Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты реализации региональной энергетической политики 10
1.1. Региональная энергетическая политика: сущность, содержание и основные направления 10
1.2. Современные тенденции в формировании и реализации региональной энергетической политики 29
1.3. Сущность и структура организационно-экономического механизма реализации региональной энергетической политики 48
Выводы по Главе 1 68
ГЛАВА 2. Современные механизмы реализации региональной энергетической политики 69
2.1. Обобщение практики реализации региональной энергетической политики в регионах Северо-запада России 69
2.2. Современные тенденции и структура взаимодействия субъектов энергопотребления в регионах России 98
2.3. Типологизация регионов по приоритетности совершенствования организационно-экономического механизма реализации энергетической политики 114
Выводы по Главе 2 124
ГЛАВА 3. Совершенствование реализации региональной энергетической политики 125
3.1. Формирование организационно-экономического механизма реализации региональной энергетической политики в целевой группе регионов 125
3.2. Совершенствование системы нормативно-правового обеспечения реализации региональной энергетической политики в субъектах РФ 135
3.3. Методические предложения по оценке эффективности региональной энергетической политики и их апробация на примере Псковской области 150
Выводы по Главе 3 169
Заключение 170
Список использованных источников 175
- Сущность и структура организационно-экономического механизма реализации региональной энергетической политики
- Современные тенденции и структура взаимодействия субъектов энергопотребления в регионах России
- Типологизация регионов по приоритетности совершенствования организационно-экономического механизма реализации энергетической политики
- Совершенствование системы нормативно-правового обеспечения реализации региональной энергетической политики в субъектах РФ
Сущность и структура организационно-экономического механизма реализации региональной энергетической политики
Вместе с тем, согласно исследованию В.Н. Гончарова, наиболее полно сущность государственной политики раскрывает субстанциональный подход, в соответствии с которым, политика – деятельность государственных структур и социальных групп, ядром которой является завоевание, удержание и использование государственной власти; участие в делах государства, определение его целей, форм, задач, функций, содержания и направленности его деятельности, а также его взаимоотношений с другими государствами [37, с. 101].
Таким образом, из представленных выше определений видно, что субъектом государственной политики являются органы государственной власти, объектом – государство и общество, предметом – целенаправленная деятельность по регулированию отношений внутри и вовне объекта управления, а также по управлению объектом.
Далее рассмотрим подходы к определению понятия «региональная политика». Согласно Указу Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в РФ», под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации [6]. А.Г. Гранберг под региональной политикой предлагает понимать специализированную регионально ориентированную деятельность [40, с. 349].
Р.Ф. Туровский приводит следующее определение региональной политики: субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах – инновационным центром и перифериями), где центральный уровень является ее субъектом, региональный уровень – объектом [105, с. 81].
Ю. Н. Гладкий, А. И. Чистобаев [35, с. 19], Э. Б. Алаев [18, с. 189-190], а также Л.А. Николаева и И.П. Черная [77, с. 191-194] и некоторые другие определяют региональную политику как сферу деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте и отражающую как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой.
По мнению А.Г. Воронина и Ю.С. Лебединской, региональная политика есть инструмент централизованного перераспределения ресурсов развития через федеральный центр, с целью осуществления политики стимулирования и выравнивания. При этом авторы рассматривают регион как один или несколько субъектов федерации, обладающих сходными экономико-географическими признаками и параметрами, позволяющими им выполнять определенную роль в рамках внутреннего рынка страны [32, с. 260].
Авторы учебного пособия «Региональная социально-экономическая политика: разработка, реализация, оценка эффективности» приводят следующее определение региональной политики – это совокупность регулирующих документов, целевых установок и механизмов достижения целей в политическом, экономическом и социальном развитии регионов страны [85, c. 14].
Обобщение подходов экспертов к выделению уровней региональной политики, проведенное М.А. Николаевым, показало, что большинство авторов выделяют два уровня: государственную региональную политику, проводимую федеральными органами государственной власти в отношении регионов, и региональную политику, проводимую субъектами федерации в отношении территорий, которые находятся под их юрисдикцией [72, с. 9]. В результате обобщения приведенных выше определений нами были выявлены следующие ключевые компоненты содержания понятия «региональная политика»: - уровни региональной политики: федеральный и региональный; - объект региональной политики – регионы (субъекты федерации) для федерального уровня и территории (муниципальные образования) для регионального; - субъект региональной политики – федеральные органы власти для федерального уровня и региональные органы власти для регионального; - предмет региональной политики – управление политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием объекта, а также отношения между субъектом и объектом и между объектами; - цели региональной политики: осуществление централизованного перераспределения ресурсов, а также обеспечение устойчивого развития объекта.
