Содержание к диссертации
Введение
1. Теория и практика управления территориальными природоохранными программами '. 19
1.1. Особенности социо-эколого-экономической ситуации в России 19
1.2. Обзор крупномасштабных преобразований социо-эколого- экономических систем ,. 30
1.3. Подходы к управлению крупномасштабными социо-эколого-экономическими преобразованиями 36
1.4. Направления совершенствования природоохранных территориальных программ 40
Выводы 48
2. Системное исследование функционирования социо-эколого-экономических систем 50
2.1. Показатели социо-эколого-экономических систем и особенности их исследования 50
2.2. Подходы к исследованию функционирования социо-эколого-экономических систем 60
2.3. Исследование функционирования социо-эколого-экономических систем на базе импульсных ориентированных графов 71
2.4. Системный анализ динамики критериев оценки социо-эколого-экономических систем 81
Выводы 90
3. Выбор природоохранных мероприятий 92
3.1. Проблемы повышения эффективности комплекса природоохранных мероприятии
3.2. Структуризация и оценка приоритетности целей природоохранной программы 98
3.3. Выбор альтернативных мероприятий природоохранной программы 108
3.4. Аналитический этап формирования программных мероприятий 116
3.5. Оценка предотвращенного ущерба от реализации программных мероприятий 127
Выводы 139
4. Формирование территориальной природоохранной программы 142
4.1. Подходы к оценке эффективности территориальной природоохранной программы 142
4.2. Исследование критериев эффективности в процессе безусловной оптимизации программы 147
4.3. Традиционный подход к построению территориальной природоохранной программы 158
4.4. Формирование территориальной природоохранной программы с ограниченным горизонтом планирования 165
4.5. Вариантные расчеты и анализ программы природоохранных мероприятий 180
4.6. Многовариантные расчеты и выбор оптимального варианта областной программы на примере Федеральной программы эколого-социальной реабилитации территории
и охраны здоровья населения Самарской области 185
КП. Оценка точности формирования территориальной природоохранной программы природопользования 195
Выводы 209
5. Управление реализацией территориальной природоохранной программой 212
5.1. Теоретические вопросы корректировки территориальной природоохранной программы в процессе ее реализации ... 212
5.2. Источники финансирования программы 215
5.3. Финансовый маневр в процессе реализации территориальной природоохранной программы 223
5.4. Реализация принципа "пузыря" для территориальной природоохранной программы (на примере Самарской области) 242
Выводы 251
Заключение 253
Литература 258
Приложение 1. Структуризация проблемы экологической реабилитации г.Чапаевска Самарской области 275
Приложение 2. Бизнес-план федеральной целевой программы оздоровления окружающей среды и населения г.Череповца Вологодской области 299
Приложение 3. Бизнес-план федеральной целевой комплексной программы эколого-социальной реабилитации территории и охраны здоровья населения Самарской области 316
Приложение 4. Общий обзор экологического состояния Томской области в связи с деятельностью Сибирского химического комбината 342
- Особенности социо-эколого-экономической ситуации в России
- Показатели социо-эколого-экономических систем и особенности их исследования
- Проблемы повышения эффективности комплекса природоохранных мероприятии
- Подходы к оценке эффективности территориальной природоохранной программы
- Теоретические вопросы корректировки территориальной природоохранной программы в процессе ее реализации
Особенности социо-эколого-экономической ситуации в России
Современная социо-эколого-экономическая ситуация в Российской Федерации характеризуется сложностью и остротой. Многочисленные аналитические материалы [20, 38, 47, 57, 77, 81, 97, 107, 122, 127, 144, 145, 147, 168, 190, 198] предоставляют огромное число негативных примеров, демонстрируют динамику ухудшения экономических, демографических, социальных и экологических показателей состояния экономики, экологии и социума в Российской Федерации. Об этом свидетельствует общая характеристика социо-эколого-экономической ситуации в стране.
Обретение государственной независимости России коренным образом изменило ее геополитическое положение, условия функционирования экономики страны. Обострилась проблема обеспечения промышленности страны по ряду видов сырья и материалов, например, марганца и титанового концентрата с Украины; хрома, железной руды и коксующихся углей из Казахстана; хлопка из Средней Азии и т.п.
