Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Таможенный контроль и задача его совершенствования 18
1.1. Анализ современного состояния таможенного контроля 18
1.2. Управление качеством таможенного контроля как инструмент повышения его эффективности 26
1.3. Современный научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля и задача его развития 32
Выводы по главе 42
Глава 2. Развитие научно-методического аппарата управления качеством таможенного контроля 44
2.1. Развитие понятийного аппарата качества таможенного контроля 44
2.2. Система показателей и критериев качества таможенного контроля 54
2.3. Методика оценки качества таможенного контроля 65
Выводы по главе 107
Глава 3. Разработка практических рекомендаций по совершенствованию управления качеством таможенного контроля и повышению его эффективности 109
3.1. Рекомендации по проведению оценки качества таможенного контроля 109
3.2. Рекомендации по формированию корректирующих и предупреждающих действий 114
3.3. Реализация разработанных практических рекомендаций на примере Приволжского таможенного управления 126
Выводы по главе 146
Заключение 147
Список использованных источников 149
- Анализ современного состояния таможенного контроля
- Развитие понятийного аппарата качества таможенного контроля
- Методика оценки качества таможенного контроля
- Реализация разработанных практических рекомендаций на примере Приволжского таможенного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Деятельность таможенных органов Российской Федерации осуществляется в динамично изменяющихся условиях внешней среды: продолжающейся интеграции Российской Федерации в международную систему хозяйственных связей, членства ее во Всемирной торговой организации, функционирования Таможенного союза и формирования Единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС.
В связи с этим существует необходимость в гармонизации и унификации применяемых в разных странах подходов к оценке и управлению качеством базового процесса – таможенного контроля на единой основе, которой являются положения международных стандартов в области качества.
Это также обеспечит соответствие таможенного контроля, осуществляемого таможенными органами Российской Федерации, общепризнанным в мировой практике требованиям, основанным на удовлетворении потребностей заинтересованных сторон и принципах постоянного улучшения.
В то же время анализ современного состояния таможенного контроля свидетельствует о том, что применение требований международных стандартов качества пока еще не нашло должного отражения в связи с необходимостью адаптации их положений к деятельности таможенных органов Таможенного союза, и в частности Российской Федерации.
Международные стандарты ИСО серии 9000 (МС ИСО серии 9000) определяют, что любой процесс и его результаты должны соответствовать требованиям потребителей, отвечать их интересам и удовлетворять их потребности и ожидания.
Заинтересованными в результатах таможенного контроля сторонами являются: государство, участники внешнеэкономической деятельности и персонал таможенных органов.
При этом государство прежде всего заинтересовано в том, чтобы таможенный контроль был правомерным (полностью соответствовал действующему законодательству) и результативным (обеспечивал полноту поступления платежей в федеральный бюджет и выполнение установленных показателей).
Участники внешнеэкономической деятельности заинтересованы в снижении непроизводительных издержек, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, а персонал таможенных органов – в качественном выполнении задач таможенного контроля и наличии комфортных условий труда.
До недавнего времени таможенный контроль обеспечивал интересы главным образом государства. В настоящее время законодателем перед таможенными органами поставлены новые, не менее важные задачи, связанные с сокращением сроков совершения таможенных операций и снижением издержек участников внешнеэкономической деятельности.
Качественное решение этой задачи в современных условиях не представляется возможным без учета интересов персонала таможенных органов. Таким образом, в целом для обеспечения качественного таможенного контроля необходимо установить баланс интересов как государства, так и других заинтересованных сторон, и на этой основе выстроить подходы к управлению качеством процесса таможенного контроля.
Существующий в настоящее время научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля пока не обеспечивает в должной мере учет интересов лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, и персонала таможенных органов. Так, исполнение большинства показателей, которые в настоящее время установлены для таможенного контроля Федеральной таможенной службой (ФТС России), направлено, прежде всего, на удовлетворение интересов государства и в незначительной части – участников внешнеэкономической деятельности.
О наличии данной проблемы свидетельствуют также результаты проводимых на регулярной основе опросов участников внешнеэкономической деятельности, подтверждающих недостаточно высокую степень удовлетворенности лиц качеством процесса таможенного контроля и его результатами.
Кроме того, проведенный в работе анализ выполнения установленных показателей свидетельствует о том, что таможенные органы способны выдавать требуемый результат в определенные периоды времени, но он не является устойчивым. Управление процессом таможенного контроля не обеспечивает стабильность его качества, которое во многом зависит от многочисленных факторов динамично изменяющейся внутренней и внешней среды.
В настоящее время для управления процессом таможенного контроля используются преимущественно результаты мониторинга показателей, отражающих несоответствия в процессе, т.е. управление базируется на обнаружении несоответствий, и их появление является управляющим сигналом для осуществления корректирующих действий над процессом. В такой системе несоответствия будут всегда, так как они являются частью системы управления.
Управление процессом таможенного контроля в данной ситуации является управлением с большими рисками, оно не основано на предупреждении появления несоответствий в процессе, что может привести к снижению его эффективности и не дает гарантии достижения стабильных результатов работы в дальнейшем.
Также на качество таможенного контроля в настоящее время могут оказать негативное влияние такие факторы, как увеличение внешнеторгового оборота, последовательное уменьшение сроков совершения таможенных операций, сокращение количества таможенных органов и их штатной численности, что приводит к возрастанию нагрузки на должностных лиц таможенных органов и, как следствие, к увеличению вероятности допущения ими нарушений и ошибок в работе. Все это в целом обусловливает важную практическую проблему повышения качества таможенного контроля.
Решение данной проблемы связано с необходимостью совершенствования управления качеством таможенного контроля, что соответствует Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года, где стратегической целью для таможенных органов определено повышение качества и результативности таможенного администрирования.
Это обусловило актуальность проведенных исследований, определило их объект и цель.
Объектом научного исследования является таможенный контроль.
