовных ценностей определенным лицам, юридическое право на такую принадлежность и экономические отношения между людьми по поводу принадлежности, раздела, передела объектов собственности2.
Эволюция отношений собственности показала, что связанный с ними принцип присвоения не сводим ни к частному, ни к государственному. Следовательно, решение проблемы собственности лежит в плоскости смены до- минирующих ныне принципов присвоения и утверждения нового принципа, соединяющего положительные черты своих предшественников.
Для экономического подхода к раскрытию содержания собственности существенно важным является вопрос первичности экономического содержания собственности и вторичности ее правового оформления, выдвинутое и обоснованное, например, Г. Гутманом и Ю. Лапыгиным1. Сформулировав именно первичность зарождения собственности в сфере экономики, авторы вполне доказательно изложили, что исторически экономические процессы владения, пользования и распоряжения возникли значительно раньше, чем их правовое оформление, например, в "Трудовом римском праве".
Демонополизация государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе
Одним из ключевых вопросов системных преобразований экономики России стал вопрос преобразования монополии государственной собственности.
Современные экономические системы носят, как правило, многоукладный характер, но базовым элементом и самой динамичной силой является наличие большого слоя частных собственников.
Для России, которая формирует новую систему отношений собственности, особое значение приобретают знание и понимание опыта разных стран в этой области. Современные общества применяют различные методы преобразования отношений собственности.
Во-первых, это методы, ведущие от государственной к частной и частно-корпоративной собственности: приватизация, аренда, лизинг, траст, концессия, коммерциализация, создание новой собственности.
Во-вторых, существуют методы, ведущие от частной к государственной и частно-корпоративной собственности: обращение взыскания на имущество по обязательствам, отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу, реквизиция, конфискация, национализация.
Исходя из условий, в которых происходят процессы реформирования экономики России, остановимся на первой группе методов процесса преобразования собственности.
Существование в нашей стране на протяжении длительного времени государственной собственности почти на все средства производства привело к снижению темпов роста всей экономики, что и вызвало объективную необходимость поиска иных путей ее развития. В этом отношении Россия не одинока. В 80-90-е гг. государство во многих странах рассматривалось не столько как фактор хозяйственного роста, сколько как потенциальный тормоз экономического развития .
Приватизация, будучи одной из основных мер реформы государственной собственности, правомерно оказывается в центре всей деятельности государства.
Трудно в сегодняшней российской действительности найти какую-либо иную экономическую проблему, которая получала бы столь противоречивые оценки и провоцировала столь же острые конфликты между представителями различных политических сил, как приватизация. На наш взгляд, необходимо провести комплексный анализ такого сложного и многоуровневого процесса как приватизация для получения соответствующих экономических выводов.
Термин "приватизация" появился в экономической теории совсем недавно. Впервые он был введен в оборот в 1976 г. американским исследователем Робертом У. Пулом. В словаре Уэбстера понятие "приватизация" впервые появилось в издании 1983 г, и расшифровывалось как "преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную"1. Существуют различные определения приватизации и их достаточно приведено в специальной литературе. Так, например, в первом Федеральном законе "О собственности в РСФСР" 1991 г. дается такое определение: приватизация - это приобретение государственных предприятий и их имущества в частную собственность и управление. ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" 1997 г. дает более четкое определение приватизации, под которой понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. В российской экономической науке, впрочем, и в западной тоже, не сложилось однозначного определения термина "приватизация". Они дают лишь общее представление об этом процессе, в результате которого происходит увеличение количества и расширение влияния частных институтов в обществе. Поэтому для целей нашего исследования, для анализа факторов и динамики этого процесса необходимо сформировать более конкретное представление о приватизации.
Существует два понятия приватизации: приватизация предприятий и приватизация экономики или по-другому приватизация на микро- и макроуровнях. Под приватизацией предприятий мы понимаем процесс, с которым, собственно, и ассоциируется это понятие: инициированный государством и означающий полную или частичную передачу прав собственности на находящиеся в государственной собственности факторы, средства производства, имущественные ценности, капитал акционерным обществам или частным лицам.
Приватизация экономики помимо приватизации государственных предприятий и, соответственно, сокращения государственного потребления товаров и услуг, подразумевает также увеличение объема производства на предприятиях с частной, смешанной и коллективной собственностью, которое происходит также и за счет появления новых субъектов хозяйствования (а не только приватизации), и возрастание прямого влияния частных институтов на процесс принятия хозяйственных решений, где затрагиваются интересы государства и общества.
По-нашему мнению, приватизация - это длительный системообразующий процесс формирования новой структуры собственности при постепенном устранении государства от функций регулятора отношений собственности и создания новых экономических и правовых механизмов, институциональных структур, без которых невозможно эффективное управление государственной собственностью и реализация сильного института частной собственности.
Как правило, в пользу приватизации выдвигаются две группы аргументов: на макро- и микроуровне (табл. 2Л.).
Прежде всего, необходимо разграничить такие понятия как "приватизация" и "разгосударствление", они нередко в литературе используются как синонимы, однако мы считаем, что между ними существуют различия.
