Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы анализа сущности, источников развития и форм реализации публичного управления 14
1.1 Сущность, функции и противоречия системы современного публичного управления 14
1.2 Реализация форм публичного управления в процессе предоставления государственных услуг 36
1.3 Развитие институтов публичного управления как направление административной реформы 48
2. Направления совершенствования процесса предоставления населению государственных услуг органами исполнительной власти 62
2.1 Государственные услуги как результат реализации функций органов исполнительной власти 62
2.2 Обоснование принципов и подходов к повышению качества предоставления государственных услуг 73
2.3 Концептуализация зарубежных моделей предоставления государственных услуг и адаптация их для российской практики 84
3. Рекомендации по формированию и развитию институтов публичного управления в процессе предоставления государственных услуг
3.1 Развитие публичного аудита как института повышения транспарентности процесса предоставления государственных услуг
3.2 Введение института омбудсменов потребителей государственных услуг на основе синтеза лучших зарубежных практик и российского опыта
3.3 Разработка программы модернизации региональных институтов публичного управления в сфере предоставления государственных услуг в Ростовской области
Заключение 147
Список использованных источников
- Развитие институтов публичного управления как направление административной реформы
- Обоснование принципов и подходов к повышению качества предоставления государственных услуг
- Концептуализация зарубежных моделей предоставления государственных услуг и адаптация их для российской практики
- Введение института омбудсменов потребителей государственных услуг на основе синтеза лучших зарубежных практик и российского опыта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Концепция публичного управления отражает процесс все более широкого вовлечения общества, хозяйствующих субъектов и граждан в осуществление мониторинга, оценки и контроля взаимоотношений государственных органов власти с гражданским обществом и предпринимательской средой для удовлетворения целей и интересов всех сторон. На передний план в ней выдвигаются общественные потребности и интересы.
Однако публичное управление характеризуется рядом противоречий как источников своего объективного развития, основополагающее из которых заключается в том, что сохраняется отчуждение объектов управления в лице гражданского общества и предпринимательской среды от процессов разработки и реализации управленческих социально-значимых решений наряду с необходимостью развития публичного характера управления. В системе управления процессом предоставления государственных услуг (далее для краткости – управления государственными услугами) данное противоречие проявляется в монополизации процесса принятия управленческих решений государственных органов исполнительной власти. Несмотря на то, что принят ряд законов и нормативных актов о демократизации в данной сфере, со стороны потребителей государственных услуг ощущается противоречие между ожиданиями соответствующего качества (до получения) и оценкой (после получения) государственной услуги.
Поэтому существует острая необходимость развития институтов публичного управления, в основе которого лежит влияние на качество управления государственных органов, предполагающее: привлечение институтов гражданского общества в процесс принятия социально-значимых управленческих решений; развитие обратной связи как средства обеспечения приемлемости административных решений для граждан; закрепление в нормативных актах процедуры согласования интересов как условий демократизации жизни общества. Совершенствование институтов публичного управления способствует разрешению противоречий, позволяет повысить уровень открытости, доступности, транспарентности системы предоставления государственных услуг.
Степень разработанности проблемы. К наиболее значимым исследованиям различных аспектов публичного управления следует отнести научные работы зарубежных и отечественных ученых: Аврамчиковой Н., Атаманчука Г., Бараба-шева А., Безвиконной Е., Беккера Г., Белокрылова К., Вебера М., Волох О., Гуселе-товой Е., Головко В., Глушаковой О., Даймонда Д., Дубонос С., Игнатовой Т., Кайль Я., Кетовой Н., Михалина В., Некрасова В., Овчаренко Г, Овчинникова В., Осборна Д., Пластрика П., Сморгунова Л., Чиркина В., и др.
Изучению сущности управления государственными и публичными услугами посвящены труды Барцица И., Гриценко Е., Жовтун Д., Карлов-ской Е.,Капогузова Е., Кулик М., Лукиной М., Мицкевич Л., Нестерова А., Пути-ло Н., Терещенко Л., Талапиной Э., Тихомирова Ю., Шаститко А. и др.
