Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Особенность функционирования водопроводно канализационного хозяйства в системе организационно - методических условий развития инфраструктурного комплекса столичного региона 13
1.1.Проблемы развития водопроводно - канализационного хозяйства как элемента производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в системе рационального водопользования в постсоветских государствах Центральной Азии и Южного Кавказа 13
1.2. Развитие региональной политики и задачи объектов производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в обеспечении потребностей водопользования территориально - производственных кластеров 31
1.3. Особенности социально-экономической политики столичного и пристоличных регионов г.Душанбе в комплексном обеспечении инфраструктурной системы водопользования 46
1.4.Рациональное водопользование в системе разрешения актуальных проблем столичного региона г. Душанбе 65
ГЛАВА 2. Проблемно - ориентированный подход как основа формирования организационно - методических условий модернизации водопроводно - канализационного хозяйства столичного региона 76
2.1. Организационно - методические основы формирования проблемно ориентированного подхода 76
2.2. Взаимосвязь проблем развития столичного центра с производственным, социальным и рыночным комплексом системы водопроводно - канализационного хозяйства 100
2.3. Формирование перечня ключевых проблемно - ориентированных мероприятий модернизации водопроводно - канализационного хозяйства г. Душанбе 115
ГЛАВА 3. Организационно - экономические основы разработки и реализации целевой комплексной программы модернизации водопроводно канализационного хозяйства г.Душанбе 127
3.1.Разработка и реализация целевой комплексной программы модернизации водопроводно - канализационного хозяйства столичного региона на основе проблемно - ориентированного подхода 128
3.2. Методические основы совершенствования организационной структуры управления водопроводно - канализационным хозяйством как инструмента реализации ЦКП его модернизации 148
3.3. Организационно - экономические проблемы формирования тарифной политики в сфере водопроводно - канализационного хозяйства столичного центра 169
3.4. Методические основы формирования системы показателей реализации целевой комплексной программы модернизации ДВК 185
Заключение 194
Библиографический список
- Развитие региональной политики и задачи объектов производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в обеспечении потребностей водопользования территориально - производственных кластеров
- Особенности социально-экономической политики столичного и пристоличных регионов г.Душанбе в комплексном обеспечении инфраструктурной системы водопользования
- Взаимосвязь проблем развития столичного центра с производственным, социальным и рыночным комплексом системы водопроводно - канализационного хозяйства
- Методические основы совершенствования организационной структуры управления водопроводно - канализационным хозяйством как инструмента реализации ЦКП его модернизации
Развитие региональной политики и задачи объектов производственной, социальной и рыночной инфраструктуры в обеспечении потребностей водопользования территориально - производственных кластеров
Проблемы рационального регионального водопользования относятся к числу актуальных в современной цивилизации. Вода уже стала одним из важнейших стратегических ресурсов во все большем числе регионов планеты. Особенно остро это проблема проявляется в регионах, не обладающих достаточными водными ресурсами (регионы жаркого климата; пустыни; полупустыни; солончаки; горные районы). Все большую актуальность приобретают вопросы использования водных ресурсов в экономической и политической сферах, поскольку они превращаются в дефицитный экономический товар. К числу таких регионов относятся среднеазиатские государства Центральной Азии (ЦА, бывшие республики СССР - Казахстан, Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Кыргызстан), а также постсоветские страны Южного Кавказа (ЮК, Армения, Азербайджан, Грузия) и их регионы. Следует особо отметить остроту не только межгосударственного регулирования водных ресурсов, но и национального и внутрирегионального водопользования в сельском хозяйстве, промышленности, городских поселениях. По прогнозам международных исследовательских организаций, ближайшие 20 лет могут стать переломными для развития всей мировой цивилизации именно из-за угрозы дефицита пресной воды. В мире, как оказалось, растет спрос не только на углеводороды (нефть и газ), но и на воду, которая, в отличие от «черного» и «голубого» золота, зачастую не является товаром в международной торговле. Так, огромные объёмы пресной воды, которые подаются высокогорными республиками Таджикистана и Кыргызстана Узбекистану, Казахстану и Туркмении, в значительной степени остаются для потребителей бесплатными экономическими благами.
