Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль и место ВИЭ в процессе трансформации глобальной энергетики 10
1.1. Факторы развития возобновляемой энергетики в мире 10
1.2. Экономические, экологические и социальные аспекты развития ВИЭ 35
1.3. Развитие возобновляемой энергетики в России 57
Глава 2. Механизмы поддержки развития возобновляемой энергетики 64
2.1 Политические механизмы поддержки ВИЭ 64
2.2. Механизм поддержки возобновляемой энергетики в России 77
Глава 3. Оценка эффективности политики поддержки ВИЭ 98
3.1 Критерии оценки эффективности политики поддержки ВИЭ 98
3.2. Оценка эффективности российской политики поддержки ВИЭ 127
3.3. Экономическая эффективность ВИЭ в изолированных энергосистемах... 150
Заключение 162
Список литературы 166
- Экономические, экологические и социальные аспекты развития ВИЭ
- Развитие возобновляемой энергетики в России
- Механизм поддержки возобновляемой энергетики в России
- Оценка эффективности российской политики поддержки ВИЭ
Введение к работе
Актуальность темы. С начала XXI века в мире наблюдается процесс формирования новой технологической платформы развития глобальной энергетики, что обусловлено необходимостью отвечать на целый ряд экономических, демографических, климатических и технологических вызовов. Одной из важнейших черт этого процесса является изменение структуры балансов производства и потребления энергии за счет увеличения доли безуглеродных технологий, в частности, технологий на основе возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Эти изменения энергетических приоритетов были зафиксированы в концептуальных документах ООН, принятых на конференциях этой организации: в 2012 г. (переход к устойчивому развитию и «зеленой» экономике), в сентябре 2015 г. (принятие Целей устойчивого развития для человечества и всех стран до 2030 г.), в декабре 2015 г. (пути сокращения выбросов парниковых газов (ПГ) в связи с проблемой глобального изменения климата). Все эти документы были приняты всеми странами мира, в том числе и Россией. В настоящий момент возобновляемая энергетика – это самый быстроразвивающийся сектор мировой энергетики: в 2014 г. на долю ВИЭ приходилось 59% прироста мировых генерирующих мощностей, а доля мировой электрогенерации ВИЭ превысила 22,8%. Однако, пока развитие ВИЭ, как правило, возможно только при той или иной форме государственной поддержки.
Экономика – это первый вопрос, с которым сталкиваются практики и
ученые при разработке политики поддержки возобновляемой энергетики. На
сегодняшний день в российской экономической литературе существует
дефицит работ, в которых систематически рассматриваются основные
теоретические, методологические и методические проблемы развития ВИЭ.
Между тем, экономические аспекты развития ВИЭ в России являются
предметом горячих споров и дискуссий. Сторонники традиционной
генерации отвергают всякую необходимость дорогостоящих экспериментов с
экзотической энергетикой в стране, где запасов газа, нефти и угля хватит на
десятилетия вперед, особенно, когда эти эксперименты вынуждены
оплачивать конечные потребители электроэнергии в период непростой
экономической ситуации. Таким образом, в России распространено мнение,
что возобновляемая энергетика дорогая, экономически неэффективная и
развивать ее, по крайней мере, в ближайшей перспективе, не стоит.
Сторонники «зеленой» генерации, напротив, приводят множество
экономических, экологических и социальных выгод, которые несет с собой развитие возобновляемой энергетики, и говорят об оправданности такого развития. Ввиду запуска в 2013 г. новой системы поддержки электрогенерации на основе ВИЭ, тема развития возобновляемой энергетики, в особенности экономического обоснования поддержки ее развития, приобрела особую актуальность.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическим и
практическим вопросам экономики возобновляемых источников энергии
посвящены работы Алиева Р.А., Бальзанникова М.И., Безруких П.П.,
Бляшко Я.И., Бобылева С.Н., Виноградова А.В., Виссарионова В.И.,
Давыдовой А.В., Егорова И.Ю., Елистратова В.В., Захарова В.М.,
Золотова Л.А., Кожуховского И.С., Копылова Е.А., Кудрявцевой О.В., Николаева В.Г., Новоселова А.Л., Перминова Э.М., Плакиткина Ю.А., Сидоровича В.А., Соловьева А.А., Шаркова В.Ф., Шатайнова В.Я. и др.
