Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Теоретические аспекты социального контракта как инструмента социальной защиты и поддержки населения 15
1.1. Современные тенденции развития социальной защиты в субъектах Российской Федерации и за рубежом. Некоторые показатели измерения качества и уровня жизни 15
1.2. Международный опыт социальной помощи малоимущему населению и его адаптация в России 20
1.3. Организационно-правовые и финансово-экономические основы социальной защиты и поддержки населения на основе социального контракта в Российской Федерации 39
Выводы по Главе 1 52
Глава вторая. Социальный контракт: методология и практика применения. Анализ особенностей социального контракта и эффективности его применения в субъектах Российской Федерации 54
2.1. Инструментарий исследования 54
2.2. Методология 61
2.3. Особенности предоставления социального контракта в Российской Федерации 64
2.4. Оценка эффективности социального контракта 104
Выводы по Главе 2 112
Глава третья. Пути совершенствования государственной социальной помощи на основании социального контракта в России 119
3.1. Перспективные новые технологии оказания малоимущим семьям государственной социальной помощи на основании социального контракта 119
3.2. Методика расчета размера социальной помощи по социальному контракту с учетом нуждаемости (авторская разработка) 132
3.3. Совершенствование финансового обеспечения развития использования социального контракта в субъектах Российской Федерации 140
Выводы по Главе 3 146
Заключение 149
Библиографический список 153
Приложения 171
Приложение 1. Определения 171
Приложение 2. Обозначения и сокращения 174
Приложение 3. Некоторые формы документов, участвующих в технологии соцконтракта 175
Приложение 4. Таблицы и рисунки 183
Таблицы к Главе 1 183
Таблицы к Главе 2 193
Таблицы и рисунки к Главе 3 205
Приложение 5. Формы статистического наблюдения 248
- Международный опыт социальной помощи малоимущему населению и его адаптация в России
- Особенности предоставления социального контракта в Российской Федерации
- Перспективные новые технологии оказания малоимущим семьям государственной социальной помощи на основании социального контракта
- Совершенствование финансового обеспечения развития использования социального контракта в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования продиктована широким применением в России технологии социального контракта как одного из потенциально эффективных инструментов социальной политики с применением обусловленных видов поддержки нуждающимся гражданам. Государственная власть намерена развивать механизм предоставления такой социальной поддержки и уделяет этой технологии большое внимание, в том числе в рамках «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». А именно - к 2020 году снизить уровень абсолютной бедности до 6-7 % и относительной бедности -до 15%.
Во многих российских регионах для достаточно большого количества семей с детьми социальные пособия являются одним из основных источников дохода. Но, как правило, размер этих социальных пособий не позволяет выйти из трудной жизненной ситуации и преодолеть бедность. Тем не менее, наблюдается стремление некоторых граждан получить социальное пособие, что и способствует развитию иждивенчества. А идея социального контракта стимулирует прикладывать усилия человеку, чтобы тем самым заложить основу для выхода из привычки не работать. Идея направлена на то, чтобы, в конце концов, сделать невозможным получение безусловных социальных выплат.
Сейчас становится ясно, что экстенсивный путь развития социальной помощи, в которой важное место отводится безвозмездным социальным выплатам, приведет к дальнейшим малоэффективным расходам государства. По мнению многих ученых, наступило время модернизации системы социальной поддержки, коренных изменений в сознании граждан относительно своих возможностей устойчивого выхода из трудной жизненной ситуации, нужны преобразования форм социальной помощи и форм работы с малоимущими гражданами.
В этом контексте социальный контракт, как относительно новая и уже показавшая свою эффективность технология, может стать базой для реформирования адресной социальной помощи в государстве.
Главное отличие социального контракта от традиционного вида социальной помощи в виде денежных выплат - это его свойство "возмездность", то есть встречные обязательства граждан (например, на получателей налагаются обязательства по обучению и/или трудоустройству членов семьи, разведению натурального хозяйства), получающих финансовую и/или материальную поддержку от государства. Семьи, получающие такую помощь, пытаются справиться с трудной жизненной ситуацией не в одиночку, а прибегая к действенной помощи социальных служб, в том числе, психологического характера, к примеру, ориентированных на преодоление иждивенческих настроений граждан.
Особенности технологии социального контракта уже требуют проведения серьезной правовой и институциональной реформы в области соцзащиты, в том числе касательно межбюджетных отношений по социальному контракту и других видов помощи и обоснования таких изменений. Наряду с более четкой регламентацией деятельности в области социальной защиты необходимы меры, ориентированные на профилактику риска недостаточной межведомственной координации на федеральном и региональном уровнях, основанные на научно-практическом подходе.
