Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, и порождаемые ими риски нерационального использования человеческого капитала региона 16
1.1. Роль и место населения, человеческого капитала в региональном развитии 16
1.2. Дети, оставшиеся без попечения родителей, как особая социально-демографическая группа населения 27
1.3. Проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, и порождаемые ими риски нерационального использования человеческого капитала региона 54
Выводы по главе 1 74
ГЛАВА 2. Системный подход к преодолению современных негативных качественных изменений в отдельных социально-демографических группах населения 79
2.1. Сущность социальной защиты как механизма преодоления современных негативных качественных изменений в населении 79
2.2. Особенности системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 84
2.3. Историческая сущностная трансформация и современное состояние социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, в России 94
Выводы по главе 2 129
ГЛАВА 3. Методологические основы формирования, ресурсная база и ключевые элементы региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 132
3.1. Методологические основы формирования региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 132
3.2. Ресурсное обеспечение региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 158
3.3. Система социального партнерства в сфере обучения рабочим профессиям как ключевой элемент региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 171
Выводы по главе 3 188
ГЛАВА 4. Оценка эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей .
4.1. Методические основы оценки эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 197
4.2. Методика расчета экономической эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей 209
4.3. Методика расчета социальной эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения
родителей 227 Выводы по главе 4 242
Заключение 245
Библиографический список
- Проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, и порождаемые ими риски нерационального использования человеческого капитала региона
- Историческая сущностная трансформация и современное состояние социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, в России
- Ресурсное обеспечение региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей
- Методика расчета экономической эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования Генеральной целью региональной социально-экономической политики является достижение устойчивого развития территории, обеспечивающего удовлетворение потребностей населения при учете ресурсных ограничений.
Проблема недостаточности региональной ресурсной базы ставит перед органами власти задачи поиска новых и рационального использования уже имеющихся ресурсов.
Наиболее значимыми для регионального развития являются трудовые ресурсы,
что предполагает необходимость их расширенного воспроизводства для
выравнивания количественной и качественной диспропорций на рынке труда, причем особое внимание должно быть уделено человеческому потенциалу, то есть детям и подросткам.
В настоящий момент в большинстве регионов страны значительная часть данной категории населения испытывает ряд проблем, основными из которых являются низкий уровень жизни, неудовлетворительное качество здоровья, семейное неблагополучие и другие. Результатом такой ситуации является постоянно увеличивающееся количество детей, попавших в социально-опасное положение. Эти процессы негативно влияют на развитие человеческого капитала страны и отдельных ее регионов.
В наиболее неудовлетворительном положении находится группа, определенная в исследовании как дети, оставшиеся без попечения родителей, к которой отнесены, прежде всего, сироты, а также те дети, родители которых не могут в силу различных причин выполнять свои обязанности.
Несовершенство региональной политики по отношению к данной категории детей порождает риски нерационального использования человеческого потенциала региона.
Приводящаяся с середины 2000-х годов в России стратегия развития семейных форм устройства положительно сказалась на состоянии детей, оставшихся без попечения родителей, потому данное направление деятельности важно развивать и совершенствовать, что может быть достигнуто путем построения современной системы социальной защиты, ориентированной на вовлечение, в перспективе, детей этой группы в человеческий капитал страны.
Существенные региональные различия и региональная дифференциация в
Российской Федерации обуславливают обязательность регионализации процессов
социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, результатом которой
должно стать формирование систем социальной защиты в каждом субъекте
Российской Федерации в рамках региональной социально-экономической политики,
что будет способствовать интенсификации процессов качественного и
количественного воспроизводства человеческого капитала в регионах.
Степень разработанности научной проблемы. Исследованиям человеческого капитала посвящены работы таких зарубежных экономистов как Г.Беккер, Л.Вальрас, Б.Вейсброд, Э.Долан, Дж.Б.Кларк, Дж.Линдсей, К.Маркс, А.Маршалл, Дж.Милль, Дж.Минцер, В.Петти, Д.Рикардо, А.Смит, Л.Туроу, С.Фишер, Т.Шульц и др.
Среди российских специалистов, занимавшихся проблемами формирования
человеческого капитала, можно отметить. Л.Абалкина, Б.Генкина, Р.Гринберга,
А.Добрынина, С.Дятлова, В.Ефимова, О.Заборовскую, Р.Капелюшникова,
Ю.Корчагина, Б.Хорева, Е.Цыренову, Б.Юдина и др.