Тема возобновляемых источников энергии активно изучается
зарубежными учеными. Вопросам экономических, социальных и
экологических эффектов развития ВИЭ посвящены работы Р.Ферруки (R. Ferroukhi), Д.Гилена (D.Gielen), Г.Киффер (G. Kiefer), М. Тейлора (M.Taylor), Д.Нагпала (D.Nagpal), А. Халида (A.Khalid), Д.Кука (D.Cook), Г.Шеллекенса (G.Schellekens), Х.Райниша (H.Reinisch), М.Ислама (M.Islam), С.Мекхилефа (S.Mekhikev), М.Виллембахера (M.Willembacher), Р.Хааса (R.Haas), Т.Лева (T.Loew), М.Халлера (M.Haller) и др.
Вопросам оценки политики поддержки ВИЭ посвящены работы Д.Николлса (D.Nickolls), Р.Мейхуд (R.Mayhood), Р.Гросса (P.Gross), А.Кастилло (A.Castillo), А.Хельда (A.Held), М.Рагвитца (M.Ragwitz), Р.Хааса (P.Haas), Р.Митчелла (P.Mitchell), С.Йасима (S:Jasmin), К.Кунца (K.Kunz) и др.
Фундаментальных работ, посвященных развитию возобновляемой энергетики в России (за исключением больших ГЭС), почти нет. Обусловлено это отчасти тем, что возобновляемая энергетика в России практически не существует как полноценная отрасль энергетики: доля производства электроэнергии генерирующими объектами ВИЭ в совокупном объеме производства электроэнергии (без учета гидроэлектростанций установленной мощностью свыше 25 МВт) в 2014 г. составила 0,14%. Таким образом, российский сектор ВИЭ как объект исследования отсутствует в осязаемых масштабах, что обусловливает трудности его изучения и анализа.
Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является систематизация и оценка экономических и неэкономических эффектов от реализации механизмов развития возобновляемой энергетики в России. Для достижения этой цели решались следующие задачи:
-
Определить роль и место возобновляемой энергетики при смене технологических укладов в мировой и российской электроэнергетике, а также систематизировать наблюдаемые и прогнозируемые экономические, социальные и экологические эффекты от развития возобновляемой энергетике в мире.
-
Систематизировать экономические и методические основы реализации различных механизмов поддержки развития ВИЭ. Проанализировать основные этапы становления российской национальной системы поддержки развития возобновляемой энергетики, а также методологию и методику выбранного в России механизма поддержки.
-
Систематизировать методические основы оценки эффективности реализации различных механизмов поддержки ВИЭ, и провести их сопоставительный анализ; а также провести оценку российского механизма поддержки по предложенным критериям эффективности.
-
Предложить методический подход к количественной оценке экономических и неэкономических последствий расширения и развития ВИЭ в России.
-
Обосновать экономическую эффективность развития ВИЭ в России в технологически изолированных энергосистемах.
Объект исследования. В соответствии с обозначенными целью и задачами объектом исследования является отрасль возобновляемой энергетики в России (электрогенерация).
Предметом исследования являются механизмы развития
возобновляемой энергетики в России, а также экономические и неэкономические эффекты от их реализации.
Исследование выполнено в рамках Паспорта специальностей ВАК
(экономика природопользования): 7.5. «Исследование выбора критериев
эколого-экономического обоснования хозяйственных решений для
различных уровней управления»; 7.13. «Разработка механизма экологизации экономики»; 7.15. «Управление развитием социо-эколого-экономических систем»; 7.24. «Исследование современного состояния и сценариев развития энергетических рынков. Энергоэффективность».
Методология и методы исследования. Методологическая основа
исследования заключается в применении фундаментальных положений
экономической теории. В ходе подготовки диссертации использовался
диалектический и сравнительный методы анализа, а также статистический и
математический методы. Информационную базу исследования составили
законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации,
аналитические материалы Министерства энергетики, Некоммерческого
партнерства «Совет рынка», фундаментальные исследования
Международного Энергетического Агентства, Международного Агентства Возобновляемой энергетики, ОЭСР, Всемирного Банка, Международной финансовой корпорации, Международной сети по возобновляемым источникам энергии, научные публикации отечественных и зарубежных ученых, посвященные вопросам развития возобновляемых источников энергии, информационные ресурсы из сети Интернет.
Научная новизна работы состоит в следующем:
1. Систематизированы наблюдаемые и прогнозируемые
макроэкономические эффекты развития ВИЭ в глобальном аспекте, в
частности, создание добавленной стоимости и рост ВВП; сокращение
средних цен на оптовом рынке электроэнергии за счет замещения станциями
ВИЭ высокомаржинальных генераторов традиционной энергетики;
улучшение торгового баланса вследствие замещения органического топлива; сокращение выбросов парниковых газов и СО2; создание новых рабочих
мест; дополнительные фискальные сборы; расширение доступа к энергообеспечению технологически изолированных регионов.