Переход от менталитета «латания дыр» к созданию «покрывала» при планировании и развитии адресных видов социальной помощи позволит уйти от задач выживания и обратиться к целям развития человеческого потенциала.
Социальный контракт, находясь на границе социального и экономического аспекта решения проблем бедности, может быть не только инструментом исследования поведенческой экономической теории, но и механизмом ее воплощения в практику.
Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе вопросам социальной защиты и поддержки населения и его отдельных
категорий посвящено большое число публикаций. Отметим работы крупных отечественных ученых, многолетние исследования которых обогатили науку и практику в этой области (Бабич A.M., Бобков В.Н., Калашников СВ., Кислицина О.А., Мисихина С.Г., Римашевская Н.М., Ржаницына Л.С., Храпылина Л.П., Холостова Е.И. и др.).
Социальный контракт привлек к себе внимание достаточно большого
числа ученых, которые в своих научных трудах сосредоточились на
теоретических и практических вопросах данной проблемы (Прокофьева Л.М.,
Овчарова Л.Н., Бобков В.Н., Джандосова Ф.С., Ржаницына Л.С.,
Корчагина И.И., Кудинова К.В., Мигранова Л.А., Смирнов С.Н. и др.). Содержащиеся в них взгляды на социальный контракт являются логическим продолжением социальных теорий развития общественной мысли в отношении социальной справедливости или теорий занятости и бедности. Опираясь на теорию социально-политической стабильности А. Хиршмана, социальный контракт рассматривается формой реализации принципов социальной справедливости, пересмотра принципов современного либерализма и обоснования рациональной социальной политики той или иной страны.
В России проводились сравнительные исследования международного и отечественного опыта применения социального контракта (Бобков В. Н., Джандосова Ф.С., Овчарова Л.Н., Прокофьева Л.М., Корчагина И.И., Мигранова Л.А., Награльян А.А., Холостова Е.И.). Перечисленные авторы рассматривают, как правило, различные теоретические аспекты социального контракта с учетом динамики практической реализации социального контракта в субъектах Российской Федерации до 2014 года.
Анализ ведущих научных работ и публикаций позволил установить, что в них представлена недостаточно полная репрезентативная информация по внедрению социального контракта в отдельных российских регионах. Это не позволяет авторам оценивать должным образом эффективность социального контракта, которая сильно разнится по регионам, отличающихся друг от друга. В многочисленных научных трудах подтверждаются существенные
региональные различия географического, климатического, демографического, экономического, нормативно-правового и иного плана. Также выявляются различия по методу управления в области социальной политикой, дотационной емкости регионов. В сложившейся практике используется оценка эффективности социального контракта по нормативной методике, что, по утверждению большинства специалистов, не отражает полную реальную ситуацию из-за ряда причин. Автор смог их установить, осуществив по утвержденной форме Минтруда России сбор и анализ статистических данных по всем субъектам Российской Федерации в период с 2013-2017 гг.
Социальный контракт, как технология, и его эффективность в разрезе региональной специфики до настоящего времени в динамическом развитии не изучены.
Цель исследования - оценить эффективность и устойчивость технологии социального контракта в субъектах Российской Федерации как особой формы социальной поддержки населения и предложить пути дальнейшего совершенствования этой технологии.
Для достижения указанной цели решены следующие задачи исследования:
рассмотрен международный опыт применения аналогичных социальному контракту технологий;
выявлены сильные и слабые стороны применения этого вида ГСП в различных субъектах Российской Федерации;
рассмотрена эффективность внедрения технологии социального контракта в различных регионах и методика оценки эффективности;
разработан механизм с учетом региональных особенностей для определения минимальных выплат в регионах.
Объектом исследования является технология внедрения социальной помощи малоимущим гражданам в форме социального контракта, а также особенности ее применения в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе реализации социального контракта и факторы эффективности применения этой технологии в отдельных субъектах Российской Федерации с учетом различных подходов ее применения на практике (в географическом, климатическом и институциональном аспектах).
Методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования. Теоретическая база исследования включает труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по экономике труда, социальной защиты и поддержки населения, сферы услуг, социальной политике, нормативные документы и акты федерального и регионального законодательства, регулирующие деятельность в области социальной защиты и поддержки малоимущих граждан.
Методологическую основу исследования составили научные методы: метод идеализации (моделирование гипотетической стандартной семьи в обществе, где есть все возможности для реализации идеального СК), метод апостериорного анализа, методы экономико-статистического анализа, системного анализа внедрения социального контракта в субъектах РФ, структурного и функционального анализа.