Проблемы рыночной/нерыночной природы управления государственными услугами анализируются в работах Аверкиева И., Галанова В., Галицкого Д., Гришиной О., Калягина Г., Крючкова П., Кудяшова Е., Маковецкой С., Сорк Д., Тамбовцева В., Шибаева С. и др.
Подходы к управлению качеством государственных услуг рассмотрены Вя-ликовым Д., Кривко С., Курченковым В., Мартыновой С., Никитаевой А., Окре-пиловым В., Герба В., Толмачевым В., Паршиным М. и др.
Анализ степени разработанности данной предметной области свидетельствует, что исследования в области публичного управления и совершенствования его инструментария в различных сферах достаточно полно представлены в работах отечественных и зарубежных ученых, однако публичный характер управления при предоставлении государственных услуг недостаточно изучен. Актуальность, недостаточная разработанность, теоретическая и практическая значимость данной проблематики обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является концептуальное обоснование перспективных направлений развития институтов публичного управления в сфере предоставления органами исполнительной власти государственных услуг населению.
5 Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:
систематизировать теоретико-концептуальные основы развития современной системы публичного управления, уточнив понятийный аппарат;
обосновать сущность и функции современного публичного управления и выявить особенности и противоречия публичного управления государственными услугами;
оценить процесс управления качеством государственных услуг посредством диагностики его состояния, анализа применяемых показателей и их соответствия принципам публичного управления на современном этапе;
исследовать и концептуализировать зарубежный опыт и российскую практику предоставления государственных услуг;
определить основные направления развития публичного аудита как института публичного управления в процессе предоставления государственных услуг;
- разработать комплекс мер по модернизации региональных институтов
публичного управления.
Объект диссертационного исследования – система органов государственной исполнительной власти и институтов публичного управления.
Предмет диссертационного исследования – тенденции развития институтов публичного управления в процессе предоставления государственных услуг населению.
Область исследования соответствует требованиям паспорта научной специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством (пункт 10. «Менеджмент»): п. 10.2. «Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления»; п. 10.3. «Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления».
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования являются классические и современные работы отечественных и зарубежных авто-
6 ров, посвященных вопросам публичного управления (Аврамчикова Н., Беккер Г., Кайль Я., Некрасов В.), развития экономики России в период современного реформирования (Анопченко Т., Мау В., Овчинников В., Семионова Н.,Чернышев М.), государственного управления (Атаманчук Г., Барабашев А., Глазунов А., Тихомиров Ю.), управления системой государственных услуг (Барциц И., Жовтун Д., Карловская Е., Путило Н.).
Научно-методический аппарат исследования базируется на системном подходе, основанном на общенаучных методах: сбора информации; структурно-функционального моделирования; системного, категориального, сравнительного и исторического анализа; анализа нормативно-правовой документации, статистических группировок; научной абстракции. Наглядность предоставляемого материала обеспечена инструментами графического отображения.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили данные федеральных и региональных министерств и ведомств РФ (Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства экономического развития РФ и др.); результаты российских и зарубежных социологических исследований; доклады и аналитические обзоры, опубликованные в научной литературе и периодической печати, средствах массовой информации и сети Интернет.
Нормативно-институциональная база исследования состоит из законодательных и нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, Государственной Думы, а также Правительства Ростовской области.
Рабочая гипотеза исследования базируется на предположении о том, что в процессе предоставления государственных услуг как формы реализации функции органов исполнительной власти происходит развитие институтов публичного управления на основе разрешения противоречий публичного управления, что выражается в усилении публичности управленческого воздействия на систему государственных услуг через институты публичного аудита, омбудсмена потребителей государственных услуг, формирующиеся на федеральном и региональном уровнях.