-
Систематизированы экономические и методические основы реализации различных механизмов поддержки развития ВИЭ и предложена методология их оценки по пяти критериям: результативности, экономической эффективности, институциональной осуществимости, справедливости и воспроизводимости. Для каждого критерия была предложена система индикаторов. Проведен сравнительный анализ результатов оценки различных механизмов поддержки по критериям эффективности. Выявлена взаимосвязь между экономической эффективностью и результативностью. Выявлено, что при прочих равных условиях, самым эффективным механизмом поддержки является фиксированный тариф.
-
Впервые система критериев оценки эффективности механизма применена к российской схеме поддержки. В отношении оценки по критерию институциональной осуществимости выявлены основные преимущества механизма: привлекательность условий финансирования проектов ВИЭ для инвесторов; высокая степень контроля за исполнением принятых обязательств и исключение влияния на цену; стимулирование конкуренции за счет конкурсной процедуры отбора проектов; учет переменного характера выработки генераторов ВИЭ и коэффициента использования установленных мощностей при определении платы за мощность. В качестве основных недостатков механизма выделено необоснованно высокое требование локализации оборудования для ветрогенераторов и малых ГЭС, а также заниженный уровень предельных капитальных и эксплуатационных затрат. В рамках оценки результативности было выявлено, что коэффициент простой результативности, рассчитываемый как отношение фактического прироста мощности (генерации) к плановому объему прироста, который бы обеспечил увеличение доли ВИЭ до 2,5% (5,9 ГВт) в национальном энергобалансе к 2024 г., по отобранным мощностям на период до 2019 г. составляет 45%, а по фактически введенным на 2015 г. мощностям - 15%.
-
Был предложен методический подход к оценке экономических, экологических и социальных последствий реализации механизма поддержки на оптовом рынке электроэнергии и мощности, который должен обеспечить ввод новых 5,9 ГВт мощностей ВИЭ к 2024 г. В рамках предложенного подхода, была представлена количественная оценка совокупного эффекта от развития ВИЭ, складывающаяся из оценки замещения органического топлива, сжигаемого при производстве энергии на традиционных электростанциях; снижения эмиссии СО2; дополнительных фискальных сборов правительства и местных органов власти.
-
Была обоснована экономическая эффективность развития ВИЭ в технологически изолированных системах, где проживает порядка 12 млн человек, и где основным источником электроэнергии является дорогостоящая дизельная генерация. Было показано, что технологии ВИЭ достигают в изолированных системах сетевого паритета без какой-либо
поддержки со стороны государства, а внедрение плановых мощностей ВИЭ в Дальневосточном федеральном округе позволит в 2016 г. сэкономить 1,6 тыс. т. дизельного топлива, что в денежном эквиваленте составит более 71 млн руб.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы органами законодательной и исполнительной власти для оценки эффективности политики поддержки возобновляемой энергетики в России, для составления прогнозов экономических и неэкономических последствий развития возобновляемой энергетики, для разработки национальной стратегии развития отрасли. Также отдельные положения диссертации могут найти применение в подготовке курсов и учебных пособий по экономике природопользования или экономики энергетики.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались на VIII Международной научно-практической конференции «Научные исследования и разработки в эпоху глобализации» (г. Киров, 2016), Международном научном конгрессе «Глобалистика-2015» Глобальная дипломатия в нестабильном мире (Москва, 2015).
Публикации.
По теме диссертации опубликовано девять научных работ, из них четыре в изданиях, рекомендованных ВАК, общим объемом 8,3 п.л.
Структура и объем диссертации.
Экономические, экологические и социальные аспекты развития ВИЭ
В будущем эти тенденции только усилятся. Ожидается, что к 2030 г. мировое население достигнет 8,2 млрд чел. (на сегодняшний день население составляет 7 млрд чел.). К 2030 г. в городских конгломератах будет проживать порядка 5 млрд чел., что на 67% больше, чем сейчас9. По оценкам ОЭСР, средний класс увеличится с 2 млрд в 2010 г. до 4,9 млрд к 2030 г.10 Это существенным образом отразится на спросе на электроэнергию, поскольку растущий средний класс будет претендовать на более комфортный, и, следовательно, более энергоемкий стиль жизни. Ожидается, что расходы мирового среднего класса в период 2010-2030 гг. возрастут с 21 трлн. долл. до 56 трлн. долл., при этом Азиатско-Тихоокеанский регион составит 59% этого роста11.
