Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние и анализ современных экономических механизмов регулирования лицензирования и раздела продукции 9
1.1. Анализ экономических механизмов недропользования 10
1.2. Источники правая режим использования и охраны недр 24
1.3. Черты горного законодательства некоторых стран 37
1.4. Выводы по главе 1 40
Глава 2. Государственное регулирование использования недр 42
2.1. Система государственного регулирования недропользования 42
2.2. Лицензирование и договорные отношения в недропользовании 50
2.3. Управление ресурсами недр в Республике Саха (Якутия) 63
2.4. Выводы по главе 2 71
Глава 3. Механизмы государственного экономического регулирования недр и пути их совершенствования 73
3.1. Реализация рентной и воспроизводственной природы недропользования . 73
3.2. Экономические проблемы реализации соглашений о разделе продукции 98
3.3. Механизм зашиты экономических интересов государства на примере проекта соглашения о разделе продукции 109
3.4. Выводы по главе 3 131
Общие выводы, рекомендации по диссертации и заключение 134
Список нормативных актов и литературы 140
- Анализ экономических механизмов недропользования
- Источники правая режим использования и охраны недр
- Система государственного регулирования недропользования
- Реализация рентной и воспроизводственной природы недропользования
Введение к работе
На современном этапе развития экономики России, ее становления как демократического федеративного государства трудно переоценить роль минерально-сырьевой базы, которая, являясь основным источником российского экспорта, позволяет выживать нашему государству в условиях глубочайшего экономического кризиса. Минерально-ресурсный потенциал является основой экономической мощи России как державы мирового класса. Построение рьшочного общества с переходом к многообразным отношениям собственности выводит государство из сферы практического хозяйствования, оставляя за органами государственного управления функциональное регулирование отношений недропользования.
Россия обладает крупнейшей минерально-сырьевой базой в мире, ее минерально-сырьевой потенциал достаточен для осуществления независимой, эффективной экономической политики. Извлекаемые запасы российских минеральных ресурсов в ценах мирового рынка составляют около 29 триллионов долларов США, а прогнозные - оцениваются в 340-380 триллионов долларов. Минерально-сырьевой потенциал России долгие годы обеспечивал 11% мировой добычи нефти, 30% - газа, 10% - каменного угля, 14%- товарной железной руды, 10-15% цветных, редких и благородных металлов. Известно, что энергетическая и минеральная составляющая российского экспорта дают более 60% валютных поступлений государства и на ближайшую перспективу этому источнику нет альтернативы.
Республика Саха (Якутия) PC (Я) также располагает богатейшим потенциалом минерального сырья составляющим основу ее экономики. Государственным балансом месторождений полезных ископаемых РФ в республике учтено 1249 разведанных месторождений по 43 видам сырья (в т.ч. алмазы-39, нефть, газ, конденсат - 31, уголь-47, золото и серебро - 835).
Якутия занимает ведущее место в России по добыче алмазов, золота, сурьмы, олова. В значительных количествах добывается каменный уголь. Для внутренних нужд республики производятся: природный газ, нефть, строительные материалы, цветные камни. Суммарная среднегодовая стоимость добытых полезных ископаемых составляет около 2 млрд. дола. США (в т.ч. алмазы-1,4-1Д уголь-0,18-0,2, золото-0,1-0,15, газ и нефть-0,1-0,12), что составляет 87% валового дохода республики.
Значение минерально-сырьевых ресурсов для развития экономики республики и Федерации в целом, подтверждается ее сырьевой направленностью, закреплено в значительном количестве федеральных и республиканских законодательных и иных нормативных правовых актов, изданных за последние семь лет по вопросам геологического изучения, использования и охраны недр, а также отмечается в многочисленных публикациях ученых геологов-экономистов, юристов, политологов.
Учитывая важную роль, которая принадлежит минерально-сырьевой базе в подъеме и стабилизации экономики России и Республики Саха (Якутия), а также то, что принятые федеральные и республиканские законы и нормативные документы обеспечивают только начальный этап механизмов регулирования недропользования и не снимают всех проблем по формированию современной и эффективной правовой базы в этой сфере, вопросы совершенствования экономического и государственно-правового регулирования недропользования остаются особенно актуальными и важными. Именно это и послужило причиной выбора темы диссертационной работы.