Научная новизна диссертационного исследования в обосновании направлений развития институтов публичного управления в сфере предоставления
7 населению государственных услуг органами исполнительной власти. Конкретно, элементы научной новизны содержатся в следующих положениях:
сформулировано расширенное авторское определение публичного управления, которое, по сравнению с государственным управлением, представляет собой регулирование взаимодействия государства, гражданского общества, общественных объединений и предпринимательской среды на основе принципа транспарентности с целью разрешения общественно-значимых противоречий государственного управления, а также осуществления контроля над деятельностью органов исполнительной власти всеми участниками процесса управления;
выявлены основополагающее и производные от него противоречия публичного управления процессом предоставления государственных услуг, что позволило углубить системные исследования Барцица И.Н., Некрасова В.Н., Чирки-на В. Е.1: между потребностью заявителей государственных услуг в справедливом соблюдении своих интересов и необходимостью соблюдения баланса между их потребностями и реальной возможностью удовлетворения данных потребностей; между субъективными способами осуществления публичного управления и объективным его характером, между стремлением к стабильности и постоянными и необходимыми институциональными изменениями; между необходимостью открытости, доступности и транспарентности информации в системе управления государственными услугами и е асимметрией;
идентифицирована и обоснована система принципов публичного управления путем дополнения научных подходов Вяликова Д.С., Окрепилова В.В., Толмачева В.А.2 на основе агрегирования с мировыми стандартами, реализация кото-
1 Барциц И.Н. » // Государст
во и право. – 2013. – № 10. – С. 40-51; Чиркин В.Е. Публичное управление. – М.: Юристъ. –
2004. – 475 с.; Некрасов В.Н. Противоречия современного публичного управления / В.Н. Некра
сов, Д.А, Лимарева – Ростов-н/Д: ЮРИУ РАНХиГС при Президенте РФ. – 2012. – 94 с.
2 Вяликов Д.С. Разработка мероприятий по повышению качества услуг населению / Д.С. Вяли-
ков. – М.: Лаборатория книги, 2010. – 109 с.; Окрепилов В.В. Повышение качества государст
венных услуг посредством внедрения систем менеджмента качества / В.В. Окрепилов // – 2012. – – С. 9-17; Тол-
мачв В.А. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг /
В.А. Толмачев // Правовая наука и реформа юридического образования. – 2012. – № 2 (25) –
С. 131-136.
8 рой позволит повысить целеориентированность системы публичного управления через усиление ее воздействия на качество предоставления государственных услуг; предложено проводить оценивание качества деятельности МФЦ путем включения в действующую балльно-рейтинговую систему предложенных автором новых показателей – транспарентности, публичности, экономии совокупных ресурсов;
предложены схемы использования функциональных возможностей и развития институтов публичного управления на основе синтеза зарубежного опыта, в частности Института омбудсмена в Бразилии, и опыта Финансового омбудсмена в российской практике, что позволит потребителям государственных услуг иметь доступ к справедливому бесплатному профессиональному разрешению конфликтных ситуаций, а органам исполнительной власти - укрепить свою репутацию, доступность и транспарентность деятельности;
определены отличительные черты и направления развития публичного аудита, который наряду с институционализированными формами общественного контроля над деятельностью органов исполнительной власти предполагает использование технологий краудсорсинга при создании предложенной автором единой информационно-правовой интернет-площадки «Публичный аудит государственных услуг», включающей сведения по государственным услугам (возможно на базе порталов «Электронное правительство. Госуслуги» и «Ваш контроль»);
разработан алгоритм совершенствования управления системой государственных услуг в Ростовской области до 2025 года, состоящий из четырех этапов: согласование организационных и институциональных элементов существующего механизма регулирования системы государственных услуг посредством сглаживания выявленных противоречий; обеспечение двустороннего взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом и предпринимательской средой при принятии и реализации социально-значимых управленческих решений; внедрение разработанных мероприятий по совершенствованию институтов публичного управления; развитие публичного характера управления государственными услугами в соответствии с предложенной концептуальной моделью
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических выводов и практических результатов
9 государственными и муниципальными органами управления, бюджетными учреждениями в процессе совершенствования моделей, методов и инструментов усиления публичного характера управления системой государственных услуг, в т.ч. при разработке специальных федеральных и региональных программ.
