Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретико-методологические основы программного планирования развития субъекта федерации в контексте адаптивного подхода
1.1. Эволюция программно-целевого подхода в стратегическом планировании 11
1.2. Институциональные предпосылки и социально-экономические факторы адаптации государственных программ субъекта федерации 28
1.3. Методологический подход к адаптации государственных программ субъекта федерации в динамично меняющихся условиях ...
II. Модель адаптации государственных программ как инструмента управления в субъектах федерации
2.1. Анализ и обобщение подходов к мониторингу и оценке адаптации государственных программ субъектов федерации 69
2.2. Модель адаптации государственных программ субъектов федерации 82
2.3. Методические положения мониторинга адаптации государственных программ субъекта федерации в динамично меняющихся условиях
III. Особенности адаптации государственных программ субъектов российской федерации в динамично меняющихся условиях
3.1. Мониторинг адаптации государственных программ субъектов федерации на этапах актуализации и институционализации 131
3.2. Активная адаптация государственных программ субъектов Российской Федерации 163
3.3 Проблемы и ключевые направления адаптации государственных программ субъектов федерации 188
Заключение
201
Список использованной литературы
- Институциональные предпосылки и социально-экономические факторы адаптации государственных программ субъекта федерации
- Методологический подход к адаптации государственных программ субъекта федерации в динамично меняющихся условиях
- Модель адаптации государственных программ субъектов федерации
- Активная адаптация государственных программ субъектов Российской Федерации
Институциональные предпосылки и социально-экономические факторы адаптации государственных программ субъекта федерации
В рамках нашего исследования считаем необходимым рассмотреть, как изменились с течением времени не только теория, но и практическая сфера применения программно-целевых методов в рамках стратегического планирования, изучив при этом отечественный и иностранный опыт.
Справедливо наблюдение, что программно-целевая методология получила широкое распространение как в отечественном, так и в зарубежном управлении. В частности, Б.А. Райзбергом отмечено, что «программно-целевой метод управления использовался в централизованно управляемой советской экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран в силу его относительной инвариантности применительно к типу, природе социально-экономических систем»13.
Считается, что в условиях централизованной экономики программно-целевое управление расширяло директивное государственное планирование. Так, известный словацкий экономист И. Галушка писал, что сущность этого подхода состоит «в разработке плановых решений, содержащих такую временную и материальную последовательность конкретизированных целей, которая означает плановое, сбалансированное по срокам материальным связям выполнение поставленных задач в данных условиях»14.
При этом важно отметить, что раскрывая сущность программно-целевого метода планирования, советскими исследователями подчеркивалось, что он является составной частью программно-целевого подхода, но частью законченной и самостоятельной. Основой метода является системность и комплексность рассмотрения и решения проблемы. По поводу такой базы исследователями утверждалось, что этот «метод в обязательном порядке предполагает постановку проблемы и четкую формулировку главной цели, разработку локальных и частных целей, создание комплексной программы реализации системы целей, формирование специального хозяйственного механизма осуществления комплексной программы»15.
Целеполагание в данном случае является первоочередным и важнейшим этапом всего процесса планирования. Особенно необходимо учитывать, как отмечалось Р.И. Шнипером, вероятность возникновения так называемых целевых противоречий, процесс разрешения которых очень сложен и во мно гом зависит от господствующей концепции региональной политики16 (в случае регионального программирования). Со временем была определена своего рода формула программно-целевого планирования: «цели – пути – способы – средства»17.
В.С. Бялковской отмечалось специфическое место целевых комплексных программ в системе планирования и предплановых разработок. Характер их разработки, в части установление связей между элементами системы, сближается с предплановыми документами и определяет необходимость использования при их разработке ряда методических приемов, свойственных для предплановых обоснований. Но программа может иметь также косвенную «экспериментальную функцию», позволяя тем самым отработать новые методы разработки или установить новые связи, которые впоследствии могут быть использованы непосредственно при разработке планов. В то же время программа относится к плановым документам, так как показатели целевой программы заимствованы из системы показателей плана. Таким образом, целевая комплексная программа представляет собой документ, сочетающий директивность, адресность и систему показателей плана с характером разработки предплановых документов18.
