Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты развития социально-культурной сферы на современном этапе 11
1.1. Понятие, особенности и характеристики социально-культурных услуг 11
1.2. Классификация услуг социально-культурной сферы 25
1.3. Современное состояние сферы социально-культурных услуг в России и факторы, определяющие ее развитие 28
ГЛАВА 2. Тенденции развития государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере России
2.1. Оценка проблем привлечения частных инвестиций в социально-культурную сферу 38
2.2. Особенности развития государственно-частного партнерства в сфере социально-культурных услуг России 42
2.3. Использование особых экономических зон в социально-культурной сфере 56
ГЛАВА 3. Формирование механизмов реализации гчп-проектов в социально-культурной сфере 64
3.1. Критические факторы успеха как инструмент государственного и муниципального управления развитием государственно-частным партнерством 64
3.2. Институциональные аспекты формирования механизмов государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере субъекта Российской Федерации 71
3.3. Модельный инструментарий развития государственно-частного партнёрства в различных сферах социально-культурных услуг 95
Заключение 110
Список использованной литературы
- Современное состояние сферы социально-культурных услуг в России и факторы, определяющие ее развитие
- Особенности развития государственно-частного партнерства в сфере социально-культурных услуг России
- Институциональные аспекты формирования механизмов государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере субъекта Российской Федерации
- Модельный инструментарий развития государственно-частного партнёрства в различных сферах социально-культурных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Произошедшие в России
преобразования существенно изменили условия жизни
общества и предъявили новые требования к управлению
социально-культурной сферой (СКС). Переход общества в иное качественное
состояние определил изменение принципов, методов работы
организаций и учреждений социально-культурной сферы.
Социально-культурная сфера в России оказалась не готова к новым условиям деятельности, в результате чего, снизилось качество услуг, их доступность.
Динамичное развитие сферы социально-культурных услуг требует
применения новых принципов управления, обеспечивающих увеличение
объема услуг, повышение их доступности и качества, высокую
экономическую эффективность деятельности социально-культурных
организаций и учреждений. Соответственно требуется модернизация
взаимодействия государства, общественных институтов и частного бизнеса в
социально-культурной сфере. На современном этапе темпы развития
социально-культурной сферы во многом зависят от инвестиционной
активности негосударственных структур, способных обеспечить
дополнительное финансирование наряду с бюджетными ассигнованиями.
В настоящее время все большее распространение получают механизмы взаимодействия государства и частного бизнеса с целью долгосрочного финансирования и текущего управления объектами социально-культурной сферы. Наиболее результативным инструментом, обеспечивающим высокую эффективность СКС, является государственно-частное партнерство (ГЧП). ГЧП позволяет значительно быстрее и с меньшими затратами решать социально значимые задачи, используя преимущества частной инициативы.
Использование государственно-частного партнерства в сфере
социально-культурных услуг предполагает создание условий,
обеспечивающих постановку реалистичных целей для проектов
государственно-частного партнерства (ГЧП-проектов), получение частным партнером прибыли, оптимальное распределение рисков между партнерами, доступность услуг для потребителей и их высокое качество.
В Евросоюзе проведено достаточно много исследований по реализации тех или иных моделей ГЧП, разработаны стандартные формы и механизмы реализации ГЧП-проектов, что позволяет эффективно использовать преимущества государственно-частного партнерства.
Россия же находится на начальном этапе развития
государственно-частного партнерства, на стадии создания методик, разработки стандартных схем управления ГЧП-проектами. Вследствие этого мало примеров успешной реализации проектов государственно-частного партнерства.
Поэтому существует потребность исследования возникающих рисков использования механизмов ГЧП, существующих барьеров, выгод и преимуществ, получаемых в результате реализации ГЧП-проектов.
Сложность развития государственно-частного партнерства во многом определяется отсутствием соответствующей нормативно-правовой базы, что создает правовую неопределенность и нестабильность.
К сожалению, указанная тема характеризуется недостаточной научной исследованностью и это во многом сдерживает экономическое развитие нашей страны. Большинство проблем, связанных с формированием механизмов и систем управления ГЧП-проектами в сфере социально-культурных услуг, до настоящего времени в полной мере не решены. Потребность в исследовании этой области предопределила актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемы социального управления отражены в работах таких зарубежных исследователей как Л. Доминелли, П. Уивер и др.