Задачи государственного регулирования минерально-сырьевого комплекса, учитывая его значение в народном хозяйстве, становятся еще более актуальными в условиях рыночной экономики, и имея непосредственную связь с экономическими проблемами территорий.
Кроме создания правил и условий эффективного функционирования экономики, государство является и самым мощным хозяйствующим субъектом, реализующим свою политику через регулирование недропользования, механизмы которого в настоящее время еще полностью не отработаны. Необходимо их дальнейшее совершенствование и развитие с внедрением в практику повседневного управления государственным фондом недр.
Целью диссертационной работы является выявление основных проблем и совершенствования экономических механизмов государственного регулирования лицензиро- вания и раздела продукции, направленных на рост инвестиций и реализацию национальных интересов России (на примере Республики Саха (Якутия)).
Предметом исследования являются процессы лицензирования недропользования и заключения соглашений о разделе продукции между инвестором и собственником недр.
Объектом исследования являются органы управления государственным фондом недр с субъектами недропользования.
Система взглядов и предположений, отраженные в настоящей работе, отражена на результатах непосредственной работы автора по экономическому, правовому и административно-управленческому регулированию недропользования в Республике Саха (Якутия), в процессе которой реализованы следующие мероприятия: выполнены: систематизация и анализ экономических механизмов управления лицензированием и разделом продукции в недропользовании в рамках государственных территориальных и федеральных программ геологического изучения и использования минерально-сырьевой базы Республики Саха (Якутия); разработаны рекомендации по лицензированию пользования недрами как важнейшего элемента управления государственной собственностью на недра и принципы хозяйственного оборота лицензий на недропользование; проведены научно-методические и организационные меры, обеспечивающие внедрение договорных отношений в недропользование в процессе составления лицензионных соглашений и подготовки проекта соглашения по разделу продукции; разработан и внедрен в практику органов управления на территории республики механизма платежей в недропользовании как источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы и фактор, способствующий привлечению инвестиций в недропользование; - разработаны рекомендации по эффективному инвестированию с учетом нацио нальных интересов н их реализация в проекте соглашения о разделе продукции по Кура- нахской группе месторождений золота.
Теоретической и методической основой работы явились научные разработки зарубежных и отечественных ученых-экономистов и в области природо- и недропользования, посвященные экономическим и правовым проблемам недропользования: Дж. Гэлбрейта,
С.Сакса, П. Самуэльсона, Э. Скотта, и др.; Л.И. Абалкина, МИ. Агошкова, Э.А. Азроян-ца, МЛ. Астафьевой, К.Г. Гофмана, М.Н. Денисова, СЯ. Кагановича, М.А. Комарова, Д.С. Львова, М.А. Минашкина, В.П. Орлова, Е.И. Панфилова, Н.Л. Петракова, В.М. Питерского, А.Ф. Стругова и др.
Методы исследований выбирались и использовались в соответствии с необходимостью решения поставленных задач: исторический, системный, структурно-функциональный, геолого-экономический, и др.
Научная новизна исследований заключается в следующем: -лицензирование и соглашение о разделе продукции в недропользовании рассмотрены как ответственные функции единой системы управления государственным фондом недр обеспечивающие экономический рост и развитие минерально-сырьевого потенциала Республики Саха (Якутия); -раскрыта экономическая основа лицензирования и соглашений о разделе продукции в недропользовании как реализация правомочий государства в управлении собственностью на недра; -разработаны принципы и организационно-методические модели расширения правомочий государственной собственности на недра введением залога и оборота лицензий на рынке прав недропользования; -экономически обоснованы показатели структура и алгоритм расчета и раздела произведенной продукции в соглашениях по разделу продукции в недропользовании.
