Содержание к диссертации
Введение
1. Сущность и международный опыт государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения 12
1.1. Развитие капитала здоровья на основе использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения 12
1.2. Перспективные модели и направления государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения 21
1.3. Международный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения. 28
2. Характеристика и особенности государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг 42
2.1. Анализ отечественного опыта государственно-частного партнерства и его роли в развитии капитала здоровья 42
2.2. Совершенствование оказания амбулаторно-поликлинических услуг на основе государственно-частного партнерства как фактор роста капитала здоровья. 59
2.3. Формирование институциональной среды государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг. 80
3. Повышение эффективности государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг . 94
3.1. Разработка организационно-экономического механизма оказания амбулаторно-поликлинических услуг на базе районных консультативно-диагностических центров. 94
3.2. Социально-экономическая эффективность и оценка рисков государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг 106
3.3. Методические подходы к расчету минимального гарантированного дохода в условиях государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг . 121
Заключение 133
Библиографический список 138
- Развитие капитала здоровья на основе использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения
- Анализ отечественного опыта государственно-частного партнерства и его роли в развитии капитала здоровья
- Формирование институциональной среды государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг.
- Методические подходы к расчету минимального гарантированного дохода в условиях государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг
Развитие капитала здоровья на основе использования механизмов государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения
Человеческий капитал как научная категория имеет сложную структуру и включает в себя следующие составные части - капитал образования, социальный капитал и капитал здоровья. Капитал образования представляет собой совокупность финансовых вложений в развитие интеллектуальных возможностей и повышение общего образовательного уровня человека. В свою очередь, социальный капитал и капитал здоровья являются взаимосвязанными и взаимодополняющими элементами, направленными на формирование потенциальной работоспособности населения страны.
В контексте проводимо исследования наибольший интерес представляет понятие «капитал здоровья», который представляет собой «совокупность физического и психологического здоровья, определяющего способность к труду». [25]. Ключевыми параметрами данной дефиниции выступают: физическая сила, работоспособность, способность к труду, иммунитет к заболеваниям. Сочетание данных факторов на основе синергетического эффекта позволяют формировать высокий уровень капитала здоровья. С позиции системного подхода каждый элемент исследуемого понятия требует создания условий для поддержания определенных качественных и количественных характеристик индивидуума. Кроме того, элементы капитала здоровья в значительной степени зависят от индивидуальных особенностей человека и подвержены значительному влиянию внешней среды.
Приведенные выше параметры капитала здоровья можно разделить на две группы. Первая характеризует присущие человека свойства и может проявляться вне зависимости от его участия в трудовой деятельности. К ним относится физическая сила и иммунные возможности человека. Вторая - работоспособность, способность к труду – проявляются в большей степени не как индивидуальные особенности, а социально-личностные характеристики, наличие которых играет важную роль для общества в целом.
Понятие «физическая сила» неразрывно связано со степенью развития мышечной системы человека. «Сила» проявляется при необходимости взаимодействия с внешней средой в целях сопротивления или противодействия с помощью активизации мышечных усилий. Основными факторами, определяющими параметры физической силы человека, являются возраст, пол, образ жизни, наследственность. Физическая сила является как статическим, так и динамическим понятием, и подлежит изменению в течение всего жизненного цикла человека. В определенной степени на уровень физической силы влияет профессия, так как мышечная нагрузка формирует статические параметры.
Наличие физической силы на высоком уровне влияет на работоспособность человека – качество, позволяющее выполнять определенные функции (социального и личного характера) на некотором уровне с различным уровнем эффективности. Работоспособность складывается из совокупности творческих, физических, эмоциональных усилий человека к участию в выполнении некоторой деятельности.
Работоспособность неразрывно связана с наличием способности к труду, то есть объему интеллектуальных и физических свойств человека, формирующих выполнение трудовых функций.
