Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В
МЕНЕДЖМЕНТЕ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ... 12
Теоретическое обоснование системы, процессов управления и механизма администрирования в налоговых органах низового уровня 12
Организационные основы администрирования в налоговых органах 30
1.3. Особенности механизма налогового администрирования 52
щ ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ПОВЫШЕНИЮ
ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ 65
2.1. Анализ хода реализации проекта модернизации налоговой службы на
территории Волгоградской области 65
Анализ трудовой мотивации в налоговых инспекциях Волгоградской области 86
Алгоритм выработки и реализации решений по совершенствованию механизма налогового администрирования 105
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 133
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 136
ПРИЛОЖЕНИЯ 147
«
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена объективным
процессом социально-экономической трансформации российского
общества, которая сопровождается непрерывной модернизацией
государственных институтов. От действенности налоговой системы,
одного из важнейших регулятивных институтов государства и основы
финансово-кредитного механизма государственного регулирования
экономики, зависит функционирование народного хозяйства в целом и его
* региональных подсистем.
Одним из сдерживающих факторов повышения эффективности налоговой системы являются сложившиеся методы налогового администрирования. Практика реформирования деятельности налоговых органов показала эффективность адаптивного управления налоговыми отношениями и формирования налогового потенциала с учетом специфики конкретного региона, в том числе опыта модернизации структур налоговых органов и внедрения современных информационных технологий работы с налогоплательщиками.
Такое положение требует углубления исследований с целью уточнения функций и разработки механизма налогового администрирования, адаптированного к рыночным условиям хозяйствования и интегрированного в региональную систему налогообложения. При этом применение зарубежного опыта объективно осложнено спецификой трансформационных процессов в российской экономике и своеобразием экономико-политических условий. При переходе к рыночным отношениям налоговые органы существенно видоизменяются, но при этом у многих политиков и экономистов остается соблазн решать налоговые проблемы привычными жесткими административными методами. Этим, в частности, можно объяснить обилие проектов структурной реорганизации налоговых органов в России и их неэффективность.
Налоговое администрирование заменит традиционные подходы к
4 управлению налоговой деятельностью и станет важным элементом
государственного управления на региональном уровне, если для достижения
целей и решения задач налоговых органов будет использоваться
организационная структура, ориентированная на осуществление принципа
"самоначисления" в работе с налогоплательщиками и информационные
технологии в реализации контрольных функций. От адекватности
организационного построения налоговых органов условиям современной
системы хозяйствования зависит не только эффективное функционирование
данных структур, но и перспектива стабильного роста предпринимательской
активности в российской экономике.
Необходимо признать, что всестороннего научного анализа сформировавшихся на практике механизмов администрирования в российской переходной экономике вообще, и в налоговых органах, в частности, на достаточном уровне не проводилось. В силу этого тема диссертационной работы, посвященная исследованию методологии и методик организации налогового администрирования в Российской Федерации в современный период, ориентированная на цели устойчивого развития, является актуальной.
Степень разработанности проблемы. Проблематике управления региональной экономикой и роли налоговых систем в ее эффективности уделено значительное внимание в исследованиях классиков экономической мысли, а также современных отечественных и зарубежных ученых. При определении общетеоретических подходов к изучению проблемы налогообложения использовались теоретические положения Дж. М. Кейнса [45], У. Пети [85], Д. Рикардо [89], А. Смита [97] и др.
Анализ эффективности налоговых систем в условиях рыночной трансформации экономики России получил отражение в работах С. Ю. Глазьева [24], В. А. Красницкого [52], Т. В. Кузнецова [55], Ю. С. Перевощикова, И. А. Перонко [83; 82], С. Ф. Сутырина [100] и др.
Принципиальным для достижения целей исследования стало изучение
5 трудов классиков управленческой науки, таких как И. Ансофф [2],
В. П. Богданов [12], П. Дракер [33], Г. Минцберг [64], А. Дж. Стрикленд
[106], А. А. Томпсон [107], в которых определены принципы, функции,
методы администрирования как особого вида деятельности в различных
организациях.