На защиту выносятся следующие положения: -передача объектов недр в пользование (лицензирование), в том числе на условиях раздела продукции, реализует правомочия и функции управления государственной собственностью на недра в единой системе геологического изучения недр, использования и воспроизводства минерально-сырьевой базы; -развитие лицензирования в недропользовании целесообразно проводить на основе рационального сочетания норм административного и гражданского права с экономикой, что позволит вовлечь лицензии в хозяйственный оборот, создаст рынок прав пользования недрами, использовать залог и другие правомочия государственной собственности на недра с целью повышения эффективности инвестиций и управления государственным фондом недр; -разработанные экономические основы и механизмы регулирования лицензирования и раздела продукции при недропользовании, воспроизводстве минерально-сырьевой базы обеспечивают повышение эффективности экономического потенциала и инвестиционной привлекательности республиканского фонда недр.
Практическое значение работы: органами управления республики и недропользователями применяется разработанный региональный (республиканский) механизм экономического регулирования лицензирования, формирования и рационального распределения платежей при пользовании недрами; подготовлен социально и экономически обоснованный перечень объектов недропользования Республики Саха (Якутия), предлагаемых к разработке на условиях раздела продукции; материалы работы использованы для создания экономической и правовой модели проекта соглашения о разделе продукции по Куранахскому объекту РС(Я); разработаны, приняты и используются на практике органами управления и недропользователями основные республиканские законы в области недр и нормативные акты по их реализации, учитывающие различные формы собственности в недропользовании.
Результаты исследований представляют практический интерес для федеральных, республиканских и местных органов власти горнодобывающих регионов России при управлении государственным фондом недр, разработке программ геологического изучения недр, добычи минерального сырья, воспроизводства минерально-сырьевой базы, прогнозов формирования бюджетов за счет недропользования.
Материалы и выводы диссертации могут служить базовым материалом при подготовке специалистов в области экономики и права недропользования.
Апробация работы. Материалы диссертации докладывалась на научно-практических семинарах в ВИЭМС, МПР России, РАН и Российской Академии Государственной службы при Президенте РФ, публиковались в открытой печати. Автор участвовал в подготовке проекта Соглашения о разделе продукции по Куранахской группе месторождений золота и в переговорах с Инвестором. Предложения автора по условиям применения ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» вошли в проект «Соглашения о разделе продукции по Куранахской группе месторождений золота в Республике Саха (Якутия).
Автор - непосредственный разработчик принятых Правительством PC (Я) ряда нормативных актов (постановлений, положений, инструкций и т.д.) по реализации Закона РС(Я) "О недрах" от 22.12.92 г., используемых в практике экономического регулирования и управления минерально-сырьевым комплексом в республике. Он также является разработчиком принятых в 1998 г. Законодательным Собранием республики законов PC (Я) "О недрах" (в новой редакции) и "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, 8 таблиц и 12 рисунков, выводов и заключения, списка использованной литературы.
Анализ экономических механизмов недропользования
Минерально-сырьевой сектор (МСС) в экономике России занимает ведущее место -на его долю приходится более 30% валового внутреннего продукта (ВВП). В то же время доля МСС в доходах консолидированного бюджета (федеральный и бюджеты субъектов РФ) составляет около 20%, что свидетельствует о резервах налогового потенциала и необходимости совершенствования системы платежей и налогов при пользовании недрами, порядка их планирования, механизмов взимания налогов, стимулирования их уплаты, усиления контроля за налогооблагаемой базой, более тесной увязки с механизмом лицензирования и т. а
Действующая в настоящее время налоговая система благодаря специальным платежам за недра создает избыточную нагрузку на МСС и все равно не позволяет собрать в бюджет существенную долю доходов, получаемых в этом секторе. В результате, часть доходов, которая могла бы послужить источником дополнительных поступлений в бюджет из МСС, не реализуется в этом секторе, а присваивается теми звеньями экономики, которые получают природное сырье по заниженным, договорным ценам с учетом одной лишь себестоимости, то есть посредниками.
Налогообложение — важнейшее звено экономических отношений в народном хозяйстве. Через налогообложение регулируются основные аспекты взаимодействия государства с юридическими и физическими лицами. Соответственно налогообложение в недропользовании отражает важнейшие звенья экономических отношений между государством, собственником недр, и пользователем недр (юридическим или физическим лицом). Налоговый механизм непосредственно связан с любыми экономическими реформами. Реформирование экономики неизбежно влечет реформирование налоговой системы. Через налоги государство с одной стороны, формирует свой бюджет, с другой стороны, воздействует на производство, регулирует структуру производства.
