Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические аспекты публичного управления 14
1.1. Понятие и основные элементы публичного управления 14
1.2. Теоретические аспекты использования программно-целевого подхода в публичном управлении 33
1.3. Современные тенденции реализации принципов публичного управления в Российской Федерации 46
2. Методы и инструменты «управления по результатам» в системе публичного управления 65
2.1. Оценка эффективности исполнения целевых программ на региональном уровне публичного управления 65
2.2. Методические подходы к оценке эффективности «управления по результатам» в публичном управлении 74
2.3. Внедрение механизмов управления по результатам в деятельности органов государственной власти 87
3. Совершенствование публичного управления на основе информатизации процедур управления по результатам 99
3.1. Сравнительный анализ эффективности управления по результатам в публичном управлении на региональном уровне 99
3.2. Оценка и совершенствование публичного управления на основе программно-целевого подхода 117
3.3. Рекомендации по совершенствованию публичного управления на региональном уровне на основе информатизации процедур управления по результатам (на примере Курской области) 136
Заключение 150
Список использованных источников 153
Приложения 166
- Теоретические аспекты использования программно-целевого подхода в публичном управлении
- Оценка эффективности исполнения целевых программ на региональном уровне публичного управления
- Сравнительный анализ эффективности управления по результатам в публичном управлении на региональном уровне
- Рекомендации по совершенствованию публичного управления на региональном уровне на основе информатизации процедур управления по результатам (на примере Курской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность совершенствования публичного управления в настоящее время обусловлена исчерпанностью и достаточно низкой эффективностью традиционных форм государственного управления, основанных на жестком администрировании, строгой иерархии и централизации. Тенденции развития современного общества отражают необходимость формирования новых подходов к организации и реализации публичного управления, что подтверждается происходящей реорганизацией органов власти, совершенствованием нормативно-правовой базы для повышения эффективности их деятельности, расширением перечня оказываемых публичных услуг, интеграцией новых информационных технологий и управленческих структур в рамках формируемой системы «электронного правительства». Указами Президента Российской Федерации был установлен комплекс показателей оценки эффективности и результативности публичного управления в разных сферах деятельности, воплощенный в государственных программах, дорожных картах, планах и конкретных мероприятиях, характеризующих работу отдельных органов власти РФ и ее регионов.
Данные обстоятельства свидетельствуют о необходимости актуализации принципов управления по результатам, необходимости инкорпорирования инструментов «управления по результатам» в систему публичного управления, что подтверждается курсом Правительства Российской Федерации, которое в качестве одной из важнейших задач административной реформы определяет необходимость внедрения в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам.
В настоящий момент управление по результатам в России все еще находится на стадии развития. Для успешного функционирования инструментов управления по результатам важны реформаторские процессы в органах управления государством и четкая координация различных инициатив управления по результатам. Также важно повысить уровень реализации сформированных стратегий развития страны, который зависит от уровня методического обеспечения и учета достигнутых и ожидаемых результатов на всех стадиях управленческого цикла, в отношении всех уровней результатов государственного управления.
Происходящие изменения в экономике и ее цифровизация, базирующаяся на бурном росте информационных и коммуникационных технологий, развитии информационного общества вкупе с ограниченностью ресурсов публичной власти при существенном росте спроса на публичные (государственные и муниципальные) услуги обусловили необходимость информатизации публичного управления, которая заключается в развитии информационных подсистем системы публичного управления и государственного регулирования социально-экономической деятельности, формировании «электронного правительства» и «электронного государства».
Все вышесказанное предопределило выбор темы диссертационного исследования и доказало его актуальность.
Степень разработанности проблемы. Вопросам становления и развития публичного управления уделено огромное внимание как иностранных, так и за-
рубежных ученых. Тем не менее, проблемы инкорпорирования инструментария «управления по результатам» в систему публичного управления требуют более детальной проработки и адаптации к российской специфике.
Понятие, особенности, принципы и основные элементы публичного управления рассмотрены такими авторами, как Артюхин О.А., Барциц И.Н., Вальдо Д., Вилсон В., Вульфович Р.М., Гимельштейн Я.Г., Гюльельми Ж., Зеленцов А.Б., Келлер Л., Лимарева Д.А., Павроз А.В., Понкин И.В., Пристюс Р., Пфифинер Дж.М, Розенблум Д., Романова Ю.А., Халилова М.А., Хлытчи-ев И.И., Чиркин В.Е. и др.
Современные тенденции реализации принципов публичного управления в Российской Федерации в контексте проведения оценки регулирующего воздействия, управления по результатам и информатизации представлены в работах таких ученых как Бондаренко Ю.Р., Вертакова Ю.В., Волошинская А.А., Дмитриева В.В., Козина Ю.С., Митин А.Н., Пестов В.Ю., Преображенский Б.Г., Толстых Т.О., Цыганков Д.Б., Шкарупета Е.В. и др.