Среди ученых, которые внесли заметный вклад в теорию и практику управления региональным социально-экономическим развитием, в том числе, в сфере
воспроизводства трудовых ресурсов, следует выделить А. Аганбегяна Ю.Гладкого,
А.Гранберга, Г.Дваса, С.Иванова, У.Изарда, В.Кистанова, Н.Копылова, А.Кузнецова,
В.Лексина, А.Маркуса, Г.Разула, В.Разумовского, В.Рожкова, И.Сигова,
Я.Тинбергена, Б.Штульберга, А.Швецова и др.
Разработкой подходов к формированию систем социальной защиты различных
социальных групп, в том числе, и детей, оставшихся без попечения родителей,
занимались такие ученые как Т.Безденежных, В.Бобков, Н.Волгин, И.Ворожейкин,
И.Елисеева, И.Зайнышев, Т.Зарембо, Т.Заславская, В.Ельмеев, М.Клупт,
М.Кукушкин, О.Лебедев, А.Малинин, Е.Мачульская, Л.Михеева, М.Полупанов Л.Ржаницына, Н.Римашевская, А.Савинова, Е.Тишин, М.Федорова, В.Фраймович, Е.Холостова, А.Чаянов, В.Шайхатдинов и др.
Анализ работ названных авторов позволил сделать вывод о том, что, несмотря
на большое количество исследований, посвященных вопросам развития
человеческого капитала, социальной политики в регионах, многие ключевые вопросы, связанные с разработкой подходов к формированию и развитию теоретических и методологических основ создания региональных систем социальной защиты рассматриваемой демографической группы (детей, оставшихся без попечения родителей) в контексте управления процессами использования и воспроизводства человеческого капитала не получили решения в зарубежной и отечественной науке. Также не рассмотрены вопросы формирования ресурсной базы, необходимой для организации процессов социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Наблюдается и отсутствие исследований, которые посвящены вопросам оценки результатов функционирования систем социальной защиты.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена не только высокой народнохозяйственной значимостью рассматриваемых вопросов, но и их недостаточной научной изученностью.
Целью настоящего исследования является разработка теоретико-
методологических основ построения региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, как важного механизма повышения эффективности использования человеческого капитала региона.
Цель предопределила постановку и решение следующих задач:
- установить степень влияния рисков, характерных для детей, оставшихся без
попечения родителей, на эффективность использования человеческого капитала;
обосновать необходимость выделения детей, оставшихся без попечения родителей, в качестве особой социально-демографической группы населения, в отношении которой требуется разработка самостоятельной политики по социальной адаптации, социальной защите, социальной поддержке;
доказать целесообразность создания системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, с учетом непременности её регионализации;
разработать методологические основы создания региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, включая определение целей, подходов к формированию субъектной и объектной подсистем, принципов и моделей функционирования, механизмов управления и ресурсного обеспечения;
определить факторы и механизмы, в наибольшей степени влияющие на эффективность решения двуединой задачи по обеспечению, с одной стороны, высокого качества жизни каждого конкретного ребенка из исследуемой социально-демографической группы, и, с другой – максимально эффективной трансформации человеческого капитала в трудовые ресурсы;
- на основании разработанных методологических подходов обосновать
комплекс мер по построению региональной системы социальной защиты детей,
оставшихся без попечения родителей, включая рекомендации по организации межсубъектных взаимодействий в рамках ключевых элементов региональной системы;
- разработать методологические основы и методическое обеспечение оценки эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, и провести апробацию оценки применительно к предлагаемому комплексу рекомендаций.
Объектом исследования является специфическая социально-демографическая составляющая регионального человеческого капитала – дети, оставшиеся без попечения родителей. Предмет исследования – социально-экономические отношения, возникающие при построении и функционировании механизма повышения эффективности использования человеческого капитала региона – региональной системы социальной защиты указанной категории детей.
Теоретическую основу исследования составляют теоретические разработки по
проблемам устойчивого сбалансированного развития региона, рационального
использования человеческого капитала и институционального обеспечения
регионального управления, а также современные концепции и теории
стратегического менеджмента, адаптированные применительно к социально-экономическому развитию региона, – ресурсный и сетевой подходы, концепции управления изменениями и стратегического контроллинга.
Методологической основной исследования являются системный и
структурный подходы и соответствующий инструментарий. В диссертации также применены сравнительные исследования, ретроспективный, перспективный и корреляционный анализ, диалектический и иерархический подход, предполагающий всестороннее изучение различных связей между элементами системы, статистический эксперимент, а также методы экономико-математического моделирования, экспертных оценок и анкетирования.