Основы платного недропользования в России на период переходного этапа к рыночным отношениям заложены в главе V (статьи 39-48 Закона РФ "О недрах" (1995 г.)), где были установлены четыре вида платежей при пользовании недрами: 1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и за выдачу лицензий; 2) платежи за пользование недрами; 3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 4) акцизы.
В последующие годы положения закона «О недрах» уточнялись и конкретизировались в подзаконных актах, инструкциях и документах по расчету платежей при пользовании недрами. В итоге наиболее полно система платного недропользования выражена в законопроектах второй части нового «Налогового кодекса Российской Федерацию) [7]. Статьей 13 первой части кодекса установлены следующие федеральные налоги за недропользование: -налог на пользование недрами; -налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; -акцизы на отдельные виды минерального сырья; -налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;
Рассмотрим кратко некоторые особенности этих налогов. 1. Акцизы на отдельные виды минерального сырья (МС). Подакцизными видами МС являются: а) нефть, включая стабилизированный газовый конденсат; б) природный газ.
При этом акцизы не уплачивают недропользователи, работающие, во-первых, на условиях соглашений о разделе продукции, во-вторых, перешедшие на налогообложение в виде налога на дополнительный доход от добычи углеводородов.
2.Налог на пользование недрами, в котором выделены следующие платежи: 2.1. Разовые 2.1.1. Бонус подписи — за получение исключительного права (лицензии) пользования недрами, включая право добычи полезных ископаемых (ПИ);
2.1.2 Бонусы добычи при наступлении определенных событий, если они оговорены в лицензии, в том числе начало добычи.
2.2. Регулярные
Ренталс - за право осуществления поисковых оценочных и (шш) разведочных работ, полученное в составе прав, включающих исключительное право на добычу полезных ископаемых.
2.3. Роялти - за право осуществления добычи полезных ископаемых.
Налоговые ставки регулярных платежей (ренталс, роялти) устанавливаются в лицензии на право пользования недрами по результатам конкурса или аукциона в заданных (минимальных и максимальных) пределах: ренталс (в руб. на км2): на углеводороды - от 500 до 3000 руб./км2;на другие полезные ископаемые (ПИ) - от 100 до 4500 руб./км2, роялти (в процентах от стоимости добычи по основным видам ПИ).
В отношении бонусов записано, что их размеры устанавливаются по результатам конкурса или аукциона.
С началом добычи ПИ по совмещенной лицензии ренталс не уплачивается. З.Налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Уплачивают все недропользователи по утвержденным Федеральным законом налоговым ставкам.
Понятие налоговой базы усложнено. Налоговая база «определяется как стоимость добытых и реализованных и (или) направленных на переработку полезных ископаемых или продуктов их передела, являющихся первым товарным продуктом (без НДС, акциза и расходов на оплату услуг по доставке их до покупателя)».
В проекте второй части Налогового кодекса приведенные ставки налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы являются первоначальными. Затем «ставка налога на ВМСБ в доле налога, направляемого в бюджеты субъектов РФ, ежегодно, начиная со второго года, уменьшается на 20% по сравнению с первоначальными размерами ставок».
Федеральная закрепленная доля налога на воспроизводство, а именно 20%, исключается из базы ежегодного снижения налоговых ставок.
Источники правая режим использования и охраны недр
Согласно ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах отнесено к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, и этим обусловлено установление правовых норм на обоих уровнях. Правовые нормы регулирующие отношения в области недропользования и охраны недр наряду со специальным (отраслевым) законодательством о недрах содержатся в актах конституционного, гражданского, административного, уголовного, налогового, финансового и иного законодательства России н Республики Саха (Якутия). В классификации отраслей законодательства, утвержденной Указом Президента РФ № 2171 от 16.12.93 г., в качестве самостоятельной отрасли выделяется законодательство о недрах.