Применение программно-целевого подхода в деятельности органов государственного управления, а также для оценки эффективности публичного управления затронули в своих исследованиях Бухвальд Е.М., Захир М.Б., Кано-ненко П.И., Косинова Н.Н., Кривошеева М.Ю., Плотников В.А., Полянская Е.А., Попова М.Ю., Райзберг Б.А., Рапопорт B.C., Рисин И.Е., Родионова Л.В., Савченко Д.А., Сазонов СП., Троцкая Е.В., Федотова Г.В., Швецова Г.Н., Шичи-ях Р. А. и др.
Особенности внедрения и реализации принципов управления по результатам в органах государственной власти отражены в работах Гарри С, Гусаро-вой М.В., Добролюбовой Е.И., Калгина А.С., Кларк Я.Д., Малкова К.Б., Овчинниковой М.А., Цекоевой З.А., Южакова В.Н. и др.
Методические подходы к оценке эффективности публичного управления исследовали Алямкина К.А., Барциц И.Н, Верхайен Т.Н., Глушко Е.К., Громова Н.Н., Крыжановская О.А., Муринович А.А., Нагимова А.М., Никул Е.С., Хансверов Р.Х. и др.
Несмотря на существенный вклад отечественных и зарубежных ученых в исследование проблем публичного управления, задача инкорпорирования инструментария «управления по результатам» в систему публичного управления остается не решенной и требует проведения дальнейших научных исследований.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретико-методических положений и разработке научно-практических рекомендаций по инкорпорированию инструментов «управления по результатам» в систему публичного управления.
Достижение поставленной в исследовании цели предопределило решение следующих задач:
разработать структурную модель совместимости принципов «управления по результатам» и публичного управления;
доказать противоречивость методических подходов к оценке эффективности исполнения целевых программ на региональном уровне публичного управления;
усовершенствовать методику оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении;
разработать методику сравнительной оценки эффективности публичного управления при внедрении инструментария «управления по результатам»;
обосновать методический подход к совершенствованию информационного обеспечения системы публичного управления.
Объектом исследования является система публичного управления.
Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, возникающие при внедрении инструментов «управления по результатам» в систему публичного управления.
Область исследования. Исследование выполнено в рамках паспорта научной специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент (п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества; п. 10.6. Управление по результатам; п. 10.7. Информационное обеспечение системы публичного управления. «Электронная демократия», «электронное государство», «электронное правительство» и технологии электронного администрирования).
Методология и методы исследования. Диссертация базируется на современной методологии экономических и управленческих исследований, выполнено с использованием дедуктивного и индуктивного подходов, с применением методов сравнительного, структурно-логического, экономико-математического, статистического анализа, что подтверждено представленными расчетами, оформленными в виде таблиц и графиков.
Научная новизна исследования состоит в развитии теоретико-методических положений в сфере инкорпорирования инструментов «управления по результатам» в систему публичного управления, отличающихся учетом процессов информатизации, интеграции уровней и гармонизации процессов публичного управления.
Наиболее существенными новыми научными результатами, полученными лично автором, выносимыми на защиту, являются:
разработана структурная модель совместимости принципов «управления по результатам» и публичного управления, отличающаяся учетом множественности направлений взаимовлияния указанных принципов, которая позволяет выявить структурные несоответствия и организационные проблемы, связанные с инкорпорированием инструментов «управления по результатам» в систему публичного управления (п. 10.6 Паспорта специальности 08.00.05);
доказана противоречивость существующих методических подходов к оценке эффективности исполнения целевых программ на региональном уровне публичного управления, состоящая в несоответствии номенклатуры частных показателей оценки и частных методик их преобразования в интегральные показатели, что не позволяет проводить объективный сопоставительный анализ эффективности системы публичного управления и обеспечивать ее повышение (п. 10.3 Паспорта специальности 08.00.05);
предложена усовершенствованная методика оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении, отличающаяся использованием авторской иерархической системы показателей, позволяющая осуще-
ствить многопараметрическое и комплексное оценивание последствий внедрения инструментария «управления по результатам» в систему публичного управления (п. 10.6 Паспорта специальности 08.00.05);
разработана методика сравнительной оценки эффективности публичного управления при внедрении инструментария «управления по результатам», отличающаяся учетом результатов опросов населения и альтернативных систем оценочных показателей, что позволяет выявить приоритеты модернизации систем публичного управления различных субъектов (п. 10.6 Паспорта специальности 08.00.05);
обоснован методический подход к совершенствованию информационного обеспечения системы публичного управления, адаптированной к специфике методологии «управления по результатам», сопряженный с мерами по развитию информационного общества, отличающийся опорой на современные информационные технологии и повышение открытости деятельности органов публичного управления, что позволяет повысить его эффективность за счет развития механизмов общественного контроля (п. 10.7 Паспорта специальности 08.00.05).