В исследовании составляющих механизма налогового
администрирования автор опирается на труды Б. А. Бильковского, Т. Н. Будариной, Г. И. Букаева, С. А. Козырева, Л. Ф. Черкасовой [115; 116] и др., посвященные закономерностям построения и функционирования региональных налоговых систем.
В работах современных авторов механизмы налогового администрирования рассматриваются как универсальные, без учета специфики процесса модернизации налоговых органов и особенностей управления налоговыми отношениями в условиях развития конкретной территории. Это определяет необходимость дальнейшего изучения механизмов налогового администрирования, выявления направлений их развития и совершенстования.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование функций и механизмов администрирования и методическое обеспечение модернизации структур налоговых органов, ориентированных на эффективное управление региональной экономикой.
Для достижения поставленной цели в работе были реализованы следующие задачи:
обобщить теоретические положения об администрировании в управлении организациями;
выявить факторы и методы построения организационных структур;
обосновать специфику администрирования в налоговой системе;
проанализировать организационные основы налогового администрирования, выявить действенные методы и уточнить приоритеты его воздействия на налоговые отношения конкретной территории;
оценить последствия модернизации налоговой службы и дать анализ трудовой мотивации в налоговых инспекциях Волгоградской области;
уточнить приоритеты совершенствования организационной структуры региональных налоговых инспекций;
сформировать алгоритм выработки и реализации решений по совершенствованию организации системы налогового администрирования.
Объектом исследования является деятельность налоговых органов по формированию адаптивных организационных структур, учитывающих специфические условия экономической деятельности в конкретном регионе.
Предметом исследования является система организационно-экономических отношений, возникающих в процессе модернизации налоговых органов регионального уровня.
Теоретической и методологической основой диссертации стали фундаментальные концепции и гипотезы, обоснованные и представленные в научных трудах и публикациях ведущих зарубежных и отечественных ученых.
В качестве информационной базы в диссертации использованы официальные документы Президента и Правительства РФ, справочные данные и методические материалы Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Министерства финансов США, Госкомстата РФ, Волгоградского областного комитета государственной статистики, материалы межрегиональных и региональных научно-практических конференций, статьи в научных изданиях и периодической печати, а также собственные аналитические и расчетные материалы автора.
В процессе решения поставленных задач применялся системный подход, методы логического анализа и синтеза, монографический, статистический, группировок, а также метод экспертных оценок.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Администрирование в системе управления организацией представляет собой непрерывный целенаправленный процесс, включающий совокупность взаимосвязанных функций, процедур, операций и методов, направленных на оказание мотивирующих воздействий на объект (клиенты, контрагенты, персонал и др.)- При этом функциональные и линейные возможности данной системы зависят от содержания и объема реализации элементов администрирования. Особенностями администрирования в налоговых органах являются жесткая иерархичность структур, необходимость унификации функций на различных уровнях управления, региональные различия в клиентской среде, а также динамичность нормативно-законодательной базы налогообложения, что, в свою очередь, требует при формировании организационных структур налоговых органов сочетания типовых подходов (вертикали управления) с матричностью, придающей адаптивность и гибкость политике сбора налогов на конкретной территории.
Организация налогового администрирования представляет собой комплексную деятельность по созданию специфического продукта (услуги), способного удовлетворять потребности общества в сборе налогов, что указывает на двухуровневый характер функций администрирования. С одной стороны, функции администрирования направлены на постановку целей, выбор средств, мотивирование, координацию и контроль персонала непосредственно налоговых органов, т.е. интрафункции, а с другой стороны, они направлены на активизацию и побуждение налогоплательщиков к эффективному взаимодействию с государством, т.е. инфрафункции. Таким образом, миссия налоговых органов формулируется как максимизация собираемости налогов при минимизации ее издержек, обеспечивающих приоритетное обслуживание налогоплательщиков.
Реализация миссии налоговых органов требует типологически разносторонней организации структур и поддержания соответствующей
8 степени децентрализации, допускающих использование координационных
механизмов деятельности целевых комплексных групп в составе типовой
функциональной структуры. Количество и направленность деятельности
целевых рабочих групп в составе каждого регионального налогового
органа определяется региональной и отраслевой спецификой, масштабами
и институциональными статусами ее хозяйствующих субъектов. Таким
образом, организационное проектирование и перепроектирование
существующих налоговых органов должны допускать альтернативность и
основываться на постепенной модернизации правил, норм и ценностей и
механизмов.