В настоящее время сферу недропользования на территории Республики Саха (Якутия) регулируют принятые в 1992-98 годах: Конституция РФ и Конституция РС(Я), базовые федеральный и республиканский законы "О недрах" и 12 других законов, 9 международных нормативных актов и более 700 нормативных документов Президентов РФ и РС(Я), законодательной власти РФ и РС(Я). Сюда входят нормативные документы Правительств Российской Федерации н Республики Саха (Якутия), федеральных и республиканских специальных органов управления недрами. Систематизированный перечень основных федеральных и республиканских источников права действующих в настоящее время на уровне Республики Саха (Якутия) в области недропользования и охраны недр приведен в списке нормативных документов и литературы прилагаемом к настоящей работе.
В соответствии со ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Здесь в качестве конституционного принципа закрепляется отношение к природе и ее ресурсам как основе жизни. Применительно к этому положению создается все законодательство по использованию и охране недр.
Вопрос собственности на недра на запасы полезных ископаемых, на добытое из недр минеральное сырье, на горное имущество созданное бывшими государственными предприятиями, ставит множество правовых задач, прежде всего в плане обеспечения государственных интересов в сфере воспроизводства и использования минерально-сырьевых ресурсов и горного имущества. Это ключевой вопрос горного законодательства любой страны. Конституция России не решает вопроса о соотношении прав федерации н ее субъектов на землю и другие природные ресурсы (в т.ч. недра). Статья 9 предусматривает лишь, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в "государственной " собственности. В собственности какого именно государства конституция умалчивает. Этот вопрос еще больше осложняется при отнесении регулировании отношений недропользования к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "в" ст. 72 Конституции РФ ). Из конституционного положения о "совместном ведении" можно заключить, что правомочиями собственника недр обладает и Федерация, и Республика Саха (Якутия). Но в каком объеме реализуют эти правомочия государственные органы Федерации и государственные органы республики, ответ получить невозможно, руководствуясь только названной формулировкой. Поэтому необходимо обращаться к другим (неконституционным) нормативным актам, чтобы решить конкретные вопросы регулирования отношений недропользования (к указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и др.)
Конституция РФ устанавливает приоритет федерального законодательства над законами субъектов Федерации. Согласно ст. 76 законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации должны соответствовать федеральным законам. В случае противоречия между федеральным и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон (ч.5, ст.76). Если субъект федерации воспользовался своим правом (в силу совместного ведения) издать собственные законы о недропользовании и принял такой закон, который впоследствии вступит в противоречие с федеральным законом, то такой закон субъекта должен быть признан недействующим (незаконным и подлежащим отмене).
Необходимо также иметь в виду, что по Гражданскому кодексу РФ земельные и другие природоресурсные отношения могут регулироваться нормами гражданского законодательства. Согласно п. "о" ст.71 Конституции РФ гражданское право и гражданский процесс находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, если какие-то отношения недропользования будут урегулированы одновременно гражданским законодательством РФ и природрресурсным законодательством ее субъектов, то неизбежно возникает коллизия права, решаемая в пользу федерального закона, в частности, Гражданского кодекса РФ. Но тогда субъекты РФ не могут реализовать своих недро-правовых полномочий, закрепленных за ними по Конституции РФ. Эти полномочия, согласно гражданскому законодательству, находятся в руках федеральных государственных органов, причем это их исключительное право.
Следовательно, возникает не только коллизия между нормами двух отраслей права, но и заложена возможность нежелательных споров между РФ и ее субъектами. Каждая из сторон вправе ссылаться на Конституцию РФ, т.е. спор может оказаться тупиковым. Для устранения этого недостатка требуется более четкое разграничение сфер применения гражданского законодательства и законодательства о недрах.
Конституция Республики Саха (Якутия), провозглашая суверенитет республики, в ст.5 содержит формулировку, по которой природные ресурсы, включая и недра являются «неотъемлемым достоянием народа Республики». Но природные ресурсы республики в определенной своей части относятся к объектам федеральной собственности. Далее, природные ресурсы не могут быть "неотъемлемым достоянием народа Республики", т.е. одного этого народа. При необходимости изменений в Конституции республики формулировки-декларации о природных ресурсах как "народном достоянии" более корректным вероятно, является положение о том, что природные ресурсы являются достоянием всех народов, проживающих на территории республики. Указанное несогласование с федеральным законодательством содержалось и в республиканском законе "О недрах", устраненное в новой редакции этого закона принятой 2.07.98г. В настоящее время органами власти республики готовится новая редакция Конституции РС(Я), где предусматривается устранение норм, не согласующихся с Конституцией РФ.