И хотя термин «социально-культурная сфера» достаточно часто употребляется, в научной среде нет его единого толкования. Во многом это связано с тем, что социально-культурная сфера является объектом исследования ученых из различных отраслей знаний – экономики, социологии, философии, культурологии.
В. Е. Новаторов, Ю. А. Помпеев, Н. Н. Ярошенко, Т. А. Фролова, А. М. Бабич, Е. Н. Жильцов и другие ученые в своих трудах используют различные подходы к толкованию понятия СКС. Наличие различных трактовок понятия «социально-культурная сфера» усложняет ее исследование.
В работах Р. Масгрейва, П. Самуэльсона, А. Рубинштейна вопросы
поддержки социально-культурной сферы со стороны государства
рассматриваются как инвестиции в человека.
Следует отметить, что в России научные исследования, касающиеся экономической эффективности учреждений социально-культурной сферы, до недавнего времени не проводились. Вследствие этого экономика социально-культурной сферы, равно как управление, как научные дисциплины только складываются.
Формы взаимодействия государства и бизнеса в современной России отражены в исследованиях ученых С. П. Перегудова, Н. З. Солодиловой, Р. И. Маликова, О. В. Гаман-Голутвиной, К. Е. Гришина, А. И. Соловьева.
В трудах В. Г. Варнавского, У. Г. Зиннурова, А. В. Клименко,
В. А. Королева, З. Э. Сабировой, посвященных государственно-частному
партнерству, выявлены актуальные аспекты его становления и развития,
исследован российский и мировой опыт, проанализированы формы и методы управления ГЧП-проектами.
Труды названных авторов имеют большое значение для развития
социально-культурной сферы, но исследования проблем развития
государственно-частного партнерства в сфере социально-культурных услуг,
включая проблемы стандартизации систем управления ГЧП-проектами, не получили должного развития.
Все изложенное предопределяет потребность в изучении и анализе сути и природы социальных-культурных услуг, теоретическом обосновании и решении проблем развития государственно-частного партнерства в СКС, оптимизации управления сферой социально-культурных услуг в условиях рыночной экономики, формировании методического инструментария оценки эффективности механизма ГЧП.
Цель исследования состоит в разработке научно обоснованных решений по оптимизации управления в сфере социально-культурных услуг на основе государственно-частного партнерства.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
уточнить понятийный аппарат в социально-культурной сфере, оценить современное состояние и перспективы ее развития;
разработать систему классификации социально-культурных услуг по формам участия государства, муниципальных образований в оказании услуг;
определить необходимые условия (критические факторы успеха), обуславливающие эффективное развитие государственно-частного партнёрства в сфере социально-культурных услуг;
предложить новую методику оценки эффективности ГЧП в социально-культурной сфере.
Область исследования соответствует специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация, и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг) по пункту 1.6.132. государственно-частное партнерство в сфере услуг паспорта специальности ВАК РФ.
Объектом исследования является сфера социально-культурных услуг России.
Предметом исследования являются процессы управления социально-культурной сферой, механизмы привлечения частных инвестиций в развитие социально-культурных услуг в современных условиях.
Теоретической и методологической основой послужили научные труды, публикации отечественных и зарубежных специалистов, затрагивающие вопросы государственно-частного партнерства и социально-культурной сферы.
Методологическую основу исследования составили приемы и средства системного и экономико-статистического анализа, метода экспертных оценок, изучения причинно-следственных связей, сравнения и аналогий. Системный подход позволил рассмотреть государственно-частное партнерство как совокупность переменных, выбор которых определяется существующими возможностями их использования и состоянием социально-культурной сферы.
Информационной базой исследования стали нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, материалы органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, ООН, научно-исследовательских и учебных учреждений, а также публикации и монографии по исследуемой тематике.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
-
Сформулирована новая трактовка определения «социально-культурная услуга», отражающая главную ее цель: развитие личности и удовлетворение социальных потребностей человека, отличающаяся от существующего упрощенного утилитарного подхода к понятию социально-культурной услуги, сводящегося к простому перечислению видов социально-культурных услуг.