Результаты исследования также могут быть применимы при разработке и преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент», «Управление социальной сферой» для аспирантов и студентов высших учебных заведений.
Апробация работы. Результаты исследования прошли апробацию, были представлены на международных и всероссийских научно-практических конференциях, проводимых в период с 2011 по 2016 гг. в городах Санкт-Петербурге, Харькове, Ростове-на-Дону, Пятигорске, Екатеринбурге, Пензе, Новосибирске, статьи и тезисы выступлений опубликованы в сборниках конференций.
Основные результаты, выводы и предложения диссертационной работы изложены в 19 научных публикациях общим объемом 8,68 авторских п.л., из них 1 – коллективная монография, 5 работ – в изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов, определяемый ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Отдельные положения исследования внедрены в учебном процессе ЮжноРоссийского института управления - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» в преподавании дисциплин: «История проектного менеджмента», «Управление организационными изменениями в государственном и муниципальном управлении», «Теория организации»; в Институте сферы обслуживания и предпринимательства (филиала) ФГБОУ ВПО Донского государственного технического университета в г. Шахты в преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Страхование». Результаты диссертационного исследования также внедрены в практическую деятельность МАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг г. Шахты». Апробация исследования подтверждена справками о внедрении.
Структура работы включает введение; три главы (9 параграфов); заключение; список использованных источников, насчитывающий 159 наименований; 2 приложения. Работа проиллюстрирована 9 таблицами и 27 рисунками. Структура диссертации имеет следующий вид:
Развитие институтов публичного управления как направление административной реформы
Основой концепции публичного управления является теоретическое осмысление процесса осуществления взаимоотношений государства с гражданским обществом и предпринимательством для удовлетворения целей и интересов всех сторон. Управление социальными процессами перестало быть исключительной монополией государства. Первостепенными становятся общественные интересы и потребности. Формируются институты публичного управления с передачей части управленческих функций гражданскому обществу в лице его независимых представителей1.
Публичное управление обеспечивает реализацию интересов гражданского общества посредством различных публичных субъектов принятия управленческих решений – органов власти, общественных организаций и др. Разнообразные интересы – публичные, общественные, частные аккумулируются посредством формальной и неформальной коммуникации и трансформируются в требования. Определяющими требования публичными институтами, обеспечивающими выработку согласованных требований, становятся органы власти, общественные объединения и различные формы непосредственного волеизъявления населения. Публичные требования приобретают формально-правовую форму управленческих решений2.
В настоящее время публичное управление в различных сферах достаточно полно исследовано учеными. Это обусловлено сменой парадигмы государствен ного управления, но однозначной трактовки его не существует. В соответствии с документами Организации Объединенных Наций публичное управление – это осуществление политических, экономических и административных полномочий по управлению делами страны; система механизмов, процессов, взаимоотношений и институтов, посредством которых граждане государства и их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия, разрешают возникающие проблемы1.
Н.Г. Аврамчикова под публичным управлением понимает воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях обеспечения каких-либо общественных интересов2. Чиркин В. определяет публичное управление как осуществление нормотворческой, распорядительной, контрольной, организационной и иных функций на основе установленных норм, правил и процедур, которым должны следовать органы публичного управления, должностные лица государства на всех уровнях3.
О.В. Волох рассматривает публичное управление как процесс выработки и реализации властно-управленческих решений на основе прямого и/или опосредованного участия в нм граждан, социальных, этноконфессиональных и территориальных групп и социально-территориальных общностей и их организаций и осуществления ими контроля над деятельностью управленческих структур4.
Наряду с перечисленными трактовками публичного управления существуют и следующие: С.М. Дубонос считает, что публичное управление - это вид социального управления, имеющего несколько уровней институциализации (федеральный, региональный, муниципальный), характеризующегося уникальными
Развернутая трактовка публичного управления приведена О.В. Глушаковой и Я.А. Вайсбергом – это совокупность функций публично-правовых образований, реализуемых на основе принципов транспарентности, легитимности, демократичности, стратегического партнерства власти, населения, бизнеса, обеспечения устойчивой обратной связи за счет использования современных информационно-коммуникационных и традиционных форм взаимодействия с обществом и привлечения к управлению совокупностью процессов (социальных, экономических, экологических) всех заинтересованных сторон в форме институционализированных отношений на федеральном, региональном, муниципальном, корпоративном уровнях в целях обеспечения устойчивого социо-эколого-экономического развития территорий и повышения качества жизни граждан2.