Система государственного регулирования недропользования
Государственное регулирование отношений недропользования на территории республики реализуется посредством управления, лицензирования, учета и контроля совместно органами государственной власти России и Республики Саха (Якутия).
В процессе текущего законотворчества четко обозначились две тенденции в решении вопроса об управлении государственной собственностью на недра. Первая предопределяет разграничение государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации. Подавляющее большинство субъектов РФ поддерживают идею выделения среди участков недр объектов федерального, регионального и местного значения, с разделением полномочий государственных органов по управлению фондом недр соответствующих уровней. При совершенствовании горного законодательства может быть установлен согласованный порядок разделения государственного фонда месторождений на упомянутые три уровня и закрепления их в федеральной или республиканской собственности.
Другая тенденция предполагает распределение не собственности на ресурсы, а сферы управления ими, компетенции, полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ, и, наконец, распределения доходов от использования недр. Реализуемый на практике принцип "двух ключей" в распоряжении участками недр, поначалу казавшийся достаточно жизненным, по мере заключения договоров (без законодательного оформления передачи предметов совместного ведения) о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами, постепенно сходит на нет. Определенным выходом из этого положения и более удобным, менее конфликтным на практике, является созданный в PC (Я) орган управления фондом недр с консолидированными федеральными и республиканскими полномочиями.
Государственное управление использованием и охраной недр осуществляют различные федеральные и республиканские государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Оно также осуществляется с учетом существующих территориальных и региональных геологических особенностей республики. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы. Органы общей компетенции.
Особенность управления недропользованием и охраной недр органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управление развитием социальной сферы, культуры, обороны, космоса и т.д.
В соответствии с Конституциями РФ и PC (Я) и законодательством РФ и РС(Я) к органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление недропользованием и охраной недр относятся: Федеральное Собрание РФ, Президент России, Пра вительство России, Законодательное Собрание (Ил Туыен) PC (Я), Президент PC (Я), Правительство PC (Я), органы местной власти. Основными задачами органов общей компетенции является: 1. Регулирование полномочий органов государственной власти РФ и PC (Я) по совместному впадению, пользованию и распоряжению государственным фондом недр. 2. Реализация государственной политики в области геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и недропользования. 3. Управление государственной собственностью на минеральные ресурсы. 4. Планирование рационального использования недр. 5. Координация деятельности органов власти республики и организаций в сфере использования и охраны недр. 6. Государственный контроль за недропользованием и охрана недр. 7. Обеспечение законности, при осуществлении прав граждан н организаций в области использования недр др.
Исходя из принципа разделения властей, роль Федерального Собрания РФ и Государственного Собрания PC (Я) в государственном управлении недропользованием и охраной недр носит общий характер. Она сводится, в частности, к принятию законодательства, касающегося недр, утверждению перечня месторождений намечаемых к освоению на условиях раздела продукции, законодательное закрепление таких соглашений.
С учетом того, что государственное финансирование геологического изучения и охраны недр имеет решающее значение для достижения целей воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального ее использования и охраны недр, контроль законодательных органов за деятельностью федерального и республиканского правительства при формировании бюджета - важная функция управления. Контроль над исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся федеральных программ геологического изучения и охраны недр, относится к совместному ведению обеих палат федеральных и республиканских законодательных органов
Реализация рентной и воспроизводственной природы недропользования
Действующая система налогообложения минерально-сырьевого сектора экономики России нуждается в серьезном реформировании. Сформулируем основные направления такого реформирования. Экономическая теория и передовая мировая практика налогообложения горнодобывающих предприятий, ведущих промышленную эксплуатацию минеральных ресурсов (запасов полезных ископаемых) на участках недр (месторождениях или их частях), базируется на двух основных принципах:
-изъятие в пользу собственника природных ресурсов участков недр рентного дохода, возникающего при реализации добытого минерального сырья, или первых товарных продуктов его передела за счет лучших горно-геологических, природных и экономико-географических условий разработки месторождения;
-необходимость создания целевых источников финансирования воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов, то есть финансирования работ по геологическому изучению недр для обеспечения опережающего прироста запасов полезных ископаемых.