Информационная база исследования сформирована на основе статистических данных Росстата, других федеральных и региональных министерств и ведомств, международных исследовательских организаций по изучению проблем развития человеческого капитала и социальной защиты детей, а также самостоятельно собранного автором первичного материала по результатам обследования детей, оставшихся без попечения родителей.
Достоверность и обоснованность научных положений обеспечивается тем,
что теоретической, методологической и методической базой послужили труды
зарубежных и отечественных специалистов, занимающихся проблемами
формирования систем социальной защиты различных демографических групп. В работе использовано более 370 источников по рассматриваемой проблематике, в том числе, монографии, статьи из периодических изданий, нормативно-правовые акты органов власти, регулирующие общие и специальные вопросы развития процессов использования человеческого капитала и формирования систем социальной защиты, статистические данные (с изучением динамики), характеризующих региональную социально-экономическую политику в России и ее отдельных субъектах, а также информацию из сети Интернет. Достоверность и обоснованность работы также подтверждают непосредственное участие автора в проведенных социологических исследованиях и успешная апробация выводов и рекомендаций в деятельности органов власти.
Соответствие паспорту научной специальности. Диссертация по объекту,
предмету и цели исследования соответствует специальности 08.00.05.
Диссертационное исследование выполнено в соответствии со следующими подпунктами паспорта специальности 08.00.05 Региональная экономика: 3.14.
Проблемы устойчивого сбалансированного развития регионов; мониторинг экономического и социального развития регионов; 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации и субъектах Федерации; 3.17. Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества; оценка их эффективности; 3.19. Проблемы рационального использования человеческого капитала и др.; Экономика народонаселения и демография: 6.1. Категории и понятия экономики народонаселения; функции народонаселения, его экономические интересы; население как экономический ресурс, его место в современном обществе; 6.3. Демографические структуры и эффективность общественного производства; трудовой потенциал; 6.4. Сущность и структура качества населения, его дифференциация по социально-демографическим группам; жизнедеятельность народонаселения, ее условия и формы; современные негативные качественные изменения в населении, как важнейшая характеристика демографического кризиса.
Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических,
методологических и методических положений, связанных с управлением комплексом
мероприятий, направленных на повышение эффективности использования
человеческого капитала региона на базе региональной системы социальной защиты населения. Основные научные результаты теоретических и экспериментальных исследований, определяющих научную новизну и личный вклад автора, содержащие приращение научного знания и составляющих предмет защиты, заключаются в следующем:
по специализации «Региональная экономика»:
- выявлена и описана специфическая проблема неэффективного использования
существенной части эффективность использования человеческого капитала. Для
оценки социализации детей, необходимой для включения их в дальнейшем в состав
трудовых ресурсов, предложено испльзовать коэффициент трансформации
человеческого капитала в трудовые ресурсы (термин введен автором и соответствует
доле детей, включающихся в процесс трудового воспроизводства при вхождении в
трудоспособный возраст), и выявлено его крайне низкое значение для действующих
учреждений социальной защиты детей, что обуславливает исключительную важность
формирования эффективной специальной региональной политики в сфере социальной
защиты детей, как механизма решения проблемы дисбаланса региональных рынков
труда за счет повышения эффективности использования регионального человеческого
капитала;
- введено понятие социальной защиты детей, оставшихся без попечения
родителей: система ориентированных на рост величины человеческого капитала мер
по восстановлению нарушенных в силу обстоятельств прав и условий развития
ребенка, реализуемых органами власти и другими общественными институтами
посредством инвестирования различных ресурсов для удовлетворения потребностей
ребенка с целью интеграции рассматриваемой категории детей в общество в качестве
полноценного участника трудовых отношений; доказана целесообразность
построения системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей,
с учетом непременности её регионализации;
- разработан методический подход к реализации программно-целевого
управления социальной защитой детей, оставшихся без попечения родителей,
включая определение целей, подходов к формированию субъектной и объектной
подсистем, принципов и моделей функционирования, механизмов управления и
ресурсного обеспечения;
- разработана классификация моделей построения региональных систем
социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, по субъектно-
функциональному базису: строгая централизация, субъектная децентрализация и
комплексная децентрализация; доказано, что комплексная децентрализация является
оптимальной моделью построения региональных систем социальной защиты детей,
оставшихся без попечения родителей; выявлены необходимые для эффективного
функционирования региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без
попечения родителей, ресурсы, в отношении которых автором описана их природа и
выполнена общая систематизация;
- выявлены факторы и механизмы, в наибольшей степени влияющие на
эффективность решения двуединой задачи по обеспечению, с одной стороны,
высокого качества жизни каждого конкретного ребенка, оставшегося без попечения
родителей, и, с другой – максимально эффективной трансформации человеческого
капитала в трудовые ресурсы;
разработан комплекс мер по построению региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, включая рекомендации по организации межсубъектных взаимодействий в рамках ключевых элементов региональной системы;
разработано методическое обеспечение оценки эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.