В.Н. Некрасовым и Д.А. Лимаревой определены этапы формирования теоретико-методологических основ публичного управления, исследованы сущность и предполсылки развития противоречий современного управления и также сформулированы разрешения современных управленческих противоречий3.
В.Н. Некрасовым. и В.П. Мирским исследована отечественная жилищная политика под влиянием инструментов публичного управления4.
В.Н. Некрасовым и А.А. Алимхановым показаны роль и содержание элементов механизма публичного управления в рассматриваемой области и опреде при Президенте РФ, 2012. – 105 с. лены основные направления его совершенствования, основанные на оптимальном сочетания общественных и частных интересов1.
В монографии В.Н. Некрасова и А.И. Морозовой рассматриваются особенности становления публичного характера государственной закупочной политики России в условиях ее модернизации. Авторами сформулированы и проанализированы противоречия современной системы госзаказа, а также раскрыты особенности их разрешения2.
В монографии В.Н. Некрасова и Ю.А. Дрыгиной рассмотрены технологии публичного управления, дано их определение и проведена классификация. Разработана концептуальная модель совершенствования государственной аграрной политики с использованием технологий публичного управления. При этом, показаны перспективы совершенствования публичных органов власти как субъекта управления и аграрной сферы экономики как объекта управления для обеспечения качественно более высокого уровня его развития3.
Анализ современных исследований в области публичного управления показал актуальность формирования новой транспарентной концепции управления в различных сферах. Соответственно под публичным управлением будем понимать эффективное взаимодействие государства, гражданского общества, общественных объединений и предпринимательства на основе принципа транспарентности с целью разрешения общественно-значимых вопросов и противоречий, а также осуществления контроля за этой деятельностью всеми участниками процесса.
Обоснование принципов и подходов к повышению качества предоставления государственных услуг
Заключительный принцип «возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом» предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг.
Вышеперечисленные принципы, несомненно, играют важную роль в повышении качества организации и функционирования системы управления государственными услугами, однако следует рассмотреть принципы в области качества государственных и муниципальных услуг, содержащиеся в мировых стандартах и авторских подходах.
Требования к качеству услуг на международном уровне определены стандартами ИСО серии 9000, которые были утверждены в конце 80-х годов XX века (зародилась концепция в 50-х годах в Японии и Европе). Стандарты серии 9000 устанавливают четкие требования в области качества и применяются в производстве и управлении. Наличие такого сертификата необходимо в рыночных условиях для достижения высокого уровня конкурентоспособности предприятий2.
Система стандартов ИСО серии 9000 лежит в основе системы менеджмента качества, базирующегося на принципах Всеобщего управления качеством (TQM). Сегодня Всеобщее управление качеством – это долговременная стратегия глобального руководства и участия всех членов организации в интересах самой организации, ее членов, потребителей и общества в целом; это концепция, которая основное внимание уделяет постоянному совершенствованию качества работы, базирующемуся на человеческом факторе, работе в «команде» и мотивации, при том, что потребитель поставлен в центр всего, прежде всего, на верхних уровнях управления организацией1.