Согласно прогнозам Всемирного Банка, к 2030 г. на долю развивающихся стран будет приходиться 50% мирового капитала (30% в 2010 г.), две трети мировых инвестиций и 90% годового экономического роста12. Вследствие этих тенденций, география энергопотребления также будет меняться. Можно сказать, что в развитых странах энергопотребление уже достигло своего стабильного уровня, и в средне-долгосрочной перспективе может начать сокращаться в зависимости от темпов роста населения и повышения энергоэффективности. Чего, однако, никак нельзя ожидать в отношении развивающихся стран, которые и составят большую часть спроса на электроэнергию. Ожидается также, что инвестиции в развивающихся странах в основном будут направлены на наращивание мощностей генерации, нежели на развитие инфраструктуры (линий передач электроэнергии, распределительных сетей, замена и совершенствование старых мощностей и пр.)13.
Повышение энергоэффективности могло бы существенно сократить рост энергопотребления: по оценкам МЭА, проведение мер по повышению энергоэффективности в глобальном масштабе к 2030 г. привело бы к росту энергопотребления на 40%, в то время как непроведение этих мер будет означать шестидесятипроцентное увеличение спроса14. Тем не менее, даже если реализовать весь потенциал повышения энергоэффективности, полностью покрыть увеличение спроса все равно не удастся. А это значит, что наращивания генерирующих мощностей не избежать.
Б. Воздействие на окружающую среду традиционной генерации в локальной и глобальной перспективе
С начала индустриальной революции, генерация электроэнергии на основе ископаемого топлива была важнейшим драйвером экономического развития. Экологические последствия этого развития долгое время не принимались в расчет, до тех пор, пока природа не заявила о себе: рост температуры в мире, повышение уровня морей, закисление океана и другие последствия изменения климата стали серьезно сказываться на прибрежных районах и низколежащих прибрежных странах. Под угрозой оказалось существование многих сообществ и биологических систем жизнеобеспечения на планете. Нарастающие негативные последствия изменения климата все больше приводят к осознанию того, что если придерживаться прежнего курса развития без учета экологических императивов, то это приведет к катастрофическим последствиям. Недаром, изменение климата признано ООН одной из наиболее серьезных проблем нашего времени, а его негативные последствия – барьером на пути к устойчивому развитию15. В этой связи борьба с глобальным потеплением становится важной темой в повестке дня правительств и международных организаций (ООН, Всемирного банка, МЭА, Группы семи и Группы двадцати и пр.). Создаются международные инициативы, как, например, Рамочная конвенция ООН по изменению климата (UNFCCC), принимаются глобальные соглашения по сокращению выбросов парниковых газов (Китотский протокол, Парижское соглашение). На национальном и международном уровнях признается и декларируется, что необходимо радикально сокращать выбросы ПГ и переходить к менее углеродоемкому энергобалансу. Однако этот процесс оказывается чрезвычайно медленным. За последние 20 лет интенсивность выбросов СО2 от электроэнергетики сократилась всего на 3,5%: с 586 гСО2/кВтч в 1990 г. до 565 гСО2/квтч. в 2010 г. (Рисунок 2). Причины этому просты, однако адресовать их оказывается сложно. Во-первых, существует систематическая инертность электроэнергетики, обусловленная долгим периодом эксплуатации электростанций. Положительный эффект от внедрения технологий ВИЭ и других низкоуглеродных технологий (атомных и газовых), а также некоторые успехи, достигнутые в результате мер повышения энергоэффективности, были практически нивелированы, вследствие эксплуатации существующих и установки новых углеродоемких мощностей. Относительное сокращение выбросов за счет внедрения высокоэффективных угольных
Генерирующие мощности, работающие на газе, по показателю интенсивности выбросов всегда были относительно чистыми, по сравнению с электростанциями на других ископаемых топливах. Выгоды здесь были обусловлены преимущественно за счет перехода к электростанциям замкнутого цикла. Электростанции, работающие на нефти, стали в последнее время использоваться исключительно в пиковые периоды, поэтому их эксплуатация происходит не так эффективно, как могла бы, и удельный выброс СО2 на кВтч оказывается весьма существенен. Эмиссия генераторов ВИЭ и атомных электростанций практически равна нулю, однако их вклад в сокращение глобальной эмиссии нивелируется за счет расширения угольной генерации. В. Влияние ископаемых топлив на здоровье
Локальное загрязнение от электрогенерации имеет прямое воздействие на здоровье людей. Согласно данным, опубликованным в марте 2014 г. Всемирной организацией здравоохранения, ежегодно 7 млн. преждевременных смертей связаны с загрязнением воздуха. Для сравнения, в рекордном по количеству смертей от СПИДа 2005 году, его жертвами стали 2,3 млн. чел16. В Нью-Дели, где качество воздуха признано худшим в мире, 40% населения страдают астмой и другими респираторные заболеваниями. В марте 2014 г. вице-премьер Китая Ли Кэцян объявил «войну загрязнению окружающей среды» и пообещал выделить 15 млрд юаней (2,4 млрд долл.) на повышение качества воздуха, в то время как Национальный центр Китая по борьбе с изменением климата призвал правительство радикально снизить зависимость от угля. В августе 2014 г. Пекин объявил мораторий на использование угля с 2020 г17.
