Введение к работе
Актуальность темы исследования. Укрепление федеративного устройства российского государства, его социальной модели сформулированной в ст. 7 Конституции РФ сопряжено с оптимизацией отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями в сфере разработки и реализации социальной политики.
Социальная политика объективизируется движением денежных потоков между уровнями бюджетно-налоговой системы в соответствии с функциями, полномочиями и социальными обязательствами федеральных, региональных и местных органов власти перед населением, учреждениями бюджетной сферы, другими законодательно определенными бюджетополучателями. Межбюджетные отношения (МБО) существенно влияют на количество и качество предоставления населению общественных благ и услуг, уровень реальных доходов всех социальных слоев общества и, прежде всего, наиболее нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства.
На современном этапе на социальные параметры бюджетной системы усиливается воздействие правовых, налоговых и финансовых новаций, масштабных изменений единого социального налога (ЕСН), монетизация льгот и т.п. В процессе проведения административной реформы, изменения бюджетного и налогового законодательства, а также формирование новой модели федеративных отношений и местного самоуправления происходит передача на региональный уровень значительной части социальных полномочий и соответствующих расходов государства, что не всегда сопровождается соответствующим повышением доходов бюджетов субъектов Российской Федерации,городов и районов.
Эти изменения не всегда увязываются друг с другом, обостряя проблему оптимизации взаимосвязи социальной политики и МБО.
В условиях снижения с 2005 г. доли социальных расходов федерального бюджета по отношению к ВВП, уменьшения налоговой нагрузки на бизнес, роль МБО в обеспечении государственных гарантий гражданам в области услуг социальной сферы существенно возрастает.
Осуществление реформирования федеративных отношений, разграничение бюджетно-налоговых полномочий и бюджетных обязательств между уровнями власти, перестройка системы социальной поддержки населения (в том числе "монетизация" льгот) - все это существенно модифицирует не только механизм, но и содержательную сторону социальной политики как федерального центра, так и регионов. Возникает и обостряется комплекс новых проблем осуществления социальной политики, связанных с МБО, рассмотрение которых весьма актуально для обобщения современных тенденций региональной социальной политики, совершенствования ее финансово-бюджетных механизмов, решения комплексных социально-экономических задач территориального развития.
Степень разработанности проблемы. Теория и методология соци
альной политики, проблемы ее взаимосвязи с механизмом бюджетного
обеспечения рассмотрены в трудах: А.Н.Аверина, В.Н.Бобкова,
В.С.Буланова, НА.Волгина, Е.В.Егорова, Е.Н.Жильцова, А.Э.Котляра,
К.Э.Лайкама, Ю.Г.Одегова, В.И.Плакси, Б.В.Ракитского,
Н.М.Римашевской, Л.С.Ржаницыной, В.Д.Роика, И.И.Столярова, Т.С.Сулимовой, Л.П.Храпылиной, Ф.И.Шаркова, А.И.Щербакова. Заметный вклад в разработку теоретических проблем межбюджетных отношений, вопросов государственных и муниципальных финансов внесли
A.M.Бабич, О.И.Богачева, С.Д.Валентей, А.Г.Игудин, В.В.Климанов, А.М.Лавров, В.Н.Лексин, Ю.И.Любимцев, И.Д.Мацкуляк, И.Н.Мысляева, Л.Н.Павлова, И.В.Подпорина, Е.В.Пономаренко, В.К.Сенчагов, В.М.Родионова, В.Б.Христенко, А.Н.Швецов и др. Отдельные аспекты взаимосвязей социальной политики и МБО нашли отражение в работах АМ.Логвиной, Л.Н.Лыковой, Б.Е.Пенькова, Н.М.Мухетдиновой.
Вместе с тем ряд задач оптимизации социальной политики и МБО остаются недостаточно исследованными. Имеется настоятельная потребность, в частности, в комплексном рассмотрении взаимосвязей социальной политики и МБО как узлового направления социальной политики. Важное значение имеет "привязка" исследований к конкретным особенностям и задачам отдельных макро регионов, в том числе российского Севера.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в научном обосновании оптимизации взаимосвязи социальной политики и МБО, финансового обеспечения социальных полномочий федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований.