В России методы и модели управления качеством имеют ярко выраженный характер только в сфере бизнеса, в то время как в государственном управлении они не получили такого распространения, как в подавляющем большинстве стран – участниц Европейского Союза, Центральной и Латинской Америки, а также ряде других стран. В России первый опыт разработки и внедрения системы управления качеством получила Федеральная антимонопольная служба РФ в 2011-2012 гг2. на основе Межгосударственного стандарта ГОСТ ISO 9001-20083, в соответствии с которым установлены восемь стандартных принципов: - ориентация на потребителя - принцип, базирующийся на понимании зависимости органов государственной власти от услугополучателей, что требует усилий, направленных на понимание их потребностей, достижение высокого уровня удовлетворенности; - процессный подход к управлению гарантирует достижение главной цели государственного управления (высокий уровень удовлетворенности услугополу-чателей) при условии управления системой государственных услуг в виде процесса; - системный подход, который предполагает управление системой взаимосвязанных процессов с целью удовлетворенности услугополучателей путем выполнения их требований; - лидерство руководителя предполагает, чтобы руководители государственных органов исполнительной власти обеспечивали понимание целей и направлений развития системы управления государственными услугами на всех уровнях, - вовлечение сотрудников состоит в том, что персонал любого уровня исполнительного органа власти должен быть максимально вовлечен в процесс, связанный с управлением системой государственных услуг. Работники государственных органов власти должны понимать свою роль в достижении главной цели, нести повышенную ответственность за решение возложенных на них задач, постоянно совершенствовать свои знания в данной области, быть инициативными и доброжелательными; - взаимовыгодные отношения с заинтересованными сторонами - принцип, необходимый для расширения возможностей как государственных органов власти, так и услугополучателей; - принятие решений, основанных на фактах, т.е. учет мнений и потребностей услугополучателей; - постоянное улучшение, необходимое для постоянного увеличения показателей эффективности государственного управления и своевременной оптимизации всех процессов посредством постоянного поиска новых возможностей совершенствования процессов деятельности.
Академик В.В. Окрепилов, помимо стандартных восьми принципов, обосновал необходимость включения еще четырех новых принципов1: - оперативность - своевременное реагирование на управленческие решения вышестоящих органов исполнительной власти, например, ускорение создания новых видов услуг; - самоанализ и саморазвитие – использование лучших практик органов исполнительной власти; создание рейтинговой оценки деятельности органов исполнительной власти в масштабах страны;
Концептуализация зарубежных моделей предоставления государственных услуг и адаптация их для российской практики
Появление в России омбудсмена заявителей государственных услуг означает появление у физических лиц – получателей государственных услуг возможно Составлено автором по материалам исследования сти бесплатной юридической помощи, избавляющей от дорогостоящих и длительных стандартных судебных процедур. Крайне важно, что омбудсмен заявителей государственных услуг принимает решения, руководствуясь современными принципами управления государственными услугами, в том числе, публичности и справедливости. Примирительная процедура рассмотрения жалоб должна распространяться на весь перечень предоставляемых государственных слуг, оказываемых соответствующими органами исполнительной власти. Таким образом, институт омбудсмена заявителей государственных услуг изначально формируется как универсальный для всей системы управления государственными услугами, что позволит обеспечить единство практики рассмотрения сходных категорий жалоб.
Полномочия омбудсмена по государственным услугам предлагается разделять следующим образом: на федеральном уровне – разработка законов, учитывая интересы гражданского общества; на региональном уровне – решение задач координации и надзора Правительством субъектов Российской Федерации и Уполномоченными многофункциональными центрами; на местном уровне – осуществляется деятельности омбудсмена заявителей государственных услуг в рамках каждого крупного многофункционального центра, подчиняясь Уполномоченным многофункциональным центрам.
Финансирование Института омбудсмена заявителей государственных услуг осуществляется за счет средств федерального бюджета, поскольку данная институциональная структура выполняет общественно-значимые цели и способствуют достижению параметров по удовлетворенности граждан, установленных ФЗ № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Уполномоченные многофункциональные центры имеют близкие к предлагаемому институту функции, в частности по мониторингу качества и подготовке предложений по развитию принципа «одного окна» и в электронной форме на территории Ростовской области, однако Институт омбудсмена заявителей государственных услуг, призван способствовать реализации данных функций, указывая на конкретные недостатки и трудности заявителей государственных услуг, структурировать жалобы и предложения заявителей, проводить консультирование и информирования потребителей.