Эффективное осуществление определенного перечня видов общественной и личной деятельности невозможно без высокого иммунитета к различным заболеваниям. Эта функция организма направлена на обеспечение защиты организма от действия различных веществ и организмов, вызывающих деструкцию его клеток и тканей, характеризующийся изменением функциональной активности с целью поддержания гомеостаза внутренней среды [142]. Поддержа ние высокого уровня иммунитета и создание условий для его дальнейшего развития необходимо для обеспечения постоянной готовности к выполнению различных видов деятельности, в том числе трудовой.
В целом состояние здоровья существенно зависит от образа жизни, личных норм поведения, поэтому существует тесная взаимосвязь и взаимное влияние между капиталом здоровья и социальным капиталом, основными элементами которого являются межличностные контакты и социальные нормы.
Социальный капитал является первостепенным ресурсом для формирования трудового потенциала общества. Этот ресурс направлен на создание эффективных связей между членами социума, способствующих достижению различных социально-экономических и политических целей. Социальный капитал направлен на повышение личной и общественной производительности, развитие интеллектуального потенциала общества, совершенствование методов организации производственной деятельности.
Кроме того, многоаспектная дефиниция «капитал здоровья» рассматривается в рамках ценностно-социальной, экономической, биосоциальной, биомедицинской, медицинской концепций. Первые две направлены на изучение сущности, целей, задач, направлений развития капитала здоровья в целях повышения эффективности функционирования человека как объекта социальных взаимодействий. Остальные концепции изучают человека как биологическую систему, характеризуемую свойствами самосохранения, саморазвития, эмерджентности, синергии. Например, с точки зрения биосоциальной концепции, формирование капитала здоровья представляет собой процесс развития индивидуума, в ходе которого его врожденные и приобретенные биологические и психофизиологические свойства развиваются, обеспечивая его социальную активность на максимально возможном временном промежутке, определяющим продолжительность его жизни. Такое представление о здоровье поддерживали такие известные авторы как Р. М. Баевский, П. В. Бундзен, Р. Д. Дибнер. В. П. Казначеев. Вне зависимости от исследовательской точки зрения и способов научного познания основополагающей целью повышения капитала здоровья выступает создание условий для оптимального существования человека как в общественно-трудовой жизни, так и частной.
Возрастание капитала здоровья населения страны является целью функционирования и развития системы здравоохранения. С позиции системного подхода сфера здравоохранения представляет собой совокупность частных и государственных лечебно-профилактических учреждений, фармацевтических и аптечных предприятий и учреждений, а также объектов инфраструктуры, обеспечивающих их функционирование и развитие. Совершенствование принципов организации системы здравоохранения позволяет повышать совокупный капитал здоровья населения и, соответственно, влияет на развитие социального капитала, способствуя развитию трудовых ресурсов.
Уровень развития здравоохранения является важнейшей характеристикой уровня развития территориального образования, а доступность и качество медицинских услуг – один из основных критериев при принятии решения о выборе места жительства. [110]
В качестве одного из приоритетных направлений совершенствования организационно-экономических и управленческих подходов к повышению уровня капитала здоровья и эффективности его использования, по мнению автора, следует признать государственно-частное партнерство, которое представляет собой такую форму взаимоотношений между государством и бизнесом, в рамках которой раскрывается двойственная роль государства в рыночной экономике.
Роль государства как института власти проявляется в формировании институционального пространства и его стабильном развитии путем мер преимущественно экономического характера, проявляющегося в формировании доходов и осуществлении расходов бюджета. [102] Исполнение социальной функции государства предполагает его активное участие в развитии инфраструктуры, и через уполномоченные органы государство участвует в хозяйственной деятельности как субъект рынка.
Государство, будучи крупным публичным институтом, не обладает способностью к быстрой реакции на динамичные изменения во внешней среде. Адаптация стратегических индикаторов реализации государственных программ требует значительных временных ресурсов, направленных на корректировку спланированного экономического курса. Инструментом выработки адаптационных управленческих решений является создание новых общественных институтов, направленных на решение задач ускоренного и общесистемного совершенствования различных сфер хозяйствования и областей распределения.