Распад СССР, неравномерный по отраслям и регионам спад производства, беспрецедентный в мировой практике кризис неплатежей, отсутствие налаженного механизма и инфраструктур рыночных отношений привели к бартеризации обмена, нарушению сложившихся межгосударственных и межрегиональных экономических связей России. Если в 1989 г. в межреспубликанский обмен было вовлечено более четверти общественного продукта России, то в настоящее время - лишь шестая часть. России досталась милитаризованная структура промышленности с изношенными фондами. К 1990 г. промышленное производство России состояло на 70% из продукции добывающих и перерабатывающих отраслей тяжелой промышленности, а также машиностроения и металлообработки и только 25% составляли изделия легкой и пищевой промышленности. Неэффективность структуры промышленного производства связана также с невосприимчивостью его к достижениям научно-технического прогресса и значительной устарелостью производственного аппарата. Без необходимых инвестиций можно ожидать массового выбытия основных производственных фондов в электроэнергетике, металлургии, лесной и деревообрабатывающей промышленности, на транспорте. Все элементы инвестиционной деятельности в настоящее время сильно разбалансированы.
Наблюдается хроническая отсталость российского сельского хозяйства, которая усугубляется недостатком мощностей по переработке сельскохозяйственного сырья, что сильно сдерживает насыщение рынка продовольствием.
Изменения в отраслевой и территориальной структуре оказались в целом скорее негативными. Не достигнута главная цель перехода к рыночным отношениям - более тесная привязка структуры производства к структуре спроса (хотя некоторые положительные сдвиги в этом направлении наметились; это касается прежде всего конверсии ВПК: в его отдельных отраслях в 1992 г. появились тенденции роста выпуска сложной гражданской продукции и бытовой техники). Вместе с тем, избавившись от роли донора, подпитывающего своей дешевой сырьевой продукцией страны ближнего зарубежья и СЭВа (сальдо неэквивалентных производственных связей 70 млрд.долл.), Россия высвободила ресурсы для структурной перестройки народного хозяйства и собственного национального развития. В социально-экономическом положении России важны следующие изменения. Начавшееся в 1989 г. снижение производства в настоящее время охватило все регионы России. Падение жизненного уровня достигло степени, при которой резко обострилась проблема жизнеобеспечения населения.
Падение уровня жизни происходит неравномерно по территории страны, сопровождается нарастанием асимметрии в показателях социального развития регионов. Так, в Волгоградской области темпы роста цен и доходов почти совпадали, а в Чечено-Ингушетии рост цен опережал доходы в 7 раз.
Сильно различаются регионы и по доле населения, имеющего доход ниже территориально дифференцированного прожиточного минимума. В Бурятии, Туве, Дагестане, Читинской, Иркутской, Кемеровской, Тюменской областях, Красноярском крае эта доля достигает 6570%, а в Магаданской, Ростовской областях, Ставропольском и Краснодарском краях - 30-35%.
Ослабление государственного регулирования социального развития в территориальном разрезе привело к существенным диспропорциям в реализации государственной программы жилищного строительства. Масштаб жилищного строительства сократился в 13 регионах более чем на 40%, а в Чечено-Ингушетии - в 3 раза.
Показатели социо-эколого-экономических систем и особенности их исследования
Природоохранная деятельность определенной территории базируется на анализе функционирования территориальной социо эколого-экономической системы. Это объясняется тем, что в настоящее время экономика, социум и экология тесно взаимосвязаны. Факторы, описывающие социо-эколого-экономическую территориальную систему оказывают положительное или отрицательное воздействие на ее развитие. Результаты такого влияния должны быть учтены в процессе анализа и прогнозирования состояния природной среды.
Укрупненно можно выделить следующие факторы: факторы, характеризующие состояние экономики данной территории и страны в целом; политические факторы; факторы характеризующие научно-технический прогресс; международные события; законы и государственное управление; факторы характеризующие социум; факторы, характеризующие состояние природной среды. Эти факторы обладают следующими свойствами: взаимосвязанностью; сложностью; подвижностью; неопределенностью.
При системном исследовании развития социо-эколого-экономической системы следует использовать в качестве отправной точки экономический рост, который сопровождается ростом населения и нарушениями окружающей среды. Это объясняется тем, что вложение в единицу используемой площади большего количества энергии для увеличения продукции и есть экономический рост [129].
