Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы регулирования деятельности высших учебных заведений 15
1.1. Услуги высшего образования и их особенности в условиях становления экономики знаний 15
1.2. Роль государства в регулировании деятельности высших учебных заведений в контексте экономической социодинамики 38
1.3 Методологические подходы к исследованию деятельности университетов и их роли и места в обществе. 55
Глава 2 Теоретические основы государственной поддержки высшего образования в условиях становления экономики знаний 76
2.1 Закономерности функционирования и тенденции развития высшей школы в экономике знаний 76
2.2 Механизмы и инструменты финансирования деятельности высших учебных заведений в современных экономических условиях 110
2.3 Бенчмаркинг в государственном регулировании услуг высшего образования 134
2.4 Модели государственной поддержки национальных систем высшего образования: сущность и основное содержание 145
Глава 3. Теория и практика планирования деятельности высших учебных заведений в России 172
3.1 Детерминанты и институциональные особенности планового развития учреждений высшего образования 172
3.2 Формирование современной бюджетной политики университетов для целей управления развитием 186
3.3 Инновационный инструментарий планирования деятельности университетов как основа достижения его целей 203
Глава 4. Методическое обеспечение формирования и развития системы государственной поддержки сферы высшего образования 243
4.1 Оценка системы финансирования национальной системы высшего образования России 243
4.2 Совершенствование инструментов государственного регулирование услуг высшего образования 272
4.3 Развитие инструментов нормативно-подушевого финансирования высшего образования 288
4.4 Методика расчета объема финансирования государственных заданий вузам на выполнение научно-исследовательских работ 324
Глава 5 Методические основы совершенствования системы государственной поддержки высшего образования 347
5.1 Новая модель государственной поддержки национальной системы высшего образования 347
5.2 Основные направления совершенствования системы государственной поддержки национальной системы высшего образования в России 355
Заключение 372
Список литературы 375
Приложения 413
- Роль государства в регулировании деятельности высших учебных заведений в контексте экономической социодинамики
- Бенчмаркинг в государственном регулировании услуг высшего образования
- Оценка системы финансирования национальной системы высшего образования России
- Основные направления совершенствования системы государственной поддержки национальной системы высшего образования в России
Роль государства в регулировании деятельности высших учебных заведений в контексте экономической социодинамики
Экономика любой страны мира представляет собой смешанную экономическую систему, сочетающую в себе три сектора:
– частный сектор, в котором решения о распределении ресурсов принимаются децентрализовано;
– государственный сектор (или государство), в котором решения о распределении ресурсов политизированы и носят централизованный характер;
– сектор некоммерческих организаций, выполняющие функции как государственного, так и частного сектора на основе нерыночных принципов распределения ресурсов, в которых решения о распределении ресурсов принимаются коллегиально.
История подтверждает, что ни одна страна не может достигать благополучия, если ее экономическая система представлена одним или даже двумя этими секторами, а правильное сочетание и баланс между ними, всегда является главной проблемой развития. Состояние экономической системы зависит от ответа на три основные вопроса: кто принимает решение о распределении ресурсов, кто производит, и кто финансирует производство товаров и услуг – государство, частные или некоммерческие организации.52
Для национальных систем образования в целом и высшего образования, в частности, предоставление, производство и финансирование услуг теоретически могут быть обеспечены государством (традиционными государственными университетами), частным сектором (частными университетами) или некоммерческими организациями. Очевидно, что в реальном мире такие решения принимаются крайне редко. В частности, государственные университеты все чаще получают финансовую поддержку от физических лиц по традиционным учебным программам или программам обучения на протяжении всей жизни. Кроме того, частные компании все чаще финансируют государственные вузы не только по перечисленным выше программам, но также по программам научных исследований. Государство в свою очередь финансирует также и частные вузы, когда оно заинтересовано в образовательных программах, реализуемых такими вузами. Государство также может финансировать научные разработки частных университетов. Кроме того, многие университеты мира, в том числе основная часть лучших исследовательских университетов, функционируют как полностью независимые организации, например, исследовательские университеты США. Они не зависят от государства в отношении процессов принятия управленческих решений, поскольку имеют достаточно средств, привлекаемых на рынке образовательных услуг самостоя-тельно.53 Вместе с тем, например, в России и во многих странах Европы многие частные вузы во многом зависят от государственного финансирования.