по специализации «Экономика народонаселения и демография»:
детерминирована специфическая социально-демографическая составляющая регионального человеческого капитала – дети, оставшиеся без попечения родителей;
предложена систематизация рисков и установлена степень влияния проблем детей, оставшихся без попечения родителей, на возникновение соответствующих рисков, что позволяет детализировать механизмы и степень влияния рисков нерационального использования человеческого капитала региона, порождаемых наличием таких детей, на качественные и количественные показатели человеческого капитала, что необходимо для построения эффективной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей;
- обоснована необходимость перехода от традиционной для российской
системы социальной защиты категориальной модели (то есть ориентированной на
определенную категорию лиц) к принципиально новой региональной модели
социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, способной сочетать
в себе использование индивидуального и категориального подходов, что порождает
объектную дуальность, при которой наряду с применением общих направлений
социальной защиты в отношении объекта – совокупности детей из исследуемой
группы, – уполномоченные субъекты будут определять индивидуальные
(личностные) проблемы объекта – конкретного ребенка, нуждающегося в мерах
социальной защиты, и организовывать свою работу ориентируясь на специфику
конкретного случая;
- выявлены и систематизированы имманентные требования к
дифференцированной индивидуально-категориальной модели системы социальной
защиты детей, оставшихся без попечения родителей, разработан комплекс принципов,
на которых должно базироваться управление социальной защитой в рамках данной
модели;
- выдвинута и подтверждена гипотеза о том, что создание предпосылок для
возможности реализации и социализации ребенка, в том числе – за счет создания
специализированных рабочих мест и сопряженного с ним обучения рассматриваемой
категории населения в системе профессионального образования, является ключевым
фактором повышения эффективности всей региональной системы социальной защиты
детей, оставшихся без попечения родителей;
- обоснована целесообразность и эффективность внедрения социального партнерства в сфере обучения рабочим профессиям в качестве одного из механизмов социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии теории устойчивого развития региона и теории человеческого капитала за счет введения в понятийный аппарат, в качестве самостоятельной, специфической социально-демографической составляющей регионального человеческого капитала – детей, оставшихся без попечения родителей, а также разработки теоретических положений и методологических основ построения региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, как важного механизма повышения эффективности использования человеческого капитала региона.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
предложенные автором методологические подходы доведены до конкретных рекомендаций и методик, которые могут непосредственно использоваться при формировании систем социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, в субъектах РФ, региональных целевых программ развития социальной сферы, а также для совершенствования федеральной социально-экономической политики. Результаты диссертационного исследования использовались при разработке Государственной программы Ленинградской области «Социальная поддержка отдельных категорий граждан в Ленинградской области», утвержденной Постановлением Правительства Ленинградской области от 14 ноября 2013 года № 406.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационной работы
были представлены на международных, всероссийских и межрегиональных
конференциях, в частности, на V Всероссийской научно-практической конференции
«Актуальные проблемы управления экономикой региона» (Санкт-Петербург, 2008 г.),
VI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы
управления экономикой региона» (Санкт-Петербург, 2009 г.), Межрегиональной
конференции «Актуальные проблемы регионального развития» (Санкт-Петербург,
2009 г.), II Международной научно-практической конференции «Инновационные
процессы в сфере сервиса: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 2010 г.), IV
Всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития
регионов России» (Новосибирск, 2010 г.), ХLVII Международной научно-
практической конференции «Актуальные вопросы экономических наук»
(Новосибирск 2015 г.) и др.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 44 научные работы общим объемом 80,5 п.л. (личный вклад – 53,95 п.л.), в том числе пятнадцать статей в научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, общим объемом 7,4 п.л. (личный вклад – 6 п.л.).
Структура диссертации. Структура диссертационной работы определена предметом исследования, сформирована в соответствии с целью работы и содержанием поставленных задач. Диссертация состроит из введения, четырех глав, заключения и библиографического списка.
Проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, и порождаемые ими риски нерационального использования человеческого капитала региона
Очевидно, что одной из главных целей региональной политики является достижение устойчивого территориального развития, что предполагает, с одной стороны удовлетворение потребностей населения, а с другой учет имеющихся для этого удовлетворения ограничений, позволяющих сохранить потенциал для удовлетворения потребностей будущих поколений.
Прежде всего, к ограничениям относится недостаточность ресурсной базы. Поэтому возникают две взаимосвязанные задачи: - постоянный поиск, создание новых ресурсов; - рациональное использование имеющихся (потенциальных) ресурсов. Одним из важнейших ресурсов является труд (трудовые ресурсы).
Исторически сложилось, что развитие орудий труда (средств производства) обуславливало постепенному замещению труда капиталом, что способствовало повышению общей производительности труда (благодаря замене ручного труда механизированным). С середины ХХ века капитал, благодаря появлению высокопроизводительных ЭВМ, позволяющих не только ускорить вычислительные процессы, но и эффективно решать задачи моделирования, стал постепенно замещать и умственный труд.
Сегодня на выбор замещения одних ресурсов другими сильное влияние оказывает соотношение стоимости труда и постоянно совершенствующихся технологий. В развитых странах постоянно реализуются процессы оснащения труда капиталом и технологиями. В развивающихся странах, наоборот, стараются максимально использовать дешевую неквалифицированную рабочую силу, практически не инвестируя в развитие капитала.
Разумное замещение труда капиталом призвано способствовать росту производительности, зарплаты, уровня и качества жизни. Но такое замещение имеет свои пределы, так как сохраняются операции, в которых замена человека техническим устройством невозможна или нецелесообразна (в микроэкономике используется показатель предельной нормы технологического замещения производственных факторов – MRTS (marginal rate of technological substitution)). В силу указанных обстоятельств эффективное использование трудовых ресурсов территории продолжает оставаться важнейшей задачей достижения устойчивого регионального развития.
В качестве трудовых ресурсов обычно понимают главную производительную силу государства, состоящую из трудоспособной части населения страны, способной участвовать в сферах материального и нематериального производства. Численность территориальных трудовых ресурсов (ТРт) определяется как сумма: ТРт = Чтр – Чнераб + Чподр + Чраб.пенс, где: (1-1) Чтр – численность населения в трудоспособном возрасте; Чнераб – численность неработающих лиц трудоспособного возраста, которые признаны нетрудоспособными (инвалиды 1 и 2 групп, лица льготных пенсионных возрастов т.д.); Чподр – численность работающих подростков (в возрасте до 16 лет); Чраб.пенс – численность лиц пенсионного возраста, которые заняты в трудовой деятельности.
Различают также экономически активное и неактивное (пассивное) население. Чаще всего к экономически активному населению относят всех занятых, а также неработающих граждан, осуществляющих поиск места работы или учебы, вне зависимости от принадлежности к той или иной возрастной группе.
Экономически неактивное население состоит из таких групп как: - лица трудоспособного возраста, которые по разным причинам не желают участвовать в трудовой деятельности; - неработающие пенсионеры и инвалиды, которые не заняты какой-либо деятельностью; - категория лиц, которые «отчаялись найти работу»; - лица младшего возраста, учащиеся, студенты и слушатели дневных учебных заведений и т.д. Очевидно, что важнейшей задачей органов власти (любого административного уровня) является эффективное использование имеющихся трудовых ресурсов. К основным показателям эффективности использования трудовых ресурсов можно отнести: - обеспечение занятости экономически активного населения; - высокая производительность труда; - оснащение труда капиталом и формирование таких ценовых пропорций, в которых труд будет стоить дорого Достижение высоких значений этих показателей обеспечивается формированием сбалансированного рынка труда (конъюнктуры) (т.е. достижение сбалансированности спроса на труд и его предложения). Анализ статистических данных позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации наблюдается значительная дифференциация территорий по состоянию региональных рынков труда (Приложение 1). Как видно из Приложения 1, показатели спроса и предложения рабочей силы в субъектах Российской Федерации существенно различаются и находятся в диапазоне от 176 безработных (признаваемых таковыми в соответствии с методикой Международной организации труда – МОТ, которая признает безработными, наряду с официально зарегистрированными в таком статусе, лиц, которые имеют место работы, но осуществляют активный поиск другого места работы, а также желающих работать лиц младше и старше трудоспособного возраста) на одну официально заявленную вакансию а Дагестане до 3 безработных на 5 вакансий в Санкт-Петербурге. Если же исходить из соотношения официально зарегистрированных в регионах России безработных (в целом по России в 3,5 раза меньше, чем безработных по методике МОТ) и количества заявленных в службе занятости вакансий, то можно сделать вывод о том, что для большинства регионов России характерна ситуация структурной безработицы, при которой количество вакансий сопоставимо с численностью безработных, но имеет место несовпадение по профессионально-квалификационному составу, ожидаемым зарплатам и т.д. Более того, в 45 регионах численность официально зарегистрированных безработных меньше количества официально заявленных вакансий, а суммарное по России превышение вакансий над численностью официально зарегистрированных безработных – не менее 200 тысяч.