Понимание невозможности нормального существования людей без сохранения природной среды, приводит к предположению существования грани, отделяющей стабильности существования социо-эколого-экономической системы от перехода в состояние нестабильности. Однако эта грань остается неопределенной. Это отмечает Р.Макнамара: "мы не знаем, где этот предел находится, но ясно, что он существует". Поиск этой грани осложняется тем, что процесс нарушения окружающей природной среды не является "гладким". Если существует такая грань, то переход порога в результате хозяйственной деятельности означает для биосферы бифуркацию, а для человека - катастрофу.
Вся история человечества сопровождается такими катастрофами. Например, использование огня и изобретение оружия привело к истреблению многих крупных млекопитающихся (мамонтов, пещерных медведей и др.), что вынудило перейти от собирательства и охоты к земледелию и скотоводству. Первые земледельческие цивилизации в районах с недостаточным увлажнением привели к созданию оросительных систем, что вызвало локальные экологические катастрофы в бассейне Тигра и Ефрата, приведшие к ослаблению и даже гибели государств в результате эрозии и засоления почв [5 ].
Более близкие примеры. Еще 40 лет назад Азовское море было одним из самых богатых в мире по рыбопродуктивности. После строительства Цымлянской плотины на Дону в 1952г., зарегулирования Кубани в начале 70-х годов и создания в низовьях обеих рек мощных систем орошения с интенсивной агротехникой, нарушился естественный режим Азовского моря. На 40% уменьшился материковый сток, в полтора раза возросла соленость, а загрязнение бассейна моря загрязненными стоками, содержащими минеральные удобрения и ядохимикаты превысило рыбохозяйственные нормы. Появились случаи массовой гибели рыбы, уловы сократились в 5-6 раз, а добыча ценных и деликатесных рыб - в 2-30 раз. Кроме того, из хозяйственного использования были исключены большие площади ценнейших черноземов.
Проблемы повышения эффективности комплекса природоохранных мероприятии
При создании территориальной природоохранной программы формируется набор мероприятий, реализация которых позволяет достичь поставленную цель по стабилизации или улучшению экологического состояния в рассматриваемом городе, области или районе. Анализ существующей практики формирования Федеральных и региональных программ природопользования показывает, что мероприятия отбираются без специальной методики, в разрезе отдельных отраслевых и межотраслевых комплексов (по отдельным промышленным предприятиям разных отраслей, в коммунальной сфере, в области здравоохранения, в области социального обеспечения и т.д.)- При этом не обращается внимания на то, что цель природоохранной программы распадается на подцели (например, снижение загрязнения по отдельным природным сферам атмосферному воздуху, водной среде, почве...). Это приводит к тому, что набор мероприятий не удовлетворяет всему множеству подцелей и, соответственно, их реализация не дает возможности достичь поставленной цели. Кроме того в процессе формирования набора мероприятий не обращается внимание на объемы инвестиций для их реализации и результат, который ожидается от реализации мероприятий указывается в натуральном выражении: сокращение выбросов вредных веществ, сокращение сброса загрязненных сточных вод и прочее. Эти результаты не обеспечивают соизмеримость для различных мероприятий, их нельзя сопоставить с затратами.
При разработке природоохранных программ в качестве исходного момента выступает выбор мероприятий и оценка их параметров : времени реализации, затрат на реализацию и результата от реализации. Структуризация природоохранных мероприятий на базе дерева целей была выполнена профессором Чепурных Н.В. [ 70, 71, І75] на базе [93, 109]. При построении дерева целей реализации территориальных природоохранных проблем замечено, что чем более дробными будут цели нижнего уровня, тем точнее могут быть характеристики требуемого времени и ресурсов для их реализации.
К сожалению, возможности получения достоверных данных о загрязнении окружающей природной среды по источникам, сведения о природоохранных мероприятиях ограничены по следующим причинам: детальное планирование невозможно из-за гигантского возрастания размерности задачи; предоставление недостоверной информации с мест; отсутствие инструмента анализа эффективности мероприятий в программе.
Первая из приведенных причин объясняется невозможностью и нецелесообразностью сбора детальной информации с мест с целью точного планирования природоохранных мероприятий, поскольку такой подход будет возвращением к методам управления Госплана СССР. Отсюда, вытекает необходимость работы с достаточно укрупненной информацией.