Эмпирической базой исследования стали: результаты сбора информации по состоянию внедрения в регионах социального контракта в регионах с 2010 -2016 гг.; ответы органов социальной защиты по регионам и годам (анкетирование, осуществленное по разработанным анкетам в 2014 и 2016 гг.) статистические данные, аналитические материалы научно-исследовательских организаций и центров; источники сети Интернет; практические материалы федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации; результаты апробации - и внедрения основных положений и выводов диссертации.
Основную информационную базу исследования составляют данные мониторинга Министерства труда и социальной защиты населения Российской Федерации, которое с 2010 года сопровождает внедрение социального
контракта. В качестве основы использованы как статистические данные по регионам, так и данные Росстата и международные источники.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретико-методическом обосновании условий эффективного оказания (использования) социального контракта и разработке практических рекомендаций по устойчивому развитию современной формы социальной поддержки населения на федеральном и региональном уровнях на основании практико-аналитического анализа использования такой технологии в субъектах Российской Федерации за период 2013-2016 гг. и их нормативно-правовой базы.
Научная новизна исследования заключается в следующем: В качестве элементов научной новизны исследования выступают: 1. Выявлены и систематизированы в три группы факторы управленческого, экономического, психологического (на уровне семьи -получателя социальной поддержки) характера, негативно влияющие на реализацию социального контракта. Первая группа включает экономические факторы - отсутствие принципа софинансирования социального контракта (распределения средств) в связи с разбалансированностью бюджетов субъектов РФ, вторая группа включает управленческий фактор - недостаток профессиональных управленческих кадров, а также профессионально-профильных специалистов; малодостоверная результативность мониторинга семей органами социальной защиты населения (формальное сопровождение семей). Третья группа - психологические факторы: иждивенческий настрой в получении социальной помощи, отсутствие уверенности в успехе, страх невыполнения обязательств, отсутствие понимания технологии в связи с недостаточными разъяснениями со стороны ОСЗН. Предложен способ минимизации рисков влияния указанных факторов путем использования автоматизированной системы, связывающей все процессы управления социальной поддержки (от определения нуждаемости и практического осуществления до процессов отчетности).
2. Разработаны предложения по развитию социального контракта: контракт следует признать как основную форму государственной социальной помощи малоимущим категориям населения; установить на федеральном уровне минимальный размер выплат, ниже которого не могут устанавливаться выплаты в субъектах РФ; для упорядочения выплат по социальному контракту в конкретных регионах следует использовать метод формульных расчетов с введением регионального коэффициента; осуществить совершенствование социальной помощи по типу введения «временных пределов» за счет увеличения адресности.
Доказана целесообразность следующих мер совершенствования социальной помощи:
- оказание результативной помощи в поиске работы неработающим
членам семьи, в том числе путем трудоустройства в реализуемых
инфраструктурных проектах и развития предпринимательства в регионе,
переселения по технологии трудовой миграции, профессиональной
переориентации и переобучения и др.;
-упрощение процедуры заключения социального контракта за счет сокращения количества документов, предоставляемых получателем социального контракта, введения обслуживания в форме одного окна;
-преодоление иждивенческого поведения отдельных семей, повышения мотивации предпринимать активные действия по поиску работы и других способов выхода из трудной жизненной ситуации,
- развитие публичной отчетности за выполнение программы социальной
адаптации;
-введение дополнительных ограничений вторичного предоставления социального контракта и изменению его размера с целью стимулирования потенциальных получателей на максимально эффективное выполнение установленных в контракте обязательств по региональной программе социальной адаптации.
3. Предложено учитывать средний совокупный денежный доход семьи и совокупный прожиточный минимум семьи для дифференциации нуждающихся граждан на следующие категории: "очень бедные"; "бедные"; "умеренно бедные". Это необходимо для предоставления размера выплат по социальному контракту при проведении оценки нуждаемости.
-
Для повышения объективности и минимизации ошибок при принятии решения о предоставлении социального контракта предложена формула, включающая определенные индексы и коэффициент районирования, который учитывает экономический потенциал местности внутри субъектов. Введены индексы для вычисления сумм выплат социальных контрактов в регионах: индекс экономической нуждаемости семьи; индекс социальной нуждаемости семьи; индекс рисков семьи.
-
Для оценки эффективности реализации социального контракта предложена заключительная процедура - «пост-оценка ситуации семьи/гражданина» спустя минимум 1,5-2 года. Апостериорный анализ позволит повысить объективность оценки эффективности технологии, делая вывод о том, смогла ли семья выйти из бедности или нет.