Одной из форм таких институтов является государственно-частное партнерство (ГЧП). Для публичного партнера эффективность ГЧП определяется возможностью снижения бюджетных затрат на развитие инфраструктуры, в том числе социальной инфраструктуры. Кроме того, привлечение средств частного партнера для решения определенных задач социально-экономического развития позволяет направлять бюджетные средства на решение других задач, тем самым расширяя и ускоряя социально-экономическое развитие страны, ее отдельных регионов и муниципальных образований. [100]
Анализ отечественного опыта государственно-частного партнерства и его роли в развитии капитала здоровья
Государственно-частное партнерство как определенная форма экономически выгодных отношений государства и бизнеса в Российской Федерации вошло в практику в 2005 г., когда 21. 07. 2005 был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ (далее – ФЗ «О концессионных соглашениях»). Статья 13, п. 2 Федерального закона «О концессионных соглашениях» определяет обязательность соблюдения формы типовых договоров, разработанных для отдельных видов деятельности, регламентируемых отдельными нормативными актами (таблица 2.1.).
Нельзя не согласиться с мнением Варнавского В.Г., считающего, что «именно посредством концессий можно привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы – инвестиции, чтобы ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на хозяйствующих субъектов основную часть рисков и одновременно сохранить передаваемые в концессию объекты государственной собственности» [26].
И все же ряд положений ФЗ «О концессионных соглашениях» затрудняло их практическое применение. Так, регламентация соглашений имеет жесткую форму, что зачастую приводит к завышению их стоимости для бизнеса и делает их реализацию весьма проблематичной и ограниченной. Нормы, регулирующие концессионные соглашения, отражены Налоговом кодексе РФ (часть 1) от 31.07.1998 года № 146-ФЗ, Налоговом кодексе РФ (часть 2) от 05.08.2000г., №117-ФЗ, Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 года №145-ФЗ, Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999 г. № 39-ФЗ, в Постановлении Правительства РФ № 351 от 17.05.2010г. «Об утверждении положения об осуществлении контроля и мониторинга хода реализации проектов, получивших бюджетные ассигнования инвестиционного фонда Российской Федерации» и др.
До 2015 года возможности развития ГЧП существенно сдерживались ограниченностью возможностей, предусмотренных законодательством, которая определило только одну форму ГЧП, а именно – концессионное соглашение. Ограниченный характер, неоднозначность возможных интерпретаций юридических понятий обусловливали трудности развития этой формы взаимодействия бизнеса и власти вплоть до отказа от привлечения средств частного партнера.
Ситуация изменилась коренным образом после принятия Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 224-ФЗ. Этот закон позволил интенсифицировать в субъектах Федерации работу по расширению требуемого правового поля для развития моделей ГЧП и ведется регулярный мониторинг развития ГЧП в субъектах.
Согласно данным Национального центра поддержки государственно-частного партнерства, основной формой реализации проектов с применением механизма ГЧП является концессионная форма. Так, в 2017 году государственно-частное партнерство в социальной сфере преимущественно реализовывалось в концессионной форме (91,1%). Остальные проекты (7,8%) реализовывались в форме:
- долгосрочного инвестиционного соглашения;
- «контрактах жизненного цикла» в рамках 44-ФЗ;
- корпоративной форме (принципы долгосрочного партнерства зафиксированы в акционерных соглашениях или иных сопутствующих договорах);
- долгосрочном договоре аренды публичной собственности, предусматривающей определенные инвестиционные обязательства арендатора согласно требованиям Гражданского Кодекса РФ и 135-ФЗ [15].
Характеристика заключенных концессионных соглашений в 2018 году по сферам экономики и уровням государственной власти представлена в таблице 2.2.
В наибольшей степени проекты в социальной сфере привлекательны в системе здравоохранения. В целом, финансирование проектов в социальной сфере затруднено в связи с неоднородностью спроса, сложностью прогнозирования ожидаемого эффекта. Вместе с тем более 80% проектов предполагают использование систем прямого сбора платы с потребителей и осуществления иной коммерческой деятельности в пользу частного инвестора.
Результативность развития ГЧП в регионах наглядно представлена в динамике региональных рейтингов, проводимом Национальным центром поддержки государственно-частного партнерства.