Воздействие сжигания ископаемых топлив на здоровье существенно, однако ему трудно дать монетарную оценку. Агентство по защите окружающей среды США представило оценку расходов населения на лечение от заболеваний, вызванных сжиганием углеродного топлива, в 362 - 887 млрд долл. в год. Альянс по вопросам здоровья и окружающей среды ЕС, в свою очередь, привел аналогичную оценку в 42,8 млрд долл. в год18. Если эти издержки включить в себестоимость традиционной электрогенерации, она окажется куда более затратной, чем сейчас.
Развитие возобновляемой энергетики в России
В развивающихся странах финансирование проектов ВИЭ также изменилось кардинальным образом, пройдя несколько этапов: от банков развития в 1990-2000 гг. и государственного финансирования в 2000-х, до преимущественно коммерческого финансирования сегодня. Если раньше девелоперы должны были обращаться за финансированием в традиционные институты развития, такие как Всемирный Банк, Европейский инвестиционный банк или Азиатский Банк развития, то сейчас, в экономиках с относительно зрелым рынком ВИЭ, собственники проектов все чаще могут получить необходимое финансирование в независимых коммерческих финансовых институтах, часто даже местных.
Усложнение финансовых продуктов. Инвесторы по своей природе склонны вкладывать капитал в активы, которые им хорошо известны, соответственно, степень «осведомленности» инвестора относительно того или иного финансового инструмента во многом определяет степень риска для него. ВИЭ являются новыми участниками на рынке финансовых активов, и привлечь инвесторов они могут, в частности, посредством интеграции в финансовые инструменты других секторов. Такие гибридные инструменты существуют на всех уровнях: от локальных общественных проектов до Платформы возобновляемой энергетики для институциональных инвесторов, организованной Европейским инвестиционным банком. Новые агрегированные инструменты способствуют преодолению определенных инвестиционных барьеров, таких как, например, недостаточный масштаб проекта (проект слишком мал для институционального инвестора), отсутствие качественной информации, неблагонадежность девелопера и пр. Особо стоит выделить три таких инструмента: зеленые инфраструктурные облигации, краудфандинг (Crowdfunding) или народное финансирование и солнечный лизинг.
Зеленые облигации представляют собой обеспеченные активами корпоративные облигации, выпущенные с целью рефинансирования функционирования инфраструктуры ВИЭ, освобождая, при этом, капитал девелопера для дальнейших проектов. Зеленые облигации позволяют инвестору получить доступ к рынку ценных бумаг с фиксированным доходом (рынку облигаций). Зеленые облигации существует на рынке уже давно, но вплоть до последнего времени они не пользовались особым спросом инвесторов. Однако сейчас, в результате бурного роста сектора ВИЭ, картина изменилась кардинально. Увеличилось число проектов, которые подходят под финансирование зелеными облигациями, а также количество организаций, готовых их выпускать.
В основе краудфандинга лежит принцип, совершенно противоположный зеленым облигациям. Здесь множество инвесторов, среди которых могут быть обычные люди, малыми долями финансируют децентрализованные, кооперативные проекты ВИЭ. Одним из самых успешных проектов краудфандинга является лидер американского рынка Mosaic. Краудфандинг или народное финансирование изначально было придумано для финансирования инновационных креативных проектов без получения какого-либо финансового дохода. Однако впоследствии инновационные компании стали позволять большому количеству инвесторов покупать малые доли капитала в проектах ВИЭ. Этот принцип лег в основу краудфандинга в нынешнем его понимании.