Историческая сущностная трансформация и современное состояние социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, в России
Коэффициент трансформации человеческого капитала в трудовые ресурсы для действующих учреждений – не более 0,1.
Еще одна проблема – это выпускники, которые выходят из детских домов и школ-интернатов не подготовленными к жизни, им не оказывается должная материальная и психологическая поддержка. Только 10% – более или менее успешно устраиваются в самостоятельной жизни.
Конкурентоспособность на рынке труда выпускников интернатных учреждений очень низкая, в том числе и по причине невостребованности профессий. Причем не существует комплексной системы поддержки трудоустройства таких молодых людей.
Вместе с тем, существующие документы общероссийского и международного уровня определяют: - приоритетным для детей является семейное воспитание; - дети, лишённые семьи, имеют право на защиту и помощь; - ребенок должен быть подготовлен в самостоятельной жизни в обществе: - ребенку должно быть обеспечено успешное развитие и гарантированы права и свободы; - проблемы детей-сирот должны решать в рамках научного междисциплинароного подхода. Выпускники учреждений часто становятся представителями аедекласса, поскольку не имеют высокого уровня образования, а также не располагают адаптационными ресурсами как материальными, так и психологическими. И, как отмечают специалисты, представители данной группы не имеют достаточного потенциала для повышения своего социального статуса.
Очевидно, что проблема сиротства сегодня – это актуальнейшая из проблем современной действительности России, и социальная защита таких детей – важнейшая задача власти и общества и одна из предпосылок обеспечения демографической и экономической безопасности страны и ее регионов. При этом на сегодняшний день не существует единого четкого определения и классификации детей, в обыденном сознании и разговорной речи обозначаемых одним словом – сироты.
Согласно Семейному кодексу Российской Федерации детьми, оставшимися без попечения родителей, признаются дети в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах, признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях.
Сиротой в Российской Федерации признается ребенок до 18 лет, у которого умерли оба или единственный родитель.
Существует также понятие «лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» – это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей.
Кроме того, многие ученые выделяют и так называемую категорию «скрытых сирот», к которым относят безнадзорные и беспризорные дети, чье положение скрыто от государства, и которые долгое время не получают помощи. По статистике таких детей от двух до четырех миллионов.
Например, в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дается следующее определение: «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, – лицо в возрасте до восемнадцати лет, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия».
В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» используется термин «дети, попавшие в трудную жизненную ситуацию», к которым относятся: дети, относит детей, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети, имеющие недостатки в психическом и (или) физическом развитии; дети – жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; детей из семей беженцев и вынужденных переселенцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети – жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных учреждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи.
Еще один термин – социальное сиротство, когда дети попадают на улицу и становятся бездомными, а на самом деле, официально у них есть не только дом, но и семья. Близки к вышеназванным понятиям «дети группы риска», педагогически запущенные дети, социально запущенные дети и социально незащищенные (табл.1.6.).
Ресурсное обеспечение региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей
При анализе исторического опыта России необходимо отметить, что на первоначальном этапе в нашей стране не проводилась граница между детьми, родители которых умерли, и детьми, родители которых не выполняют свои обязанности должным образом. В летописи 879 года упомянуты одни из первых случаев опеки над детьми. Опеку осуществляли после смерти родителей самые близкие родственники. Причем их задачей являлось только обеспечение и воспитание ребенка. Никакой имущественной ответственности они не несли.
Государственная или общественная, в том числе и церковная, социальная помощь в России также имеет давние традиции. В 996 году Великим князем Владимиром было поручено духовенству общественное призрение сирот, предполагавшее помощь и надзор. Великим князем Ярославом было учреждено училище для сирот. Изначально опека осуществлялась и с целью соблюдения имущественных интересов родственников (можно говорить о неком «праве родственников»).