Исходя из этого, система налогообложения в недропользовании должна выражать две основные экономические функции: -реализацию права собственности на недра, а, следовательно, и на природные ресурсы, содержащиеся в недрах; - воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ) страны.
Приведем основные исходные посылки рекомендуемой системы сборов, налогов, платежей и льгот.
1. Недра являются государственной собственностью Российской Федерации, а, следовательно, рентный налог должен, безусловно, изыматься в пользу государства, как собственника (ст. 1-2 ФЗ «О недрах») [4].
2. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ), а, следовательно, рентный налог должен поступать в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, то есть в консолидированный бюджет в пропорциях, устанавливаемых в договорах и соглашениях о разделении полномочий между РФ и субъектом РФ.
3. Законодательство о недрах и налоговое законодательство по всем перечисленным выше платежам должно носить нормативно-рекомендательный характер по порядку планирования, исчисления, распределения по уровням бюджетов и расходования сборов, налогов и платежей при пользовании недрами.
4. Из налогового законодательства целесообразно исключить размеры конкретных ставок налогов, сборов и платежей при пользовании недрами. Вместо ставок должны быть рекомендации и порядок расчета конкретной суммы сборов, рентных налогов, платежей и предоставляемых льгот, а также штрафных санкций за нерациональное недропользование. Возможно установление только верхних (максимальных) предельных ставок налогов, хотя и это нежелательно.
Размеры налогов на воспроизводство МСБ должны устанавливаться в виде единых сумм на единицу добытого минерального сырья вне связи с его фактической себестоимостью. Эта сумма налога на воспроизводство МСБ индексируется в соответствии с уровнем инфляции.
5. Налогоплательщиками рентного налога являются лица-недропользователи, в финансовых результатах которых образуется горная рента. При этом необходимо безусловное исключение посредников, перекупщиков, перепродавцов и т.п., которых сегодня достаточно много на пути от добычи до реализации продукции недропользования.
6. Установление налогов производится расчетным путем отдельно по каждому лицензионному участку при выдаче лицензии, как указано выше в пункте 4. То есть выдача лицензии является основанием для налогообложения и расчета конкретных сумм сборов, налогов и платежей. И наоборот, налогообложение при пользовании недрами является неотъемлемой частью и функцией лицензирования.
7. При выдаче лицензии на геологическое изучение недр обязательным документом является составляемое заявителем "Обоснование технико-экономических показателей и эффективности геологоразведочных работ", который служит одним из основных документов при расчете и установлении сумм сборов, налогов и платежей.
8. Наиболее полно и экономически обоснованно горная рента рассчитывается в ТЭО КИН (для углеводородов) и ТЭО кондиций (для других полезных ископаемых), подготавливаемых для утверждения запасов в ГКЗ или ТКЗ. В этих документах подсчи тывается дисконтированный поток денежной наличности (NFV) за весь период разработ ки месторождения [53]. 9. NPV на каждый год рассчитывается следующим образом: NPVt = Pt + At-Kt, где: Р - чистая прибыль (за вычетом налогов из прибыли), А - часть амортизации, направляемая на реновацию, К - инвестиции или капитальные вложения, t-номер (индекс) расчетного года.
Собственно расчетная годовая величина NPVt является горной рентой в планируемом t-ом году.
Дисконтированный поток денежной наличности (NPV) за весь период разработки показывает общий объем горной ренты на данном месторождении при стабильных экономических условиях (без инфляции, кризисов и т.п.). То есть это только ориентир.
Конкретный же размер планируемой горной ренты определяется из расчетов NPVt по экономическим условиям конкретного года с учетом прогноза инфляции на один год, ставок рефинансирования Центрального банка РФ и т.п.
10. Разработка месторождения является длительным (от 5-10 до 40-50 и более лет) процессом. Характеристикой любого месторождения является жизненный цикл место рождения, по которому месторождения распределяются на: очень молодые (до 5-6 лет), молодые (7-15 лет), зрелые (16-30 лет), старые (30-50 лет) и очень старые (более 50 лет). Годы здесь приведены применительно к нефтегазовым месторождениям.