Следует обратить особое внимание на широкий спектр проблемы водопользования. Потребительские качества пресной воды выступают: — как непосредственный ресурс жизнедеятельности личности и общества в силу обладания его особыми потребительскими свойствами; — как фактор развития промышленности, сельского хозяйства и благоустройства; — как фактор экологической безопасности; — как гидроэнергетический ресурс; — как международный товар.
Во всех случаях вода выступает как стратегический товар в сфере международных экономических отношений, значимость которого нередко определяет остроту политических, экономических и социальных проблем.
Наличие или дефицит водных ресурсов влияют не только на социально -экономическое, но и, как правило, на политическое развитие стран - они стали серьезным фактором безопасности и устойчивого развития. На данный момент в мире, по некоторым оценкам ООН, около 700 млн. человек в 43 странах живут в условиях нехватки пресной воды, примерно 1 /6 населения Земли не имеет доступа к чистой питьевой воде, а 1/3 - к воде для бытовых нужд. По прогнозам учёных, к 2025 г., если не принимать срочных мер, без питьевой и бытовой воды могут остаться около 3 млрд. человек, а еще 2/3 жителей земного шара будут страдать от ее нехватки [106,117,126,139].
Дефицит воды нарастает быстрее, чем ожидалось. Ряд европейских регионов России уже испытывают проблемы с обеспеченностью водными ресурсами, но в государствах Центральной Азии, «водный вопрос» за последние 15 лет стал острым фактором межгосударственных отношений и национальной безопасности. Россия, в силу геополитических, исторических и экономических интересов не может устраниться от активного участия в решении водных проблем своих соседей.
Сегодня существует серьёзная международная практика урегулирования спорных трансграничных вопросов, связанных с водоотведением и водораспреде-лением. Наиболее известными в мире считаются договоры о делении реки Ганг у плотины Фаракка (между Индией и Бангладеш), (1996 г.) [15, 18, 19]; соглашение Албуфейра, или Конвенция Албуфейра (1998 г.) о сотрудничестве по охране и устойчивому использованию вод испано - португальских речных бассейнов; договор между Мексикой и США в отношении рек Колорадо и Рио - Гранде (1945 г.) [119,125,139,197,198].
После объявления о независимости государств Центральной Азии многие природные ресурсы, включая водные, оказались по разные стороны границ, что привело к невозможности использования ранее существовавших правил их распределения. Вода, которая в Центральной Азии является одним из важнейших стратегических ресурсов, продолжает по существу оставаться бесплатной, хотя водные ресурсы региона являются важнейшим потенциалом и развития всего региона, от эффективного использования которого во многом зависят не только рациональное функционирование экономик государств региона Центральной Азии, но и социальная и политическая стабильность. Экономика стран Центрально -азиатского региона тесно связана с использованием трансграничных водных ресурсов и испытывает достаточно острый дефицит в использовании воды, основной объём которой используется на нужды экстенсивно орошаемого земледелия; кроме того, водными ресурсами пользуются все отрасли промышленности и население региона. Однако в данном случае всё значительно сложнее, поскольку основные страны - водопользователи связаны не только с водными, но и другими ресурсами.
Возникающие проблемы межгосударственных отношений, имеют в своём основании многоаспектный характер и несут потенциал роста напряжённости как внутри республик, так и на межрегиональном уровне. Дело в том, что гидросооружения Кыргызстана и Таджикистана, регулирующие режим подачи воды, в настоящее время по существу работают больше на соседние страны - Казахстан, Узбекистан и Туркменистан. Если они работают в энергетическом, а не в ирригационном режиме, то есть основная сработка (наиболее интенсивная эксплуатация) водохранилищ происходит не летом, а зимой, Кыргызстан и Таджикистан получают существенный прирост производства электроэнергии. И наоборот, летняя сработка водохранилищ не выгодна ни Кыргызстану, ни Таджикистану. Построенные ещё в годы советской власти в Центральной Азии крупные водохранилища (Токтогульское, Кайраккумское, Нурекское и др.) и гидроэлектростанции, работающие на весь регион, несут в настоящее время расходы на содержание различных защитных гидросооружений в сотни миллионов долларов в год, которые ложатся на бюджеты республик Кыргызстана и Таджикистана. Соседи продолжают получать около 80% воды с территории своих «доноров» практически бесплатно, а 20% оплачиваются явно недостаточно [97,118]. По оценкам некоторых экспертов, ежегодный экономический ущерб Центрально - азиатских стран только от затопления сельскохозяйственных угодий в зимнее и дефицит воды в летнее время составляет порядка 770 млн. долл. [126].