-
Разработана оригинальная система классификации социально-культурных услуг (по формам участия государства, муниципальных образований в оказании услуг) в целях создания стандартных процедур принятия решений органами власти по реализации проектов государственно-частного партнерства, повышающих эффективность управления государственно-частным партнерством в данной сфере.
-
Сформирована матрица критических факторов успеха (необходимых условий, без которых невозможна реализация проектов государственно-частного партнерства), системное управление которыми позволяет создать эффективный механизм развития государственно-частного партнерства в сфере социально-культурных услуг за счет устранения ограничений, блокирующих развитие проектов государственно-частного партнерства.
4. Предложена новая методика оценки государственно-частного
партнерства в сфере социально-культурных услуг, основанная на расчете
коэффициентов эффективности, обеспечивающих идентификацию ключевых
факторов, сдерживающих развитие государственно-частного партнерства, и
позволяющая применять системный подход к развитию государственно-
частного партнерства в сфере социально-культурных услуг за счет ликвидации
существующих барьеров.
Практическая значимость результатов исследования заключается
в выработке научно-практических рекомендаций по развитию
государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере.
Отдельные предложения могут быть использованы при совершенствовании
законодательства в исследуемой области. Практические выводы
и рекомендации могут быть использованы при разработке федеральных и региональных программ развития социально-культурной сферы, государственно-частного партнерства, методик и стандартов подготовки и реализации ГЧП. Представленные систематизированные методы управления ГЧП-проектами рассчитаны на широкий круг потенциальных пользователей и могут быть реализованы в управленческой деятельности, при проведении
практических и теоретических занятий в высших и средних учебных заведениях, на курсах повышения квалификации.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного
исследования используются при проведении лекционных и практических
занятий по дисциплинам «Основы предпринимательской деятельности»,
«Стратегическое управление», «Экономическая теория»
в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования «Уфимский государственный университет экономики и сервиса».
Предложенные в диссертационном исследовании методические
разработки и практические рекомендации нашли применение в работе
Торгово-промышленной палаты Республики Башкортостан
по совершенствованию механизмов взаимодействия властных
и бизнес-структур.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 научных трудов в объеме 4,4 п. л., в том числе 5 научных статей в изданиях, выпускаемых в РФ и рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук.
Объем и структура диссертации определены общим замыслом и логикой проведения исследований. Диссертация содержит введение, три главы, заключение, список использованной литературы и 3 приложения. Основной текст работы изложен на 122 страницах. В работу включены 10 рисунков и 19 таблиц, список литературы содержит 71 источник.
Современное состояние сферы социально-культурных услуг в России и факторы, определяющие ее развитие
Человек является центральным звеном сферы социально-культурных услуг (рис 1.1.1). Поэтому предлагаемое определение социально-культурной услуги отражает главную ее цель – развитие личности и удовлетворение потребностей человека.
Следует отметить отраслевую структуру социально-культурной сферы Образование Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет: «Образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» [4].
Особенностью образовательной услуги является то, что результативность ее зависит от взаимоотношений между ее производителями и потребителями, личности обучающегося, его мотивации и активности в процессе обучения.
Образовательная услуга является основополагающим общественным благом. Поэтому, государство обеспечивает предоставление этой услуги, в большинстве случаев включая её оплату и гарантирует доступность образования.
В Российской Федерации оказание образовательных услуг в основном производится государственными и муниципальными учреждениями за счет бюджетного финансирования, хотя существует сектор платных образовательных услуг, оказываемых частными структурами. Дошкольное общее образование является платным, при государственном дотировании услуг.
Главная проблема профессионального образования – это выпуск невостребованных специалистов. Это связано с недостаточными государственными исследованиями рынков труда. Здравоохранение Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет, что «охрана здоровья граждан – система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи» [6].
Существующие в мире системы здравоохранения можно разделить на три типа. 1. Платная медицина. Оплата производится потребителями медицинских услуг, том числе с использованием механизмов добровольного медицинского страхования. Иногда дополняется государственными программами по оказанию медицинской помощи незащищенным группам населения: малообеспеченным гражданам, безработным и т.д. 2. Государственная медицина. Финансирование здравоохранения производится за счет бюджета. Медицинская помощь для населения бесплатна. 3. Страховая медицина. Характеризуется обязательным медицинским страхованием населения. Государство является гарантом предоставления медицинской помощи населению. Медицинская помощь оказывается для населения бесплатно, за счет фондов обязательного медицинского страхования.