Таким образом, в реальной жизни возможны различные варианты организации национальных систем высшего образования. Вместе с тем, как показывают исследования национальных систем высшего образования в мире, основная часть вузов является государственными, меньшая часть является частными, существует еще и группа так называемых корпоративных университетов, которая осуществляет свою деятельность в интересах производственных компаний по подготовке специалистов по различным образовательным программам. Но и деятельность таких организаций может регулироваться государством, например, когда корпоративные вузы проходят процедуру аккредитации.
Принципиальный вопрос, который продолжает оставаться в центре экономической науки - проблематика общественных интересов
С точки зрения организации национальных систем высшего образования возможно допустить любое соотношение между государственными и частными вузами: от полностью государственных до полностью частных. Вместе с тем, национальные правительства стран мира постоянно акцентируют свое внимание на невозможности отказа от финансирования вузов в новых экономических условиях, вызванных процессами глобализации, перехода к экономике, основанной на знаниях.
Остается открытым вопрос о том, является ли это политическим аргументом в пользу скрытой заинтересованности в расширении государственного сектора экономики, а значит в увеличении его власти или существуют другие веские причины для государственного вмешательства в развитие национальных систем высшего образования. Этот вопрос приобретает особую актуальность в условиях перехода от концепции «благожелательного государства» к выводам о том, что политические решения относительно общественных интересов смещаются в сторону интересов правящих элит.54 При таком подходе деятельность государства способна вызывать ухудшение качества жизни отдельных членов общества и социума в целом. 55
Применительно к экономической методологии в связи с этим возникают три фундаментальных вопроса:
– во-первых, как общественные интересы согласованы с интересами индивидуумов, образующих общество, и насколько постоянна такая связь;
– во-вторых, какова природа, сущность и механизмы формирования общественных интересов;
– в-третьих, как именно общественные интересы учитывать в экономических исследованиях и конкретно в условиях рыночного равновесия?56
Научная дискуссия об общественных интересах имеет глубокие исторические корни и существует целый ряд общепризнанных работ, рассматривающих общественные интересы в качестве главенствующего аргумента государственных интервенций, в центре которых вопрос о координации индивидуальных и групповых предпочтений.
Начало научной дискуссии об общественных интересах положено Адамом Смитом, «поместившего в центр экономической теории систематический анализ поведения отдельных людей, преследующих собственные интересы в условиях конкуренции».57 Его труд «Богатство народов» был и остается обоснованием теории распределения ресурсов. Все последующие экономические исследования, по сути, базировались на теоретической конструкции «невидимой руки рынка», и учитывали особенности развития общества и экономической мысли. В результате, одним из самых обсуждаемых терминов, связанных с общественными интересами, стал, на первый взгляд, простой и понятный для всех термин «индивидуализм». Проблемы интересов индивидуумов и общества в целом остаются в центре внимания экономической науки на протяжении многих лет. Продолжающаяся дискуссия привела, по мнению Фридриха Хай-ека, к использованию этого термина «для обозначения нескольких отличных взглядов на общество, которые имели между собой так же мало общего, как и со взглядами, традиционно считавшимися их противоположностью»58.
Действительно, индивидуалисты XVIII века, по словам Мишеля А., не знали коренной противоположности интересов индивидуума и государства. Совершенно по-другому рассматривали индивидуализм первые социалисты, которые считали, что наиболее характерным признаком индивидуализма является ограничение роли государства. Таким образом, индивидуализм получает иное содержание, и в конце концов сводится к абсолютной противоположности, «к настоящей антитезе между индивидуумом и государством».59
К концу девятнадцатого века стали очевидными два подхода в интерпретации индивидуализма. Английская школа отрицала саму вероятность наличия любых интересов, отличных от предпочтений индивидуумов (методологический индивидуализм). Немецкая школа, допуская существование интересов общества как такового (холизм), рассматривала категорию «коллективные потребности» как фундаментальную основу знаменитой «немецкой финансовой науки».60
Бенчмаркинг в государственном регулировании услуг высшего образования
Заимствование лучших практик в сфере высшего образования, по признанию исследователей, считается хорошей возможностью использовать апробированные и хорошо зарекомендовавшие себя методики государственного управления в условиях бюджетных ограничений, вызванных увеличивающимся спросом на услуги вузов со стороны индивидуумов, общества и государства. Потребность в быстром обновлении образовательных программ, широкое использование информационно-коммуникационных технологий в отрасли, а также необходимость постоянного пересмотра методов взаимодействия с регионами и предприятиями бизнеса для эффективности научных исследований, не оставляет времени на долгий путь поиска, разработки и апробирования исключительно собственных новых управленческих решений.