Для Московского государства характерным было право родителей распоряжаться по своему усмотрению судьбой детей (брачные договоры, принуждение к обету монашества, передача ребенка в услужение или холопство и т.д.). Для сирот существовали следующие виды заботы: - воспитание в монастырях; - воспитание в монастырских приютах; - воспитание в зажиточных домах; - воспитание родственниками или посторонними людьми, получающими право на имущество ребенка. В царствования Ивана IV оказывалась материальная поддержка бедным и страждущим, детям-сиротам. Но никто не обращал внимания на права детей в неблагополучных семьях, родители могли продавать своих детей или отдавать на воспитания в другие семьи, где их использовали в качестве рабочей силы. Это было типичным для крестьянских семей. Но появилась еще одна категория брошенных и ненужных детей – это незаконнорожденные и внебрачные дети богатого сословия, их, как правило, отдавали на воспитания в монастыри.
Особую заботу о вдовах и сиротах проявлял Борис Годунов (царь лично раздавал деньги и хлеб нуждающимся). Такая практика поддержки была продолжена и Василием Шуйским. Указ 1682 года выделил нищих безродных детей в отельную группу и определил необходимость создания специальных учреждений для обучения таких детей, прежде всего, грамоте и ремеслам.
В 1706 году Новгородским митрополитом Иовом за собственные деньги была создана «сиропитательница» для «зазорных» младенцев при Холмово-Успенском монастыре. Можно сказать, что это стало первым шагом к развитию интернатного воспитания детей-сирот.
Необходимо отметить, что ребенок-сирота чаще всего рассматривался в качестве будущего работника. И частные опекуны, и церковные учреждения имели право пользоваться бесплатным трудом опекаемых детей.
Для семейного устройства существовали две формы – опека и усыновление. Эти формы оставались практически неизменными очень продолжительное время. Со временем институт опеки претерпевает изменения благодаря развитию правового регулирования: - определен круг лиц, имеющих право стать опекунами; - появление опеки по назначению властными органами (прежде всего церковь); - возникновение юридически закрепленной обязанности опекуна возврата имущества сироте; - позиционирование опекуна как представителя интересов ребенка сироты. Реформы XVIII века оказали сильное влияние на брачно-семейные отношения. Реформаторская деятельность Петра I была также направлена на защиту детей-сирот, а также детей без средств к существованию посредством устройства в государственные учреждения и борьбы с нищенством.
Реформы Петра I ввели ограничения церковной власти над брачно-семейными отношениями. Петр I подтвердил право родителей использовать различные меры для воспитания детей, такие как передача в исправительные дома, подача жалобы в суд. Петром I приказывалось воспитывать мальчиков сирот до семи лет, после отправлять их в школы, а девочек обучать грамоте и мастерству. Решение вопросов опеки были возложены на магистраты. Указ 1715 года установил обязанность в городах создавать «гошпитали» для детей от неблагополучных матерей. В этих учреждения приносить ребёнка можно было тайно («тайный прием»). Такая анонимность снижала вероятность гибели детей на улице. Финансировались гошпитали за счет городских доходов и частных пожертвований.
В деятельности Екатерины II, находившейся под влиянием западноевропейских просветительских идей, особое место занимает забота об устройстве осиротевших детей вообще. Во время правления Екатерины II не делалось разницы между «безнравственными» и «безукоризненными» родителями, т.е. не существовало понятия ограничения родительской власти.
В этот период сироты стали поступать в ведение приказов учреждений, а по достижению совершеннолетия становились вольными людьми (не становились крепостными воспитателей). Были также созданы при магистратах городовые сиротские суды. Городской глава был обязан уведомлять этот суд о сиротах и вдовах, находящихся без опеки. Были определены круг обязанностей опекунов, порядок их назначения и отзыва.
Предпочтение отдавалось передаче детей в семьи (за определенную плату) в целях экономии средств (Указ «Учреждения для управления губерний»). Воспитатель обязывался обучить ребенка науке или ремеслу. При этом действовал принцип сословности.
При Екатерине II активно создавались специальные учреждения для сирот. 1 сентября 1763 года был издан Манифест «Об учреждении в Москве Воспитательного Дома с особым гошпиталем для неимущих родильниц» (создавался за счет общественных подаяний и пожертвований, штрафов и доходов от ломбарда). 21 октября 1764 года началось строительство Дома. В 1770 году было принято решение об открытии такого заведения и в Санкт-Петербурге.