Цель исследования состоит в повышении качества таможенного контроля на основе применения положений международных стандартов ИСО серии 9000. Достижение этой цели в настоящее время может быть обеспечено путем совершенствования управления качеством таможенного контроля.
Это обусловило выбор управления качеством таможенного контроля на основе МС ИСО серии 9000 предметом диссертационного исследования.
Границы исследования. Таможенный кодекс Таможенного союза определяет таможенный контроль как «совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств – членов Таможенного союза».
При этом следует отметить, что осуществление таможенного контроля подразделяется на два значительных блока, различающихся как моментом начала проведения контроля, так и применяемыми формами: таможенный контроль до выпуска товаров (определение законодательно не закреплено) и таможенный контроль после выпуска товаров (определение дано в ст. 99 Таможенного кодекса Таможенного союза).
Таможенный контроль до выпуска товаров является основным процессом, по результатам которого в настоящее время определяется степень достижения конкретным таможенным органом поставленных целей.
Так, если обратиться к контрольным показателям эффективности деятельности таможенных органов, установленным ФТС России, то станет ясно, что абсолютное большинство из них (или около 75%) относится к характеристикам таможенного контроля.
В связи с этим в диссертационном исследовании вопросы управления качеством таможенного контроля исследуются применительно к первому этапу, т. е. таможенному контролю до выпуска товаров.
Степень разработанности проблемы. Совершенствование управления качеством таможенного контроля предполагает наличие соответствующего научно-методического аппарата, который должен быть основан на требованиях международных стандартов в области качества, учете баланса интересов всех заинтересованных в результатах процесса сторон и применении принципа постоянного улучшения.
Разработка такого аппарата являлась предметом исследований многих зарубежных и отечественных ученых. Особых успехов в создании эффективных систем управления качеством добились в Японии и США, где научные и методологические разработки, в первую очередь, связаны с именем американского ученого Э. Деминга (Выход из кризиса. Новая парадигма управления людьми, системами и процессами, 1986). Также большой вклад в создание применяемых в настоящее время систем управления качеством внесли американские ученые J. Juran (A History of Managing for Quality: The evolution, Trends and Future Directions of Managing for Quality, 1995), А. Фейгенбаум (Контроль качества продукции, 1986).
Исследованию отдельных аспектов управления качеством и методам мониторинга и оценки качества посвящены работы Генри Р. Нива (Пространство доктора Деминга. Принципы построения устойчивого бизнеса, 2005), К. Исикавы (Японские методы управления качеством, 1988), Д. Уилера и Д. Чамберса (Статистическое управление процессами, 2009) и др. Среди российских ученых данными проблемами занимались Ю.П. Адлер (Управление качеством: статистический подход, 1979), В.А. Лапидус (Всеобщее качество (TQM) в российских компаниях, 2002), А.В. Гличев (Антология русского качества, 2000), Е.П. Кочетков (Диалог консультанта с руководителем подразделения о статистических методах при производстве продукции, 2006) и др.
Вопросы управления качеством таможенной деятельности, в том числе применения современных инструментов и методов ее оценки и контроля, освещались в исследованиях, проведенных С.В. Барамзиным, В.В. Макрусевым, Л.А. Жигуном, В.И. Голоскоковым, Ю.Е. Гупановой, В.Ю. Диановой и др. Так, в работах Ю.Е. Гупановой подробно раскрыты вопросы совершенствования управления качеством таможенных услуг. В исследованиях Л.А. Жигуна освещены вопросы, связанные с организацией, инструментами и количественными методами контроля. Работы С.В. Барамзина посвящены развитию теоретических аспектов и методологии освоения требований международных стандартов качества, в том числе методам измерения, мониторинга и оценки качества деятельности таможенных органов и организации систематического совершенствования процедур таможенной деятельности. Таким образом, в целом в настоящее время в отношении управления качеством таможенной деятельности имеются существенные наработки и исследования, создан значительный научный фундамент.
Вместе с тем ряд научно-методических вопросов еще не получил достаточного развития. В частности, существующий научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля не обеспечивает применения МС ИСО серии 9000, он не адаптирован к условиям деятельности таможенных органов, комплекс существующих показателей недостаточно системно охватывает все аспекты процесса и качества его результатов. Отсутствует методика измерения, анализа и оценки таможенного контроля, позволяющая адекватно определять его качество.
Кроме того, в настоящее время отсутствует действенный механизм постоянного улучшения процесса таможенного контроля и его результатов, позволяющий совершенствовать процесс и повышать его эффективность.
Таким образом, в настоящее время имеет место противоречие между требуемым и существующим уровнем развития научно-методического аппарата управления качеством таможенного контроля. Неразрешение этого противоречия на практике приводит к снижению качества таможенного контроля, не позволяет обеспечить требуемый уровень эффективности таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу.
Это обусловило общую научную задачу проведенных исследований. Ее суть состоит в развитии научно-методического аппарата управления качеством таможенного контроля и разработке рекомендаций по повышению его эффективности.
Решение этой задачи в диссертации достигнуто решением следующих частных задач:
-
развитием понятийного аппарата качества таможенного контроля;
-
разработкой системы показателей и критериев качества таможенного контроля;
-
разработкой методики оценки качества таможенного контроля.
Необходимость их решения обусловила приведенную на рис. 1 структуру диссертации.
Область диссертационного исследования соответствует п. 1.6.116. «Механизм повышения эффективности и качества услуг» специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг)» Паспорта специальностей ВАК России.
Рис. 1. Структурно-логическая схема диссертационного исследования
Теоретической базой исследования послужили труды известных российских и зарубежных ученых, специалистов в области управления качеством и управления таможенной деятельностью. В основу методологии исследования положен системный подход.
Методологическую базу исследования составляют методы сравнительного и системного анализа, аналогии, исторического и ретроспективного анализа, анкетирование, экспертное прогнозирование и экономико-математическое моделирование. Исследование опирается на методологический принцип единства теории и практики. В аналитической части работы использованы прикладные экономико-статистические методы.