Концепция модернизации налоговой службы в России предполагает унификацию администрирования на федеральном, региональном и местном уровнях и переход к типовой функциональной структуре управления, что, однако, на практике показало значительный разрыв в условиях ее проведения. Налоговые инспекции оказались несопоставимы по количеству, структуре персонала, возможностям разделения труда и группирования видов работ, что привело к вынужденной коррекции процесса модернизации, изменению ее приоритетов и параметров, экспериментам, к нарушению комплексности, как на концептуальной, так и на стадии реализации.
В основе современных научных и практических представлений о сущности налогового администрирования должен лежать принцип приоритетности клиентоориентированности налоговых органов, что переносит акцент в выполняемых ими функциях с фискальных на информационные. Условиями выполнения информационных функций являются не только и не столько технические и материальные ресурсы инспекций, сколько эффективно организованные партнерские взаимодействия между налогоплательщиками и работниками налоговых органов. Это, в свою очередь, может быть компетенцией только регионального и местного уровней управления, владеющих релевантной
9 информацией для принятия адаптивных управленческих решений.
Научная новизна результатов исследования заключается в
следующем:
доказана взаимосвязь между организационным устройством налоговых органов различного уровня и эффективностью собираемости налогов на соответствующих территориях, т.е. потенциала формальной структуры и степени реализации целей ее деятельности;
определена сущность налогового администрирования как комплексного понятия, включающего принципы проектирования систем управления налоговыми отношениями в обществе, процессы управления, протекающие в налоговых организациях различного уровня, механизмы оказания целенаправленных управленческих воздействий как при выполнении внутренних, так и внешних функций налоговых органов и формализованные результаты деятельности, контроль которых позволяет оценивать эффективность самого администрирования;
уточнены приоритеты деятельности налоговых органов, в состав которых включена группа интересов налогоплательщиков, что позволило определить налоговую инспекцию регионального и местного уровня как клиентоориентированную организацию, удовлетворяющую потребности населения соответствующего региона производством современных информационных услуг в сфере налогообложения;
аргументировано положение о том, что в составе современных функций налоговых органов закономерно возрастает приоритет консультационных и информационных, в основном влияющих на собираемость налогов на определенной территории, степень и качество реализации которых определяются совместной динамикой формальной структуры налоговой инспекции и партнерским взаимодействием в системе «налоговый инспектор-клиент»;
предложен метод проектирования организационной структуры налогового органа, обслуживающего конкретную территорию, основанный на сочетании функционального признака для создания вертикали управления службой налогов и сборов и матричности для учета региональной специфики, который реализован в налоговой инспекции Советского района г. Волгограда;
дана оценка системы трудовой мотивации персонала налоговых инспекций Волгоградской области, определена мотивационная структура различных должностных, профессиональных и социально-демографических групп, выявлены факторы повышения мотивации персонала, в том числе влияние инновационных процессов, что позволило выработать предложения по использованию данных параметров организационной культуры и самоорганизации персонала для развития и повышения эффективности налоговых органов;
разработан алгоритм организации адаптивного налогового администрирования в налоговых органах районного уровня, включающий этапы мониторинга экономической среды региона, определения целей и критериев коррекции методов взаимодействия с клиентами-налогоплательщиками, создания структур и процедур по организации работ, вариантов целевых групп, ориентированных на предоставление услуг консультационного и информационного характера.
Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты и выводы могут быть использованы для принятия стратегических и тактических решений по совершенствованию и развитию организационно-управленческой деятельности в налоговых инспекциях на региональном уровне с целью повышения эффективности решения проблемы баланса интересов общества, государства и субъектов предпринимательской деятельности. Материалы диссертационного исследования использованы в преподавании учебных курсов «Государственное регулирование экономики»,
«Региональные и муниципальные финансы», «Региональный менеджмент» для студентов экономических и управленческих специальностей вузов, а также в системе повышения квалификации кадров, руководителей налоговых органов.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в г. Волгограде, Пензе, Москве, Иваново. По результатам исследования опубликовано 5 работ общим объемом 1,22 п. л.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами, логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.