Вторая причина кроется в привычных отношениях местных органов с центральной властью: просить больше, в надежде получения дополнительных инвестиций из государственного бюджета. В результате получения исходной информации (завышение объемов потребности в ресурсе, избыточного числа мероприятий) будет разработана природоохранная программа далекая от оптимальной.
Третья причина обусловлена тем, что хотя в настоящее время для анализа эффективности природоохранных мероприятий используются различные критерии (рентабельность инвестиций, чистая дисконтированная стоимость, срок окупаемости, приведенные затраты и др.) [151, 165, 189], это не позволяет провести анализ природоохранных мероприятий в совокупности, внутри набора. До сих пор эти мероприятия рассматривались и оценивались локально. Однако из этих мероприятий создается единое целое территориальная природоохранная программа, которая позволяет достичь заданную цель. Следовательно, необходимо рассматривать программу как объект, состоящий из элементов - мероприятий.В этом случае необходимо проводить комплексное исследование территориальную природоохранную программы в разрезе ее мероприятий, что позволит обеспечить достижение требуемой цели (требуемых целей) при минимальных затратах.
Все перечисленные недостатки создания и оценки набора природоохранных мероприятий приводят к тому, что сформированный набор мероприятий оказывается недостаточным (или убыточным) с точки зрения удовлетворения поставленной цели или ее подцелей, а также экономически неэффективными. Отсюда возникает необходимость формирования определенной логики и создания инструментария повышения эффективности набора природоохранных мероприятий.
Исследуя достижения в области долгосрочного и программно целевого планирования следует выделить способы формирования направлений развития больших технических систем [131]: целевые исследования; операционно-целевые исследования; операционно функциональные исследования; операционно-технические исследования; научно-технические прогнозные исследования. Эти способы дают возможность сформулировать целевые требования к будущей системе: цели и задачи, технические характеристики, функции и характеристики основных подсистем, формализуемые и неформализуемые требования - ограничения.
Последние два способа позволяют также выявить технические решения, способные удовлетворить сформулированным целевым требованиям. Перечисленные способы предполагают последовательное уточнение целевых требований и выбор технических решений. При этом основой принятия решений выступают экспертные оценки. Немаловажное значение при выборе альтернативных решений играют характеристики затрат и результатов.
Непосредственное использование приведенных способов невозможно в силу того, что они разрабатывались применительно к техническим объектам. Однако, необходимо учесть важнейшие составляющие данных способов: разделение целей на подцели, т.е. их иерархическая детализация; выявление причинно-следственных связей в большой технической системе; учет затрат и результатов от применяемых решений; увязка и качественное согласование целей, задач и функций; оценка функциональной ценности (эффективности) решений; оценка перспективности решений; выбор решений на базе ряда показателей (функциональной ценности, перспективности, затрат на реализацию).
Подходы к оценке эффективности территориальной природоохранной программы
В настоящее время существует большое число показателей оценки эффективности мероприятий, инвестиционных проектов, использования экологических фондов и т.д. [12, 61, 90, 92, 165, 185, 189]. Основываясь на "Типовой методике определения эффективности капитальных вложений" была разработана "Методика определения экономической эффективности затрат в мероприятия по охране окружающей среды". В последней методике учтены особенности получаемого результата от реализации природоохранных мероприятий, их видах и методах расчета [189, с. 144]. Для оценки эффективности предлагается использовать критерии абсолютной и сравнительной эффективности. Абсолютная эффективность капитальных вложений в природоохранные мероприятия: где Ер - показатель общей эффективности капитальных вложений в природоохранные мероприятия; Эу - результат (эффект) природоохранных мероприятий і -ого вида от предотвращения потерь на у -ом объекте; С - годовые эксплуатационные расходы на обслуживание основных фондов, вызвавших эффект; К - капитальные вложения в природоохранные мероприятия. Для оценки целесообразности внедрения мероприятий предлагается сравнивать Ер с нормативным коэффициентом эффективности Ен=0,12. При условии Ер Ен мероприятие признается экономически эффективным. Таким образом, в расчете закладывается нормативный срок окупаемости Тн 1/Ен. В то же время предлагается использовать показатель эффективности в натурально-стоимостной форме, который назван показателем "абсолютной экологической эффективности капитальных вложений", что само по себе не точно. Этот показатель предлагается рассчитывать по формуле:
Рассмотренные показатели не отражают динамику реализации мероприятий, не дают представления о предотвращенных потерях в народном хозяйстве, не отражают величину эффекта от природоохранной деятельности. Программа мероприятий рассматривается просто как сумма мероприятий без учета последовательности их вложения.