Исторически существует множество международных норм, регулирующих правовые основы регулирования и использования трансграничных водных объектов бассейна Аральского моря, таких, как договор между Великобританией и Россией о свободе речного судоходства и торговле во внутренних водах, включая Амударью (договор 11 января 1843 г., Санкт-Петербург); договор между Россией и Бухарой (10 октября 1873 г) регулирует свободу речного судоходства для российских государственных и торговых судов на бухарском участке Амударьи; Протокол между Великобританией (представляла интересы Афганистана) и Россией о размежевании границ с Афганистаном на Амударье (10-12 июля 1887 г.); соглашение между правительствами республик Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана о статусе Международного Фонда спасения Арала (МФСА) и его организаций (4 января 1993 г.) и т.д.
Особенности социально-экономической политики столичного и пристоличных регионов г.Душанбе в комплексном обеспечении инфраструктурной системы водопользования
При осуществлении сложных процессов модернизации в столичных центрах и пристоличных регионах таких масштабных систем, как водопроводно - канализационное хозяйство (ВКХ) практически всегда сталкиваются с комплексом проблем и проблемных ситуаций различной сложности и содержания, осублавли-вающих ожидаемые организационно - методические условия их разрешения. Они имеют сложную структуру и сложный характер причинно - следственных связей, зачастую высоковероятностной природы. В этом плане, как показал анализ, плодотворным является использование элементов проблемно - ориентированного подхода, хотя в чётком определении его сущности, структуры и порядка реализации пока не достигнуто должное единство взглядов.
Как показали исследования, в современной литературе нет единства понимания ряда дефиниций, связанных с проблемно - ориентированным подходом, и их взаимосвязями. Этот метод относится к различным аспектам познавательной деятельности, целям и задачам общественной практики.
Так, И.Б. Ардашкин характеризует проблемно - ориентированные исследования как вид деятельности, через который осуществляется взаимодействие науки и общества, а также экономики, экологии, политики и т.д. Эти исследования необходимы для обсуждения и решения социальных проблем, где основным механизмом их организации выступает интеграция трудно согласующихся видов знания через выдвижение актуальных проблем [50, с.74]. Работа А.С.Чуркина посвящена исследованию проблемно - ориентированного механизма устойчивого развития предприятия, который призван обеспечить оперативное разрешение проблем, препятствующих устойчивому развитию, однако он утверждает необходимость разрешения однородных проблем [184,с.43].
Комаровым В.Ф. совместно с соавторами проведён обстоятельный анализ проблемно - ориентированной методики анализа и решения организационно -экономических задач с использованием элементов теории больших систем, предполагающих последовательную декомпозицию и построение деревьев проблем и решений с выделением этапов формирования основной проблемы, выявления её последствий и перечня, а также формулировку цели решения, задач и показателей решения задач на основе экспертных оценок [99].
Работа Стукача В.Ф. посвящена проблемно - ориентированному анализу трансакционных издержек как разновидности экономического анализа деятельности предприятия. Заслуживает особого внимания чёткая ориентация на проблемы, их детальный анализ, выделение приоритетных проблем и их оперативное разрешение [170,с.41].
Таким образом, понятие «проблемно - ориентированный» имеет чёткую ориентацию на исследование и разрешения проблем и может относиться как специализированным видом деятельности и методикам их организации, так и к самим объектам. Вместе с тем, выявляется определённая фрагментарность исследований, которая не включает последовательности цепи организованных мероприятий - от постановки цели исследования проблемных объектов или процессов до получения конечных результатов в системе сложных технологических и организационно - экономических комплексов.