Методика расчета экономической эффективности региональной системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей
Все возможные модели построения региональных систем социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, могут быть систематизированы в три группы, различающиеся субъектно функциональным базисом: строгая централизация, предполагающая выполнение региональными органами власти исключительно делегированных федеральных полномочий, но с учетом тех или иных региональных особенностей; субъектная децентрализация, при которой региональными органами власти реализуются наряду с делегированными реализуются и собственные полномочия, но в соответствии с правилами, устанавливаемыми на федеральном уровне, и комплексная децентрализация, предполагающая расширение субъектной базы за счет привлечения к управлению социальной защитой детей, оставшихся без попечения родителей, иных субъектов, прежде всего – органов местного самоуправления, бизнес-сообщества, иных участников социального партнерства.
Комплексная децентрализация является оптимальной моделью построения региональных систем социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, так как ее создание и функционирование позволит в максимальной степени учитывать специфические региональные особенности в каждом субъекте Российской Федерации, сформировать нормативно-правовую базу участия всех заинтересованных субъектов, а также создать механизмы взаимодействия и координации между субъектами управления, расширить ресурсную базу социальной защиты и, как следствие всего вышеперечисленного, – повысить степень деинституциализации социальной защиты рассматриваемой категории детей.
Реализация комплексно-децентрализованной модели требует построения в каждом субъекте Российской Федерации региональной системы социальной защиты, детей, оставшихся без попечения родителей, учитывающей региональные условия социально-экономического развития, основанной на четком разграничения полномочий между субъектами социальной защиты, и требующей расширения субъектной базы и ресурсного обеспечения системы социальной защиты, а также формирования четкого алгоритма разработки и реализации мер в рамках системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.
Традиционно в российской системе социальной защиты применяется категориальная модель социальной защиты, т.е. 190 ориентированная на определенную категорию лиц. Исходя из анализа лучших мировых практик, следует, что наиболее перспективным является создание новой региональной модели социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, основанной на сочетании категориального и индивидуального подходов, что порождает объектную дуальность, при которой наряду с применением общих направлений социальной защиты в отношении объекта – совокупности детей, оставшихся без попечения родителей, – уполномоченные органы должны диагностировать личностные проблемы объекта – конкретного ребенка, нуждающихся в социальной защите, и планировать свою работу в соответствии с особенностями конкретного случая. Такая дифференцированная индивидуально категориальная модель способна обеспечивать сочетание всеобщего обязательного удовлетворения базовых потребностей детей, оставшихся без попечения родителей, с разработкой и реализацией индивидуальных программ помощи, учитывающих личностные потребности и развивающих потенциал конкретного ребенка, что позволит с одной стороны обеспечить высокое качество жизни в соответствии с потребностями каждого конкретного ребенка, оставшегося без попечения родителей, а с другой – обеспечить максимально эффективную трансформацию человеческого капитала в трудовые ресурсы.
Структура дифференцированной индивидуально-категориальной модели системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, должна учитывать следующие систематизированные автором имманентные особенности: быть ориентированной на сохранение ребенка в биологической семье; при невозможности такого решения быть ориентированной на обеспечение наиболее приемлемого для ребенка устройства в семью; предусматривать новые, нетипичные для России формы временного устройства (например, патронажные семьи); при этом быть ориентированной на максимальное удовлетворение потребностей и социализацию детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе, на сочетание общего (установленного нормативно-правовыми актами) обеспечения детей с разработкой индивидуальных программ развития, учитывающих особенности ребенка; иметь возможность перманентной оценки качества и эффективности работы системы.
Управление социальной защитой в рамках данной модели должно базироваться на обоснованном автором комплексе принципов – системность, приоритетность соблюдения прав и улучшения качества жизни детей, оставшихся без попечения родителей, комплексность, непрерывность и своевременность, долгосрочность и стратегическая обоснованность решений в рамках системы, индивидуальность и адресность, подразумевающие учет индивидуальный особенностей и потребностей детей, мультипликативность, трактуемая как ориентация на умножение позитивных эффектов и снижение негативных эффектов функционирования системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.
Результаты системного анализа выявленных недостатков существующей в России системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, и их сравнительного анализа с приведенными выше принципами построения региональной дифференцированной индивидуально-категориальной модели социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, позволяют предложить комплекс мер, основными из которых являются: - четкое разграничение полномочий между субъектами социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, – как между уровнями управления, так и между отдельными субъектами, относящихся к одному уровню такой системы; - увеличение финансирования мероприятий в рамках реализации социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, при одновременной дифференциации объема помощи;