Теоретическая значимость результатов исследования подтверждается уточнением и расширением базовых научных концепций «управления по результатам» и публичного управления. Полученные результаты исследования могут быть использованы при совершенствовании учебно-методических комплексов дисциплин, учебников и учебных пособий по государственному и муниципальному управлению, «управлению по результатам», публичному управлению.
Практическая значимость результатов исследования подтверждается использованием и применением результатов анализа нормативно-правовой базы РФ и ее субъектов в области публичного управления, «управления по результатам, официальных статистических данных Федеральной службы государственной статистики РФ и её территориальных органов в субъектах РФ, данных периодической печати и открытых данных сети Internet, официальных сайтов Министерства экономического развития РФ, Правительства РФ, материалов авторских исследований, опубликованных в статьях и монографии.
Результаты диссертационного исследования доведены до уровня практических выводов, положений и рекомендаций, которые могут быть использованы в законотворческой и практической экономической деятельности органов государственной власти при совершенствовании публичного управления, инкорпорировании инструментария «управления по результатам». Усовершенствованная методика оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении, методика сравнительной оценки эффективности публичного управления при внедрении инструментария «управления по результатам», а также методический подход к совершенствованию информационного обеспечения системы публичного управления, адаптированной к специфике методологии «управления по результатам», сопряженный с мерами по развитию информационного общества, позволят усовершенствовать процесс публичного управления не только в регионах РФ, но и в государстве в целом.
Апробация результатов исследования. Положения диссертационного исследования, основные выводы и рекомендации обсуждались на заседаниях
кафедры региональной экономики и менеджмента Юго-Западного государственного университета, а также докладывались на конференциях различного уровня («Исследование инновационного потенциала общества и формирование направлений его стратегического развития», Курск, 2014, 2015, 2016; «Актуальные проблемы развития хозяйствующих субъектов, территорий и систем регионального и муниципального управления», Курск, Воронеж, 2016; «Менеджмент и маркетинг: теория и практика», Чебоксары, 2018, «Multidisciplinary Scientific Conference on Social Sciences and Arts, SGEM, Political sciences, law, finance, economics and tourism conference proceedings», Албена, Болгария, 2018; «Управление социально-экономическим развитием регионов: проблемы и пути их решения», Курск, 2018).
Полученные результаты исследования использованы в учебном процессе Юго-Западного государственного университета при подготовке магистров направления 38.04.02 Менеджмент, в частности для преподавания дисциплин «Муниципальный менеджмент», «Социальный менеджмент», «Выработка и реализация стратегического плана организации» (подтверждено документально). Полученные в результате проведенного диссертационного исследования практические выводы и рекомендации внедрены в практическую экономическую деятельность Комитета информатизации, государственных и муниципальных услуг Курской области (подтверждено документально).
Публикации по теме диссертации. Основные результаты исследования опубликованы в 13 научных работах общим объемом 11,1 п.л. (авторский вклад – 9,6 п.л.), в том числе 5 статей опубликованы в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК при Минобрнауки России. В работах, опубликованных в соавторстве, основные положения, полученные лично автором, отражены в диссертационном исследовании. Лично соискателем исследован кадровый потенциал в системе муниципальной службы, определены проблемы и перспективы развития; исследована специфика управления устойчивым развитием при реализации государственной экономической политики, а также возможность реализации проектного управления в регионе [7, 10, 11], что позволило разработать структурную модель совместимости принципов «управления по результатам» и публичного управления. Противоречивость методических подходов к оценке эффективности исполнения целевых программ на региональном уровне публичного управления была доказана проведенными исследованиями в области определения инновационного потенциала регионов на основе комплексной оценки, исследования концептуального подхода к процессу разработки и адаптации механизмов функционирования интегрированных структур, а также изучения вопросов государственной поддержки инновационной деятельности в Российской Федерации [1, 2, 8]. Совершенствование методики оценки эффективности «управления по результатам» в публичном управлении базировалось на исследовании управления устойчивым развитием при реализации государственной экономической политики, а также возможностей реализации проектного управления в регионе [9, 10].
Сравнительная оценка эффективности публичного управления при внедрении инструментария «управления по результатам» нашла отражение в публикациях, посвященных разработке методики сравнительной оценки эффективно-7
сти публичного управления при внедрении инструментария «управления по результатам», повышению эффективности информационных процедур в системе публичного управления, а также использованию дорожных карт развития инноваций в промышленности [4, 5, 6, 11].
Методический подход к совершенствованию информационного обеспечения системы публичного управления, адаптированной к специфике методологии «управления по результатам» получил обоснование в работах, посвященных информатизации процедур «управления по результатам» в органах власти, повышению эффективности информационных процедур в системе публичного управления, исследовании особенностей управления на основе информатизации процедур «управления по результатам», а также разработке методического подхода к совершенствованию информационного обеспечения системы публичного управления [3, 6, 12, 13].