Для целей нашего исследования модернизации таких сложных инфраструктурных комплексов, как водопроводно - канализационная система, примем понятие проблемно - ориентированного подхода, которое включает его применение применительно и к процессам, и к объектам с использованием теории больших систем, системного анализа и концепции жизненного цикла больших систем. Структурная схема модели проблемно - ориентированного подхода реализации ЦКП модернизации ВКХ представлена на рисунке 4.
Любая сложная система - технологическая, социальная, экономическая, может быть представлена как большая система (БС) упорядоченной совокупностью подсистем постоянно уменьшающего уровня сложности, вплоть до элементарных, выполняющих в БС основные, элементарные функции. Большие системы характеризуются особыми свойствами, к числу которых могут быть отнесены эмерджентность, синергичность, неаддитивность, мультипликативность и ряд других. Важно, что любая БС - это всегда не простая совокупность (сумма) составляющих подсистем, но всегда органичное целое, что является следствием це 80 ленаправленных действий коллектива системы, влияния внутренних и внешних факторов.
Жизненный цикл системы водопроводно - канализационного хозяйства (ВКХ) состоит из различной сопряжённой совокупности жизненных циклов её подсистем, например, энергетических, насосных, водоочистки, трубопроводных и т.д. (рисунок 5 в, г). Ей соответствует определённая совокупность организационно - экономических систем и отношений, содержание деятельности организационных и экономических служб, нормативно - правовой базы и т.д. Вследствие того, что огромное количество подсистем, систем, узлов, агрегатов и т.д. постепенно ухудшают выполнение своих функций, и не осуществляется комплексное обновление технологических подсистем и совершенствование подсистем экономико -организационного механизма, это обусловает падение кривой 1 (рисунок 5, б) как интегральное отражение большого числа проблемных сфер и проблемных ситуаций в системе ВКХ.
Продолжительность жизненного цикла каждой из подсистем или элементов зависит от заложенных в них научно - технических основ, инженерного проектирования и исполнения, интенсивности эксплуатации и т.д. Когда вместо одних изношенных элементов применяются другие, основанные на новых научных принципах, экономических и технологических решениях, подсистемы обладают другими жизненными циклами и требуют соответствующих изменений в организационно - экономическом механизме, что не всегда обеспечивается должным образом [41,42,48,55,83,84,87,100,105,114,189,194,195,201,202].
Взаимосвязь проблем развития столичного центра с производственным, социальным и рыночным комплексом системы водопроводно - канализационного хозяйства
Модернизация масштабных инфраструктурных комплексов, включая производственные, социальные и рыночные элементы ВКХ столичного центра требует организации планирования и проведения разноплановых мероприятий в различных проблемных сферах. Для каждого из мероприятий должны быть определены цели; временные параметры; ресурсные возможности; подобраны исполнители и установлена значение конечных результатов. Особая социально - экономическая значимость столичного комплекса ВКХ обусловливает необходимость тщательной разработки процессов и реализации ЦКП его модернизации, позволяющей найти наиболее эффективную траекторию достижения чётко поставленных целей и достижение максимально возможных конечных результатов. Это требует сложных организационных усилий по использованию соответствующего аппарата управления [51, 56, 65, 66, 70, 75, 80, 85, 86, 95, 106, 112, 133, 134, 153, 163, 171, 177, 180, 182, 187].
ЦКП реализует системную методологию, которая позволяет решать сложные многоцелевые задачи, согласование и эффективное использование всех видов ресурсов для достижения как конкретных поставленных целей, так и главной цели в определённые сроки.
При реализации ЦКП основополагающим элементом управления становятся глубоко проанализированные и научно обоснованные конкретные цели; рассматривается не только главная цель управления, но и вся последовательная система (дерево) целей, построенная на тщательно выверенной программе декомпозиции, а также логически вытекающая из нее совокупность (дерево) задач. На этой основе вырабатывается программа действий, направленных на их решение по схеме «цели - задачи - пути - средства - результат», с помощью которой осуществляется формирование соответствующей программы действий. ЦКП должна использоваться, если проблема не устраняется (не разрешается) в процессе обычного функционирования системы и обладает тенденцией к обострению, что характерно и для ВКХ. Для этого необходимо мобилизировать все ресурсные возможности в интересах разрешения проблемы в определённые сроки.
