Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. Теоретические основы организации местного самоуправления ... 11
Содержание и модели местного самоуправления 11
Принципы местного самоуправления 27
Функции и полномочия органов местного самоуправления 39
ГЛАВА II. Организационно-экономические основы местного
самоуправления в России: состояние и предпосылки развития ... 49
Территориальная организация местного самоуправления 49
Современное финансово-экономическое состояние муниципальных образований 69
Организационные структуры управления
в муниципальных образованиях 98
ГЛАВА III. Совершенствование экономико-организационных основ местного
самоуправления в Воронежской области 124
3.1.Формирование финансовых основ
местного самоуправления в муниципальных образованиях и основные направления совершенствования межбюджетных
отношений 124
3.2. Пути совершенствования кадрового обеспечения
органов местного самоуправления 146
М- ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
Список используемой литературы 170
Приложения 187
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется несколькими принципиальными моментами.
Во-первых, возрастающей ролью местных сообществ в детерминации динамики и перспектив национальной и региональной экономики, улучшении качества жизни населения, решении актуальных для конкретной территории проблем: социальных, экономических, демографических, экологических и др.
Во-вторых, определяющей ролью местного самоуправления в развитии социально-экономического потенциала муниципальных образований и его эффективном использовании.
В-третьих, неразвитостью организационной и экономической основы местного самоуправления, что проявляется в продуцировании противоречий, в том числе, между необходимостью продуктивного выполнения органами местного самоуправления собственных и переданных им государственными органами полномочий и имеющимися в их распоряжении материальными и финансовыми ресурсами, потребностью в качественном обновлении организационного и кадрового обеспечения местного самоуправления и ограниченными возможностями применяемых организационных структур управления, недостатком квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и отсутствием системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов, осуществляющих управление муниципальными образованиями.
В-четвертых, проводимой в стране реформой государственной власти и управления, направленной на эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В-пятых, отсутствием адекватных потребностям современной практики концептуальных и прикладных исследований условий, направлений и
4 механизмов развития местного самоуправления, позитивного опыта формирования и совершенствования его экономико-организационной основы.
Реформирование правовых и экономических основ российского общества в девяностые годы двадцатого века, законодательное закрепление организационной и экономической самостоятельности органов местного самоуправления вызвали интерес к этим вопросам ученых разных отраслей знаний: экономистов, управленцев, юристов.
Существенный вклад в разработку проблем реформирования
экономических, организационных и правовых основ местного самоуправления
внесли С.А.Авакьян, И.В.Бабичев, О.В.Берг, О.И.Бетин, Н.А.Емельянов,
В.Г.Игнатов, Н.А.Игнатюк, А.Г.Игудин, А.Е.Когут, В.Н.Лексин, В.И.Матеюк,
В.С.Мокрый, И.И.Овчинников, В.Г.Пансков, Н.В.Постовой,
Б.Г.Преображенский, Л.И.Пронина, И.Е.Рисин, Ю.И.Трещевский, П.Г.Цицин, А.Н.Швецов, А.Н.Широков, Е.С.Шугрина, С.Н.Юркова и другие.
Несмотря на большой интерес исследователей к названной проблематике, многие принципиальные вопросы пока только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с выявлением новых институциональных характеристик местного самоуправления в условиях трансформации общественной системы России, обобщением позитивного опыта его формирования и развития, обоснованием вариантов эффективной территориальной организации, продуктивным разграничением предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями различных видов, совершенствованием организационных структур и кадрового обеспечения муниципального образования.
Таким образом, разработка основных направлений развития экономико-организационных основ местного самоуправления является актуальной в теоретическом и практическом аспектах задачей, призванной обеспечить эффективное использование имеющегося экономического потенциала муниципальных образований для удовлетворения потребностей населения.
Диссертационное исследование проведено в рамках основного научного направления Воронежского государственного университета "Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования".
Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка концептуальных положений и системы практических рекомендаций по развитию экономических и организационных основ местного самоуправления. Реализация этой цели потребовала решения комплекса взаимосвязанных задач: -развить теоретические представления об экономико-организационной основе местного самоуправления и направлениях ее совершенствования в условиях формирующихся рыночных отношений;
-раскрыть содержание и принципы местного самоуправления; -обобщить и систематизировать опыт формирования и совершенствования экономико-организационной основы и территориальной организации местного самоуправления в регионах России;
- уточнить и конкретизировать предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления для различных видов муниципальных образований;
- оценить современное состояние организационных структур и финансовой базы местного самоуправления;
-выявить профессионально-квалификационную структуру кадров управления муниципальными образованиями и определить институциональные предпосылки ее совершенствования;
-разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления, межбюджетных отношений в системе "регион-муниципальное образование", подготовки и повышения квалификации кадров управления муниципальными образованиями.
Теоретические и методологические основы диссертационного исследования составляют современные концепции местного самоуправления, труды отечественных и зарубежных ученых в области управления социально-
6 экономическими системами, организации местного самоуправления, его экономических и организационных основ.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные методы познания, методы экономического, функционального, структурного, статистического и системного анализа.
Информационную базу исследования составили статистические данные о состоянии и динамике параметров развития муниципального сектора экономики России и регионов, опубликованные Госкомстатом России, материалы центральных, региональных и местных органов власти, а также федеральное и местное законодательство по теме и объекту исследования.