Информационную базу исследования составили международные и национальные стандарты Российской Федерации в области качества, таможенное законодательство Таможенного союза и законодательство РФ о таможенном деле, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные и правовые акты, аналитические материалы и отчетно-статистические данные ФТС России, Приволжского таможенного управления. В работе также использована информация по теме исследования из средств массовой информации, в том числе информационных ресурсов сети Интернет.
Эмпирическую основу исследования составили информационные материалы, содержащие сведения о проведенном комплексе мероприятий по созданию системы менеджмента качества Приволжского таможенного управления на основе МС ИСО серии 9000, а также результаты статистических исследований автора, проведенных в таможенных органах Приволжского таможенного управления.
Новыми научными и практическими результатами, полученными лично автором, являются:
1) выводы из анализа современного состояния таможенного контроля и управления его качеством;
2) усовершенствованный научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля;
3) рекомендации по проведению оценки качества таможенного контроля и формированию корректирующих и предупреждающих действий в целях улучшения таможенного контроля.
В обобщенном виде суть выводов заключается в следующем:
- вероятность снижения качества таможенного контроля по причине возрастания сложности задач, стоящих перед таможенными органами, в связи с увеличением товарооборота, последовательным уменьшением сроков совершения таможенных операций, сокращением количества таможенных органов и их штатной численности, повышением требований заинтересованных сторон к результатам таможенного контроля;
- необходимость адаптации положений международных стандартов качества ИСО серии 9000 к практике осуществления таможенного контроля таможенными органами в условиях активизации интеграционных процессов;
- существующий научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля не в полной мере обеспечивает решение задач, поставленных перед таможенными органами Правительством Российской Федерации, связанных с повышением качества таможенного администрирования;
- слабым звеном в управлении процессом таможенного контроля в настоящее время является неразработанность подходов к осуществлению измерения его качественных характеристик, проведению мониторинга, анализа и оценки показателей, основанных на принципах качества.
Данные выводы обосновали необходимость развития научно-методического аппарата управления качеством таможенного контроля на основе положений международных стандартов ИСО серии 9000. В отличие от известных такой научно-методический аппарат предусматривает адаптацию положений МС ИСО серии 9000 к деятельности таможенных органов и основан на балансе потребностей и ожиданий заинтересованных сторон, а также применении статистических методов при управлении процессом.
Предложенный научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля включает:
- уточненный понятийный аппарат управления качеством таможенного контроля, отличающийся введением новых понятий: «качество процесса таможенного контроля», «качество продукта таможенного контроля», «несоответствие (несоответствующая продукция) таможенного контроля», «управление качеством таможенного контроля», «оценка качества таможенного контроля», «улучшение качества таможенного контроля», «результативность таможенного контроля»;
- систему показателей и критериев качества таможенного контроля, которая в отличие от существующей в настоящее время базируется на балансе интересов всех заинтересованных в результатах деятельности таможенных органов сторон. Разработанная система показателей применена в практической деятельности таможенных органов Приволжского таможенного управления;
- методику оценки качества таможенного контроля, отличающуюся учетом дополнительных факторов, влияющих на результаты процесса таможенного контроля, и применением статистических методов при управлении процессом, основанных на предупреждении несоответствий, возникающих в процессе таможенного контроля, и управлении причинами их появления.
Указанные научные результаты позволили обосновать:
- рекомендации по проведению оценки качества таможенного контроля;
- рекомендации по формированию корректирующих и предупреждающих действий в целях улучшения таможенного контроля.
Реализация разработанных практических рекомендаций позволила повысить эффективность таможенного контроля, осуществляемого таможенными органами Приволжского таможенного управления, что в диссертации подтверждается статистическими данными.
Научная новизна полученных результатов исследования заключается в разработке научно-методического аппарата управления качеством таможенного контроля, учитывающего особенности осуществления таможенного контроля и основанного на положениях МС ИСО серии 9000. В отличие от известных этот аппарат опирается на баланс интересов заинтересованных сторон и статистические методы оценки результатов управления таможенным контролем.
На основе этого аппарата разработаны практические рекомендации по совершенствованию управления качеством таможенного контроля за счет разработки и реализации корректирующих и предупреждающих действий и мероприятий по улучшению.
Полученные научные результаты обеспечивают дальнейшее развитие теории таможенного контроля и в целом – экономики и управления народным хозяйством.
Апробация и внедрение результатов исследования велись по нескольким направлениям:
- результаты исследования прошли апробацию в Российской таможенной академии при подготовке учебных материалов и проведении практических занятий по дисциплине «Управление качеством в таможенной деятельности»;
- использовались при подготовке учебно-методического комплекса по программе учебной дисциплины «Стандарт ФТС России. Система управления качеством в таможенных органах» в Российской таможенной академии;
- основные положения диссертационной работы докладывались на III Международной молодежной научно-практической конференции, проходившей 20–23 апреля 2010 года (Российская таможенная академия, г. Люберцы); Международной научно-практической конференции, проводившейся 21 декабря 2011 года (Российская таможенная академия, г. Люберцы); научно-практической конференции, состоявшейся 4 декабря 2012 года (г. Новосибирск, Сибирское таможенное управление);
- материалы исследования включены в отчеты по научно-исследовательским работам: «Разработка рекомендаций по освоению в ФТС России требований МС ИСО серии 9000 с учетом опыта Приволжского таможенного управления», «Разработка рекомендаций по созданию и освоению в ФТС России механизма ведомственной аттестации систем управления таможенными органами на соответствие требованиям ГОСТ Р ИСО 9001-2008»;
- материалы исследования включены в учебник «Экономика таможенного дела», издание Российской таможенной академии;
- материалы исследования включены в монографию «Теоретические основы освоения требований МС ИСО серии 9000 в ФТС России», издание Российской таможенной академии;
- результаты исследования используются в практической деятельности Приволжского таможенного управления и таможенных органов Приволжского региона; разработанная автором «Методика мониторинга, анализа и оценки внедрения и функционирования элементов системы менеджмента качества процесса таможенного контроля» утверждена начальником Приволжского таможенного управления 30.03.2010, и с 2010 года используется в практической деятельности таможенных органов Приволжского региона;
- также основные теоретические аспекты диссертации были использованы автором: при подготовке к выступлению на научно-практической конференции, проведенной Приволжским таможенным управлением 21 мая 2010 года совместно с участниками внешнеэкономической деятельности, осуществляющими деятельность в Приволжском регионе (г. Нижний Новгород);
- при подготовке к выступлению на Дне инвестора, проведенном Министерством инвестиционной политики Нижегородской области, руководством города Нижнего Новгорода и Нижегородской области 17 февраля 2012 года (г. Нижний Новгород) с участием представителей бизнес-сообщества;
при подготовке статей для информационно-аналитического журнала «Таможня»: «Контроль со знаком качества» (Таможня. 2009. № 11 (226)), «Цель ПТУ – постоянное улучшение» (Таможня. 2011. № 6 (269)).
Обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, сформулированных в диссертации, обеспечивается полнотой учета факторов, влияющих на объективность оценки качества таможенного контроля, а также использованием общенаучных методов (ретроспективного, факторного и системного анализа, научного обобщения практического и теоретического опыта), хорошо зарекомендовавших себя при исследовании вопросов управления качеством.
Достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается согласованностью полученных выводов с практикой осуществления оценки качества таможенного контроля таможенными органами Российской Федерации, а также положительными результатами внедрения основных научных результатов в деятельность Приволжского таможенного управления, учебную и научную работу Российской таможенной академии.
Теоретическая значимость результатов исследования обусловлена его научной новизной и актуальностью и заключается в развитии теоретических положений управления качеством применительно к таможенному контролю и дальнейшем совершенствовании основ адаптации требований МС ИСО серии 9000 к системе управления таможенными органами Российской Федерации.
Разработанный научно-методический аппарат управления качеством таможенного контроля может быть применен в дальнейших исследованиях по совершенствованию таможенного администрирования.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что разработанные теоретические положения диссертации обеспечивают совершенствование методик мониторинга, анализа и оценки качества таможенного контроля и других процессов таможенной деятельности. Они также могут быть использованы при формировании перспективной системы управления качеством таможенных услуг.
Применение разработанных автором рекомендаций по совершенствованию управления качеством таможенного контроля дает возможность повышать эффективность осуществления таможенного контроля на любом из уровней таможенной системы: ФТС России, региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов на основе применения принципа постоянного улучшения.
Практическое применение результатов исследования позволяет вырабатывать особые технологии управления качеством таможенного контроля на основе анализа применения комплексной системы показателей и критериев качества, базирующихся на балансе интересов всех заинтересованных в результатах таможенного контроля сторон.
В целом разработанная методика оценки качества таможенного контроля, основанная на применении статистических методов, может быть применима практически к любому процессу таможенной деятельности, и ее использование будет способствовать повышению результативности деятельности таможенных органов.
Внедрение полученных результатов даст возможность эффективно использовать потенциал таможенных органов для решения поставленных задач и в целях реализации функций, возложенных на таможенные органы в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы:
- в работе ФТС России, региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов при разработке и применении показателей и критериев оценки качества процессов таможенной деятельности;
- в аналитической деятельности таможенных органов при оценке качества их работы и выявлении перспективных направлений развития;
- при подготовке программ и учебных пособий, преподавании курсов «Управление таможенным делом», «Таможенный менеджмент», «Управление в таможенных органах» в рамках учебного процесса Российской таможенной академии и других высших учебных заведений, а также в дополнительном профессиональном образовании для повышения квалификации должностных лиц таможенных органов.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 8 работах общим объемом 64,3 п.л., из них авторский объем – 3,8 п.л.
В состав данных работ входят 6 публикаций общим объемом 2,5 п.л. (личный вклад автора – 2,3 п.л.), из них 2 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России [1–2], а также 1 монография (личный вклад автора – 1,0 п.л.) [3], 1 учебник (личный вклад автора – 0,5 п.л.) [4].
Анализ современного состояния таможенного контроля
Таможенный кодекс Таможенного союза определяет таможенный контроль как «совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза» [1, ст.4].
Следует отметить, что приведенное определение не является исчерпывающим и не в полной мере отражает суть таможенного контроля. В первую очередь, таможенный контроль представляет собой целенаправленный процесс, или совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности, преобразующих с использованием имеющихся ресурсов вход (документы и сведения, информационные потоки) в выход (решения, принятые при совершении таможенных операций и таможенном контроле).
Современное состояние таможенного контроля характеризуется возрастанием сложности выполняемых задач. Это обусловлено: повышением требований, предъявляемых потребителями к качеству данного процесса, увеличением внешнеторгового оборота, последовательным сокращением сроков совершения таможенных операций, сокращением количества таможенных органов и их штатной численности.
Соответственно, возрастает нагрузка на должностных лиц таможенных органов, администрирующих перемещение внешнеторговых грузов через таможенную границу, что может привести к увеличению несоответствий в ходе совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля и в целом - к снижению его эффективности.
В то же время Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации перед таможенными органами поставлены задачи повышения скорости совершения таможенных операций и таможенного контроля, сокращение издержек заинтересованных лиц. Так, 24 января 2012 года Президентом Российской Федерации на 28-м заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России определена одна из приоритетных задач, стоящая перед таможенными органами: «...таможня должна работать эффективнее, выступать в качестве механизма поддержки предпринимателей, а не барьера» [177].
В соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации от 29.06.2012 № 1125-р «Об утверждении плана мероприятий («Дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования» [11] и от 29.06.2012 № 1128-р «О плане мероприятий («Дорожная карта») «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта» [12] усилия таможенных органов в ходе проведения таможенного контроля ориентированы на повышение качества таможенного администрирования.