Разработка и реализация ЦКП социально - экономического развития являются объектом тщательного исследования в экономике, теории и практике управления, образуя логически последовательную цепь причинно - следственных и временных зависимостей и требует способности предвидеть возникающие риски (опасности) и умение их профессионально предотвращать, устранять или снижать их величину.
Нормативный законодательный акт, посвященный ЦКП, - документ «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594. В первый, начальный период разработки данного документа реализовались целевые программы в основном по выполнению неотложных мер (оформленные без единого методического подхода), которые, к сожалению, создавали проблемы с управлением, согласованием с бюджетным процессом и т.д. Во втором периоде (1995 - 1999 гг.) разработка федеральных целевых программ уже осуществлялась по унифицированным требованиям, реализовано более 140 программ, в том числе президентские. В мероприятиях программы особое внимание уделялось правовому обеспечению решения программных мероприятий на федеральном уровне, однако недостаточно учитывались связи между программами и бюджетной классификацией. В третьем периоде (1999 - 2003 гг.) проведена существенная переработка организационно - методических основ ранее принятых подходов, и в 2003 г. к финансированию было принято около 60 новых программ. К сожалению, и в этих документах уделялось недостаточное внимание программным и предпрограммным исследованиям разработки и анализа эффективности реализуемых программ.
В 2004 году была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 - 2006 гг., в которой предусматривалось четкое разделение деятельности органов исполнительной власти на программную и непрограммную части при решении возложенных на них задач. Продолжены глубокие программные и системные исследования [177].
Необходимость достижения долгосрочных целей социально - экономического развития регионов в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению объёмов финансирования, повышению требований к эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, усилила актуальность разработки и реализации системы мер по совершенствованию управления общественными финансами. Программно - целевой подход выступил основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов как важной составной части деятельности органов государственной власти и местного самоуправления [150].
Порядок разработки и реализации федеральных ЦКП предусматривает следующие виды целевых программ: — федеральные программы, которые реализуются средствами Российской Федерации; — межгосударственные программы, которые реализуются в Российской Федерации совместно с другими государствами, в том числе странами СНГ. Одним из видов федеральных целевых программ (ФЦП) являются президентские программы. Они являются инструментом реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации [85,153 - 155,177]. В качестве отдельного вида программ выступают также федеральные научно - технические программы гражданского назначения. Формально не выделены в отдельную группу, но фактически представляют собой отдельный вид федеральных целевых программ развития регионов: — социальные программы, направлены на решение проблем социальной природы. — научно - технические, инновационные программы, нацелены на реализацию фундаментальных и прикладных научных исследований; — инвестиционные программы и крупные инвестиционные проекты программного характера, связаны с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциала, повышения эффективности функционирования экономики; — программы безопасности, направлены на обеспечение и повышение уровня безопасности: оборонной (военной); экономической и финансовой; предотвращение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
Методические основы совершенствования организационной структуры управления водопроводно - канализационным хозяйством как инструмента реализации ЦКП его модернизации
Для определения успешности реализации ЦКП модернизации столичного ВКХ необходимо ориентироваться на то, что некоторый интегральный показатель, характеризуемый как отношение эффекта к затратам, в течение 5-7 лет, будет явно отрицательным. Это связано с тем, что сама программа требует больших затрат на разработку и реализацию обширного и разнообразного комплекса проблемно - ориентированных мероприятий, обеспечивающих, прежде всего, единство эффективности и надёжности функционирования технологической системы и хозяйственного механизма. Необходимы разработка последовательно эволюционирующего организационно - экономического механизма и развитие системы взаимосвязанных экономических стимулов и санкций; разрешение комплекса социально - экономических проблем, связанных с психологическим восприятием населения платных жилищно - коммунальных услуг и, в частности, водопользования.