В России в настоящее время производится переход от модели государственной медицины к страховой. В результате неэффективных реформ качество медицинского обслуживания значительно ухудшилось. Во многом это связано с недостаточной подготовкой административно-управленческого аппарата лечебных учреждений, не умеющего работать в новых условиях, а также непродуманной тарифной политикой. Жилищно-коммунальные услуги делятся на жилищные и коммунальные. Жилищные услуги – это деятельность по эксплуатации дома, повышению и сохранению комфортности проживания, поддержанию жилого объекта в исправном состоянии. К ним относятся: содержание и ремонт жилья, капитальный ремонт. Коммунальные услуги – это деятельность по снабжению жилья природными и энергетическими ресурсами, обеспечивающими комфортное проживание.
Жилищно-коммунальное хозяйство занимает существенное место в экономике, от эффективности его функционирования зависит не только экономические показатели страны, но и во многом благополучие общества.
Социальное обслуживание В соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» «социальная услуга – это действие или действия по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности» [7].
В соответствии с Национальным стандартом РФ ГОСТ Р 52143-2013 «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», «социальные услуги подразделяют на следующие основные виды: - социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту; - социально-медицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан; - социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе); - социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей; - социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня; - социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан» [13].
Особенности развития государственно-частного партнерства в сфере социально-культурных услуг России
Не менее интересен реализуемый ГЧП-проект в образовательной сфере, находящийся в настоящее время в стадии подготовки, – создание учреждения дошкольного образования в жилом массиве Малые клыки в г. Казань. Срок реализации 25 лет. Объем инвестиций – 20,5 млн рублей. Хотя объем инвестиций незначителен, важен сам факт реализации проекта. Во-первых, объем инвестиций позволяет участвовать малому и среднему бизнесу в проекте. Во-вторых, успешное осуществление пилотного проекта позволит использовать успешный опыт для решения острой социальной проблемы нехватки дошкольных учреждений. В-третьих, привлечение частных инвестиций поможет государству и местному самоуправлению направить бюджетные средства на решение других не менее важных социальных проблем.
Следует отметить, что, эффективно используя преимущества государственно-частного партнерства, органы государственной власти и местного самоуправления Татарстана решают главную задачу – обеспечивают расширение спектра жизненно важных услуг для жителей республики и повышают качество жизни своего населения.
Если в Татарстане только приступают к реализации ГЧП-проектов в дошкольном образовании, то в Ханты-Мансийском автономном округе (ХМАО) в рамках окружной целевой программы ХМАО «Новая школа Югры на 2010 – 2013 гг. и на период до 2015 года» государственно-частное партнерство реализуется с 2011 года. В 2013 году Правительство ХМАО, реализуя ГЧП-проекты, ввело 5 объектов дошкольного образования на 960 мест общей стоимостью 1 597 052 тыс. руб. Это первый масштабный проект в России государственно-частного партнерства в дошкольном образовании. «В настоящее время реализуется государственная программа Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Развитие образования в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2014 - 2020 годы. В рамках которой предусмотрено строительство дошкольных и общеобразовательных учреждений в количестве 66 объектов с использованием механизма ГЧП (22 420 мест стоимостью 30 432 383 тыс. руб.) из них: 47 детских садика общей мощностью 11 994 мест и стоимостью 19 145 342 тыс. руб.; 14 школ общей мощностью 9 161 место и стоимостью 8 955 941 тыс. руб.; 5 комплексов общей мощностью 1 265 мест и стоимостью 2 331 100 тыс. руб.
Порядок участия в указанных проектов частных партнеров определен постановлением Правительства Округа» [34].
Фактически в Округе формализовали и стандартизировали подходы участия в ГЧП-проектах в сфере образования, а также предложили реальные проекты к реализации, что является новым этапом развития социального развития.