В качестве надежного и простого механизма, позволяющего распознавать, изучать, а затем адаптировать к собственному использованию лучшие практики, выступает бенчмаркинг.226 Историю бенчмаркинга можно проследить, начиная с 1920-х годов, когда методы сравнения были впервые применены к контролю качества продукции. Эта концепция получила развитие в Японии в 40-е годы, а родоначальниками концепции считаются исследователи США: Деминг, Джуран и Фейгенбаум.227 Применение бенчмаркинга было настолько результативными, что использование концепции постепенно расширилось от качества продукции к качеству вопросов организации производств.
Существует множество определений бенчмаркинга, однако, как мы считаем, наиболее простое и исчерпывающее определение связано с представлением бенчмаркинга как систематического процесса выявления и внедрения наилучших или передовых практик.228
Передовые практики - это такие практики, которые:
– дают наилучшие результаты;
– отбираются в результате постоянного процесса исследования;
– оцениваются как образцовые, хорошие или успешно реализованные, а затем адаптированные к конкретной организации.
В исследованиях часто приводятся множественные классификации бенчмаркинга, однако эксперты, занятые теорией и практикой этой технологии, указывают на два основных типа: неформальный и формальный бенчмар-кинг. В рамках формального бенчмаркинга выделяют также бенчмаркинг результатов и бенчмаркинг лучших (эталонных) практик (таблица 2.11).
Появившийся в промышленном производстве, бенчмаркинг быстро был адаптирован к сфере высшего образования и нашел в ней самое широкое при-менение.229 Массовое использование в национальных системах высшего образования бенчмаркинга связано, как считают многие ученые с тем, что он аналогичен процессам обучения человека, более того, его технологии описываются как технологии обучения учебного заведения.
По мнению Леибфриеда и Макнейра, бенчмаркинг помогает сформировать учебную организацию, как группу преданных делу людей, которые активно стремятся к совершенству, развитию и знаниям. Если эксперты правы ..., только те вузы, которые могут быстро учиться и осваивать свое окружение, будут по праву называться вузами двадцать первого века. Бенчмаркинг может помочь инициировать преобразования, основанные на философии непрерывного совершенствования, но этого результата можно достичь только в том случае, если информация об окружении будет постоянно обновляться и закрепляться для повторного использования. По своей сути бенчмаркинг устанавливает рамки для постоянного развития, которое достигается действиями после того, как лучшие практики идентифицированы, применены и находятся под постоянным наблюдением.230
Следует сказать, что еще в 1994 г. была учреждена Глобальная сеть бенчмаркинга (Global Benchmarking Network, GBN), но только спустя десять лет, в 2004 году, Россия стала полноправным членом GBN. 231
В конце 1991 года в сфере высшего образования была начата широкомасштабная программа бенчмаркинга Национальной Ассоциации руководителей университетов и колледжей (NACUBO)232, которая призвана обеспечить участникам проекта объективную основу для реализации механизмов бенчмаркинга, предлагая путеводитель по лучшим практикам других организаций. На тот момент в исследовании 26 основных направлений деятельности колледжей и университетов (таких, как бухгалтерский учет, прием, начисление заработной платы, закупки, содержание общежитий и т.д.) приняли участие около 282 учреждений высшего образования. Сегодня бенчмаркинг превратился в действенный и доступный механизм, реализация которого приносит ощутимые выгоды для учреждений высшего образования.233 Этот проект, по сути, стал ответом на критику бенчмаркинга для университетов. Критики высказывали опасения относительно «неосязаемости» показателей, ресурсо-емкости самого процесса сопоставления лучших практик, злоупотреблений в использовании способов сбора информации, отсутствия культуры обмена собранной информации, ее конфиденциальности, а также правильного наложения лучших практик на условия функционирования вузов.234 Создание специальных фондов информации, а также положительные рекомендации по применению бенчмаркинга и успешные примеры его использования в сфере высшего образования, стали действенным ответом на критические замечания исследователей.