Подготовлены и представлены к применению способы решения проблемы достаточного финансирования технологии социального контракта:
введение софинансирования из федерального и региональных бюджетов с учетом дефицита (профицита) бюджетов субъектов Российской Федерации;
минимизация числа неэффективных программ;
совершенствование оказания социальной помощи реально нуждающимся категориям граждан в регионах, не ограничиваясь только денежными выплатами, но и более емким использованием натуральной помощи, например, в форме закупок техники, скота;
полный пересмотр критериев для выплаты социальных пособий;
отказ от выплат социальной помощи по принципу поощрительности и
расходование средств только на реально нуждающиеся категории населения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключена в подборе единой формулы оценки эффективности для апробации и применения в мониторинге социального контракта. Использование скорректированной формулы и единообразное предложенное толкование определений, особенно в статистических формах сбора информации, позволят превратить социальный контракт и связанную с ним экономику и статистику в безупречную базу для дальнейших исследований ученых и практиков.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации при совершенствовании регионального законодательства, а также в практической деятельности работников органов государственной власти и местного самоуправления. При этом в применении социального контракта должна быть проведена четкая грань между индивидуальным подходом и учетом определенных особенностей конкретного региона - в том числе, для исключения коррупции (например, злоупотреблений положением при назначении социальной помощи по социальному контракту) через стандартизацию вычислений согласно предложенной методики. Научные результаты исследования могут стать основой иной государственной политики в области предоставления социальной помощи малоимущим семьям на основе социального контракта. В долгосрочном периоде технология социального контракта должна привести к существенному снижению бедности за счет мультипликативного эффекта применения предложенного в работе комплекса мер по поддержке малоимущих семей и отдельных граждан и по перераспределению бюджетных средств и ведомственной ответственности.
Предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть применены в работе органов государственной власти в целях совершенствования на региональном уровне механизма предоставления социальной поддержки населения.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Результаты работы соответствуют следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика труда): 5.1.7. качество и уровень жизни населения - вопросы методологии, теории и практики, пути их повышения. Доходы и потребление, сбережения и накопления населения, 5.13. социальная политика, ее стратегия и приоритеты; социальное положение трудящихся, их социально-профессиональных и социально-территориальных групп; социальное развитие хозяйственных систем и социальная безопасность, п. 5.4. система отношений «человек-производство» (виды, содержание, разделение, кооперация, специализация труда и т.д.).
Апробация и реализация результатов диссертации. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании «Кафедры труда и социальной политики» ИГСУ РАНХиГС, а также нашли отражение в 4 статьях авторским объемом 3,5 п.л. в рецензируемых журналах, входящих в список рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Некоторые положения диссертационного исследования были апробированы в выступлениях на международных конференциях, среди которых: международная конференц-сессия «Государственное управление и развитие России: выбор приоритетов» (Москва, 2017).
Результаты исследования были использованы (внедрены) при осуществлении деятельности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации реализовал положения, выводы диссертации при рассмотрении Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ. Министерство социальной защиты населения Тверской области использовало результаты исследования при подготовке постановления Правительства Тверской области от 6 мая 2016 г. № 168-пп в части уточнения порядка заключения социального
контракта на период от двух лет и трех месяцев до трех лет. Предложенный диссертантом апостериорный анализ (пост-оценка) положения семьи или одиноко проживающего гражданина позволяет оценить реальную эффективность технологии выхода семьи из трудной жизненной ситуации, что также отмечается в Справке о внедрении Минсоцзащиты населения Тверской области от 17.07.2017 г. Методика расчета денежных выплат, учитывающая региональный коэффициент и индексы нуждаемости семьи (одиноко проживающего гражданина), внедрена Министерством труда и социального развития Республики Саха (Якутия) для определения размера единовременной денежной выплаты участникам индивидуально составленной программы социальной адаптации в рамках социального контракта, а также использована при подготовке Положения об оказании государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ, отражающих основные положения исследования, общим объемом 4,3 печатных листов, из которых 4 п.л. авторские. Из общего количества научных работ по теме диссертации 4 опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в список рекомендованных ВАК Минобрнауки России. Две научные статьи напечатаны в международном издании, индексируемом в единой реферативной базе данных SCOPUS. Одна научная публикация выполнена по результатам участия соискателя в Международной конференц-сессии «Государственное управление и развитие России: выбор приоритетов» в 2017 г. в рамках ИГСУ РАНХиГС.