Не исправляет указанные недостатки и распространенный критерий минимума приведенных затрат
С + Ен К — min
Для сравнения вариантов мероприятий, осуществляемых в разные сроки, предлагается воспользоваться методом дисконтирования, на базе которого можно рассчитать критерий сравнительной экономической эффективности мероприятий: мероприятия; Кш - дополнительные капиталовложения, необходимые для нормальной работы природоохранных объектов в t-ый год эксплуатации G - текущие затраты 1-ого года на эксплуатацию и содержание основных фондов. В [165] приведен ряд дополнительных показателей, которые представляют модификации рассмотренных выше критериев. Сопоставление годовых приведенных затрат на осуществление природоохранных мероприятий (3) с достигаемым экономическим результатом (Р) позволяет [90] определить годовой экономический эффект (Р - 3) — max. Этот подход позволяет решить вопрос о расчете величины эффекта от природоохранной деятельности, однако не отвечает остальным требованиям.
Разработанная в 1987 г. Типовая методика [150] отвечает подходу, рекомендуемому в методиках оценки эффективности инвестиционных проектов [75, 92]. В подавляющем числе изданий этот критерий называется чистым дисконтированным доходом (ЧДД), чистой дисконтированной стоимостью (ЧДС) или чистым современным доходом (ЧСД). В общем виде для его расчета используют формулу: Т ЧДД = Z (Pt - Kt - G) (l+r)l« - max, t=to
где Pt - экономический результат, получаемый в t-ом году; Kt -инвестиции в природоохранную деятельность в t-ом году; G -эксплуатационные расходы средозащитного объекта в t-ом году без отчислений на реновацию; Т - год завершения эксплуатации; to - год начала строительства природоохранных объектов (реализации природоохранных мероприятий); г - коэффициент дисконтирования.
В [150] в качестве коэффициента дисконтирования предлагается использовать нормативный коэффициент приведения Енп, значение которого принимается в соответствии с отраслевыми методиками по определению экономической эффективности затрат на охрану окружающей среды (временно предлагается установить Енп =0.08). В [75, 92] в качестве коэффициента дисконтирования предлагается использовать процент банковской ставки, что согласуется с методами, предложенными ЮНИДО. Эти методы ориентированы как на государственные, так и на негосударственные проекты.
Теоретические вопросы корректировки территориальной природоохранной программы в процессе ее реализации
В процессе реализации разработанной территориальной природоохранной программы возникают различного рода отклонения от сформированного плана. Эти отклонения обусловлены воздействием внешних факторов: научно-техническим прогрессом; изменением экономической ситуации; политическими, социальными факторами и др. При этом возникает необходимость изменения разработанной ранее программы - т.е. замены ряда еще невыполненных менее актуальных мероприятий на более актуальные, отказа от некоторых мероприятий или переноса сроков выполнения программы.
При сокращении финансирования целесообразно воспользоваться показателями относительного изменения ресурсов и результата, т.е. чистого дисконтированного дохода от реализации программы. Изменение обеспеченности финансовыми ресурсами от 1-го источника следует охарактеризовать показателем дФ /Ф, , а изменение результата - показателем ДЧДД/ЧДД. Если известен механизм оптимальной корректировки программы природопользования, то существует и определенная связь между уменьшением чистого дисконтированного дохода и снижением финансирования из рассматриваемого источника: F (ДЧДД/ЧДД, дФ/Ф,) =0
Аналогично [ 8 ], зависимость между дЧДД/ЧДД и дФ/Фу предлагается рассматривать как характеристику эластичности (жесткости) плана. В каждой точке этой функции можно определить жесткость программы:
Эластичность региональной природоохранной программы зависит от ее структуры, характеристик, источников и условий финансирования. Частота и серьезность корректировки программы зависит от влияния внешних факторов, а также от прогрессивности программы в целом и каждого из ее мероприятий. Чем ниже прогрессивность программы, тем выше вероятность появления новых научно-технических решений, которые повлекут за собой замену устаревшего мероприятия (или группы мероприятий) на более современное. При этом необходимо провести эффективный маневр, подобный тому, который требуется реализовать при изменении приоритетов программы, сокращении ее финансирования,