Краудфандинг способствует снижению стоимости капитала для инвестора, в том числе в развивающихся странах. Пионер народного финансирования НКО Kiva уже направила более 600 млн долл. ссуд малым предприятиям в 78 странах. Подобные организации могли бы осуществлять инвестиционную деятельность в глобальном масштабе, что позволило бы финансировать специфические проекты на рынках, для которых доступ к капиталу ограничен в силу каких-то барьеров.
Принцип солнечного лизинга заключается в том, что крышные солнечные панели предоставляться во владение, пользование и распоряжение третьим лицам, при этом собственник оборудования получает соответствующее вознаграждение в форме сокращения счета за электроэнергию, либо посредством прямых платежей. Это предоставляет более дешевую электроэнергию собственнику оборудования, без необходимости осуществления крупных инвестиций. Собственники панелей получают свой доход через механизмы политического стимулирования и продажу электроэнергии. Этот механизм финансирования имел успех в США, а также в Италии и Бангладеш.
Адаптация уровня государственной поддержки к изменению рыночных условий. Степень зрелости рынка ВИЭ определяет уровень и форму государственной поддержки. По мере того, как стоимость технологий падает, сокращаются издержки ВИЭ-генераторов, и, соответственно, их потребность во внешней помощи. Таким образом, финансовая поддержка, необходимая для стимулирования новых проектов ВИЭ, должна постепенно сокращаться, что, в конечном итоге, должно уменьшить нагрузку на налогоплательщиков и сверхприбыли собственников проектов. Тем не менее, как уже говорилось ранее, на молодых рынках ВИЭ, государственное финансирование остается ключевым условием реализации проектов ВИЭ62.
Государственная политика поддержки ВИЭ изначально обеспечивала развитие отрасли за счет предоставления существенных финансовых выгод инвестору/девелоперу. На многих рынках эта цель была достигнута: отрасль стремительно развивалась, проектные издержки падали, причем куда более быстрыми темпами, чем ожидалось и прогнозировалось в государственных программах. Возникла необходимость пересмотра государственной политики и корректировки объема выделяемой финансовой поддержки. Ряд правительств развитых стран отреагировали резким сокращением субсидирования или вовсе отменили субсидии и налоговые льготы. Все это сильно дестабилизировало локальные рынки: частные инвесторы бросились завершать проекты до изменения правил. Дестабилизация возникла и на международном рынке, поскольку разработчики проектов не знали, насколько масштабным окажется это сокращение субсидий, и какие страны последуют этому курсу. Следует отметить, что падение издержек и постепенное сокращение прямой финансовой поддержки идет на пользу развития отрасли. Если государственное финансирование сворачивается в плановом порядке, который четко спрогнозирован и объявлен правительством, это является залогом стабильности рынка ВИЭ и падения издержек, поскольку такая четкая политика не создает новых рисков. Порядок сокращения фиксированного тарифа в Германии являет собой хороший пример последовательного сворачивания государственного субсидирования, при котором не происходит резкого сокращения прироста новых мощностей63.
Механизм поддержки возобновляемой энергетики в России
Инвесторы в проекты ВИЭ должны обеспечить исполнение своих обязательств посредством предоставления банковских гарантий. Помимо этого, инвесторы должны заключить все необходимые договоры, связанные с доступом на оптовый рынок электроэнергии (договор о присоединении к торговой системе оптового рынка), и зарегистрировать условную группу точек поставки.
На втором этапе происходит отбор инвестиционных проектов в пределах максимального объема установленной мощности, необходимого для достижения целевого показателя. Конкурсный отбор проектов проводится отдельно для каждого вида ВИЭ. Если сумма объемов установленной мощности по проектам не превышает планового объема мощности по каждой технологии, установленного Правительством РФ, то все проекты, прошедшие первый этап, попадают в перечень отобранных проектов.
Если же установленная мощность проектов превышает целевой показатель, то АТС отбирает проекты с наименьшей величиной капитальных затрат. Причем, капитальные затраты проектов ВИЭ, указанные в заявках, являются единственным критерием, по которому проводится отбор на втором этапе.
Согласно ФЗ «Об электроэнергетике», квалификация является необходимым условием предоставления поддержки по новой схеме. Нормативно-правовой базой по квалификации является постановление Правительства Российской Федерации от 03.06.2008 №426, в котором определены правила квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии145, также Положение о признании генерирующего объекта, генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии" функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, квалифицированным генерирующим объектом, утвержденное НП «Совет рынка» 29 июля 2014 года146.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.02.2014 №116 были утверждены изменения правил квалификации генерирующих объектов на основе ВИЭ. В частности, уточнены требования к приборам учета объемов производства электроэнергии, введены требования по оснащению приборами учета топлива, а также упразднена схема размещения генерирующих объектов ВИЭ на территории Российской Федерации (генерирующий объект должен быть включен в схему и программу развития электроэнергетики субъекта РФ)147.