Бенчмаркинг находит практическое применение и в деятельности отечественных вузов. Российские исследователи рассматривают бечмаркитенговое проектирование как метод подбора образовательных практик для функционирования современных отечественных вузов.235 Бечмаркинг предлагается исследователями для решения проблем качества образовательных услуг вузов,236 а также рассматривается в качестве одного из эффективных направлений развития отечественной системы высшего образования на основе инновационных управленческих технологий.237 В 2006 году издано учебное пособие, в котором рассматриваются особенности реализации технологий бенчмаркинга в учреждениях высшего образования.238 Вместе с тем, эти примеры университетского бенчмаркинга являются чаще всего единичными и касаются внутренних процессов организации деятельности вузов. Применительно ко всей отрасли, бенчмаркинг только в последнее время становится предметом исследова-ний.239 По мнению Воронцовой Л.В., Трещева А.М. и других исследователей, бенчмаркинг в России до сих пор не получил должного развития, несмотря на то, что в глобальной образовательной среде он рассматривается в качестве инновационной управленческой технологии, способной формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.
Однако, несмотря на то, что бенчмаркинг, как инструмент повышения эффективности не является новым, как в частном, так и в государственном секторах экономики (Johnston, Clark, Shulver, 2012),240 в высшем образовании система сопоставимых показателей используется, главным образом, на институциональном уровне, и в большей мере связана с обеспечением качества образовательных услуг и управлением учебными заведениями.241 Неслучайно, что еще в 2008 году по заключению Центра стратегических исследований высшего образования (CHEPS), «бенчмаркинг относился к внутренним организационным процессам, направленным на повышение эффективности организации путем обучения возможным улучшениям основных и / или вспомогательных процессов на основе анализа этих процессов в других, более эффективных организациях» (ESMU, 2008).242 К бенчмаркингу в сфере высшего образования можно отнести также и разные виды рейтингования вузов. Эти формы бенчмаркинга обычно устанавливают цели, на основании которых учреждения могут сравнивать свои результаты.
Уже в более поздних работах, исследователи все чаще стали указывать на ценность бенчмаркинга в решении вопросов государственного регулирования национальных систем высшего образования. К таким работам следует отнести работу, опубликованную в 2016 году Уильямсом Р., Лием А., Рассен-фоссе Г. и Дженсеном Р. «Рейтинг Национальных систем высшего образования». Предлагаемый авторами рейтинг является уникальным, поскольку построен на утверждении, что «система высшего образования в целом, а не только отдельные университеты имеют важное значение для экономического и культурного развития страны», и что различные учреждения будут по-разному способствовать достижению общих национальных целей.243 Следует также заметить, что известный исследователь вопросов государственного регулирования высшего образования Салми Джамиль предупреждал о том, что группа элитных университетов не способна удовлетворять потребности национальных экономик и самих студентов, эта задача решается всей национальной системой высшего образования, которая включает в себя множество различных вузов, предлагающих необходимые образовательные программы. Именно такие университеты способны обеспечивать эффективное и устойчивое развитие экономики страны.244
Оценка системы финансирования национальной системы высшего образования России
Для того, чтобы приступить к разработке модели государственной поддержки, следует четко понимать, не только какие модели существуют, но также и признаки «хорошей» модели. В работе мы использовали критерии оценки моделей государственной поддержки национальных систем высшего образования, которые выработаны Всемирным банком на основании требований к «хорошим» моделям заинтересованных в услугах вузов сторон. По мнению разработчиков критериев, «хорошая» модель государственной поддержки должна:
- ориентировать вузы на реализацию государственных приоритетов в сфере высшего образования (целевая ориентация);
- способствовать заинтересованности в результатах деятельности (стимулирующая ориентация);
- содействовать устойчивости;
- обеспечивать прозрачность и последовательность в распределении ресурсов;
- оказывать поддержку финансовой автономии;
- быть практически осуществимой.
Набор требований к каждому из критериев получен Всемирным банком методом интервьюирования (таблица 4.1).
Представленные критерии положены в основу методологии оценки моделей государственной поддержки высшего образования.