Повышение качества и результативности таможенного администрирования является стратегической целью таможенной службы Российской Федерации, установленной Стратегией развития до 2020 года [20]. В ней определено в качестве основы развития таможенных органов создание благоприятных условий для развития и интенсификации внешнеэкономической деятельности и минимизации издержек участников внешнеэкономической деятельности путем сокращения времени, необходимого для совершения таможенных операций, повышения качества предоставляемых государственных услуг в области таможенного дела.
Характеризуя условия осуществления таможенного контроля в настоящее время, можно отметить такие важные особенности, как активизацию внешнеторговой деятельности, выражающуюся в возрастании числа заключаемых внешнеторговых сделок, рост количества товаров, перевозимых через таможенную границу, и увеличение разнообразия их номенклатуры.
По данным таможенной статистики [171, с. 3], внешнеторговый оборот Российской Федерации, администрируемый таможенными органами, составил в 2012 году 837,2 млрд. долларов США. В течение трех лет наблюдается значительный рост поставок, в результате чего анализируемый показатель вырос почти в два раза, или на 78,5 % (в сравнении с 2009 годом) (рис. 2).
Основную часть внешнеторгового оборота, или 62,7 % составляет экспорт, на долю импортных поставок приходится 37,3 %.
При этом экспортная составляющая возросла в 2012 году в сравнении с 2009 годом на 73,9 % и составила 524,7 млрд. долларов США, импорт вырос на 86,8 % и составил 312,5 млрд. долларов США.
Меры, предпринимаемые таможенными органами, направленные на обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов, позволили перечислить в доходную часть федерального бюджета в 2012 году свыше 6,5 трлн. рублей, или 100,4% от прогнозируемой суммы, что почти в два раза превышает показатели 2009 года (рис. 3) [171].
В современных условиях возрастания товаропотоков и активизации внешнеэкономической деятельности повышаются требования к осуществлению самого процесса таможенного контроля, который должен быть максимально прозрачным, технологичным и оперативным.
Перспективным является применение технологии удаленного выпуска, основанной на принципе разделения таможенного контроля на документальный и фактический. Однако ее применение еще не находит достаточного развития: в 2012 году с применением указанной технологии было выпущено около 237 тысяч деклараций на товары, что составляет только 5,8% от общего количества деклараций на товары, выпущенных в электронной форме.
В течение последних лет наблюдается поступательное сокращение сроков совершения операций в ходе осуществления таможенного контроля и в целом - сроков выпуска товаров. В результате на принятие того или иного решения в ходе проведения таможенного контроля для должностных лиц таможенных органов устанавливаются все более ограниченные и жесткие сроки.
На рисунках 4 и 5 показана динамика сокращения сроков выпуска товаров на основе статистических данных Приволжского таможенного управления.
В условиях динамичного развития интеграционных процессов на Евразийском пространстве тем очевиднее становится необходимость унификации и стандартизации деятельности таможенных органов государств-членов Таможенного союза, на основе единых подходов к осуществлению таможенного администрирования и общепризнанных международных стандартах качества. Особенностью осуществления таможенного администрирования в рассматриваемый период также являются процессы реорганизации таможенных органов, сокращения их штатной численности в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 31.12.2010 № 1657 «Об оптимизации численности федеральных государственных гражданских служащих и работников федеральных государственных органов» [25].
В данных условиях значительно возрастает нагрузка на должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенный контроль, требуется соответствие производительности и качества труда должностных лиц интенсивности товаропотока, возникает риск возрастания количества несоответствий при осуществлении таможенного контроля.
Таблица 1 содержит данные о количестве решений, отмененных таможнями Приволжского региона в порядке ведомственного контроля (до начала внедрения системы менеджмента качества). Приведенные данные свидетельствуют об увеличении несоответствующих требованиям законодательства решений должностных лиц таможенных органов1.
Развитие понятийного аппарата качества таможенного контроля
Качество — это многогранная и универсальная категория, которая имеет множество присущих ей особенностей и разнообразных аспектов.
Исследователи выделяют несколько подходов к определению данного понятия. Анализ исторического аспекта его появления, проведенный в работах Ю.Е. Гупановой [58-59] показал, что оно развивалось в рамках двух отдельных областей знаний.
Во-первых, попытки определения сущности качества осуществлялись различными философами на разных этапах развития человечества (философский подход). Во-вторых, качество развивалось как - понятие, применяемое при производстве материальных благ и оказании услуг нематериального характера (технико-экономический подход).
В целом, в зависимости от целей использования и назначения различными исследователями выделялись несколько аспектов качества, которые можно условно объединить в несколько категорий: философский, социальный, правовой, технический и экономический.
Философский аспект качества отражает специфику свойств, присущих данному объекту и отличающих его от других объектов, и зависит от степени постижения объективной реальности человеком. Например, Аристотелем качество определялось по признаку различия между предметами на «хорошие» и «плохие». Расшифровка иероглифа «качество» в древнекитайских рукописях позволяет предположить его взаимосвязь с таким понятием, как «дорогостоящий».
Социальный аспект качества отражает отношение субъекта к анализируемому объекту, которое зависит не только от особенностей самого субъекта, но и социальных факторов: уровня культуры, уровня доходов, социального положения в обществе и др. Такой аспект качества, как правовой, отражает нормативное, эталонное значение совокупности свойств анализируемого объекта, закрепленное в соответствующих стандартах.
Качество в техническом аспекте рассматривается применительно к тем характеристикам и показателям объекта, которые выражены количественно и позволяют проводить сравнение с такими же характеристиками других объектов, а также анализировать изменения их значений во времени.
Экономический аспект качества характеризует потребительскую стоимость и полезность объекта и тесно связан с техническим аспектом.
Философский словарь 1987 года определяет качество как категорию, рассматриваемую в совокупности с категорией количества - как две важные стороны объективной действительности.