Поставка мощности генераторов ВИЭ с переменным характером выработки Согласно Правилам оптового рынка, поставка мощности основывается на готовности электростанции к производству электроэнергии в будущем, т.е. производители электроэнергии должны гарантировать, что их генерирующие объекты обеспечат исполнение диспетчерской команды Системного оператора в любой момент времени, с учетом того, что Системный оператор может устанавливать минимальное значение поставки мощности в час и (или) требовать изменения режима производства электроэнергии для сохранения баланса в системе. Для генераторов ВИЭ, ввиду непредсказуемого характера их работы, обусловленного внешними факторами (например, скорость ветра и интенсивность солнечного излучения), выполнение этих требований оказывается проблематичным. Эти внешние факторы не позволяют генераторам ВИЭ контролировать и регулировать объем производимой ими электроэнергии так, как это возможно для традиционных электрогенераторов. В этой связи Постановление № 449 вносит изменения в Правила оптового рынка, освобождая генерирующие объекты ВИЭ от существующих требований в отношении выполнения диспетчерских команд и изменения режима выработки. Вместо этого операторы генераторов ВИЭ должны гарантировать свою готовность остановить подачу электроэнергии по получении соответствующей команды от Системного оператора. Если производители ВИЭ не выполнят это требование, цена за поставляемую ими мощность будет снижена за месяц, в течение которого они не прекратили поставку по получении соответствующей команды от Системного оператора. Важно, что этот особый режим применяется в отношении генерирующих объектов ВИЭ в целом, а не только в отношении проектов, на которые распространяются долгосрочные регулируемые ДПМ ВИЭ. Таким образом, Постановление № 449 интегрирует генерирующие объекты ВИЭ в нормативно-правовую архитектуру, регулирующую российский рынок мощности, и дает им возможность участвовать в предоставлении мощности, не подвергаясь санкциям за переменный характер своей выработки. Однако это привилегия может быть чревата риском неэффективного использования установленной мощности. Известны случаи, когда в результате реализации системы поддержки на основе платы за мощность, инвесторы в первую очередь уделяли внимание наращиванию установленной мощности (строительство ради строительства), а не эффективному функционированию установок148. Это, в свою очередь, вступает в противоречие с целями политики, которая, посредством развития отрасли ВИЭ, стремится сократить выбросы СО2 и способствовать энергетической безопасности, путем диверсификации энергетического баланса. Описанная проблема отчасти решается в Постановлении № 449 путем введения коэффициента использования установленной мощности (КИУМ), выражающего минимальный объем электроэнергии, который должна произвести установка ВИЭ в год. Если генератор ВИЭ не производит этого минимального объема электроэнергии, плата за мощность снижается.
Оценка эффективности российской политики поддержки ВИЭ
Оба этих подхода подчеркивают значимость расходов на энергию для бедных, которые, собственно, находятся в центре внимания при оценке критерия справедливости. Выражая расходы на энергию как долю от дохода домохозяйства, можно оценить относительную значимость первых для различных социальных групп и по отношению к другим потребляемым товарам. Это позволяет понять, где проявляется перенесение налогов или субсидии на цены. Например, анализ расходов домохозяйств на энергообеспечение, продовольствие и транспорт в странах Азии и Африки показал, что самый большой негативный эффект от изменений цен на топливо проявился в росте цен на продовольствие (косвенные транспортные издержки и распределение)191 . Авторы пришли к выводу, что в этих странах средства, используемые в настоящее время на субсидирование топлива, должны быть более справедливо распределены через денежные выплаты на продовольствие, поскольку беднейшее население по-прежнему используют в качестве основного топливного ресурса древесину, таким образом, тратят небольшую долю своего дохода на субсидируемое ископаемое топливо. Таким образом, в выигрыше от субсидий оказываются богатые слои населения, имеющие доступ к центральному энергоснабжению. Сбор данных для такого анализа и оценка изменения структуры расходов домохозяйств в результате реализации политики – задача отнюдь не из легких. В странах с низким доходом, в частности, данные по уровням дохода населения получить сложно.