Рейтинг регионов рассчитывается на основе оценки:
состояния институциональной среды ГЧП в субъекте Федерации;
уровень развития регионального законодательства в сфере ГЧП;
лучших практик ГЧП-проектов в субъекте Федерации. Представленный рейтинг является результатом комплексного исследования группы факториальных показателей, характеризующих эффективность применения инструментов государственно-частного партнерства в регионах. Каждый фактор также представляет собой совокупность ряда значимых показателей. Так, для расчета фактора «Состояние институциональной среды ГЧП» рассматриваются следующие параметры:
функционирование в регионе органа государственной власти, осуществляющего регулирование механизмов ГЧП, включая участие в разработке форм концессионных соглашений между участниками;
создание специализированной «системы сопровождения» проектов, реализуемых в рамках ГЧП в регионе;
наличие и подготовка специализированных кадров в сфере управления региональными ГЧП-проектами;
создание и функционирование открытой информационной среды, разработанной в целях поддержки и развития ГЧП в регионе, включающей в том числе информацию об объектах (проектах), предоставляемых публичным партнером к участию в концессионных соглашениях;
наличие на региональном уровне управления межведомственного органа, принимающего участие в процессе совершенствования законодательной базы организации ГЧП-проектов, а также организацию и оценку конкурсного отбора проектов;
учет программ и планов развития механизма государственно-частного партнерства в региональных стратегиях социально-экономического развития, а также комплексных программных документов региона.
Фактор «Уровень развития регионального законодательства в сфере государственно-частного партнерства» представляет собой перечень нормативно правовой документации, разработанной на региональном уровне, позволяющей оптимальным образом выстраивать коммуникационный процессе между всеми участниками ГЧП-проектов:
правила и порядок организации межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти региона, направленный на эффективную реализацию этапа разработки и рассмотрения ГЧП-проектов;
процедура рассмотрения и принятия окончательного решения о реализации ГЧП-проекта органами исполнительной власти региона;
порядок заключения концессионного соглашения между частным и публичным партнерами, в том числе в случае заключения концессионных соглашений на срок и в объеме финансирования, превышающий установленный лимит бюджетных ассигнований;
механизмы осуществления органами регионального государственного управления контрольно-надзорных функций в сфере государственно-частного партнерства, в том числе ведение государственного реестра ГЧП-проектов.
Важным аспектом анализа в рамках данного фактора является оценка региональной нормативно-правовой базы в сфере ГЧП на соответствие требований федерального законодательства.
Исследование «лучших практик ГЧП-проектов в субъекте Федерации» проводится на основе анализа опыта реализации проектов государственно-частного партнерства в регионе.
При этом учитываются следующие количественные и качественные параметры:
соответствие реализованным в регионе ГЧП-проектов признакам данной формы взаимодействия между частным бизнесом и государственными органами управления;
характеристики ГЧП-проектов с позиции стадии их реализации и сроков, сложности и мультизадачности, уровня публичного партнера (региональный, межмуниципальный, муниципальный);
структура частных и государственных инвестиций в конкретные объекты соглашений.
В таблице 2.3. представлены десять регионов-лидеров и десять регионов-аутсайдеров по развитию ГЧП.
Формирование институциональной среды государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг.
Развитие государственно-частного партнерства предполагает наличие соответствующей институциональной среды, обеспечивающей политическую, социальную, методологическую и правовую поддержку частного и публичного партнера, обеспечивая связи между бизнесом и властью.
Темпы и эффективность развития государственно-частного, муници-пально-частного партнерства, сложность экономико-правового сопровождения этого вида взаимодействий между органами государственного и регионального управления, местного самоуправления существенно зависит от наличия и уровня зрелости институтов, определяющих возможности, решения и действия партнеров.
В рамках развития государственно-частного партнерства основой эффективного функционирования является система взаимодействующих и взаимосвязанных элементов, включая в себя весь спектр правовых, финансовых, организационных, социальных характеристик институциональной среды, основными компонентами которой исследователи [40,87] относят:
государственные, региональные и муниципальные органы управления, осуществляющие регулирование организации процесса реализации государственно-частного партнерства;
финансовые институты, которые, не являясь непосредственными участниками партнерства, обеспечивают финансирование частных партнеров на условиях платности, срочности, возвратности;
независимые экспертные и консалтинговые организации;
нормативно-правовая база ГЧП.