Американским ученым У. Шухартом [82, 130] придавалось внимание двум аспектам качества и отмечался его двойственный характер: это физические характеристики объекта, выраженные количественно, а также «насколько предмет является хорошим».
Другой американский ученый, Э. Деминг, в своих работах указывал, что качество должно быть нацелено на потребности и нужды потребителя, причем как явные, так и неявные, которые еще им, возможно, не осознаны, но могут проявиться в будущем.
Современным российским ученым В.М. Мишиным качество определяется как «определенная совокупность свойств продукции или услуги, потенциально или реально способных в той или иной мере удовлетворять требуемым потребностям при их использовании по назначению» [94, с. 47].
В целом, исследователей в области понятийного аппарата качества в зависимости от подходов можно разделить на две группы: рассматривающих качество как способ удовлетворения конкретных технических требований и акцентирующихся на удовлетворении требований потребителей.
В соответствии с МС ИСО серии 9000, понятие качество определяется как «степень соответствия присущих характеристик установленным требованиям» [7, с. 6]. Данное понятие нормативно закреплено и общепризнано мировым сообществом.
При этом под присущими характеристиками понимаются отличительные свойства объекта, характерные для него изначально, фактически существующие (собственные). Требование трактуется как потребность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным [7, с. 6].
Определение понятия качества, основанное на принципах международных стандартов, представляется наиболее целесообразным применительно к таможенному контролю, так как наиболее полно будет отражать его сущность и современные тенденции, влияющие на его развитие.
Со стороны государства устанавливаются требования к таможенному контролю по способам осуществления (каким образом он должен осуществляться) и требования достижения запланированного результата. То есть такие характеристики таможенного контроля, как его результативность и полное соответствие таможенному законодательству (правомерность).
Со стороны участников внешнеэкономической деятельности предъявляются такие требования, как прозрачность, применение перспективных информационных технологий и осуществление таможенного контроля в максимально короткие сроки - то есть технологичность, оперативность, а также адекватность сложившимся условиям его осуществления.
Соответственно, качество процесса таможенного контроля можно определить как степень соответствия его правомерности, оперативности, технологичности, адекватности и результативности требованиям, установленным потребителями в лице государства и участников внешнеэкономической деятельности.
Исходя из законодательно установленного определения понятия таможенного контроля как совокупности последовательных действий должностных лиц таможенного органа по применению мер по обеспечению соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и Российской Федерации, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы, представляется целесообразным дать определение качеству продукта таможенного контроля.
Продукт таможенного контроля - это решение (действие, бездействие), принятое (совершенное) при совершении таможенных операций и таможенном контроле, формализованное, в том числе, в виде проставленных отметок о1 принятом решении либо в виде составленных таможенных документов. В первую очередь, такое решение должно соответствовать действующему законодательству и не нарушать интересы участников внешнеэкономической деятельности.
То есть под качеством продукта таможенного контроля понимается такое решение (действие, бездействие), принятое (совершенное) при совершении таможенных операций и таможенном контроле, которое соответствует требованиям законодательства Таможенного Союза и Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы участников внешнеэкономической деятельности.
Определяя понятие качества как степень соответствия, далее представляется целесообразным уточнить, что же такое несоответствие.
Несоответствие (несоответствующую продукцию) таможенного контроля можно определить как решение (действие, бездействие) таможенного органа, принятое (совершенное) с нарушением установленного нормативными и иными правовыми актами таможенного законодательства порядка совершения таможенных операций как повлекшее, так и не повлекшее за собой правовых последствий в виде удовлетворенных актов прокурорского реагирования, отмены решений таможенных органов в порядке ведомственного контроля, судебного и внесудебного обжалования. Под потоком несоответствий будет пониматься совокупность однородных несоответствий, выявленных за определенный период по конкретному этапу таможенного контроля (однородной деятельности) на уровнях таможенного поста/ таможни/ регионального таможенного управления, составляющих более 10% от данного массива несоответствий, выявленных по соответствующим этапам деятельности. Говоря о природе несоответствий, следует заметить, что они могут быть вызваны как субъективными причинами, напрямую зависящими от человеческого фактора, так и объективными, лежащими вне этой плоскости.
Поэтому при внедрении в Приволжском таможенном управлении системы менеджмента качества было впервые введено и применено такое понятие, как СОНар - субъективно обусловленные нарушения, допущенные таможенными органами при принятии решений, совершении действий, допущении бездействия в области таможенного дела, выявленные в исследуемом периоде по результатам ведомственного контроля, признанные незаконными судом 1 инстанции, по результатам рассмотрения жалоб участников ВЭД или удовлетворенных актов прокурорского реагирования.
Под управлением качеством в МС ИСО серии 9000 понимается часть менеджмента, направленная на выполнение треббваний к качеству [7, с. 6]. Выполнение этих требований оценивается в соответствии с результатами сопоставления выхода процесса таможенного контроля с набором начальных требований к качеству этого процесса и его результатам.
В связи с этим, управление качеством таможенного контроля можно определить как целенаправленную непрерывную скоординированную деятельность, направленную на выполнение требований к качеству данного процесса и его результатам - продукции, или решениям должностных лиц таможенных органов.
Для того чтобы понять, насколько эффективными оказались действия, предпринятые в ходе управления качеством таможенного контроля, необходимо определиться, что из себя будет представлять оценка качества таможенного контроля.
Методика оценки качества таможенного контроля
Один из ключевых вопросов, который возникает в ходе работы по управлению качеством таможенного контроля, - этСнеобходимость использования эффективного инструментария, позволяющего регулярно анализировать ход процесса и его результаты, исследовать причины выявляемых проблем и вырабатывать корректирующие и предупреждающие действия и мероприятия по улучшению.
В качестве основы такого инструментария предлагается использовать рекомендации МС ИСО серии 9000 и применение статистических методов при управлении таможенным контролем.