Объектом исследования являются муниципальные образования и органы местного самоуправления.
Предметом исследования являются отношения, процессы и механизм экономико-организационного обеспечения функционирования и развития местного самоуправления.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
- раскрыта сущность местного самоуправления, дано его новое
определение. В отличие от общепринятой трактовки местное самоуправление
предложено рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае - как
форму народовластия, во втором - как муниципальную власть;
выявлено особенное в содержании и организации местного самоуправления в Российской Федерации. Отличительной чертой авторского подхода к его идентификации является системное рассмотрение базовых характеристик объекта, субъекта и экономико-организационной основы местного самоуправления;
обоснован состав принципов местного самоуправления, включающий общие, специфические и частные принципы. В отличие от сложившихся представлений он удовлетворяет требованиям необходимости и достаточности;
выявлено общее и особенное в практике формирования и совершенствования экономико-организационной основы местного самоуправления. Отличительной чертой проведенного анализа явилось включение в состав его объектов муниципальных образований разных видов и регионов страны;
определены критерии экономически обоснованного образования муниципальных образований. В отличие от принятой практики их состав включает наличие: налогооблагаемой базы; необходимой производственной и социальной инфраструктуры; муниципальной собственности; минимального местного бюджета;
-конкретизированы предметы ведения и полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, предложен механизм разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованими различных видов;
- разработана модель организации местного самоуправления, в основе
которой заложен принцип единства муниципальной власти. По этой модели
глава муниципального образования избирается из числа депутатов, возглавляет
представительный и исполнительный органы местного самоуправления;
определены основные характеристики профессионально-квалификационной структуры кадров управления муниципальными образованиями и обоснованы институциональные предпосылки ее совершенствования;
- разработаны рекомендации по совершенствованию организационных
структур органов местного самоуправления, межбюджетных отношений в
системе "регион - муниципальное образование", кадрового и информационного
обеспечения муниципального управления.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на межрегиональной научно-практической конференции "Становление системы местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы" (г. Воронеж, 1999 г.),
8 научно-практической конференции "Проблемы государственного и муниципального управления и их кадрового обеспечения" (г. Воронеж, 1999 г.), всероссийской научно-практической конференции "Социально-гуманитарные науки и практика государственного управления в России и за рубежом" (г. Воронеж, 1999 г.), межвузовской научно-практической конференции "Проблемы развития государственного и муниципального управления и их кадрового обеспечения" (г. Воронеж, 2000 г.), международной конференции "Центр. Регионы. Местное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт)" (г.Воронеж, 2000 г.), международном семинаре "Проблемы совершенствования и гармонизации федерального и регионального законодательства" (г. Воронеж, 2001 г.), межвузовской научной конференции "Проблемы государственного и муниципального управления и их кадрового обеспечения: региональный аспект" (Воронеж, 2002 г.), межвузовской научно-практической конференции: "Формирование профессиональной компетентности специалистов в системе непрерывного образования" (г. Воронеж, 2002 г.), семинаре-совещании в Государственной Думе на тему: "О проблемах и перспективах правового регулирования межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления" (г. Москва, 2002 г.), на депутатских слушаниях по проекту федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (г. Воронеж, 2003 г.).
Отдельные рекомендации диссертационного исследования
использованы Воронежской областной Думой при совершенствовании законодательства о местном самоуправлении Воронежской области, принятии модельного Устава муниципального образования и рекомендаций депутатских слушаний, проведенных Воронежской областной Думой по проекту федерального закона "Об общих принципах организации местного
9 самоуправления в Российской Федерации", в разработке которых автор принимал непосредственное участие.
Апробация результатов исследования осуществлена через использование автором материалов диссертации при разработке программы и преподавании учебного курса "Местное самоуправление" в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Внедрение научных разработок подтверждено актами органов государственной власти Воронежской и Липецкой областей, органов местного самоуправления Воронежской области.
Практическая значимость диссертации. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти и управления, местного самоуправления могут быть использованы при подготовке на федеральном, региональном и местном уровнях комплекса экономических, финансовых, правовых и организационных мер, призванных обеспечить повышение эффективности управления муниципальными образованиями, разработке программ подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников органов местного самоуправления и программ развития местного самоуправления.
Органами местного самоуправления могут быть использованы примерная схема управления муниципальным образованием, предложения по формированию структуры администрации, по разграничению полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Отдельные положения работы могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при изучении основных и специальных курсов по менеджменту, государственному и муниципальному управлению, а также в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
10 Публикации по теме исследования. Основные теоретические положения и практические рекомендации диссертационного исследования изложены в 17 научных публикациях общим объемом 9,7 печатных листов. В совместных работах [2,6,10,15,16] автору принадлежат исследования территориальных, финансово-экономических, организационных и правовых основ местного самоуправления, статуса исполнительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц и работников местной администрации, анализ моделей организации местного самоуправления в Российской Федерации и проблем развития местного самоуправления в Воронежской области.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 173 наименований, 30 приложений. В состав диссертации входят 14 таблиц и' 14 рисунков. Общий объем - 186 машинописных листов.