Государственно-частное партнерство пока еще не стало фактором, определяющим уровень развития социально-культурной сферы. Но это лишь вопрос времени. В настоящее время создаются институционные элементы системы ГЧП, позволяющие эффективно использовать этот инструмент инвестиционного прорыва.
Следует отметить, что проекты государственно-частного партнерства не могут быть успешно реализованы, если правительство не сформировало необходимую нормативно-правовую базу, благоприятную инвестиционную среду, а также не оказывает необходимую помощь. Жизнеспособность ГЧП-проектов зависит и от других факторов, включая потребности рынка, структуру тарифов, сроки реализации, доверие к проекту, форс-мажорные обстоятельства. Исследования зарубежных ученых, касающиеся проблем развития ГЧП, указывают на то, что многие проекты ГЧП были прекращены по следующим причинам: несоответствие ожиданий и результатов партнерства как для государственных, так и для частных участников проектов; отсутствие у государства четких целей и приверженности партнерству; плохо определенная секторальная политика государства; несоответствия законодательства; плохое управление рисками; низкий авторитет государственной власти; недостаточное развитие внутренних рынков капитала; отсутствие механизмов привлечения долгосрочных финансовых ресурсов из частных источников по доступным ценам; низкая прозрачность; отсутствие конкуренции [69].
Исследования, проведенные в 2010 году НПФ «Экспертный институт» совместно с НП «Центр развития государственно-частного партнерства», Национальным агентством финансовых исследований при поддержке сотрудников ГУ-ВШЭ, Института экономики РАН и Финансового университета при Правительстве РФ, определяют главные барьеры развития государственно-частного партнерства в России: неразвитость законодательной базы; низкий уровень квалификации и компетентности персонала; неравноправие сторон, участвующих в ГЧП; отсутствие идеологии партнерства и проблема субъектности; короткий горизонт стратегического планирования [17]. Одной из проблем государственно-частного партнерства в России является то, что, как правило, государственный аппарат не рассматривает бизнес как равноправного партнера в решении социальных задач. И поэтому зачастую государство использует меры понуждения бизнеса к участию на невыгодных ему условиях. Это естественно приводит к отрицательным результатам. Ситуация усугубляется желанием чиновников обеспечить максимальный контроль над управленческими решениями и денежными потоками, а при провале возложить ответственность на частного партнера. У государственных органов отсутствует понимание принципов функционирования частного бизнеса и основной его задачи – обеспечение достаточного уровня прибыльности. Существующие декларативные заявления о необходимости в ГЧП без формирования финансово выгодных условий участия частного сектора в решении социальных проблем создают атмосферы недоверия к органам власти. А недоверие бизнеса к государству является одним из значимых барьеров развития государственно-частного партнерства.
Отсутствие опыта у чиновников и предпринимателей, участвующих в реализации ГЧП-проектов. Осложняет ситуацию отсутствие механизмов накопления этого опыта, разработанных стандартных методов государственного участия в ГЧП. Следует отметить, что основное препятствие для развития ГЧП в России – это низкий уровень квалификации, который является большим злом, нежели коррупция. Существующие методы планирования от достигнутого, неиспользование методов долговременного стратегического планирования создают дополнительные риски для реализации ГЧП-проектов, что является негативным фактором для привлечения частного сектора. Краткосрочность государственного бюджетирования и распространенность практики изменения условий во время реализации проекта ГЧП не увеличивают привлекательность для участников проектов. Неразвитая нормативно-правовая база создает дополнительные риски для ГЧП-проектов. Законодательная база для развития ГЧП в России имеется, но требуется ее доработка. Все это приводит к тому, что ГЧП-проекты успешно реализуются в России вопреки существующей системе, и то только на принципах «ручного управления», когда заинтересованность проявляют первые лица, берущие это на свой контроль.
Любой проект ГЧП должен быть сбалансированным учитывающим общественные и частные интересы. Однако существующее государственное управление не сформировало такую систему взаимодействия государства и бизнеса. В настоящее время государственно-частное партнерство является высокорискованным для всех участников. Вследствие этого ГЧП в России не стало стратегическим направлением развития, что во многом сдерживает развитие социально-культурной сферы.