Методы наблюдения, измерения, обработки и анализа данных являются основным способом получения объективной информации о результативности функционирования процесса и качестве продукции. Большая часть необходимой информации, как правило, представлена в отчетной или иной документации, но наиболее ценной является информация, полученная на основе проводимых выборочных статистических исследований.
Руководителям таможенных органов, ответственным за принятие управленческих решений, важно осознать, что все процессы деятельности таможенных органов, включая процесс таможенного контроля, а также базовые процессы и процессы менеджмента, являются статистически изменчивыми и должны постоянно изучаться в отношении стабильности присущих им вариаций.
Разработанная автором методика, основанная на использовании статистических методов, может применяться при оценке качества таможенного контроля руководителями всех уровней таможенных органов: таможенных постов, таможен, регионального таможенного управления, Федеральной таможенной службы. Применение методов и инструментов рассмотрено на основе данных таможенных постов Приволжского таможенного управления. Данные подготовлены по итогам I квартала 2013 года.
Мониторинг и оценка качества таможенного контроля проводится ежеквартально с применением системы показателей и критериев, разработанных в п. 2.2. диссертационного исследования. На рисунке 9 приведен алгоритм проведения оценки качества таможенного контроля, отражающий этапность выполнения работ.
Под управлением процессом таможенного контроля с использованием статистических методов в методике понимается формирование и реализация управленческих решений, обеспечивающих поддержание процесса на приемлемом уровне в целях предупреждения дефектов и устранения причин, их обуславливающих.
Для проведения мониторинга, анализа и оценки качества таможенного контроля применяются следующие инструменты и методы:
- диаграммы;
- гистограмма распределения;
- контрольные карты Шухарта;
- диаграмма Парето;
- диаграмма Исикавы.
На первом этапе проведения оценки осуществляется расчет установленных показателей в соответствии с представленными ниже Методиками 1-5 [30].
Методика 1 расчета правомерности таможенного контроля Как показано выше в таблице 6, показателями правомерности являются: уровень правомерности принятия решений при проведении таможенного контроля (показатель 1.1); количество субъективно обусловленных нарушений, допущенных таможенными органами при принятии решений, совершении действий, допущении бездействия в области таможенного дела на 1000 зарегистрированных деклараций на товары (показатель 1.2).
Расчет данных показателей осуществляется следующим образом. Показатель 1.1 «Уровень правомерности принятия решений при проведении таможенного контроля».
Измерение уровня правомерности осуществляется на уровне таможен, таможенных постов - ежемесячно, на уровне регионального таможенного управления - ежеквартально отделами таможенных процедур и таможенного контроля согласно принципам выборки, приведенным в Таблице 7.
Измерение уровня правомерности производится в ходе мониторинга деклараций, оформленных как на экспорт, так и на импорт, по процессу таможенного контроля в целом, по его этапам, а также в разрезе трех уровней: таможенный пост, таможня, региональное таможенное управление.
Оценка производится посредством проверки в выбранных декларациях полноты, правомерности и своевременности обязательных действий должностных лиц; осуществляется отдельно по экспорту и по импорту, с учетом различий в перечне показателей. Расчет показателя производится в несколько этапов.
На первом этапе в Контрольный лист (приложение Б) вносится информация о проверенных декларациях и выявленных в них несоответствиях по этапам таможенного контроля.
Затем определяется уровень правомерности по каждому этапу таможенного контроля в несколько шагов.
Шаг 1. Определяется взвешенная оценка выявленных несоответствий при помощи формулы:
ВОнп = S BOHi = 2 (щ х КО ,
где:
ВОНІ - взвешенная оценка несоответствий і-огсккритерия оценки качества;
ВОнп - взвешенная оценка несоответствий этапа таможенного контроля;
щ - весовой коэффициент і-ого критерия оценки качества;
К, - количество несоответствий, выявленных по і-ому критерию качества.
Шаг 2. Определяется максимально возможная взвешенная оценка несоответствий этапа таможенного контроля (ВОнптах), которая равна произведению количества проверенных деклараций (Ыд) и суммы весовых коэффициентов критериев качества данного этапа таможенного контроля (2 аО:
ВОнптах = NflxEaf.
Шаг 3. Определяется степень несоответствия (Сн) в проверенных декларациях как соотношение фактического и максимально возможного значений взвешенной оценки несоответствий по формуле:
Сн = (ВОн/ ВОнп тах) 100% .
Шаг 4. Определяется уровень правомерности данного этапа таможенного контроля (УКП) по формуле:
УКП=100% — Сн.
Далее определяется уровень правомерности таможенного поста.
При наличии в структуре таможенного поста отдела таможенных процедур и таможенного контроля с кодом сначала рассчитывается уровень правомерности отдела, который определяется как среднеарифметическое значений уровня правомерности всех этапов таможенного контроля (УКотоитк) процесса таможенного контроля в данном отделе:
УКотоитк = і;УКпШп, где Nn - количество этапов таможенного контроля.
Затем вычисляется уровень правомерности таможенного поста (УКТП) как среднеарифметическое значений уровня правомерности всех отделов:
УКТП = УКП / Nn . При отсутствии в структуре таможенного поста отдела таможенных процедур и таможенного контроля с кодом уровень правомерности (УКТП) таможенного поста рассчитывается как среднеарифметическое значений уровня правомерности всех этапов ТК:
УКТП = ЕУКПШП, где Nn - количество этапов таможенного контроля.
Реализация разработанных практических рекомендаций на примере Приволжского таможенного управления
Основные положения представленной в исследовании методики оценки качества таможенного контроля прошли апробацию и в настоящее время применяются в таможенных органах Приволжского таможенного управления.
Ниже будут рассмотрены результаты проведения оценки качества таможенного контроля и приведены примеры разработки корректирующих и предупреждающих действий на основе статистических данных Приволжского таможенного управления за 2012 год.
Проведенный анализ показал наличие необходимости реализации в 2013 году корректирующих и предупреждающих действий в целях обеспечения и поддержания качества таможенного контроля.