Федеральный Закон № 224-ФЗ от 13.08.2015 «О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве, вступивший в силу с 01.01.2016, позволил преодолеть существовавшие ранее недостатки законодательного регулирования концессионных соглашений.
Основными аспектами неурегулированных законодательно процедур, отношений являлись: закрытый перечень объектов, на которые распространяется правовая возможность заключения концессионных соглашений; обязательность типовых форм концессионных соглашений; ограниченность возможностей структурирования платежей в рамках платы концедента, снижающая потенциал организации финансовой деятельности [20].
Уменьшение барьеров при создании организационно-финансовых механизмов институциональной среды стимулировало переход в сфере ГЧП России на новый уровень. И на этом уровне развития возникла новая задача - задача анализа, оценки и обоснованного выбора форм взаимодействий партнеров.
Европейский экспертный центр ГЧП на основе анализа и оценки эффективности осуществления функций поддержки ГЧП, пришел к выводу о том, что создание специализированных органов управления, взаимодействующих по горизонтальным связям с представителями бизнес-сообщества и с государственными учреждениями, дает больший эффект, чем интеграция поддержки ГЧП в общую систему государственного управления [48].Соответственно, необходимо создавать управленческие структуры, которые могут осуществлять интеграционное взаимодействие между частными проектными компаниями, объектами кредитно-финансового сектора и органами государственной власти, регулирующими процесс реализации государственно-частного партнерства и создающими «правовые правила игры».
Необходимо отметить, что развитие информационной и методической поддержки ГЧП-проектов имеет особенности в зависимости от той отрасли, в которой будет реализовываться проект. Специфичны в этом смысле и некоторые аспекты взаимоотношений между публичным и частным партнером, условия и сроки финансирования и дальнейшего использования результатов проекта, методы управления проектом - все они определяются качественными параметрами создаваемых элементов институциональной среды.
Рассмотрим характеристики специализированных органов, осуществляющих управленческие функции при реализации проектов ГЧП в области амбу-латорно-поликлинических услуг. Выбор форм и способов организации управленческого взаимодействия необходимо проводить после решения следующих задач:
представить краткую характеристику национального центра государственно-частного партнерства как ключевого звена институциональной среды ГЧП;
показать роль национального центра ГЧП в реализации проектов в области амбулаторно-поликлинических услуг населению;
провести анализ структуры проектов в социальной сфере;
выявить причины незначительного удельного веса проектов с использованием механизмов ГЧП в области амбулаторно-поликлинических услуг населению.
Роль организатора и координатора взаимодействия, развития институциональной среды в настоящее время выполняют некоммерческие организации, инициаторами создания которых являются представители бизнеса и общественных организаций.
Некоммерческое партнерство «Центр развития ГЧП», учредителями которого являются Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Общероссийская общественная организация «Деловая Россия», Автономная некоммерческая организация «Национальный центр ГЧП», Федеральный центр проектного финансирования (Группа ВЭБ), Российский союз промышленников и предпринимателей, было создано в 2009 году. Основной задачей Центра является создание условий для развития социальной инфраструктуры на основе государственно-частного партнерства. Для решения этой задачи некоммерческое партнерство «Национальный центр ГЧП» осуществляет деятельность по следующим направлениям:
проводит работу по совершенствованию федерального законодательства в сфере ГЧП, в том числе по вопросам внедрения регионального стандарта ГЧП;
реализует мероприятия по развитию профессиональных проектных компетенций и формированию проектных команд;
совершенствует принципы методического обеспечения оценки (рейтинга) регионов страны по уровню развития ГЧП;
формирует условия для создания единой информационной системы по вопросам развития ГЧП.