Институциональные аспекты формирования механизмов государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере субъекта Российской Федерации
В настоящее время Россия находится на первом этапе развития государственно-частного партнерства, реализуя пилотные проекты, создавая систему государственного управления ГЧП. Около 5 лет осуществляет свою деятельность некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства». В настоящее время осуществляют свою деятельность 3 региональных центра развития ГЧП (Белгородская, Владимирская и Курганская области). Активную роль в развитии государственно-частного партнерства играет центр ГЧП Внешэкономбанка.
С учетом федеративного устройства нашего государства ключевым фактором успеха в развитии механизмов государственно-частного партнерства являются действия региональных властей в этой сфере. Вследствие этого российское правительство принимает меры по повышению мотивации у руководителей субъектов Российской Федерации к развитию и внедрению механизмов ГЧП.
Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. № 570-р утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ [10], одним из которых является уровень развития ГЧП в субъекте. Приказом Министерства экономического развития России от 15 мая 2014 года № 266 [11] утверждена методика расчета данного показателя. Минэкономразвития России совместно с НП «Центр развития государственно-частного партнерства» разработаны следующие документы: Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации [46]. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ [32].
А также другие методические и руководствующие материалы по вопросам управления в сфере государственно-частного партнерства.
Развитие ГЧП во многом сдерживается недостатком практики, отсутствием государственной системы управления государственно-частным партнерством.
Особенностью ГЧП-проектов является то, что они не дают быстрого эффекта. Процесс подготовки и реализации проекта требует больше ресурсов, чем традиционные инструменты повышения эффективности государственного управления.
Если крупные инфраструктурные ГЧП-проекты осуществляются в ручном управлении, то развитие государственно-частного партнерства в социально-культурной сфере зависит от эффективности системы государственного и муниципального управления ГЧП, использующей типовые нормы и процедуры государственно-частного партнерства. Наиболее перспективными секторами социально-культурной сферы для развития ГЧП являются туризм, здравоохранение, образование, спорт.
Стандартизированный подход реализации ГЧП-проекта с утвержденным механизмом принятия решений по формам реализации проектов позволяет значительно снизить затраты на подготовку ГЧП-проектов, сократить сроки реализации и повысить эффективность. Но это требует разработки критериев оценки объектов, в соответствии с которыми будет проводиться классификация объектов, определяться модель ГЧП-проекта, порядок взаимодействия партнеров.
Следует учесть, что существование разных целей ГЧП, в зависимости от отрасли социально-культурной сферы и социальных обязательств государства, определяет разный набор инструментов и моделей развития государственно-частного партнерства.
Результативность развития ГЧП в субъекте России во многом определяется системой государственного управления ГЧП, а также эффективностью взаимодействия уполномоченного органа власти по развитию ГЧП с другими структурами, участвующими в ГЧП. С учетом использования КФУ, отраженных в таблице 3.1.1, предлагается организовать взаимодействие органов управления ГЧП через распределение функций между ними согласно схеме на рис 3.2.1. Распределение полномочий органов системы управления государственно-частным партнерством не является идеальным, некоторые функции могут быть перераспределены исходя из особенностей региона. Однако в целом оно, по мнению автора, обеспечивает сбалансированное распределение прав и обязанностей между органами государственного и муниципального управления, связанными с инициацией, разработкой и реализацией ГЧП-проектов, обеспечением контроля над исполнением обязанностей участниками ГЧП-проектов, способствует координации деятельности по развитию ГЧП. Предлагаемое разграничение полномочий органов государственного и муниципального управления ГЧП разработано в соответствии с методическими рекомендациями Министерства экономического развития Российской Федерации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ [32]. Отраслевые органы власти субъекта РФ Инициация в рамках своей компетенции ГЧП-проектов; Заключение соглашений ГЧП-проектов; Мониторинг качества и доступности оказываемых услуг населению в рамках реализации ГЧП-проектов;
Модельный инструментарий развития государственно-частного партнёрства в различных сферах социально-культурных услуг
Чистая прибыль за 2013 г. составила – 110141,0 тыс. руб., по сравнению с 2009 г. номинальный размер чистой прибыли увеличился на 2,1%. С учетом дисконтирования реальный размер чистой прибыли (NPV) с 2009 г. снизился на 25–30%. С 2008 г. не осуществлено ни одного серьезного инвестиционного проекта.