Рассмотрим далее подходы к определению сущности и содержания понятия «региональная социально-экономическая политика». Авторы пособия «Региональная социально-экономическая политика: разработка, реализация, оценка эффективности» под региональной социально-экономической политикой предлагают понимать совокупность инструментов, форм, процедур и методов реализации субъектами управления целей и задач, определенных в документах, характеризующих перспективное социально-экономическое развитие территории (концепций, программ, стратегий развития) [85, с. 17].
В работе М.А. Николаева «Формирование региональной экономической политики» представлено обобщение подходов экспертов и предложено авторское определение: «социально-экономическая политика региона – важнейшая составляющая деятельности региональных представительных и исполнительных органов по реализации централизованного начала управления, обеспечивающего баланс отраслевых и региональных интересов в решении совокупных проблем функционирования и социально-экономического развития субъекта федерации» [72, с. 164]. При этом под субъектом социально-экономической по 14 литики региона автор предлагает понимать носителей, выразителей и исполнителей экономических интересов (всех членов общества, причастных к формированию и реализации экономической политики региона). Объектом политики признается социально-экономическое развитие субъекта федерации, предметом – управление, обеспечивающее баланс отраслевых и региональных интересов. Целью региональной социально-экономической политики, по мнению М.А. Николаева, является обеспечение комплексного социально-экономического развития региона [72, с. 164].
Одним из видов экономической политики региона, согласно секторально-сферному признаку классификации, является энергетическая политика [72, с. 178]. Рассмотрим подробнее подходы к определению данного понятия. Изучением теоретических аспектов энергетической политики занимались такие ученые, как К.В. Адаменко, М.Б. Петров, В.Е. Хвощев, Р.С. Пейзулаев и Г.И. Ид-зиев, С.С. Лачинский, Я.В. Вутянова. Стоит отметить, что большая часть исследований связана с энергетической дипломатией и внешней энергетической политикой, а также энергетической безопасностью. Непосредственно вопросам энергетической политики и, в частности, изучению региональной энергетической политики посвящено крайне малое число работ.
Как уже было отмечено выше, Энергетическая стратегия России 2030 не содержит определения понятия энергетической политики, но при этом определяет ее цель: «максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций» [12].
На экспертном сайте Высшей школы экономики приведено следующее определение: «Словосочетание «энергетическая политика» относится к комплексу правительственных мер, направленных на долгосрочную стабилизацию внутреннего энергетического рынка и обеспечение эффективности функционирования национальной экономики в условиях сильной нестабильности мировых цен на природные не возобновляемые энергоносители» [118].
Современные тенденции и структура взаимодействия субъектов энергопотребления в регионах России
По определению Н.Л. Удальцовой, организационно-экономический механизм функционирования отрасли может быть определен как совокупность организационно-экономических структур, формирующих отрасль национальной экономики, и уровней управления, включающих законодательные, финансово-экономические и организационно-административные методы воздействия, обеспечивающие непрерывное развитие отрасли на основе принципов целенаправленности, системности, комплексной реализации потенциала отрасли, адаптивности, согласованности интересов взаимодействующих субъектов, инновационности [106]. Автор считает, что для осуществления эффективного функционирования организационно-экономического механизма конкретной сферы экономики предполагается использование методов и инструментов, воздействие которых зависит от конкретных государственных целей и задач.
А.И. Голубева, В.И. Дорохова и А.Н. Дугин в своей работе [36] приводят схему организационно-экономического механизма развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов на перспективу и включают в такой механизм следующие составляющие: организационно-правовой под-механизм (нормативно-правовое регулирование, разработка целевых программ государственной поддержки, формирование механизма объединения сельскохозяйственных потребительских кооперативов, мониторинг состоя 58 ния их деятельности, укрепление системы информационно консультационного и пропагандистского обслуживания клиентуры, обучения кадров, формирование многоуровневой структуры сельскохозяйственных потребительских кооперативов, инфраструктуры); экономический подмеханизм (совершенствование направлений аграрной политики государства, внесение изменений в Налоговый кодекс, осуществление бюджетной поддержки и др.). Обобщение подходов вышеперечисленных авторов к определению понятия «организационно-экономический механизм» позволило сделать следующие выводы.