Структура и объем диссертационной работы определены целью и поставленными научными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.
Теоретические аспекты использования программно-целевого подхода в публичном управлении
В настоящее время объективно возрастают и меняются требования к публичной власти в вопросах регулирования экономики и управления развитием экономических процессов, что предполагает пересмотр инструментария государственной политики на основе включения в его состав проектных и программно-целевых подходов, ориентированных на гарантированное достижение целей развития. В этой связи, по мнению Сазонова С.П., более результативным методам управления является программно-целевое планирование, выстроенное с использованием государственно-частного подхода293031.
В настоящее время, программно-целевой подход является одним из основных методологических подходов в государственном управлении. В его основе лежит ориентация на достижение поставленных целей.
Сущность программно-целевого подхода в управлении представляет собой отбор приоритетных целей экономического, социального и научно-технического развития, а также разработку взаимоувязанных мероприятий по достижению поставленных целей в заданные временные сроки для обеспечения максимальной эффективности при требуемом уровне обеспечения ресурсами.
Основные задачи программно-целевого подхода по Б.А. Райзбергу следующие32: необходимость определения целевого состояния системы; целесообразность координации развития различного рода подсистем для достижения мультипликативного эффекта; создание основы, базы для принятия решений всеми субъектами системы; балансировка участников системы.
Некоторые ученые акцентируют внимание на программно-целевом управлении как способе формирования системы плановых решений макроэкономических проблем на основе реализации целевых программ, а также как определенный способ реализации конкретной комплексной программы в определенной сфере ее применения33. Рассмотрим различные подходы учёных к понятию «программно-целевой метод», представленные в таблице 734353637383940. В настоящее время программно-целевой метод получил широкое распространение по всему миру благодаря тому, что объединяет в себе различные функции управления, получающие организационное и финансовое обеспечение.
В результате проведенного исследования мнений разных исследователей в отношении сущности и природы программно-целевого управления, можно сформулировать следующие составляющие (основные элементы) и последовательность программно-целевого управления: установление целей управления - разработка мероприятий по достижению целей - согласование целей и мероприятий мотивация объектов и субъектов программно-целевого управления - контроль реализации мероприятий - ресурсное обеспечение разработанных программных мер33. По результатам выявления проблем необходимо сформулировать генеральную цель программы. Под целью программы следует понимать определенный количественный или качественный результат, достижение которого необходимо к определенному моменту времени. Данное требование позволяет осуществлять контроль реализации программы, оценивать количественное и качественное достижение цели. Применение технологий программно-целевого управления должно опираться на современную методологическую базу, отвечающую современным требованиям и новым тенденциям в управлении. Закономерности формирования и развития программно-целевого управления, представленные на рисунке 8, отражают совокупность наиболее существенных связей и отношений социально-экономической системы для формирования устойчивых тенденции или направ-ленностей различных ее трансформаций при взаимодействии с внешней средой.
Подводя итог, можно отметить, что на сегодняшний день, программно-целевой подход выступает в качестве важнейшего инструмента публичного управление, поскольку руководствуется основными принципами государственного регулирования и управления:
- программно-целевой подход обеспечивает целостность и единство экономических и социальных целей, посредством реализации мер государственного воздействия;
- данный подход сочетает в себе черты директивного и индикативного регулирования, формируя единую систему управления;
- программно-целевой подход может обеспечить более пропорциональное развитие отрасли посредством воздействия на конкуренцию и процессы ценообразования, нейтрализуя тем самым противоречия интересов в определенных сферах42.
В результате проведенного исследования нами были выявлены и расширены принципы программно-целевого управления, а также принципы публичного управления. Выявленные принципы не в полной мере отражают современные тенденции развития и явно не учитывают необходимость единства методических подходов, актуальность проведения сравнительной оценки эффективности полученных результатов, а также непрерывное совершенствование информационного обеспечения процесса управления. Данными унифицированными принципами необходимо руководствоваться при осуществлении программно-целевого и публичного управления.
Для достижения цели исследования и поставленных задач нами был проведен анализ взаимовлияния принципов программно-целевого и публичного управления, который позволил выявить несоответствия и организационные проблемы программно-целевого и публичного управления (рис. 12), проявляющиеся в разрозненности и отсутствии единства в реализации данных подходов. В то же время, следование принципам единства методических подходов, сравнительной оценки эффективности полученных результатов, а также непрерывного совершенствования информационного обеспечения процесса управления позволит устранить выявленные противоречия и обеспечить инкорпорирование инструментов «управления по результатам» в систему публичного управления.
В настоящее время выработано достаточно большое количество подходов к реализации программно-целевого метода управления на уровне региона. Данные точки зрения разрозненно представлены в литературных источниках и не предполагают выделение основополагающих признаков программно-целевого управления. В диссертационном исследовании представлены базовые подходы к организации программно-целевого подхода, выделенные в работе Е.В. Троицкой (рисунок 13)43.