Низкая эффективность во многом связана с тем, что республиканские санаторно-курортные организации развиваются за счет административного ресурса, без формирования инфраструктуры востребованной рынком. Развитие лечебно-оздоровительного туризма Башкортостана сдерживается ни тем, что в республику не хотят ехать, а тем, что негде размещать туристов. А республиканские санатории не обладают возможностями самостоятельной реализации инвестиционных проектов, расширяющих их возможности.
Поэтому необходим переход от минздравовского учреждения закрытого типа, когда используется монопольное положение санатория по оказанию услуг отдыхающим, к форме «Курортный кластер». Комплексное развитие прилегающих к санаториям территорий с формированием единой инженерно-коммунальной инфраструктуры является главным вектором эффективного развития отрасли. Указанную задачу можно решить путем государственно-частного партнерства по созданию инженерно-коммунальной инфраструктуры, проведению других подготовительных работ создаваемой курортной зоны. Публичные партнеры (республика, местное самоуправление) в лице уполномоченных органов выделяют земельные участки для реализации проектов, определяют порядок и условия их предоставления инвесторам.
Частный партнер, определяемый на конкурсной основе, разрабатывает проектную документацию, проводит внутреннее межевание земельных участков и строит инженерно-коммунальную инфраструктуру.
После подготовки документации, проведения межевания в соответствии с действующим законодательством инвесторам будут предлагаться земельные участки для строительства объектов комплекса с включением в контракты обязательств инвесторов: По оплате услуг по проведению проектных работ, строительству инженерной инфраструктуры. Инвестиционных обязательств по строительству объекта и требований генплана.
Частные инвестиции в проектные работы, межевание земельных участков, другие подготовительные работы, также в строительство инфраструктуры, позволяют:
Обеспечить комплексное освоение территории, проектирование и строительство единой инженерно-коммунальной инфраструктуры, что значительно снизит риски инвесторов и антропогенную нагрузку на территорию.
Сократить в 3-5 раз временные издержки инвесторов при реализации проектов на указанной территории, так как инвесторам будет предоставляться земельный участок с обязательствами подключения к инженерным коммуникациям, утвержденными требованиями к строительству объекта.
На примере проекта «Курорты Красноусолья» предлагается рассмотреть использование механизма государственно-частного партнёрства в развитии туристических услуг.
Главными целями в развитии туризма для государства являются повышение их доступности и качества.
Особенностью туристической услуги является то, что: заказ и оплата услуги, а также ее приемка производятся потребителем, исполнитель - коммерческая организация, цена услуги устанавливается соглашением сторон (таблица 3.2.4).
В соответствии с этим определяются обязательные действия публичного партнера при подготовке и реализации ГЧП: Организация исследование рынка услуг специализированной организацией; Определение государственных гарантий по обеспечению прибыльности проекта; Формирование нормативно-правовой базы, обеспечивающей участие коммерческих организаций в оказании услуг. К сожалению, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования рынка туристических услуг Республики Башкортостан, также отсутствуют целеполагающие документы развития ГЧП в туриндустрии. Вследствие этого, не определены объекты государственно-частного партнерства, не поставлены цели и задачи, а также ресурсы для реализации ГЧП-проектов. Поэтому предлагается ряд показателей определить экспертным путем.
В настоящее время в Гафурийском районе Республики Башкортостан осуществляют деятельность два санаторных учреждения: санаторий Красноусольск и Республиканский Красноусольский детский санаторий располагают около 800 мест. Непосредственно на курорте ежедневно организованно по санаторным путевкам отдыхает до 1100 человек, а также без путевок останавливаясь в частном секторе, разбивая палаточные городки, до 6000 - 7000 человек. В отдельные дни на однодневный отдых приезжает до 10 тысяч человек. Людей привлекают лечебно-оздоровительный климат, минеральные источники, лечебные грязи. Близость к Уфе (130 км), Стерлитамаку (60 км) создает дополнительную привлекательность для жителей Башкортостана.
На прилегающей к санаториям территории существует возможность строительства санаторно-курортного комплекса для размещения до 10 тысяч отдыхающих, что подтверждается заключением НИИ восстановительной медицины и курортологии БГМУ.