1. В российской научной литературе сложилось единое понимание сущности рассматриваемого понятия: - авторы рассматривают данное понятие либо через совокупность методов и инструментов (правил, процедур, приёмов, способов), либо через взаимосвязь организационной структуры и процессов принятия решений; - на наш взгляд, первый подход более применим в контексте государственной политики, второй – в контексте управления предприятием.
2. В общем виде организационно-экономический механизм реализации политики можно представить как совокупность системы целей государствен ной политики и системы методов и инструментов достижения поставленных целей.
3. Отличительной особенностью организационно-экономического ме ханизма является включение в его состав организационной составляющей (субъекта управления и субъектов влияния). Таким образом, под организационно-экономическим механизмом реализации политики мы предлагаем понимать совокупность системы целей политики и системы методов и инструментов достижения поставленных целей. Исходя из предложенных нами подходов к пониманию сущности реги ональной энергетической политики, механизма реализации политики и орга низационно-экономического механизма, сущность организационно экономического механизма реализации региональной энергетической поли 59 тики мы предлагаем рассматривать как совокупность системы долгосрочных целей развития ТЭК и системы методов и инструментов достижения поставленных целей, разрабатываемых и реализуемых органами государственной власти федерального и регионального уровней при участии основных субъектов влияния в целях обеспечения устойчивого развития ТЭК.
Механизмы формирования и реализации энергетической политики на различных уровнях управления рассматривались в Энергетической стратегии России 2030 [12], в работах В. В. Саенко и Н. К. Куричева [92], Р.С. Пейзула-ева и Г.И. Идзиева [81], авторским коллективом под руководством С.М. Вер-тешева, В.Е. Рохчина [85]. Согласно Энергетической стратегии России 2030, главными механизмами осуществления государственной энергетической политики служат: - создание благоприятной экономической среды для функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональ ные преобразования в топливно-энергетическом комплексе); - введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение энергоэффективности экономики; - стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах; - повышение эффективности управления государственной собственностью в энергетике [12].
Типологизация регионов по приоритетности совершенствования организационно-экономического механизма реализации энергетической политики
Актуальность ускоренного развития и модернизации топливно-энергетического комплекса российских регионов, обоснованная в Энергетической стратегии России до 2030 года, приобретает особое значение в условиях современного политического и экономического кризиса по ряду причин. Во-первых, продукция ТЭК является немаловажным инструментом государственной внешней политики и обеспечения энергетической независимости и безопасности страны. Во-вторых, в ряде регионов РФ предприятия ТЭК являются основными структурами региональной экономики, поступления от которых составляют существенную долю ВРП, что определяет роль ТЭК в обеспечении экономической безопасности таких регионов. Для того чтобы определить направления и возможности ускоренного развития ТЭК в современных условиях внешней среды сравним существующие тенденции развития ТЭК регионов РФ с мировыми тенденциями и попробуем выявить отличия. Это позволит проранжировать российские регионы по уровню соответствия мировым тенденциям развития ТЭК.
Тенденциями развития ТЭК, характерными для развитых стран мира, являются следующие: - чем выше производство и потребление электроэнергии на душу населения, тем выше уровень экономического развития страны [42]; - реальное повышение уровня экономического развития региона сопровождается снижением энергоемкости ВРП [117].
Рассмотрим, как сложилась ситуация в российских регионах. Для этого нами были составлены рейтинги регионов по производству и потреблению электроэнергии на душу населения, энергоемкости ВРП на душу населения. Рассмотрим следующие зависимости: - чем выше рейтинг региона по производству и потреблению электроэнергии на душу населения, тем выше место региона в рейтинге ВРП на душу населения [88]; - место, занимаемое регионом в рейтинге энергоемкости ВРП на душу населения, должно соответствовать месту региона в рейтинге ВРП на душу населения. В результате анализа вышеуказанных зависимостей регионы РФ были классифицированы по уровню соответствия общемировым тенденциям. В таблице 2.3.1 представлена классификация регионов РФ по соответствию уровней ВРП, производства и потребления электроэнергии.