Методология содержит в себе следующие этапы:
- на первом этапе происходит общий анализ существующего подхода государства к поддержке высшего образования;
– на втором этапе основное внимание уделяется тому, насколько хорошо текущая модель государственной поддержки, как основного инструмента регулирования социальной полезности услуг вузов, согласуется с целями государственной политики в сфере высшего образования;
– на третьем этапе рассматриваются сильные и слабые стороны модели существующей поддержки в соответствии с критериями оценки моделей государственной поддержки высшего образования и выявляются проблемы функционирования национальной системы высшего образования;
– на четвертом этапе на основе предыдущих этапов предлагаются варианты дальнейших действий.
В результате появляется возможность предложить: – структурные аспекты новой модели регулирования;
– процедурные и правовые аспекты внедрения новой модели финансирования;
– укрепление потенциала национальной системы высшего образования.
Этап первый: общий анализ существующего в России подхода государства к поддержке высшего образования
В соответствии с предлагаемой методологией, общий анализ существующего подхода государства к поддержке высшего образования осуществляется по четырем элементам, которые определяются как имеющие решающее значение для государственного регулирования:
– модель государственной поддержки образовательной и научной деятельности учреждений высшего образования;
– диверсификация источников финансирования высших учебных заведений (оплата за обучение, доходы от исследований в интересах третьих сторон и т.д.);
– финансовая автономия высших учебных заведений (методы и направления государственного финансирования; самостоятельность в расходовании средств; возможность создания финансовых резервов; финансовое положение; возможность по своему усмотрению принимать решения в организации оплаты труда и т.д.);
– финансовая поддержка студентов (оплата за обучение, индивидуальное финансовое положение студентов, кредиты, стипендии и т. д.)
1. Модель государственного финансирования образовательной и научной деятельности учреждений высшего образования в России
Оценку отечественной модели государственного финансирования, как нам представляется, возможно осуществлять в сравнении с реализуемыми в других странах моделями. Для сравнений нами выбраны европейские модели финансового обеспечения вузов. Сравнительные характеристики российской модели финансирования в контексте европейских тенденций обеспечивает дополнительные сведения для оценки состояния национальной системы высшего образования. Важно отметить, что мы не рассматриваем европейский тренд в качестве основного критерия для оценки сильных и слабых сторон отечественной модели финансирования: популярное или лучшее в Европе не означает, что это будет применимо для российского высшего образования. Модели финансирования тесно связаны с особенностями (общество, экономика, демография и т. д.) разных стран, и мы признаем, что Россия во многом отличается этими особенностями. Но вместе с тем, сравнительные характеристики предоставляют дополнительные сведения о состоянии системы и могут быть чрезвычайно полезными для новой модели финансирования вузов в России. В работе мы использовали оценку существующих европейских моделей финансирования высшего образования, проведенную Всемирным Банком. Оценку состояния российской модели мы осуществляли по результатам проведенных в работе исследований. В настоящем разделе определяется состояние российской модели на предмет соответствия европейским тенденциям (таблица 4.2).
Российская система высшего образования недофинансируется на протяжении многих лет. Общий уровень финансирования очень низок и составляет, например, в 2015 году всего 0,6% к валовому внутреннему продукту.388 По сравнению с европейскими странами этот показатель является одним из самых низких - в среднем в странах ЕС он составляет 1,3% и варьируется от 0,7 % в Болгарии до 2,1 % в Финляндии, и 2,3%, в Дании.389 Несмотря на то, что в исследовании основное внимание сосредоточено на механизмах финансирования, а не на его уровне, важно учитывать и этот факт при обсуждении сильных и слабых сторон нынешней российской системы финансирования.
В отличие от многих европейских систем, нынешняя модель финансирования в России не содержит инструментов повышения эффективности и ориентации на качественные показатели реализуемых видов деятельности. Российская модель, по сути, направлена на поддержание текущей деятельности вузов, ограничена в инструментах развития, а во многих случаях, напротив, сдерживает эти процессы.