Образцом долгосрочного целевого плана-программы принято считать план ГОЭЛРО 1920 г., на основе которого и были наглядно продемонстрированы возможности программно-целевого метода, как эффективного механизма разработки плановых решений на долгосрочную перспективу. Впоследствии, в 1970-1980-е гг., был разработан обширный перечень целевых долгосрочных народно-хозяйственных программ, направленных на решение отдельных ключевых социально-экономических проблем.
Но история раннего советского периода часто не учитывается исследователями. Так, В.С. Бялковская в первой половине 1980-х гг. писала, что «программно-целевой метод не является чем-то принципиально новым. Он использовался в планировании и ранее, но только с 12 июля 1979 г.19 получил статус метода планового решения комплексных долгосрочных проблем»20. По мнению В.Б. Зацепина, официальное употребление собственно термина «программно-целевое планирование» началось с принятием Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 июня 1969 г. № 433-157 «О дальнейшем улучшении планирования развития вооружения и военной техники», которое и закрепляло переход к разработке комплексных планов, направленных на решение конкретных задач. И это было своего рода ответом на внедрение в 1966 г. в министерстве обороны США системы планирования, программирования и разработки бюджета PPBS (Planning, Programming, Budgeting System), разработанной, в том числе и с учетом критического осмысления опыта первых советских пятилетних планов21. На наш взгляд, такие позиции принижают вклад советского планирования в мировую хозяйственную практику.
Примечательно, что проблематика программно-целевого управления на протяжении многих лет являлась центральной в исследованиях советской научной школы22,23,24. Позднее В.Н. Лексиным и А.Н. Швецовым отмечалось, что «в период с 1976 по 1989 гг. были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривавших возможности применения программно-целевых методов для решения различных народнохозяйственных проблем»25.
Нельзя не признать значимую роль программно-целевой подхода и в региональном планировании. Это связано с тем, что во многих странах сформировалась многоуровневая система государственного планирования. Концептуальное оформление такая система получила довольно давно, поскольку в ряде стран наряду с программами научно-технического, социального и производственно-экономического характера значительное распространение получили самостоятельные программы развития отдельных регионов. Это направление программно-целевого планирования и управления получило название регионального программирования.
Методологический подход к адаптации государственных программ субъекта федерации в динамично меняющихся условиях
Проведенный нами компаративный анализ показал, что внедрение государственных программ в современную систему стратегического планирования наблюдается и в странах ЕАЭС. В частности, в Республике Беларусь разработаны и утверждены нормативные документы, определяющие порядок формирования, финансирования и контроля за выполнением государственных, региональных и отраслевых программ100. В документах отмечается, что программы призваны обеспечить эффективное решение важнейших проблем в области экономического, экологического, социального и культурного развития страны и являются механизмом реализации государственных приоритетов развития. Разрабатываются они, как правило, на период, соответствующий сроку выполнения программы социально-экономического развития Республики Беларусь на пять лет101.
В Республике Казахстан государственная программа определена как документ общенационального, межотраслевого характера, определяющий стратегию, стратегические направления, цели, задачи и ожидаемые результаты развития определенной сферы деятельности с указанием необходимых ресурсов102, и является важнейшим элементом системы государственного планирования. Государственные программы, которых в 2014-2015 гг. в стране действовало четыре, разрабатываются на 5-10 лет в целях реализации Стратегического плана развития страны и Прогнозной схемы территориально-пространственного развития. В них четко изложены пути достижения стратегических целей, ориентируются программы на решение задач общенационального межотраслевого характера и развитие соответствующей сферы деятельности103. Президентом Казахстана утверждаются перечень государственных программ, сами программы, а также порядок разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля. Мониторинг реализации программы проводится государственным органом – разработчиком, уполномоченным органом по государственному планированию. Оценка программы помимо уполномоченного органа проводится и Счетным комитетом по контролю над исполнением республиканского бюджета.
Выше нами был рассмотрен государственный уровень программного бюджетирования. Что же касается регионального бюджетирования, то в этом вопросе специалисты прежде всего обращаются к опыту федеративных государств, таких стран, как США, Канада, Австралия. Хотя небезынтересны и унитарные государства, например, Великобритания. А.С. Чулковым и другими исследователями достаточно подробно изучен опыт этих стран. Мы обобщим некоторые наблюдения.
Так, в США ключевую роль в формировании программного бюджета на уровне штата играют созданные административно-бюджетные управления, которые ежегодно уточняют подробную инструкцию, в том числе о составлении стратегического плана социально-экономического развития территории. Для сбора и обработки данных при создании региональных целевых программ в стране поддерживается специальная информационная система МАХ, учитывающая всю сложную взаимосвязь статей бюджета. В целом, для совершенствования процессов бюджетирования в первую очередь формируются инициативы стратегического планирования.
Действующая в Канаде модель программного бюджета EMS позволяет постоянно оценивать все прямые расходы программы, а также использовать ресурсы в соответствие с приоритетами конкретной территории. В Великобритании программное бюджетирование на уровне графств осуществляется на трехлетний период и строится по принципу выделения средств отдельному ведомству департаменту на финансирование деятельности в определенной сфере, находящейся в зоне его ответственности. Достижение определенных результатов закрепляется в соглашениях между различными департаментами, которые активно взаимодействуют между собой.
В программном бюджете Австралии выделяются четыре уровня: портфели (каждый портфель – это отдельный сектор управления) – ведомства (несколько к каждому портфелю) – конечные результаты и цели (с учетом конкретной территории) программы и расходы, не контролируемые ведомствами – гранты, субсидии, социальные пособия, другими словами – ресурсы органов власти и административные ресурсы. В программном бюджете провинций не применяется экономическая классификация104.
В целом, проведенный анализ моделей программных бюджетов различных государств показал, что сегодня не существует единой для всех модели
построения программного бюджета. Что вполне объяснимо, поскольку такая модель должна учитывать национальные особенности. Более того, все модели являются результатом многолетних реформ, также они периодически трансформируются в силу изменений политических и экономических приоритетов. Справедливо подчеркивается, что внедрение программного бюджетирования требует целого ряда существенных изменений в финансовой деятельности государства, в том числе: модернизации всех финансовых процессов; реорганизации административных структур, повышения профессионализма всей финансовой деятельности, новых компетенций специалистов сферы общественных финансов105.
По мнению ряда ведущих специалистов, программное бюджетирование следует рассматривать как комплекс политических мер, направленных на повышение эффективности деятельности всего государственного сектора106,107. Главными мотивами перехода на программный бюджет в большинстве стран стали экономические ухудшения и стремление повысить эффективность государственного управления108.
В целом, опыт различных стран показывает, что при внедрении новых инструментов государственного управления должны учитываться, по нашему мнению, три вида условий, а именно макроэкономические, институциональные и региональные.
При этом под адаптацией государственных программ субъекта федерации нами понимается процесс встраивания нового инструмента в систему стратегического планирования, обусловленный институциональными предпосылками, макроэкономическими факторами и особенностями субъекта, и направленный на достижение приоритетных целей и задач регионального развития и обеспечение результативности использования вовлеченных ресурсов.
В рамках данного параграфа основное внимание будет уделено раскрытию институциональных предпосылок адаптации государственных программ субъекта федерации, поскольку они, с нашей точки зрения, оказывают первоочередное и наибольшее влияние на этот процесс.
К институциональным предпосылкам адаптации государственных программ субъектов Российской Федерации нами отнесено проведение административной и бюджетной реформ, а также трансформация системы стратегического планирования.
Модель адаптации государственных программ субъектов федерации
А. Беляев и Д. Цыганков выделяют внутреннее и внешнее оценивание249. При этом, если внутреннее оценивание (внутренний аудит) выполняется органов государственной власти, чаще всего в лице ответственного исполнителя, то внешнее – независимыми экспертами. По их мнению, «для институци-онализации внешнего оценивания необходимо изменение нормативной базы в части требований по обязательной внешней экспертной оценке …»250.
Е. Ю. Евстафьева делает акцент на оценке государственных программ с привлечением независимых экспертов, которые наряду с общепринятыми методами должны использовать социологические методы: проведение экспертных и глубинных интервью, опросов и др.251 Однако в настоящее время институт независимых оценщиков в России достаточно слабо развит и на практике эти функции выполняются ответственными исполнителями. В этом же плане Т.В. Макарова отмечает необходимость оценки экономической и социальной эффективности программ с использованием механизма общественной экспертной оценки, что «делает этот процесс открытым, а результаты – максимально достоверными»252. А.В. Братанова, ссылаясь на опыт стран ОЭСР, предлагает в процесс (цикл) оценки государственных программ встроить механизм оценки регулирующего воздействия, что должно повысить их качество253.
М.П. Афанасьев и Н.Н. Шаш предлагают производить оценку эффективности полученных результатов реализации государственных программ «с точки зрения различных аспектов эффективности, среди которых в практике программного бюджетирования наиболее важными традиционно являются: влияние на общество, результативность, продуктивность, качество обслуживания, качество организации».254
Методический инструментарий управленческой оценки государственных программ достаточно широкий и постоянно обновляется. Так, Н.Н. Громова выделяет три основных метода оценки эффективности реализации целевых программ255: метод интегральной оценки, метод анализа затрат и результативности, метод индивидуальной оценки. В частности, метод интегральной оценки предполагает использование интегрального показателя, рассчитываемого на основе нескольких комплексных критериев, опирающихся на частные критерии. Это позволяет формализовать и свести многомерную оценку до значения одного показателя, который может ранжироваться по всем программам субъектов федерации. Метод анализа затрат и результативности предполагает определение соотношения результатов программ и затрат на ее реализацию. Несмотря на объективность, недостатком данного метода является сведение оценки к узкому кругу стоимостных показателей. Использование индивидуальных методов оценки программ, с одной стороны, позволяет учесть их специфику, с другой делает несопоставимыми результаты оценки различных программ.
Аналогичной точки зрения придерживаются И.П. Денисова и С.Н. Руки-на, которые отмечают, что необходима оценка как эффективности, так и результативности, «поскольку ожидаемые показатели бюджетной, социальной и экономической эффективности целевой программы будут проверяемы и достоверны»256. Этими авторами предложены пять общих принципов оценки результативности программ (сопоставимости условий сравнения, положительности и комплексности эффекта, учет последствий программы, расширения круга участников и количественная оценка и учет влияния рисков); критерии результативности (региональная позиция, информационное общество и инвестиционная активность); соответствующие им показатели, а также способ их измерения. Кроме того, ими вводится понятие «конкурентности» в оценке результативности программ, что должно позволить «активизировать работу по привлечению новых исполнителей; повысить эффективность сбора данных, экспертизу дополнительных потребностей; …»257.
М.П. Афанасьев и Н.Н. Шаш приоритетное место уделяют оценке бюджетных расходов, в которой они выделяют три основных критерия: экономичности, производительности и результативности, которые должны использоваться при обосновании стратегически важных решений в отношении государственных программ, подпрограмм, а также ведомственных и региональных программ. Кроме того, при оценке программ могут подбираться группы индикаторов, «с помощью которых можно дать количественную оценку про граммной деятельности министерства, ведомства в процессе реализации ме-роприятий»258.
Н.А. Садовникова и Е.Н. Клочкова на основе анализа применяющихся методик оценки государственных программ предлагают авторский подход к формированию системы индикаторов государственных программ, включающий последовательное выполнение пяти этапов: исследование отечественной и зарубежной практики; оценка полноты охвата и согласованности сведений, получаемых из различных источников; проведение существующего состава статистических показателей; анализ дополнительных сведений и индикаторов официальной статистики и обоснование предложений по показателям; разработка перечня показателей реализации проекта259. Подобная детальность в обосновании индикаторов не согласуется с практикой, так как они не только должны адекватно и полно отражать результаты реализации программ, но и быть максимально функциональны для использования.
И.П. Денисова и С.Н. Рукина отмечают необходимость «различать эффективность расходов на реализацию конкретных мероприятий и эффективность расходов на реализацию целевой программы». В частности, они предлагают первую задачу выполнять главные распорядители бюджетных средств, а вторую ответственные исполнители260. На практике это реализовано в субъектах федерации, где государственные программы привязаны к министерствам и департаментам, являющимся главными распорядителями бюджетных средств.
Т.В. Макарова особое значение придает качественной оценке программ, которой, по ее мнению, уделяется мало внимания. В частности, по ее мнению, «… ни полученный эффект от выполнения программных действий, ни изменения в социуме практически никогда не оцениваются»261. С важностью этого можно согласиться, поэтому при оценке программ некоторые субъекты федерации и федеральные органы исполнительной власти обращаются к проведению массовых социологических опросов и интервьюированию населения с целью оценки качества предоставляемых государственным услуг.
Активная адаптация государственных программ субъектов Российской Федерации
Для максимального учета интересов групп извещение о размещении документов на официальном сайте также может быть направлено в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к компетенции и полномочиям которых относятся вопросы, вынесенные на обсуждение, субъектам хозяйственной деятельности, в экспертные организации, организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Публичные консультации по проекту акта включают в себя размещение на официальном сайте необходимых документов, направление извещений о размещении документов на официальном сайте в организации, с которыми заключены соглашения о сотрудничестве при проведении оценки регулирующего воздействия с целью получения предложений, учета мнений в отношении проекта акта, а также рассмотрение и анализ представленных предложений и мнений.
Кроме того, методом публичного участия является общественная экспертиза, под которой понимается основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций279.
При этом результаты общественной экспертизы наиболее общественно значимых государственных программ могут проходить общественное обсуждение или общественные слушания.
Применение общественной экспертизы подразумевает использование субъектами оценки специальных знаний и опыта для исследования, анализа и оценки документов и материалов, касающихся стратегического планирования280. В нормативном законодательстве предусматривается два способа проведения общественной экспертиз. Первый способ это однократное привлечение экспертов, второй - использование постоянно действующих экспертных советов при федеральной или региональной общественной палате.
Общественные обсуждения - это форма участия, представляющая собой процедурно и правовым образом регламентированный анализ нормативных и распорядительных актов федеральных, региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также их проектов, публично осуществляемый субъектами общественного контроля с участием представителей различных непосредственно заинтересованных групп281. Также может использоваться и проведение общественных слушаний, но в отношении документального обеспечения.
В настоящее время оценка государственных программ федерального уровня производится в соответствии с Методическими указаниями, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 20.11.2013 № 690, и включает в себя: - оценку степени реализации мероприятий, определяющуюся как долю мероприятий, выполненных в полном объеме; - оценку степени соответствия запланированному уровню затрат, которая оценивается для каждой подпрограммы как отношение фактически произведенных в отчетном году расходов на реализацию подпрограммы к их плановым значениям; - оценку эффективности использования средств федерального бюджета, рассчитываемой для каждой подпрограммы как отношение степени реализации мероприятий к степени соответствия запланированному уровню расходов из средств федерального бюджета; - оценку степени достижения целей и решения задач государственной программы, которая определяется степенью достижения плановых значений каждого показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи подпрограммы (федеральной целевой программы); - оценку эффективности реализации государственной программы, которая оценивается в зависимости от значений оценки степени реализации государственной программы и оценки эффективности реализации входящих в нее подпрограмм; - оценку институциональных, экономических, финансовых, социальных, кадровых и других рисков адаптации, которые могут зависеть как от принятия необоснованных решений, так и их реализации.
Однако данный подход: во-первых, не учитывает конкретные этапы реализации государственной программы, а также их особенности; во-вторых, не учитывает тот факт, что оценка государственных программ может выполняться различными участниками реализации данного проекта; в-третьих, опирается исключительно на количественные оценки показателей за один конкретный период, при этом полученные значения не позволяют их сравнивать ни с соответствующим предшествующим периодом, ни с аналогичными показателями других регионов; в-четвертых, никак не учитываются синергетические эффекты взаимодействия реализации государственных программ; в-пятых, не решает основную задачу, связанную с эффективным распределением бюджетных ресурсов между программами; в-шестых, оценка, являясь самостоятельным инструментом, остается не встроенной в систему управления государственными программами. В связи с этим оценку адаптации государственных программ к указанным методам оценки государственных программ нами предлагается дополнить: - измерением эффективности реализации государственных программ; - оценкой вклада государственных программ в реализацию стратегии социально-экономического развития региона, включая их влияния на развитие ведущих отраслей экономики региона; - экспертизой качества государственных программ; - анализом институционального обеспечения реализации государственных программ; - оценкой институциональных, экономических, финансовых, социальных, кадровых и других рисков адаптации. Таким образом, мониторинг адаптации государственных программ опирается на приведенные выше принципы и осуществляется на всех ее этапах, включая: актуализацию, институционализацию, активную адаптацию, завершение адаптации и устойчивое функционирование.q