Применение весов по богатству предлагает более разумный способ моделирования относительной значимости расходов на электроэнергию для различных доходных групп. Этот подход основан на предположении, что с ростом дохода падает предельная полезность денежной единицы и кВтч192. Существенным недостатком метода систем весов является то, что их сложно рассчитывать, это требует экспертной оценки и качественных данных.
Важно, что то, как аналитик понимает понятие «справедливости», и какой метод он выбирает, в конечном итоге определяет получаемый результат. Например, две сравнительные оценки реформы сектора электроэнергетики Филиппин193 представили абсолютно разные результаты по критерию справедливости вследствие использования различных систем весов, несмотря на то, что оба результата были подтверждены. Ф.Корвелл и К.Гардинер194 предложили доступные системы весов благосостояния для экономик с эффективным налоговым режимом. Эти системы весов основаны на шкалах подоходного налога. Эти шкалы в теории должны быть тесно связанны с распределением доходов и приняты большинством электората. Конечно, такой подход будет неприемлем там, где налоги не отражают уровень дохода.
Какие бы ни были выбраны методы для оценки воздействий на энергопотребление или энергорасходы, необходимо помнить, что наблюдаемые изменения (и другие релевантные для оценки справедливости явления) не обязательно могут быть результатом политики, которую мы анализируем195.
Таргетирование потребительских субсидий. Другим подходом к политической справедливости является то, насколько эффективно субсидии направлены или тагетированы на бедных. Р.Бэйкон196 в своем исследовании представили Индикатор тагетирования выгод, который может быть использован для формального расчета степени тагетирования политики поддержки на ее потенциальных получателей. Автор применяет индикатор для анализа приемлемости потребительских субсидий на топливо в нескольких беднейших странах, однако он может быть адаптирован также и для механизмов поддержки ВИЭ. Индикатор рассчитывается следующим образом:
Вмешательство государства считается прогрессивным, если значение индикатора больше 1 (бедные домохозяйства получают большую долю выгод, чем их доля в населении), нейтральным, если равно 1 и регрессивным, если меньше 1.
Справедливость с точки зрения участия заинтересованных сторон в процессе принятия решений. Еще одним немаловажным аспектом критерия справедливости является мера участия различных заинтересованных сторон в процессе принятия политических решений. В 2009 г. в рамках проекта ЕС «New Energy Externalities Developments for Sustainability (NEEDS)» был представлен метод идентификации широкого круга предпочтений заинтересованных сторон и их консолидации в той мере, которая может быть реализована лицами, принимающими политические решения. Этот метод получил название мульти-критериального анализа решений (multi-criteria decision analysis (MCDA))197.
Множество литературы посвящено сравнению различных систем поддержки ВИЭ по критерию справедливости. В частности, широкой критике подверглись налоговые льготы для компаний, поскольку больше всего выгод от них получают крупные девелоперы (компании), оперирующие большими прибылями. Это создает барьеры для входа новых игроков, которые, как правило, имеют скромные обязательства по уплате налогов или не имеют их вовсе (например, не облагаемые налогом муниципалитеты, НКО и пр.) 198.
Система квот и «зеленых» сертификатов подверглась критике по той же причине – создание барьеров для выхода на рынок более мелких игроков. Кроме того, было показано, что административные и транзакционные издержки этих систем поддержки относительно более высоки по сравнению с системой фиксированных тарифов199.
Несколько исследований рассматривали эффекты распределения издержек поддержки ВИЭ через раст цен на электроэнергию для конечных потребителей. В частности, серьезной критике политика поддержки подверглась со стороны энергоинтенсивных производств, поскольку возросшие издержки сделали их продукцию неконкурентоспособной. В этом смысле, финансирование поддержки через государственный бюджет оказывается более справедливым, поскольку обеспеченные слои населения имеют больший вклад в общие налоговые поступления. Во многих случаях, однако, эффекты справедливости могут быть смоделированы разработчиками политики. В Нидерландах, например, фиксированный тариф был разработан таким образом, что он финансируется за счет налогоплательщиков, а не через потребительские расходы200. В ряде стран для низкодоходных слоев населения существуют перекрестно-субсидируемые тарифы на электроэнергию, что эффективно защищает последних от возрастания их расходов на электроэнергию201. Аналогичным образом, правительства стараются разработать свою систему поддержки ВИЭ таким образом, чтобы исключить энергоинтенсивные производства от полной уплаты возросших счетов за электроэнергию, чтобы защитить их конкурентоспособность, что, однако же, зачастую является предметом манипуляций лоббистов крупных производств.