Последняя из проблем представляет собой интегративную, слабо адаптируемую проблему, требующую значительных усилий в формировании разумного понимания населением социально - экономических условий функционирования и развития города, осознания населением значимости его социальной среды и необходимости оплаты жилищно - коммунальных услуг.
Поскольку содержание данной проблемы редко и недостаточно полно исследуется в проблематике реализации ЦКП, её следует раскрыть подробнее.
С распадом единого союзного государства началась цепь деструктивных социальных процессов в новых государствах, которые, к сожалению, сопровождались социальными и экономическими конфликтами, вплоть до масштабных вооружённых столкновений. Из столицы Таджикистана вынуждены были выехать значительные этнические группы населения: русские, украинцы, белорусы, армяне, осетины, которые представляли собой определённые высококвалифицированные и квалифицированные слои и группы работников научной, производственной, культурной сферы, что сразу резко отразилось на уровне интеллектуального потенциала республики. По ориентировочным подсчётам, столицу и республику в целом покинуло не менее 250 - 400 тыс. жителей, при общей численности населения столицы около 750 тыс. чел.
На освободившиеся места в жилищной сфере переехали из ближайших и отдалённых населённых пунктов - кишлаков (поселений), представители основной этнической группы (таджики). Прибывшие массы населения, естественно, не имели необходимого уровня адаптации к пользованию жилищно - коммунальными услугами столицы, имели невысокую профессионально - квалификационную адаптивность к местам занятости. Это резко снизило эффективность управления на республиканском, столичном и местном уровнях, что значительно усложнило восприятие прибывшими реалий и требований перехода к рыночной экономике.
Прибывшее в столицу население в значительной степени рассматривало оказываемые услуги почти как естественные, хотя последние требовали в масштабах города крупных материальных, трудовых и финансовых затрат. Усугубились серьёзные проблемы в сфере водопользования, благоустройства, соблюдения городской культуры, санитарии и гигиены, оказания услуг здравоохранения.
К сожалению, крупный город в условиях недостаточности объёма ресурсов, а также контроля и управляемости социально - экономическим развитием создаёт множество предпосылок для асоциального поведения граждан: бродяжничества, наркомании, увлечения азартными играми и других форм, снижающих морально - этические и нравственные качества населения, усложняющих процессы управления.
Крупные города, являясь средоточием достижений развития цивилизации, становятся «генераторами» отнюдь не только прогресса человеческого общества. Процессы и результаты деятельности крупных городов несут в себе потенциалы различного рода опасностей: социальных, экологических, техногенных и иных, которые представляют все большую угрозу для жизни и здоровья городского населения [57, с.3,15; 65].
Город имеет привлекательный характер, особенно для сельского населения. Если городская среда удовлетворяет потребности жителей города, то миграция его жителей в другие места проживания почти незаметна и обусловлена в основном факторами личного характера (например, семейными обстоятельствами).
Притягательность города, в частности, связана с тем, что в городе: а) больше вариантов приложения труда; б) наиболее развита структура обслуживания; в) горожане имеют больше возможностей использовать общедоступные социальные блага.
Столичные центры сначала стимулируют создание и развитие вокруг себя пристоличных регионов, городов - спутников, других населенных мест, «разгружающих» крупный город (создаётся агломерация), затем, по мере развития, они экономически, социально и технически, территориально развиваясь, «поглощают» близлежащие населенные пункты.
Большинство не только вновь прибывших, но и коренных жителей столицы до сих пор не отошли от социалистических принципов практически бесплатного предоставления услуг, патернализма государства - значительное число льготников, нередко получающих льготы на неопределённых основаниях, не привыкли к необходимости жёсткой экономии государства, которое живёт в очень трудных условиях.
Вместе с тем, до сих пор точно неизвестна общая численность населения в столице, поскольку не осуществляется его чёткая паспортизация. Без этого невозможно точное определение объема каждого вида жилищно - коммунальных услуг, их удельного подушевого распределения, соблюдения нормативных требований и т.д.
Это следует считать одним из первых факторов, учёт которого необходим для определения эффективности всех целевых комплексных программ, которые связаны с уровнем и качеством жизни населения, включая модернизацию ДВК.