Таким образом, программно-целевое управление предполагает отбор приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработку взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами.
Программно-целевое управления обладает сильными и слабыми сторонами. К сильным можно отнести:
- ввод в состав стратегических целей развития регионов установок, фокусирующих внимание представителей публичного управления субъектов РФ на формирование конкурентных преимуществ, развитие межмуниципального и межрегионального взаимодействия, создание высокотехнологических производств на основе отраслей новой экономики, соответствующих международным стандартам, снижение социально-экономической ассиметрии в регионе и другим не менее важным вопросам;
- широкое многообразие используемых для контроля результативности стратегии целевых индикаторов, характеризующих экономическое, социальное развитие регионов, состояние экологии;
- связывание процессов достижения целей стратегии с обновлением механизма регионального управления, то есть с вводом новых инструментов программно-целевого управления47.
Однако несмотря на явные преимущества и активное использование программно-целевого управления, данный метод обладает и рядом серьезных недостатков или же слабых сторон, а это приводит к тому, что эффективность применения программно-целевого управления в практике планирования и управления муниципальными и региональными социально-экономическими системами существенно снижается. К таким недостаткам можно отнести:
- несформированная унифицированная система методологических подходов и алгоритмов, которая описывает этапы разработки и содержание основных компонентов целевых программ, это можно объяснить широким охватом и многообразием проблем, на решение которых направлены целевые программы;
- отсутствие адекватных методик текущей и итоговой оценки эффективности реализации программ, это обусловлено высокой сложностью построения полноценной системы целевых показателей, формирования внутренней логической взаимосвязи между целями, задачами, мероприятиями и целевыми показателями программ, а также разработки в рамках системы программных мероприятий мер регулирования на возможные риски4849.
Следствием двух, перечисленных выше обстоятельства, является слабая способность программ реагировать на возникающие в процессе их реализации негативные факторы внешней среды.
Подводя итоги, можно сказать, что программно-целевой метод управления – это важный инструмент планирования и управления социально-экономическим развитием на различны уровнях управления, который приносит множество положительных результатов в виде реализованных программ, однако из-за недостатка опыта использования данного метода, в настоящее время программно-целевой метод дает полную отдачу и максимально положительный результат. Для повышения эффективности управления подобным методом органам власти необходимо решить существующие проблемы и уделить особое внимание процессу разработки целевых программ.
Применение программно-целевых методов управления позволяет обеспечить эффективное взаимодействие государственного планирования и регулирование с рыночным саморегулированием экономики. Грамотная и качественная реализация всех этапов позволит обеспечить высокое качество конкретной целевой программы, а также в некоторой степени обеспечит гарантию ее эффективной реализации.
Оценка эффективности исполнения целевых программ на региональном уровне публичного управления
Программно-целевое управление – один из эффективных методов регулирования развития национальной экономики, позволяющих сконцентрировать ресурсы на достижении конкретных социально значимых целей73.
Применение программно-целевого управления позволяет ориентироваться не только на главную цель, но и на всю систему иерархически соподчиненных целей, а также и вытекающую из нее совокупность определенных целевых задач, в результате чего формируется программа действий для решения обозначенных задач. К примерам задач, которые решает данный метод управления, можно отнести повышение уровня экономического развития депрессивных регионов, развитие некоторых отдельных территориальных образований, а также решение сложных социально-экономических и общественных проблем.74.
Программно-целевой метод управления является одним из важных инструментов планирования и управления социально-экономическим развитием на различных уровнях менеджмента, который приносит множество положительных результатов в виде реализованных программ, однако из-за недостатка опыта использования данного метода, в настоящее время программно-целевой метод дает полную отдачу и максимально положительный результат. Для повышения эффективности управления подобным методом органам власти необходимо решить существующие проблемы и уделить особое внимание процессу разработки целевых программ75.
В России программно-целевой метод применяется на основании федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г.76
Методический инструментарий программно-целевого подхода включает в себя различные методы:
1) целевая программа;
2) метод «дерево целей»;
3) метод «Дорожное картирование»;
4) метод балансовых и технико-экономических расчетов;
5) определение приоритетов, разработки вариантов и др.
В качестве главного инструмента программно-целевого управления и регулирования выступает целевая программа, под которой следует понимать увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам реализации комплекс опытно-конструкторских, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных, социально-экономических, производственных и иных мероприятий, направленных на обеспечение эффективного решения определенных задач и требующих государственной поддержки77.
Основные направления совершенствования структуры целевой программы в рамках повышения эффективности мониторинга программ развития, а также усиления и совершенствования методического аспекта разработки и оценки целевой программы субъекта Российской Федерации представлены на рисунке 22.