Классификация регионов РФ по соответствию уровней ВРП, производства и потребления электроэнергии Классификационный признак Высокий рейтинг ВРП на душу населения Низкий рейтинг ВРП на душу населения Высокие рейтинги производства и потребления электроэнергии на душу населения Прямая зависимость Обратная зависимость Чукотский Автономный округ, Республика Коми, Красноярский край, Хабаровский край, Приморский край, Республика Башкортостан, Ленинградская, Оренбургская, Самарская, Магаданская, Тюменская, Омская, Новосибирская области Мурманская область, Свердловская область, Пермский край, Иркутская область, Амурская область, Республика Хакасия, Челябинская область, Курская область, Волгоградская область, Забайкальский край, Тульская область, Республика Бурятия, Кировская область
Обратная зависимость Прямая зависимость Низкие рейтинги производства и потребления электроэнергии на душу населения Сахалинская область, Республика Саха, Камчатский край, г.Москва, г.Санкт-Петербург, Архангельская область, Республика Татарстан, Московская область, Краснодарский край Астраханская, Владимирская, Ульяновская, Тамбовская, Орловская, Пензенская области, Чувашская республика, Республика Марий Эл, Брянская, Псковская, Ивановская, Курганская области, Республика Мордовия, Алтайский край, Республики Адыгея, Алтай, Северная Осетия – Алания, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская республика, Кабардино-Балкарская республика, Республики Тыва, Калмыкия, Ингушетия, Чеченская республика
Из таблицы 2.3.1 видно, что рассматриваемая тенденция прослеживает ся в 37 регионах, из которых 13 имеют высокие рейтинги показателей, а 24 – низкие. Еще 22 региона имеют обратную зависимость: либо высокий рейтинг
ВРП, но низкие рейтинги производства и потребления электроэнергии (9 регионов), либо низкий рейтинг ВРП, но высокие рейтинги производства и потребления электроэнергии (13 регионов). В первом случае речь идет о регионах с высокой долей неэнергоемких производств, ВРП которых включает малую долю поступлений от предприятий ТЭК. Во втором случае, наоборот – о регионах, в которых большую долю в ВРП составляют именно поступления от предприятий ТЭК; для таких регионов характерна низкая энергоэффективность производств. Еще 21 регион имеет различные места в рейтингах производства и потребления электроэнергии на душу населения. К ним относятся Белгородская, Томская, Вологодская, Калужская, Калининградская, Новгородская, Кемеровская, Ярославская, Нижегородская области, Республика Карелия, Липецкая область, Удмуртская республика, Еврейский АО, Воронежская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Костромская, Ростовская, Саратовская области, Ставропольский край.
Таким образом, изучаемой мировой тенденции удовлетворяют 46% российских регионов, 27,5% - имеют обратную зависимость, в 26,5% регионов зависимость не прослеживается вообще. На наш взгляд, немаловажным фактором для наличия изучаемой тенденции в том или ином регионе является уровень энергоэффективности предприятий этого региона.
Из таблицы 2.3.2 видно, что рассматриваемой тенденции удовлетворяют 38 регионов, из которых 13 имеют высокие рейтинги ВРП и энергоемкости ВРП и еще 25 имеют низкие рейтинги. Остальные 43 региона имеют обратную зависимость: 19 регионов имеют высокий рейтинг ВРП и низкий рейтинг энергоемкости, 24 региона имеет низкий рейтинг ВРП и высокий рейтинг энергоемкости. В первом случае речь идет о регионах с большим количеством энергоемких производств и низкой энергоэффективностью. Во вто 117 ром случае речь идет о регионах с небольшими объемами промышленного производства. Таким образом, справедливая для большинства развитых стран мира зависимость прослеживается только в 47% субъектов РФ. Причинами этого явления, в том числе, являются низкая энергоэффективность, а также недостаточно высокий уровень энергодостаточности большого числа регионов (согласно данным рейтингового агентства РИА Рейтинг [87]).