В отличие от европейских тенденций и использования в механизмах финансирования больше элементов, основанных на результатах, российская модель остается связанной с вводимыми ресурсами, в основе которой формульные процедуры нормативно-подушевого финансирования. Элементы, которые, как часто считается, ориентированы на результат, такие как средний балл ЕГЭ, зачисленных в вузы на обучение студентов, а также национальные исследовательские программы, не воспринимаются аналитиками в качестве прозрачных критериев. Хроническое недофинансирование вузов приводит также к недоиспользованию инновационного потенциала российских вузов. В России фактически не задействованными остаются инструменты финансирования, направленные на развитие инновационного потенциала вузов, они не только не включены в механизм государственного финансирования, но и не реализуются в других формах применительно ко всем вузам. Это означает, что национальная система высшего образования России не в полной мере использует свой потенциал и слабо вовлечена в борьбу за превосходство в мировом образовательном пространстве.
2. Диверсификация источников финансирования высших учебных заведений (оплата за обучение, доходы от исследований в интересах третьих сторон и т.д.)
Результаты сравнительной оценки диверсификации ресурсов в национальных системах высшего образования европейских стран и России размещены в таблице 4.3. В России широкое распространение получила «платная» образовательная деятельность.
Основные направления совершенствования системы государственной поддержки национальной системы высшего образования в России
Новая система государственной поддержки будет работать следующим образом: Министерство образования и науки планирует общее количество учебных мест по различным образовательным программам. Этот план основывается на консультациях различных заинтересованных сторон, в том числе отраслевых Министерств и ведомств, (особенно в отношении потребностей работодателей), прогнозах рынка труда и данных о развитии реального спроса. В свою очередь такой подход позволит планировать увеличение или сокращение отдельных образовательных программ, а также вводить новые образовательные инновационные программы. Это предоставляет возможность прекратить практику предложения только имеющихся направлений подготовки, а, следовательно, создать условия для развития национальной системы высшего образования. Благодаря этим предложениям вузы будут конкурировать за дополнительные места или за создание новых инновационных программ. Частные университеты могли бы принять участие в конкурсе, связанном с инновациями, поэтому у них есть равные шансы получить учебные места с инновациями в учебных программах. Однако, как мы считаем, частные вузы не могут претендовать на зачисление в состав государственной системы финансирования, поскольку они не включаются в общую систему планирования и финансирования образовательных программ, но могут получать государственное финансирование на реализацию инновационных образовательных программ.
Сумма, выделенная на гарантированные финансирование образовательных программ основывается на соотношении затрат между направлениями подготовки, т. е. на коэффициентах затрат, описанных выше, а также на объеме средств, предназначенных в государственном бюджете на эти цели.
Первый компонент также включает в себя подушевое финансирование на научные исследования. В нашем представлении объем финансирования на науку должен быть связан с количеством профессорско-преподавательского состава с учеными степенями (предложение описано в четвертой главе работы). Согласно имеющейся зарубежной практики текущее финансирование фундаментальных исследований в вузах не поощряется.444Считается, что оно ограничивает потенциал университета в гибком использовании средств на исследования и в соответствии с недавней оценкой, не гарантирует эффективность их использования.
Предлагаемый в исследовании подход к финансированию научных исследований:
– открывает широкий доступ к гарантированному финансированию для укрепления автономии вузов;
– повышает качество образовательных услуг;
– способствует эффективности научных исследований за счет использования согласованных показателей результативности;
– ориентирует на развитие инноваций путем направления целевых инвестиций в центры передового опыта, сформированных в рамках национальных стратегий и имеющих важное значение для всех вузов.
Бюджет, запланированный на высшее образование, таким образом, распределяется на три компонента модели финансирования по удельному весу, определяемому органом исполнительной власти по согласованию с заинтересованными сторонами.
Показатели финансирования определяются по всем вузам национальной системы высшего образования для формирования объема финансовых средств, которые направляются учреждениям в разрезе каждого показателя в зависимости от доли отдельного учреждения, связанной с общей эффективностью системы. Например, если вуз выдал дипломы одному проценту выпускников в национальной системе высшего образования, то он будет получать один процент бюджета, выделяемого по этому показателю. Учредители должны быть наделены возможностью применять весовые коэффициенты в отношении выпускников по разным образовательным программам. Например, выпускники инженерных специальностей могут иметь более высокий вес, чем выпускники, завершившие обучение по гуманитарным направлениям подготовки.