Этапом формирования и реализации перечня государственных целевых программ занимается Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов. Второй этап включает в себя утверждение составленного перечня государственных программ, которое осуществляет правительство РФ. Последний этап представляет собой разработку государственной программы 79.
Актуальным, на наш взгляд, является вопрос оценки эффективности реализуемых целевых программ. Результаты анализа эффективности реализации целевых программ позволяют определить приоритетные направления расходования средств, представить перечень мероприятий, направленных на повышение результативности внедрения целевых программ, оптимизировать неэффективные расходы, а также выявить финансовые, материально-технические, кадровые и иные ресурсы, необходимые для повышения эффективности проводимых мероприятий8081.
Для оценки целевых программ в субъектах РФ разработаны различные специальные методики, помогающие оценить необходимость реализации целевой программы с позиции получаемых результатов, установить соответствие целевых программ приоритетам социально-экономического развития региона и страны в целом.
В целях проведения исследования необходимо изучение применяемых в Российской федерации и регионах ЦЧР методик оценки целевых программ82.
В Российской Федерации разработчики, исполнители программ и контролирующие органы при оценке эффективности программ опираются на следующие документы и нормативно-правовые акты:
1) Приказ Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации»;
2) Годовые отчеты о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ.
Методика оценки эффективности государственных программ представлена на рисунке 2383:
Рейтинговая оценка степени эффективности реализации государственных программ Российской Федерации в 2016 году по данным Минэкономразвития России (Приложение №9 к Сводному годовому докладу о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года) представлена в Приложении А.
Проведенный анализ существующих методов оценки эффективности целевых программ показал, что субъекты самостоятельно разрабатывают критерии и индикаторы оценки эффективности по каждой целевой программе, в связи с чем, проведение сравнительного анализа эффективности программ, реализуемых не только в разных регионах, но и по различным направлениям внутри одного субъекта Российской Федерации, затруднительно.
Сравнительный анализ эффективности управления по результатам в публичном управлении на региональном уровне
Эффективность деятельности органов исполнительной власти это всегда один из определяющих факторов темпа социально-экономического развития страны, условий ведения предпринимательской деятельности и жизни граждан. В связи с этим на протяжении последних лет вопросам повышения эффективности органов власти в Российской Федерации уделяется особое внимание, и это одна из приоритетных задач, стоящих перед любым государством.
Оценку эффективности управления по результатам в публичном управлении можно провести на основе методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данная методика была представлена в пункте 2.2. диссертационного исследования.
В соответствии с методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», рассчитаем оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Центрально-Чернозёмного экономического района по не полному перечню показателей, представленных в данной методике (Приложение Б). Поскольку некоторые показатели планируется рассчитывать в будущем, по некоторым – отсутствуют статистические данные, нами были рассчитаны показатели, наиболее полно, на наш взгляд, отражающие современные тенденции публичного управления.
По итогам таблицы 30 можно сделать вывод, что по оценке социально-экономических показателей результаты деятельности органов исполнительной власти Курской области за рассмотренный период времени с 2014 по 2016 года имеют как положительную, так и отрицательную тенденции. Отрицательная динамика прослеживается по таким показателям, как реальные располагаемые денежные доходы населения, объём инвестиций в основной капитал, удельный вес введённой общей площади жилых домов, доля детей, оставшихся без попечения родителей. В отличие от перечисленных показателей ожидаемая продолжительности жизни, оборот продукции, объем налоговых и неналоговых доходов имеют положительную тенденцию, вместе с этим в 2016 году по сравнению с 2015 годом произошло снижение показателя смертности населения на 0,3 и уменьшение уровня безработицы в 2016 году по сравнению с 2014 годом, оценка населением деятельности органов исполнительной власти также имеет положительную динамику.
Далее для сравнительного анализа деятельности органов власти по годам произведём расчет оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Курской области в 2015 и 2016 годах, представленный в таблице 31.
Таким образом, по итогам таблицы 31, можно сделать вывод, что в период с 2015 по 2016 год произошло улучшение качества деятельности органов исполнительной власти Курской области, о чём свидетельствует увеличение оценки эффективности на 0,3101.
Следующим этапом определим оценку эффективности органов исполнительной власти Белгородской области, для этого рассчитаем динамику социально-экономических показателей в таблице 32.
По итогам таблицы 32 можно сделать вывод, что по оценке социально-экономических показателей результаты деятельности органов исполнительной власти Белгородской области за рассмотренный период времени с 2014 по 2016 года имеют как положительную, так и отрицательную динамики. Отрицательная динамика прослеживается по таким показателям, как реальные располагаемые денежные доходы населения, удельный вес введённой общей площади жилых домов, а также снизилась оценка населением деятельности органов исполнительной власти, произошёл рост уровня безработицы, увеличилась доля детей, оставшихся без попечения родителей. Вместе с этим в период с 2014 года по 2016 год произошло увеличение показателя смертности населения. В отличие от перечисленных показателей ожидаемая продолжительности жизни, оборот продукции, объём инвестиций в основной капитал, объем налоговых и неналоговых доходов, а также численность обучающихся в государственных общеобразовательных организациях имеют положительную тенденцию. По большему числу показателей эффективности произошло снижение, что свидетельствует, о неэффективности деятельности органов власти Белгородской области.