Важным элементом системы рассмотрения жалоб омбудсменом заявителей государственных услуг является тот факт, что заявление принимается только при условии, что получатель государственных услуг ранее направил жалобу в соответствующий орган власти, оказывающий государственную услугу и получил неудовлетворительный ответ, либо в течение 30 дней не получил ответа.
Деятельность омбудсмена заявителей государственных услуг по рассмотрению жалоб и обращений заявителей должна осуществляться с помощью специализированного телефонного центра («колл-центра»), а личный прием и предварительное рассмотрение письменных жалоб – сотрудники института омбудсмена заявителей государственных услуг ведут в общественных приемных в формате каждого МФЦ. Регламент омбудсмена заявителей государственных услуг должен устанавливать обязанность самого омбудсмена и сотрудников консультировать получателей государственных услуг по поводу их прав и обязанностей в конкретной спорной или конфликтной ситуации и давать рекомендации по их разрешению.
Письменные жалобы направляются омбудсмену заявителей государственных услуг, на основании которых им решается вопрос о рассмотрения жалобы в соответствии с требованиями Регламента. Жалобы, признанные допустимыми, направляются сотруднику соответствующего органа исполнительной власти, отвечающему за рассмотрение таких жалоб для предоставления отзыва. Органы исполнительной власти, в свою очередь, должны в течение 10 календарных дней с момента поступления жалобы представить письменный отзыв, который направляется омбудсмену заявителей государственных услуг и непосредственно заявителю госуслуг. В случае, если жалоба заявителя не удовлетворена, омбудсменом проводится дальнейшее рассмотрение возникшей ситуации на основании представленных сторонами документов. В результате рассмотрения возникшей ситуации омбудсмен утверждает подписанное сторонами соглашение или постановление о прекращении или разрешающее спор.
Омбудсмен заявителей государственных услуг руководствуется в вынесении решений законодательством и нормативными актами о предоставлении государственных услуг, административными регламентами. Органы исполнительной власти не имеют права обжаловать решение омбудсмена заявителей государственных слуг в суде. Заявители, напротив, не обязаны руководствоваться только решениями омбудсмена государственных услуг и имеют право самостоятельно обратиться в суд, но только после вынесения решения омбудсменом. Это позволит предоставить право выбора заявителю использовать упрощенный порядок разрешения возникшего спора либо обратиться сразу в суд.
При этом целесообразно закрепить полномочия общественных омбудсменов и публичного аудита законодательно. Они же могли бы стать активными участниками и координаторами общественного мониторинга качества государственных и муниципальных услуг. Создание подобного рода институтов послужит важным этапом на пути формирования правовых основ гражданского общества, позволит заявителям иметь доступ к бесплатному, профессиональному разрешению конфликтных ситуаций, т.е. равного доступа к справедливому правосудию как одной из базовых ценностей, а органам исполнительной власти укрепить свою репутацию, доступность и транспарентность деятельности.
Введение института омбудсменов потребителей государственных услуг на основе синтеза лучших зарубежных практик и российского опыта
Законодательство предусматривает проведение мониторинга удовлетворенности заявителей государственных услуг, позволяющего оценить качество предоставляемых услуг, однако эта система непрозрачна, заявитель, как правило, не владеет информацией о том куда, в первую очередь, он имеет право обратиться; также отсутствуют результаты, доступные обществу, о разрешении конфликтных или спорных ситуаций, а также при нарушении административных регламентов оказания государственных услуг. Для этого необходимо разработать концептуальную модель модернизации системы публичного управления государственными услугами на уровне области.
Проблемой управления системой государственных услуг является и отсутствие публичной, транспарентной системы информирования заявителей государственных услуг. Не все заявители государственных услуг имеют доступ в Интернет, не всегда понятны требования, которые предъявляют органы власти по предоставляемым услугам, а общедоступные бесплатные консультационные пункты отсутствуют. Поэтому необходим публичный аудит и повышение транспарентности процессов предоставления государственных услуг для общества.