Веса между различными показателями, как мы предполагаем, должны определяться Учредителями в соответствии с государственными приоритетами. Исследователями рекомендуется сбалансированное представление показателей образовательной и научной деятельности. К этому решению может быть привлечен национальный Совет ректоров. Нам представляется перспективными для использования показатели, связанные с трудоустройством выпускников. Однако могут быть использованы и другие показатели, которые определяются приоритетами государственной политики в сфере высшего образования. Например, последнее время одним из самых обсуждаемых вопросов является вопрос об интеграции отечественных вузов. В этом контексте вполне возможно использовать, например, показатели объема средств, полученных в результате проведения совместных научных исследований или реализации совместно разработанных образовательных программ.
Третий компонент, ориентированный на инновационную деятельность, предусматривает финансирование мероприятий, способствующих достижению целей, установленных в соглашении об эффективности работы вузов. Целевые показатели будут учитывать национальные приоритеты в формировании новых образовательных программ, а также в планах развития учреждений. Для организации финансирования по третьему компоненту можно предложить целевые соглашения между Учредителем и каждым вузом, которые целесообразно продлевать каждые три года. Это новый вид договорных отношений, который относится к национальным целям и планам вузов. Целевые соглашения должны быть построены на ограниченном наборе приоритетов для вуза в ближайшие три года. В то время как второй компонент фокусируется на выборе нескольких соответствующих показателей, которые специфичны для миссии учреждения, третий компонент должен быть связан с видением вуза, его будущем, в соответствии с приоритетами государственной политики в области высшего образования России. Второй компонент обеспечивает вознаграждение за настоящее состояние вузов, в то время как третий компонент поддерживает их будущие планы. Национальные цели должны быть также интегрированы в планы вузов путем упоминания государственных приоритетов в мероприятиях, запланированных к реализации.
Третий компонент предусматривает, кроме того, финансирование научно-исследовательских центров передового опыта с учетом научных достижений конкретного вуза в рамках национальных программ по развитию науки. Как мы считаем, этот компонент может представлять собой целевое финансирование ограниченного числа конкретных исследовательских центров вузовской науки, способных генерировать конкурентоспособные на международном уровне результаты исследований. Отбор вузов в качестве объектов этого вида финансирования может осуществляться Министерством образования и науки РФ совместно с ключевыми заинтересованными сторонами по определенным критериям для центров передового опыта. При этом вузам может быть рекомендовано подготовить соответствующие предложения для экспертной оценки. Возможно такой отбор осуществлять применительно к объединенным центрам нескольких вузов или вузов и научно-исследовательских институтов.
Сложным в российской национальной система высшего образования остается вопрос о финансовой автономии. Российские вузы по этому показателю существенно отстают от европейских и международных тенденций. Вместе с тем, внедрение новой модели финансового обеспечения деятельности вузов будет сопровождаться ограничениями, связанными именно с финансовой автономией. Напомним, что кроме отсутствия нормативов финансового обеспечения науки, а также несоблюдение коэффициентов дифференциации образовательных программ по уровню их трудоемкости, существует еще ряд ограничений, а именно:
– государственные вузы не имеют права на профицит бюджета при планировании деятельности;
– в национальной системе высшего образования действует запрет на остаток средств субсидии на конец финансового года;
– российские вузы не имеют права на заем средств на финансовом рынке;
– государственные российские вузы не имеют права на распоряжение имуществом;
– российские вузы не могут самостоятельно устанавливать заработную плату своим сотрудникам;
– российские вузы не имеют возможности устанавливать оплату за обучение ниже государственных нормативов.
Эти вопросы невозможно решить в краткосрочной перспективе, поскольку они связаны не только с особенностью функционирования вузов, но также с существующим нормативным регулированием их деятельности. Однако некоторые из них остаются очень важными с точки зрения достижения финансовой независимости. Как нам представляется, следует в первую очередь решить вопросы об остатках средств на счетах вузов на конец финансового периода. Это позволит вузам аккумулировать средства для формирования новых образовательных программ, развития научных исследований, других видов деятельности, которые связаны с большим объемом инвестиций. При этом накапливаемые свободные средства необходимо разрешить вузам аккумулировать на депозитных счетах, обеспечивая тем самым увеличение источников финансирования деятельности вузов. Одновременно следует разрешить вузам заем средств на финансовых рынках, например, в объеме активов, принадлежащих вузам (по типу разрешения на заключение контрактов на приобретение товаров и услуг в системе государственных закупок для вузов).