Система показателей качества таможенного контроля в 2012 году включала в себя два уровня: первый уровень - показатели процесса и показатели продукции, второй уровень - операционные показатели.
Такая система оценки была несколько перегружена в связи с обилием незначительных по своему характеру и выполняемых на постоянной основе показателей, расчет которых требовал значительных затрат временных и человеческих ресурсов. В связи с этим, в качестве корректирующего действия принято решение о пересмотре и оптимизации показателей, при необходимости -закреплении показателей второго уровня в планах работы структурных подразделений таможен и Приволжского таможенного управления.
1. Показатели правомерности.
Достижение показателя качества таможенного контроля «Уровень правомерности принятия решений при проведении таможенного контроля» по итогам 2012 года составило 99,1% при плановом значении не менее 75% (таблица 26).
Уровень субъективно обусловленных нарушений (СОНар), допущенных при принятии решений, совершении действий или бездействия в области таможенного дела в I квартале 2012 года не превысил 3-х, в последующих кварталах — не превысил 2-х при плановом значении не более 4 СОНар на 1000 зарегистрированных деклараций на товары.
Показатели 1.1. и 1.2. выполнены.
Для того чтобы объективно подтвердить полученный уровень правомерности принятия решений при проведении таможенного контроля, использовались также данные проверок, проведенных иными контролирующими органами, результаты рассмотрения жалоб, судебных исков, инспекционной деятельности и ведомственного контроля.
Высокий уровень правомерности был подтвержден небольшим количеством несоответствий, выявленных контролирующими органами и участниками внешнеэкономической деятельности, - 0,4 на 1000 деклараций на товары.
Количество жалоб в области таможенного дела, полученных таможенными органами Приволжского региона в 2012 году, снизилось на 12% по сравнению с 2011 годом. Доля удовлетворенных жалоб от общего количества жалоб, рассмотренных таможенными органами региона по существу, снизилась на 11%.
Количество судебных споров о законности решений в области таможенного дела, сократилось в сравнении с 2011 годом. При этом в 2011 году судами удовлетворялось 40% исков, в 2012 году - 30% исков.
Но следует отметить тот факт, что при высоком качестве и достаточно высокой результативности процесса было выявлено значительное количество несоответствий в ходе мониторинга продукции и процесса, а также в ходе инспекторских проверок (таблица 27).
При этом отмечено, что лишь небольшая часть выявленных несоответствий оказывает влияние на качество продукции. Скорее они относятся к несоблюдению рекомендаций отдельных правовых актов и не влекут за собой правовых последствий в виде отмены решений должностных лиц таможенных органов, а также не наносят ущерб государству и участникам внешнеэкономической деятельности.
Поэтому в качестве корректирующих действий были приняты следующие решения: пересмотреть и конкретизировать определение несоответствующей продукции с точки зрения значительности последствий выявленных несоответствий; технические и иные ошибки при единичных случаях считать допустимыми, в случае их системного повторения отнести к потоку несоответствий; ввести в документированные процедуры определение технических ошибок; пересмотреть градацию несоответствий по степени влияния их на качество продукции, установить весовые коэффициенты несоответствий, определить критерии качественной продукции.
Основные усилия в 2013 году сосредоточить на принятии корректирующих и предупреждающих мер на следующих этапах таможенного контроля:
- контроль классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД ТС;
- проведение таможенного контроля в форме таможенного досмотра;
- контроль таможенной стоимости товаров, так как именно эти этапы таможенного контроля в наибольшей степени влияют на сумму причитающих к уплате таможенных платежей, соблюдение запретов и ограничений, принятие решения о выпуске, либо отказе в выпуске товаров.
В 2012 году в среднем по Приволжскому таможенному управлению на 1000 деклараций на товары выявлено 11 дефектов. Основной объем несоответствий выявлен на уровне таможен (38%) и управления (51%), потому целесообразно в 2013 году мониторинг осуществлять только на уровне таможни и управления, исключив уровень таможенного поста.
В результате анализа несоответствий, выявленных в ходе комплексной инспекторской проверки в 2012 году на предмет наличия идентичных либо аналогичных несоответствий в 2011 году, установлено 93 повторяющихся несоответствия (85% от общего числа повторяющихся).
Наиболее подверженными возникновению повторных несоответствий являются этапы проверки правильности классификации товаров и контроля таможенной стоимости.
Часть несоответствий выявлена по декларациям на товары, поданным в электронном виде. Основная причина таких несоответствий - несоответствующее состояние документов, предъявленных декларантом (таможенным представителем) в таможенный орган (электронные документы формализованы ими не в полном объеме, либо содержат ошибки). В целях исключения данных фактов, предложено осуществлять ежемесячное доведение результатов мониторинга качества работы таможенных представителей до руководителей организаций - таможенных представителей и организаций, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.
В качестве основных причин возникновений несоответствий были отмечены несоответствующие личные характеристики (невнимательность должностных лиц таможенных постов, отсутствие необходимой квалификации), а также несоответствующие программные средства (на этапе прохождения форматно-логического контроля программное средство не выявляет многие ошибки по заполнению отдельных граф деклараций на товары).
В связи с этим отмечено, что часто проведение корректирующих действий заменялось осуществлением коррекции, а именно: проведением начальниками отделов таможенных постов личных бесед с должностными лицами, допустившими несоответствия; самостоятельным изучением должностными лицами таможенных постов, допустившими несоответствия, таможенного законодательства Таможенного союза и Российской Федерации.
Следовательно, наличие несоответствий, их повторяемость свидетельствуют о невыявлении истинных причин несоответствий и о возможно неправильном определении корректирующих действий.
По итогам проведенного анализа с применением статистических методов -контрольных карт Шухарта, можно предположить, что процесс не находится в статистически управляемом состоянии (рисунок 22). На графике видно, что 7 из 9 точек находятся ниже среднего значения, это сигнал о наличии особых причин.