НП «Центр развития ГЧП» в июне 2017 г. реорганизован в АНО «Национальный центр ГЧП», с марта 2017 г. поддерживает стратегическую инициативу Агентства Стратегических инициатив «Новое качество жизни», которая направлена на повышение качества жизни людей с ограниченными возможностями. [139]
В целях повышения эффективности деятельности, Центр активно сотрудничает с федеральными и региональными органами власти, а также органами местного самоуправления. В целях развития горизонтальной интеграции Центр проводит координационные совещания с региональными институтами и общественными ассоциациями, специализирующиеся на развитии механизмов ГЧП. Субъектами институциональной среды в этом направлении выступают исследовательские, научные центры, представители высшего образования, как в форме юридического лица, так и как отдельные ученые, деловые объединения, консультанты из системы государственно-частного партнерства, имеющие опыт реализации проектов в этой сфере в других странах, в том числе в странах ЕАЭС. Центр занимается аналитикой, проводит инфраструктурные конгрессы, организует мероприятия, направленные на формирование компетенций, расширяет сферу международного сотрудничества. Эти направления реализуются через решение следующих задач:
проведение ежегодного анализа рынка проектов в сфере ГЧП;
формирование базы инфраструктурных проектов в Российской Федерации, а также в странах ЕАЭС;
исследование существующих барьеров для применения ГЧП в публично-правовых образованиях Российской Федерации, и оценка потребности в данной форме реализации проектов в различных регионах страны и сферах народного хозяйства;
создание условий и помощь в реализации программ, направленных на развитие проектного подхода к управлению социально-экономическими объектами;
продвижение различных форм горизонтального и вертикального взаимодействия с органами власти всех уровней, способствующих развитию проектных инициатив;
проведение оценки эффективности и обоснования сравнительного преимущества применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации инфраструктурных проектов;
формирование базы стратегических программ, направленных на эффективное управление рисками, значимыми при реализации механизмов ГЧП;
информационное сопровождение проектов в сфере государственно-частного партнерства [139].
Методические подходы к расчету минимального гарантированного дохода в условиях государственно-частного партнерства в сфере амбулаторно-поликлинических услуг
В настоящее время оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства (ГЧП-проектов) в сфере амбулаторно-поликлинической помощи учреждению основывается на традиционных подходах. Вместе с тем следует подчеркнуть необходимость единой методологии оценки ко всему разнообразию форм реализации инфраструктурных проектов, причем на каждом этапе оценки необходим расчет социально-экономической эффективности, который на стадии программирования может производиться в укрупненном виде.
При проведении оценки эффективности ГЧП-проектов необходимо использовать интегральные подходы, учитывающие параметры социальной и экономической эффективности. Необходимо отметить, что превалирование значения каждого вида эффективности при проведении расчетов определяется направленностью проекта. Так, участие частного партнера в ГЧП-проекте, реализуемом в целях развития транспортной инфраструктуры, имеет более широкий спектр инструментов «возвратности» вложенных финансовых средств. Высокая экономическая эффективность в данных проектах достигается в связи с доступностью применения денежных рычагов организации денежных потоков. Проекты в сфере здравоохранения имеют сложную структуру реализации финансовых взаимоотношений между публичным и частным партнером, предусматривают предоставление социальных услуг населению на безвозмездной основе.
Исследования Национального центра государственно-частного партнерства позволили установить относительно меньшую маржинальность ГЧП-проектов в социальной сфере по сравнению с транспортной и коммунальной сферой [15]. При этом подавляющая часть таких проектов (около 80%) ориентирована на достижение окупаемости за счет предоставления платных услуг или прочих доходов от коммерческой деятельности частного партнера.
Основными показателями экономической эффективности ГЧП-проектов выступают:
- чистый дисконтированный доход;
- индекс прибыльности проекта;
- внутренняя норма рентабельности;
- срок окупаемости.
Расчет данных показателей основывается на определении интегрированных суммарных доходов и расходов частного и публичного партнера. При этом необходимо учитывать следующие характеристики:
- изменение стоимости во времени (необходимость дисконтирования);
- учет параметров прямого и косвенного воздействия на социально-экономическое положение региона и, соответственно, включение в объем планируемых денежных поступлений дополнительных доходов, обусловленных получением дополнительных поступлений в бюджет региона;
- проведение расчетов отдельно для частного и публичного партнера, основываясь на существующей нормативно-правовой базе и методологической базе.