Достижение поставленной цели предусматривает решение следующих задач:
раскрытия современной структуры и функций межбюджетных отношений, механизмов их взаимодействия с социальной политикой;
определения особенностей, целей, приоритетов и механизмов региональной социальной политики, обоснования критериев ее бюджетной обеспеченности;
обоснования перспективных направлений обеспечения бюджетной сбалансированности;
выяснения принципов разграничения расходных полномочий, их
влияния на региональную социальную политику и пути совершенствования этой практики;
обоснования направлений усиления влияния МБО на эффективную реализацию комплексных региональных программ;
определения достоинств и недостатков проводимой реформы бюджетно-налогового законодательства и оценки возможных последствий для реализации региональной социальной политики.
Объектом исследования является сфера взаимосвязи социальной политики и межбюджетных отношений, а также направления и механизмы их оптимизации в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают социально-экономические отношения, складывающиеся в связи с усилением взаимосвязи социальной политики и бюджетов всех уровней в целях наилучшего решения проблем социально-экономического развития регионов.
Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам бюджетного федерализма, региональной политики, современного бюджетно-налогового законодательства. Автором использованы диалектический метод, системный анализ, статистические обобщения.
Информационно-аналитической базой работы стали программные федеральные и региональные документы, нормативно-законодательные акты федерального и регионального значения, официальные материалы Росстата России, материалы коллегий Минфина России, Минэкономразвития России, и министерств и ведомств Республики Саха (Якутия).
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- раскрыта диалектика взаимосвязей социальной политики и меж-
бюджетных отношений, современные особенности которых заключаются в функционировании нескольких уровней социальной политики и бюджетной системы, в особой остроте проблем сбалансированного изменения расходных полномочий и налоговых доходов, а также перераспределения их между бюджетами разных уровней;
установлено, что реализации эффективной государственной социальной политики препятствует отсутствие законодательно определенных и разграниченных бюджетных полномочий, а соответственно и ответственности органов государственной и муниципальной власти;
раскрыты пути оптимизации взаимосвязи социальной политики и бюджетно-налогового потенциала (вертикальной сбалансированности) на основе сформулированного в диссертации принципа "самостоятельность -заинтересованность - социальная ответственность" регионов и органов местного самоуправления в условиях автономии бюджетно-налоговой и социальной политики регионов;
доказано, что реформирование МБО с целью повышения эффективности реализации социальной политики должно включать в себя: обеспечение сбалансированности бюджетной системы, разграничение доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями власти и соответствующими бюджетами, сокращение нефинансируемых мандатов, повышение ответственности и качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях;
определены пути оптимизации взаимосвязи региональной социальной политики и формирования системы финансовой поддержки субъектов Федерации, которая должна быть основана на различных типах и инструментах финансовой помощи (текущая, инвестиционная и «реформо-
стимулирующая помощь, общие дотации, субвенции, долевые субсидии); на современном этапе в систему федеральной поддержки могли бы войти пять фондов, два из которых (Федеральный фонд поддержки регионов и Фонд компенсаций) уже функционируют, два (Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов) формально созданы, но фактически пока не действуют и еще один новый фонд - Фонд софинансирования социальных расходов.
- предложены рекомендации по созданию в федеральном и региональных бюджетах финансовых резервов для оперативного сбалансирования местных и региональных бюджетов в период перехода к новым разграниченным полномочиям и обязательствам; показана целесообразность составления балансов (а не только реестров) доходных и расходных полномочий и обязательств регионов и муниципальных образований с учетом их нормативной и реально необходимой финансовой обеспеченности.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что последовательная реализация обозначенных в работе конкретных выводов и рекомендаций позволит повысить эффективность МБО в целях проведения государственной социальной политики в контексте проводимой в настоящее время реформы органов власти на региональном и местном уровне, а также непосредственно самих МБО. Отдельные положения исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования бюджетного федерализма и финансовых отношений на уровне местного самоуправления на основе усиления их социальной направленности. Материалы диссертации могут быть рекомендованы для разработки новых разделов в курсах "Социальная политика" и "Межбюджетные отношения".
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования используются в практической работе автора по обеспечению взаимодействия органов власти Республики Саха (Якутия) с федеральными органами власти по вопросам социальной политики и межбюджетных отношений, а также реализации федеральных целевых программ на территории республики. Практические результаты работы используются при разработке проектов бюджетов, республиканских программ социально-экономического развития и формирования социальной политики в регионе. Теоретические положения и рекомендации, вынесенные на защиту, докладывались автором на Всероссийской конференции "Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы" (Москва, РАГС, ноябрь 2004 г.)
Структура диссертации и ее логика определены целью и задачами исследования; она состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.