Далее для сравнительного анализа деятельности органов власти по годам произведём расчет оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Белгородской области в 2015 и 2016 годах, представленный в таблице 33.
По итогам таблицы 34 можно сделать вывод, что по оценке социально-экономических показателей результаты деятельности органов исполнительной власти Воронежской области за рассмотренный период времени с 2014 по 2016 года имеют как положительную, так и отрицательную тенденции. Отрицательная динамика прослеживается по таким показателям, как реальные располагаемые денежные доходы населения и удельный вес введённой общей площади жилых домов. В отличие от перечисленных показателей все остальные имеют положительную тенденцию, уровень безработицы и смертность населения, также снижаются, что свидетельствует о положительной динамике социально-экономического развития Воронежской области.
Далее для сравнительного анализа деятельности органов власти по годам произведём расчет оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Воронежской области в 2015 и 2016 годах, представленный в таблице 35.
Таким образом, по итогам таблицы 35, можно сделать вывод, что в период с 2015 по 2016 год произошло улучшение качества деятельности органов исполнительной власти Курской области, о чём свидетельствует увеличение оценки эффективности на 0,2484.
Следующим этапом определим оценку эффективности органов исполнительной власти Липецкой области, для этого рассчитаем динамику социально-экономических показателей в таблице 36.
По итогам таблицы 36 можно сделать вывод, что результаты деятельности органов исполнительной власти Липецкой области за рассмотренный период времени имеют как положительную, так и отрицательную тенденции. Отрицательная динамика прослеживается по реальным располагаемым денежным доходам населения, удельному весу введённой общей площади жилых домов, доли детей, оставшихся без попечения родителей, наблюдается рост уровня безработицы и смертности населения, резко снизилась оценка населением деятельности органов исполнительной власти в 2016 году по сравнению с 2015 годом на 6,4. Остальные показатели имеют положительную динамику.
Далее для сравнительного анализа деятельности органов власти по годам произведём расчет оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Липецкой области в 2015 и 2016 годах, таблица 37.
По итогам таблицы 38 можно сделать вывод, что по оценке социально-экономических показателей результаты деятельности органов исполнительной власти Тамбовской области за рассмотренный период времени с 2014 по 2016 года имеют как положительную, так и отрицательную тенденции. Отрицательная динамика прослеживается по таким показателям, как реальные располагаемые денежные доходы населения, удельный вес введённой общей площади жилых домов, также наблюдается увеличение уровня безработицы. По остальным социально-экономическим показателям наблюдается устойчивая положительная динамика.
Далее для сравнительного анализа деятельности органов власти по годам произведём расчет оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Тамбовской области в 2015 и 2016 годах, таблица 39.
Рекомендации по совершенствованию публичного управления на региональном уровне на основе информатизации процедур управления по результатам (на примере Курской области)
На эффективность реализации программы оказывают влияние два основных момента – планирование и разработка программы и процесс контроля и мониторинга реализации программы. В настоящее время в Курской администрации данные процессы можно изобразить так, как это представлено на рисунках 30 - 32. Однако прежде чем приступать к рассмотрению данных процессов, представим на рисунке 10 группы лиц, участвующих в разработке, реализации и мониторинге государственных программ.
Рассмотрим подробнее управление и контроль реализации государственных программ. Как видно на рисунке 32, Комитет по экономике и развитию Курской области несколько раз в год предоставляет данные о контрольных событиях государственных программ, а также формирует Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, для составления подобных отчетов, подготовка данных отчетов занимает много времени и является трудоемкой. Основная трудность процесса заключается в том, что управлению комплексного-анализа и программно-целевых методов приходится несколько раз в год собирать информацию о большом наборе данных со всех исполнителей, соисполнителей и участников, полученные данные необходимо проверить и проанализировать.
Проанализировав ситуацию, можно сделать вывод, что основной проблемой процесса управления и контроля является трудоемкость сбора информации для формирования отчетов о реализации государственных программ.
Для того, чтобы решить данную проблему и сократить период сбора информации для составления отчетов, необходимо автоматизировать процесс получения информации от исполнителей, соисполнителей и участников. То есть благодаря информационным технологиям сформировать общее коммуникационное пространство для сотрудников компании, в котором будут находиться различные документы в формате Exсel. Данные документы будут содержать значения целевых показателей государственных программ, которые будут заполняться различными подразделениями органов исполнительной власти, а также будет содержать формулы, которые автоматически будут рассчитывать необходимые показатели. Подобная система сбора данных позволит значительно сократить время на сбор данных, повысит достоверность сведений, так как данные не будут проходить различные комитеты и отделы, а из первых рук попадут в документ, то есть данные будут подвергаться меньшему искажению, также подобное решение сократить трудоемкость процедуры составления отчетов о реализации программы, следовательно, оно позволит сократить затраты на персонал.