Исследование зарубежного опыта управления государственными услугами показало, что наблюдается общемировая тенденция к повышению эффективности системы управления государственными услугами, в том числе предоставление наиболее полной информации о государственных услугах; обратная связь с услу-148 гополучателями; мониторинг общественного мнения о качестве государственных услуг; развитие общественных организаций. Россия переняла опыт у стран-лидеров по созданию электронного правительства, многофункциональных и телефонных центров (call-центров). Также созданы предпосылки для дальнейшего развития обратной связи с обществом, информационной открытости, электронного межведомственного взаимодействия и общественных институтов защиты прав и учета мнений получателей государственных услуг.
Изучение Великобританской модели управления государственными услугами, т.е. практики социального подряда, представляет большой интерес для управления государственными услугами в России, позволяя изучить все возможности и угрозы аутсорсинга. Опыт Германии в сфере предоставления государственных услуг – развитие сети МФЦ с возможностью организации фронт-офисов в отда-лнных районах страны должно послужить инновацией для России.
Представляет интерес также Сингапурский мобильный сервис государственных услуг, содержащий множество интернет- и смс-сервисов. Бразильский опыт примечателен наличием такой структуры как Система омбудсменов – защитников прав потребителей государственных услуг в области доступности информации, качества оказания услуг, права управления системой государственных услуг. В Греции особенностью предоставления государственных услуг является прямой доступ универсальных специалистов многофункциональных центров к базам данных органов государственный власти. Для России это также первостепенный вопрос, разрешающий проблемы междведомственного электронного взаимодействия. В Греции отличительной особенностью является тот факт, что заявителю отправляется смс-сообщение о готовности документов.
Исследование основополагающего противоречия государственного управления, сущность которого заключается в том, что сохраняется отчуждение объектов управления, в лице гражданского общества и предпринимательской среды, от процессов разработки и реализации управленческих социально-значимых решений наряду с необходимостью развития публичного характера управления, позволило выявить производные от него противоречия, возникающие в системе управления государственных услуг: 1) между потребностью заявителей государственных услуг в справедливом соблюдении своих интересов и необходимостью соблюдения баланса между их потребностями и реальной возможностью эффективного удовлетворения данных потребностей; 2) между субъективными способами осуществления публичного управления и объективным его характером, оно обусловлено постоянной балансировкой между стремлением к стабильности при постоянных и необходимых изменениях, в частности, в законодательстве; 3) между необходимостью открытости, доступности и транспарентности информации в системе управления государственными услугами и наличием е видоизменений и искажений.
Усиление публичного характера управления системой государственных услуг является важнейшим условием разрешения перечисленных противоречий. В основе публичного управления лежит качество управления государственных органов, предполагающее: привлечение институтов общества и граждан в процесс принятия социально-значимых управленческих решений; развитие обратной связи как средства обеспечения приемлемости административных решений для граждан; закрепление в нормативных актах исполнительной власти процедуры согласования интересов, поиска социального компромисса как условия демократизации страны.
Инструментами публичного управления процессами совершенствования системы государственных услуг и разрешений основных противоречий является внедрение в регионах координационных советов качества государственных услуг, состоящих из представителей органов власти, бизнес-структур и общества и развитие общественных институтов, таких как общественные омбудсмены и публичный аудит, деятельность которых должна быть законодательно закреплена. Создание подобного рода институтов станет важным шагом на пути модернизации управления системой государственных услуг, позволит заявителям иметь доступ к бесплатному, профессиональному разрешению конфликтных ситуаций, а органам исполнительной власти – укрепить свою репутацию, доступность и транспарентность деятельности.
Предложен план модернизации системы публичного управления государственными услугами Ростовской области, который позволит усилить публичный характер управления государственными услугами; достичь уровня удовлетворенности заявителей государственных услуг 90%; повысить уровень доверия граждан к деятельности органов исполнительной власти; повысить качество государственных услуг; усилить народный контроль за деятельность органов власти; повысить информированность и достоверность информации заявителей государственных услуг и способах и формах их получения; повысить уровень транспарентности инструментария системы управления государственными услугами. Таким образом, План модернизации послужит инструментом разрешения противоречий в системе управления государственными услугами посредством использования функциональных возможностей публичного управления.