Определение совокупности показателей проектной эффективности преследует достижение различных целей и задач для каждого участника. Выбор наиболее приоритетного ГЧП-проекта для вложения финансовых средств проводится для частного партнера с целью оптимизации инвестиционной деятельности. Публичный партнер заинтересован в данной процедуре с целью определения наиболее надежного, стабильного партнера для решения социально-экономических проблем региона. Кроме того, органы государственной власти, выступающие в качестве участника соглашения о государственно-частном партнерстве, должны выявить уровень необходимых государственных вложений, потребность в софинансировании, порядок и механизм возмещения вложенных средств и общую систему взаимодействия с частным партнером. Это достигается с помощью детальной проработки, в первую очередь, финансовой стороны заключаемого соглашения.
Основным показателем, учитываемым при принятии решения публичным и частным партнером об участии в партнерском соглашении, является срок окупаемости. Это обуславливается временной ограниченностью в решении социально-экономических задач региона и необходимостью в наиболее короткие сроки и наиболее оптимальным образом удовлетворить существующие потребности населения в получении необходимых медицинских услуг.
Инструментом, который защищает инвестора от рисков не окупаемости, является обеспечение минимального гарантированного дохода (МДГ). МГД – возмещение концедентом доходов концессионера, недополученных им по не зависящим от самого концессионера причинам, связанным с падением спроса на объект.
Определение периода и порядка расчета показателя окупаемости финансовых вложений в ГЧП-проект основывается на оценке уровня социально-экономического положения региона, в котором реализуется проект, объема софи-нансирования публичного партнера, применяемой модели соглашения о государственно-частном партнерстве, сфере осуществления проекта.
При расчете срока окупаемости вложений сферу здравоохранения в качестве основного механизма возвратности выступают поступления от страховых компаний, выплачиваемых по полисам обязательного медицинского страхования. В этой связи, необходимо отметить, что на окупаемость ГЧП-проектов в сфере амбулаторно-поликлинических услуг оказывают влияние существенное влияние следующие обстоятельства:
- размер тарифа обязательного медицинского страхования (ОМС) не покрывает инвестиционную составляющую (затраты на проектирование, строительство, приобретение нового оборудования и пр.), а также затраты, связанные с привлечением финансирования;
- в проектах с участием частного инвестора, оказывающего медицинские услуги, требуется гарантия тарифа и объема услуг в рамках ОМС со стороны публичного партнера.
Успешное завершение проекта и минимизация рисков как публичного, так и частного партнеров предполагает формирование механизма гарантий обеспечения дохода на вложенные инвестиции с распределением финансовых рисков. Центральным элементом такого механизма является понятие «минимального гарантированного дохода» (МДГ) - возмещение концедентом доходов концессионера, недополученных им по не зависящим от самого концессионера причинам, связанным с падением спроса на объект.
Необходимость и возможность установления МДГ регламентируется статьей 20 Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ и статьей 15 Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ. В настоящее время требование определения МГД установлено только для концессионного соглашения в области строительства платных автомобильных дорог. Для сферы здравоохранения в целом, и, в частности оказания амбулаторно-поликлинических услуг, такая норма отсутствует.
Нерешенным является вопрос об определении базы для определения МДГ – как объема недополученного дохода как любой экономической выручки концессионера, которая могла быть им получена в денежной или натуральной форме, или валовой выручки. Аналитики компании Lecap Law Firm, предлагая выделить МГД в отдельный вид обязательств концедента, считают, что данный вид платежа обладает следующими специфическими характеристиками:
- размер недополученного МГД не может быть заранее определен;
- расчет возмещения может производиться только по факту осуществления деятельности в отчетном периоде и получения концессионного финансового результата.
Выделение МГД в отдельный вид финансовых обязательств публичного партнера позволит снизить риски частного партнера, поскольку выручка в данной сфере формируется на основе среднего размера финансового обеспечения медицинской помощи, оказанной в амбулаторных условиях медицинскими организациями, участвующими в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (ФОСАРМБ), который зависит от неподконтрольных частному партнеру нормативов объемов медицинской помощи и финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи.