Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1, Органы исполнительной власти как поставщики
государственных услуг: проблемы оценки результатов и эффективности их
деятельности 13
Функции органов исполнительной власти и их особенности как поставщиков государствен ых услуг 13
Принципы совершенствования деятельности органов исполнительной власти
в конце XX- начале XXI века 28
1.3 Критерии и методы оценки деятельности органов исполнительной власти 41
Современные подходы к оценке качества государственного управления 41
Концепция общественной ценности как интегральный подход к оценке качества государственного управления 53
ГЛАВА 2. Новые формы организации взаимодействия органов исполнительной
власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного
общества 67
Концепция электронного правительства: технологический и функциональный аспекты повышения качества государственного управления 67
Формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на базе ИКТ и их влияние на качество государственного управления 79
Разработка комплексной системы оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на основе концепции общественной ценности 115
ГЛАВА 3. Оценка порталов органов исполнительной власти субъектов РФ на
основе концепции общественной ценности 125
3.1 Порталы как форма взаимодействия органов исполнительной власти
с потребителями государственных услуг: обзор критериев и методов оценки 125
Разработка критериев и показателей для проведения внешней экспертной оценки порталов органов исполнительной власти 140
Учет особенностей развития электронного правительства в регионах России при формировании выборочной совокупности для исследования 151
Анализ результатов выборочного исследования и рекомендации по совершенствованию порталов органов исполнительной власти для повышения качества государственного управлення 160
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 184
Приложение 1 187
Приложение 2 202
Библиография 206
Введение к работе
Актуальность работы
Развитие новых форм организации деятельности органов государственного управления в рамках на реализации концепции электронного правительства, является составной частью административных реформ, берущих начало в 80-х годах ХХ-го века.
Среди наиболее существенных изменений, происходящих в системе государственного управления в связи с административной реформой и реализацией программ информатизации органов государственной власти, -появление и развитие новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанных на использовании ИКТ, обеспечивающих быстрый и качественный доступ к широкому спектру информации и услуг (колл-центров (call-centre), многофункциональных центров обслуживания потребителей, электронных киосков, сайтов и порталов органов власти). В новой «Концепции административной реформы в России на 2006 - 2008 гг.» отмечено, что решение таких задач административной реформы, как повышение степени удовлетворенности населения обслуживанием, повышение информационной открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственного управления, снижение административных барьеров для бизнеса, тесно взаимосвязано с реализацией комплексной программы информатизации органов государственной власти, нацеленной на создание электронного правительства. Внедрение ИКТ в работу органов государственного управления для взаимодействия с потребителями государственных услуг имеет целью увеличение производительности и результативности их деятельности, повышение качества государственных услуг и способствует ориентации на потребителей процесса их предоставления, что, в
4 конечном счете, оказывает непосредственное воздействие на качество государственного управления. В России среди новых, основанных на ИКТ, форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг наибольшее распространение получили порталы.
Таким образом, существует необходимость разработки критериев и методов для оценки и мониторинга порталов органов исполнительной власти позволяющих определять вклад новых форм взаимодействия в повышение качества государственного управления.
Особую актуальность разработка новых систем оценки и мониторинга порталов имеет для регионального уровня управления, который, с одной стороны, на сегодняшний день имеет более развитую информационно-коммуникационную инфраструктуру электронного правительства по сравнению с уровнем местного самоуправления, а, с другой, предоставляет населению более широкий спектр услуг, чем федеральный уровень.
Проводимые ранее исследования в области развития электронного правительства на региональном уровне в России были посвящены анализу порталов органов государственного управления, прежде всего, по таким критериям как полнота и качество их информационного наполнения . Безусловно, такие исследования, имеют высокую значимость для ранжирования регионов по степени развития внешней информационно-коммуникационной инфраструктуры электронного правительства, а также выделения наиболее развитых направлений электронного информационного взаимодействия органов государственного управления с населением. Однако, они дают лишь условное представление в отношении качества порталов как новой формы взаимодействия органов власти с потребителями государственных услуг и их вклада в улучшение деятельности органов государственного управления ввиду
См., например, аналитический отчет, подготовленный компанией «Процесс Консалтинг» в рамках проекта «Система мониторинга для электронного правительства», Москва, апрель 2003 г.
5 ограниченности спектра используемых критериев оценки и их слабой связи с современными показателями качества государственного управления.
В то же время на западе в последние годы при оценке развития электронного правительства на национальном, региональном или местном уровне, все большее внимание уделяется качественным характеристикам правительственных порталов и электронных государственных услуг, позволяющим внести вклад в повышение качества государственного управления. Как показывают исследования, цели административных реформ, базирующихся на реализации концепции электронного правительства, не могут быть достигнуты благодаря простому переводу государственных услуг в электронный формат. Повышение качества обслуживания и степени удовлетворенности потребителей напрямую связаны с ориентацией процесса оказания государственных услуг и формата их предоставления на конечных потребителей, развитием систем обратной связи и поддержки потребителя.
В российских условиях, когда первая стадия развития электронного правительства уже пройдена, разработка и применение систем критериев для оценки уже реализованных проектов существенно для выявления имеющихся проблем и определения наиболее актуальных и перспективных направлений совершенствования веб-представительств органов власти с точки зрения их потенциала в повышении качества государственного управления. Результаты, полученные в ходе оценки и мониторинга могут служить также базой для формирования стандартов качества порталов органов государственного управления и электронных государственных услуг и для их использования на стадии проектирования новых электронных ресурсов.
В качестве основы (или идеологической базы) для разработки такой методики и системы критериев оценки может быть использована относительно новая для теории и практики государственного управления концепция общественной ценности.
Цель работы
Целью данной диссертационной работы является разработка теоретических основ и методических подходов к оценке новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг и их применение для внешней экспертной оценки региональных порталов органов исполнительной власти.
Основные задачи работы:
Выявить особенности органов исполнительной власти как поставщиков государственных услуг и проблемы их взаимодействия с потребителями; проведена классификация государственных услуг; сформулировать направления совершенствования деятельности органов исполнительной власти по предоставления услуг.
Рассмотреть эволюцию подходов к определению категории «качество государственного управления» и ее использования при оценке деятельности органов исполнительной власти.
Определить место и роль информационно-коммуникационных технологий в повышении качества государственного управления в рамках реализации концепции электронного правительства.
Описать и систематизировать новые формы организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, основанные на ИКТ, обосновать преимущества и перспективы порталов органов исполнительной власти в повышении качества государственного управления.
Классифицировать критерии и методы, используемые в мировой и отечественной практике при оценке порталов органов исполнительной власти, выделить достоинства и недостатки различных подходов;
Изучить концепцию общественной ценности и ее практические приложения для оценки качества государственного управления;
Предложить систему комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями
7 государственных услуг, основанную на концепции общественной ценности, и разработать систему критериев и методику внешней экспертной оценки порталов органов исполнительности внешнюю экспертную оценку группы региональных порталов органов исполнительной власти в России и сделать рекомендации по их развитию и совершенствованию в целях повышения качества государственного управления. Структура работы:
Первая глава диссертационной работы посвящена рассмотрению органов
исполнительной власти как поставщиков государственных услуг. На основе
анализа особенностей органов исполнительной власти, а также определения
специфики государственных услуг охарактеризованы основные
управленческие проблемы, возникающие во взаимодействии органов исполнительной власти с потребителями. В первой главе сформулированы основные современные принципы совершенствования деятельности органов исполнительной власти, направленные на повышение эффективности и качества взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями, реализованные в административных реформах конца XX века. В первой главе также представлен обзор критериев оценки эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти, эволюция современных подходов к оценке качества государственного управления, как интегрального показателя для оценки деятельности органов исполнительной власти, а также представлен новый подход к анализу и оценке - концепция общественной ценности.
Вторая глава диссертации посвящена концепции электронного правительства и анализу новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями, получающих развитие в условиях ее реализации. В данной главе охарактеризована суть концепции электронного правительства, определена ее преемственность по отношению к принципам административных реформ конца XX века, выделены факторы, влияющие на реализацию потенциала новых форм организации взаимодействия органов исполнительной
8 власти с потребителями государственных услуг в повышении качества государственного управления. В главе представлена классификация и на основе концепции общественной ценности проведен анализ направлений и механизмов влияния новых, основанных на использовании ИКТ, форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями на качество государственного управления. В заключительной части второй главы описана система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, а также показатели, критерии и методы их оценки, которые могут использоваться в рамках данной системы.
В третьей главе сформулированы особенности портала органов исполнительной власти как новой формы организации взаимодействия с потребителями государственных услуг, представлен обзор и проведена классификация существующих критериев и методов оценки порталов органов исполнительной власти. В третьей главе представлена разработанная на основе концепции общественной ценности система индикаторов и методика внешней экспертной оценки порталов органов государственного управления, результаты ее применения для анализа выбранных порталов региональных органов государственного управления, а также методические рекомендации по использованию разработанной системы.
Предмет исследования - новые формы взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, возникающие в связи с реализацией концепции электронного правительства, а также критерии и методы их оценки.
Объект исследования - органы исполнительной власти, рассматриваемые в качестве поставщиков государственных услуг.
Методическую основу исследования составляют зарубежные и российские библиографические источники по тематике: реформирование государственного управления, электронное правительство и электронные государственные услуги, общественная ценность и ее создание в проектах
9 электронного правительства, оценка качества услуг; законы Российской Федерации и нормативно-правовые документы, а также концепции и программы по административной реформе и использованию ИКТ в работе органов государственного управления; материалы научно-практических конференций по электронному правительству; результаты предшествующих практических исследований.
Для решения поставленных в работе задач использовались методы теоретического исследования - абстрагирование, анализ и синтез; всеобщие методы - классификация, обобщение, анализ. Синтез, сравнительный метод, метод экспертных оценок, статистические методы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в развитии теоретических основ и разработке основанных на концепции общественной ценности методических подходов к оценке новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества. Научная новизна содержится в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
Введено понятие общественной ценности деятельности органов государственного управления, определены ее составляющие и факторы, воздействующие на ее повышение;
Обоснована возможность и определены направления использования концепции общественной ценности при анализе и оценке деятельности органов государственного управления и результатов административных реформ;
Дано определение и предложена классификация новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, получающих развитие в условиях реализации концепции электронного правительства;
Определены и классифицированы факторы, определяющие развитие новых форм взаимодействия, описана модель цепочки их добавленной ценности;
Выявлены направления и механизмы влияния новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг на качество государственного управления и общественную ценность деятельности органов исполнительной власти;
На основе концепции общественной ценности разработана система индикаторов и набор критериев, которые могут быть использованы для оценки и мониторинга состояния, динамики и сравнительного анализа развития порталов органов государственного управления;
Предложена система комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг в условиях информационного общества.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в ледующих положениях:
Обоснована в результате теоретического анализа и продемонстрирована в рамках практического исследования возможность использования концепции общественной ценности для разработки методики оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг;
Предложена модель системы комплексной оценки новых форм организации взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг, позволяющая оценивать вклад новых форм организации взаимодействия в повышение качества государственного управления;
Разработана система индикаторов для проведения внешней экспертной оценки порталов органов исполнительной власти,
основанная на концепции общественной ценности, позволяющая проводить мониторинг изменения потенциала порталов в повышении качества государственного управления посредством внедрения ИКТ во взаимодействие органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг;
По разработанной методике оценки проведено исследование порталов группы регионов (I J) и проанализированы его результаты;
Разработаны рекомендации по совершенствованию порталов органов исполнительной власти субъектов РФ;
Сформулированы направления использования и дальнейшего совершенствования разработанной методики.
Результаты исследования могут быть использованы в лекционных курсах по дисциплинам «Система государственного управления», «Электронное правительство», «Информационные технологии управления». Апробация работы Ряд положений работы были сформулированы автором в публикациях:
Голубева А.А., Меркурьева И.С., Шулаков Н.А. Развитие электронного правительства в Санкт-Петербурге: оценка веб-сайтов органов исполнительной власти, Вестник СПбГУ, серия Менеджмент, №1,2005: 161-182
Голубева А.А. Электронное правительство: введение в проблему, Вестник СПбГУ, серия Менеджмент, №2, 2005: 120-139
Голубева А.А. Электронное правительство в контексте реформ государственного управления, Реформирование общественного сектора: поиск путей повышения эффективности. Сб. статей в 2 ч. Ч. 2 / Под ред. ПН. Баранова, Т.М. Скляр, Ю.В. Федотова; Научно-исследовательский ин-т менеджмента СПбГУ. — СПб.: Издат. дом С.-Петерб. гос. Ун-та, 2006:249-272.
Голубева А.А. Развитие электронного правительства в Санкт-Петербурге: соотношение спроса и предложения электронных
12 государственных услуг / Материалы международной конференции «От электронного правительства к электронному управлению» (22-24 апреля 2005г,),СП6ГУ. -СПб., 2005.
Golubeva Л., Merkuryeva I., Demand for online government services: case studies from St. Petersburg, Information polity, The international Journal of Government and Democracy in the Information Age, Volume 11, Numbers 3,4, 2006 pp 241-254
Golubeva A., Merkuryeva I., Shulakov N. Development of E-Government in St.Petersburg: Evaluation of Web Sites Performance and Usability, NISPAcee Occasional Papers in Public Administration and Public Policy, Volume VI / No. 2, Spring 2005 и представлены в рамках международных научных конференций:
Международная конференция «Реформирование общественного сектора: поиск путей повышения эффективности)), Санкт-Петербург, факультет менеджмента СПбГУ, 23 - 24 сентября 2005 г.
The 13th NISPAcee Annual Conference "Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries" Moscow, Russia, May 19-21, 2005 (Working Group on e-Government)
Международная конференция «От электронного правительства к электронному управлению)), Санкт-Петербург, СПбГУ, 22-24 апреля 2005 г.
12th NISPAcee Annual Conference "Central and Eastern European Countries inside and outside the European Union: Avoiding a new divide" Vilnius, Lithuania, May 13-15,2004 (Working Group on e-Government)