Необходимость и задачи системного управления государственной собственностью
Любая экономическая система представляет собой механизм, если она исследуется как способ взаимодействия факторов или элементов этой системы. Экономический механизм есть динамическая характеристика той или иной экономической системы, характеристика ее самодвижения и развития, идет ли речь об экономике страны в целом или о ее межуровневых или мик-роуровневых подсистемах . Исходя из этих посылок, при рассмотрении государственной собственности как механизма, мы исследуем систему взаимосвязей объектов государственной собственности (включая государственные унитарные предприятия, государственные пакеты акций и недвижимость) и способ взаимодействия элементов, входящих в систему государственной собственности. Управление государственной собственностью с общих позиций можно охарактеризовать как целенаправленное использование права собственности путем воздействия на экономические отношения собственности со стороны государства-собственника для удовлетворения краткосрочных и долгосрочных потребностей за счет эффективного использования объектов государственной собственности в интересах всего общества.
Общая схема управления государственной собственностью строится на основе Конституции РФ, Гражданского кодекса, специального законодательства по приватизации государственных и муниципальных предприятий, трудового, административного, финансового и налогового законодательства РФ. В принципиальном отношении управление государственной собственностью можно разделить на "внешнее" управление, осуществляемое органами исполнительной власти РФ, и "внутреннее" управление (менеджмент), осуще-ствляемое руководством объектов государственной собственности .
Можно также разделить управление государственной собственностью, исходя из федерального устройства России, на федеральное управление и управление, осуществляемое на уровне субъектов Федерации. Возможна и более детальная систематизация макроструктуры управления, определяющая глубокую иерархию и интеграцию задач и функций, выполняемых различными управленческими органами, в том числе по реализации различных схем управления - долями государственных пакетов акций в уставных капиталах хозяйственных обществ, недвижимостью, финансами и др. Мы предлагаем рассматривать управление государственной собственностью на макро- и микроуровне.
Управление на макроуровне осуществляется исполнительной властью в лице Правительства РФ, субъектов РФ и законодательной властью в лице Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ. Министерство имущественных отношений РФ осуществляет свою деятельность в части распоряжения и управления имуществом, относящимся к федеральной собственности в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.02. 94 г. № 96. В функции Министерства входит передача недвижимого имущества в хозяйственное ведение, аренду, безвозмездное пользование субъектам хозяйствования, заключение договоров, организация контроля за использованием имущества, принятие решений по приватизации и отчуждению имущества.
Однако качество и эффективность управления государственной собственностью нельзя признать удовлетворяющими интересам государства и общества, что объясняется частично отсутствием отработанных механизмов управления ею, которые находятся в стадии формирования.
Управление государственной собственностью представляет отдельные, не связанные между собой фрагменты управления1. К сожалению, за годы реформ не создана система, которая бы отвечала в полном объеме за эффективное управление государственной собственностью. Еще Адам Смит считал, что даже добродетельные мужчины и женщины сами по себе ничего изменить не могут, пока не изменится вся система1. А экономическая система функционирует эффективно только в рамках жестких правил поведения.
Если в период формирования отношений собственности экономическая составляющая, как мы говорили ранее, была первичной по отношению к юридической, то на данном этапе развития отношений собственности приходится констатировать, что необходимость четкого правового (юридического) оформления отношений собственности, ее составляющих в современных российских условиях является приоритетной по отношению к экономической в силу упорядочения происходящих процессов. Таким образом, построение механизма управления государственной собственностью необходимо проводить на жесткой правовой основе. Основа нормативно-правового регулирования управления государственной собственностью определяется Конституцией. Указанные положения получают развитие в целом ряде федеральных законов и подзаконных актов2. Посредством установления законодательной вертикали обеспечивается правопреемственность в отношении государственной собственности, независимо от "мимолетных" интересов отдельных политических партий или личностей, и формируется защита от произвола при переделе собственности в период конституционной смены власти, обеспечивая таким образом ее стабильность. На наш взгляд, существующая законодательная вертикаль: Конституция РФ - Гражданский кодекс РФ - федеральные законы - Концепция управления государственным имуществом и приватизации РФ - Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и другие нормативно-правовые акты не обеспечивает единого подхода к управлению государственной собственностью с целью ее максимальной эффективности. Управление в общем виде (на макро- и микроуровнях) должно опираться прежде всего на Конституцию РФ как основной закон страны. В действующей Конституции РФ 1993 г. признается равноправие форм собственности (ст. 8 п. 2), но вместе с тем не содержится прямых норм об охране государственной собственности, в отличие от частной (ст. 35 п.1) и интеллектуальной (ст. 71 п. о). Условность и неоднозначность многих формулировок из ст. 71 и ст. 72 не позволяют, как полагаем, достаточно однозначно толковать круг полномочий и ответственности субъектов Федерации, четкие механизмы и процедуры их соучастия в регулировании предметов совместного ведения, прежде всего по вопросам, отнесенным к предметам так называемого совместного ведения (вопросы разграничения государственной и муниципальной собственности, приватизации и др.)1. Механизм же управления государственной собственностью на всех уровнях должен лишь конкретизировать установленные специальным законодательством процедуры и нормы.
Следует остановить внимание и на других пробелах. Например, в ходе реализации реформ, оказались практически отстраненными от управления государственной собственностью отраслевые министерства и ведомства, а Минимущество РФ, разрушив отраслевую вертикаль, оказалось неспособным эффективно управлять государственной собственностью. На наш взгляд, это связано в том числе и с разделением функций управления, находящихся у Министерства имущественных отношений РФ, и продажи имущества, проводимой Российским фондом федерального имущества (РФФИ), а также структурами управления государственной собственностью в субъектах РФ. Существующая Концепция не дает ответов на вопросы о составе и структуре федеральных органов власти для обеспечения эффективного управления государственной собственностью.