Совершенствование системы нормативно-правового обеспечения реализации региональной энергетической политики в субъектах РФ
Для расчета чистой текущей стоимости проекта, а также индекса рентабельности инвестиций необходимо выбрать ставку дисконтирования. В Методических рекомендациях по оценке инвестиционных проектов предлагается различать следующие нормы дисконта: коммерческая, участника проекта, социальная и бюджетная. Бюджетная норма дисконта используется при расчетах показателей бюджетной эффективности и отражает альтернативную стоимость бюджетных средств. Она устанавливается органами (федеральными или региональными), по заданию которых оценивается бюджетная эффективность инвестиционного проекта. В нашем случае речь идет об инфраструктурных проектах, для которых значение ставки дисконтирования не должно быть высоким. Чистая текущая (приведенная) стоимость проекта (NPV) – показатель, определяемый как разница между приведенными (дисконтированными) чистыми денежными доходами от инвестиционного проекта и инвестиционными затратами. Индекс рентабельности (доходности) инвестиций является относительным показателем, характеризующим уровень доходов на единицу затрат. Чем он выше, тем больше отдача инвестиций в рамках данного проекта. Внутренняя норма доходности (прибыли) (IRR— internal rate of return) рассчитывается путем определения ставки дисконтирования, при ко торой приведенная стоимость будущих доходов и инвестиционных затрат равны. На практике внутренняя норма доходности представляет такую ставку дисконтирования, при которой эффект от инвестиций, т.е. чистая настоящая стоимость (NPV), равен нулю. Иначе говоря, приведенная стоимость буду щих денежных потоков равна приведенным затратам. На заключительном этапе делаются выводы об эффективности про екта на основе выбранных критериев и принимаются решения по осуществ лению инвестиционной программы.
Таким образом, анализ существующих подходов к оценке эффективности инвестиционных программ субъектов топливно-энергетического комплекса позволил выявить следующие особенности их применения: - основной упор при отборе инвестиционных проектов сделан на критерий максимальной экономической эффективности; - при оценке не учитываются внешние количественные и качественные эффекты в смежных секторах экономики; - при оценке инвестиционных программ топливно-энергетического комплекса не учитываются особенности их реализации в разрезе отдельных видов региональной энергетической политики, что не позволяет учесть различные виды внешних эффектов реализации в зависимости от объекта политики.
С целью устранения выявленных недостатков нами предлагается методический подход к оценке эффективности региональной энергетической политики в разрезе таких ее видов как развитие топливно-энергетического комплекса, повышение энергоэффективности, а также обеспечение энергетической безопасности региона за счет местных возобновляемых видов топлива, который предполагает учет не только непосредственных результатов реализации инвестиционных программ субъектов региональной энергетической политики, но и внешних количественных и качественных эффектов в смежных секторах экономики.
Данный подход основан на расчете показателей общественной эффективности. Эти показатели учитывают социально-экономические последствия осуществления инвестиционного проекта для общества в целом, в том числе как непосредственные результаты и затраты проекта, так и "внешние": затраты и результаты в смежных секторах экономики, экологические, социальные и иные внеэкономические эффекты. Этот подход необходимо использовать для крупномасштабных проектов, реализация которых существенно влияет на экономическую, социальную и экологическую ситуацию в регионе. К числу таких проектов относятся и инвестиционные программы субъектов регионального топливно-энергетического комплекса.
В соответствии с Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов "внешние" эффекты рекомендуется учитывать в количественной форме при наличии соответствующих нормативных и методических материалов. В отдельных случаях, когда эти эффекты весьма существенны, при отсутствии указанных документов допускается использование оценок независимых квалифицированных экспертов.
Принципиальная схема использования предлагаемого нами методического подхода представлена на рис. 3.3.1 и включает в себя 7 этапов оценки эффективности реализации региональной энергетической политики.
Первый этап предполагает учет вида региональной энергетической политики. Ранее нами были определены три вида политики: развитие ТЭК, повышение энергоэффективности, а также обеспечение энергетической безопасности региона за счет местных возобновляемых видов топлива. Вид политики накладывает определенные ограничения на то, какие объекты необходимо брать в расчет при оценке внешних эффектов. Так, политика развития ТЭК оказывает влияние на экономику в целом, поэтому зоной локализации внешних эффектов при данном виде политики является региональная экономика. Политика повышения энергетической эффективности в большинстве случаев ограничена рамками одного сектора или отрасли экономики (например, повышение энергоэффективности в ЖКХ, строительстве и т.д.). В таком случае эффекты от такого вида политики имеют более узкую локализацию. Последний вид политики ограничивает учет внешних эффектов предприятиями и организациями смежных секторов и отраслей экономики, входящими в региональный кластер местных видов топлива.
После того, как определены места возникновения внешних эффектов осуществляется количественная их оценка в зависимости от вида региональной энергетической политики (Этап 2). Внешние эффекты включают в себя результаты (Этап 3 – Расчет чистых денежных поступлений) и затраты (Этап 4 – Расчет объема инвестиционных вложений) от реализации инвестиционных программ.