В качестве способа реализации предложенного нами решения можно предложить две альтернативы: внедрения локального сервера или же облачного хранилища данных. Первый вариант является невыполнимым в случае с Администрацией Курской области. В некоторых отделах комитета по экономике и развитию Курской области подобная практика присутствует, однако из-за территориального расположения различных структурных подразделений администрации перевести данную технологию на более масштабный уровень невозможно. В связи с этим в качестве решения проблемы предложим внедрение облачной системы. В настоящее время применение «облачных» технологий набирает силу. По оценке российской группы iKS-Consulting, объем рынка облачных услуг в России по итогам 2015 составил 27,6 млрд руб., что на 40% больше по сравнению с 2014 годом. Согласно отчету аналитиков, основную часть выручки принесли услуги SaaS, то есть предоставление доступа к программному обеспечению через интернет на условиях аренды/— объем этого сегмента достиг 22,2 млрд руб. На услуги IaaS, то есть возможность использовать облачную инфраструктуру, серверы, хранилища данных, сети, операционные системы для запуска своих программных решений? пришлось 4,4 млрд руб. Еще 1 млрд руб. составил сектор PaaS, то есть набор инструментов и сервисов, облегчающих разработку и развертывание облачных приложений. К 2020 году, по прогнозу iKS-Consulting, весь рынок облачных услуг вырастет почти в три раза, до 78,6 млрд руб122. В настоящее время больший объем данного рынка занимают коммерческие организации, однако наблюдает рост государственных технологий на облачные технологии.
Толчком для развития данной технологии в секторе государственного управления стала подпрограмма «Информационное государство», принятая в рамках государственной программы Российской Федерации «Информационное общество», которая предусматривает в условиях развития электронного правительства создание национальной платформы «облачных вычислений»123.
Согласно исследованию Аналитического центра TADVISER, проведенному в октябре 2016 года, 84% опрошенных представителей органов власти уже используют либо планируют использовать облачное ПО. К основным преимуществам SaaS-решений респонденты относят удобство использования (76%) и экономическую эффективность (66%). Наиболее распространенные виды облачного ПО среди опрошенных организаций - системы электронного документооборота и сервисы хранения данных (около 80%). Более трети используют также почту, бухгалтерию и ВКС из облака. Респонденты, планирующие использовать облачное ПО, в первую очередь ориентируются на средства совместной работы и СЭД (56%), а также на сервисы хранения информации (38%)124.
Рассмотрим подробнее стимулы и барьеры использования облачных технологий в госсекторе.
Развитие облачных технологий в органах государственном секторе стимулируют следующие причины:
- политика информатизации деятельности органов государственной власти, а именно государственная программа «Информационное общество»;
- экономическая эффективность;
- распространённость облачных технологий;
- интернет-технологий, стремительное;
- проникновение интернета во все сферы жизни российских граждан и политика государства, направленная на повышение прозрачности деятельности государственных органов и доступности государственных услуг.
Рассмотрим подробнее экономическую эффективность. Многие источники говорят, об эффективности, однако лишь в исследование TAdviser приводится количественная оценка эффективности от внедрения облачных технологий. По экспертным оценкам экономия за счет миграции на SaaS в трехлетней перспективе может составить до 35%.
К проблемам внедрения облачного ПО относят:
- существующая строгая законодательная база по отношению к внедрению информационных технологий в органы власти;
- недостаточно высокий уровень безопасности;
- недостаточное количество квалифицированных ИТ-специалистов в госсекторе.
- несовершенство телекоммуникационной инфраструктуры, дисбаланс в ее развитии между крупными городами и регионами125.
Эффективность внедрения облачной технологии подтверждает проект Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации «Гособлако». Используя данные, полученные в результате анализа зарубежный опыт использования «облачных» технологий в госсекторе, Минкомсвязь России сделал вывод, что основным достоинством облачных технологий является возможность хранить и обрабатывать информацию удаленно, что значительно экономит средства на закупке оборудования и программного обеспечения, а также на человеческих ресурсах, также, по мнению представителей министерства, переход на «Гособлако» позволит повысить эффективность деятельности органов власти при оказании государственных услуг гражданам126.
Количество примеров внедрения облачных технологий в госсекторе с каждым годом растет, в связи с этим VIII Всероссийский конкурс «Лучшие 10 ИТ-проектов для госсектора», проходивший в 2016 году, был посвящен облачным технологиям. Рассмотрим некоторые из проектов, победивших в данном конкурсе, в качестве примеров применения облачных технологий в госсекторе. Информацию о проектах представим в таблице 54.