Объем и структура работы обусловлены целью задачами и логикой исследования. Объем работы составляет 261 страница печатного текста. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения; библиографического списка, содержащего 157 наименований; 5 приложений, 31 таблица, 4 рисунка, 10 диаграмм.
Международный опыт социальной помощи малоимущему населению и его адаптация в России
В мире наблюдаются разнообразно организованные системы социальной защиты и поддержки населения, соответственно, существуют дифференцированные подходы к определенным социально демографическим группам и слоям населения, что отражается на формулировке целей, задач и разработке конкретных мер в этой области в зависимости от определенных характеристик нуждающихся индивидов и семей (экономического положения, уровня трудоспособности, способов получения доходов и т.п.).
В большинстве европейских и англо-американских странах политика по активизации получателей социальных пособий была введена в связи с гарантиями государства по минимальному уровню доходов. Во многих странах нормативное оформление перехода от патерналистской модели к модели проактивной не завершено (например, Франция).
В США законодательство по реформе социального обеспечения 1996 г. ввело «временные ограничения» на выплату пособий в рамках федеральной «системы социальной помощи» бедным семьям, за которой в значительной степени обращаются неполные семьи. Эти «временные ограничения» представляют наглядный пример реализации проактивного типа социальной поддержки.
Селективная американская модель предполагает отказ от доктрины общества всеобщего благосостояния, исповедующей социальное равенство. Западноевропейская модель сводится к предоставлению солидарной помощи от общества. Обе системы имеют недостатки: получатели пособий нередко находят возможности быть иждивенцами государства. Правительства стараются преодолеть такие «социальные ловушки». Как один из выходов, предоставление социальной помощи в некоторых странах предполагает заключение социального контракта, обязывающего получателя активно искать выход из трудной ситуации. В настоящей работе был проведен анализ похожих на социальный контракт систем в США, Франции и Казахстане.
Франция стала одной из первых стран (конец 1980-х гг.), которая перешла на адресную систему помощи населению с последующим заключением контракта активной адаптации, который в разные годы имел различные особенности. Опыт Франции достаточно хорошо известен в России: в трех регионах России (Республика Коми, Тульская и Ростовская области) внедрялась система социального контракта, аналогичная французской модели 2003–2005 гг. В основу российского законодательства по соцконтрактам положена именно эта модель социального контракта Франции. В США имеют место существенные различия между разными штатами, которые можно рассматривать как региональные различия, которые учитываются в соцконтрактах, что также применяется и в России.
Касательно Казахстана следует отметить, что эта страна, несмотря на тесную экономическую, политическую и ментальную связь с Россией и схожесть в законодательстве по соцконтрактам, идет своим путем и, возможно, ее находки при внедрении технологии социальной помощи станут бенчмарком для России и ее отдельных регионов. С Казахстаном в дальнейшем можно будет сравнивать успех развития этой технологии в России, а также в схожих по географии и менталитету населения некоторых регионах России (типа Татарстана, Башкортостана, Якутии). В таблице 1.1. представлены виды технологий социальной помощи, используемые во Франции, США, Казахстане и России.
Социальная помощь во Франции с 2009 г. оказывается в виде пособий RSA (доход активной солидарности) [114], которые направлены на обеспечение поддержания доходов для работающих бедных при одновременном повышении стимулов для возвращения на работу. Схема состоит в повышении степени согласованности общей системы социальной помощи, но в том числе направлена на ее упрощение и прозрачность. RSA гарантирует минимальный доход в случае трудовой неактивности получателя через «основной RSA», который составляет 470 евро в месяц для одинокого бездетного человека и 980 евро для семейной пары с двумя детьми. Она также обеспечивает дополнительный доход для малообеспеченных семей с членами трудоспособного возраста через так называемый RSA занятости. До реализации такой помощи в национальном масштабе в 2009 г. RSA была опробована в течение двух лет в 33 департаментах. Как результат, у потенциальных получателей шанс найти работу на 9% выше, чем в «контрольных» департаментах.
До реформы насчитывалось девять различных критериев нуждаемости и благосостояния. Три из них – минимальный прожиточный доход (RMI), пособие одиноким родителям (API) и специальное солидарное пособие (ASS) – были направлены на тех, кто потенциально может работать. RMI, «Система минимального дохода с заключением соцконтракта» [3], была принята во Франции 1 декабря 1988 г., тем самым появился еще один уровень соцпомощи самым нуждающимся слоям населения после пособия на семью, пособия на жилищные условия, пособия для матерей и отцов-одиночек, пособий инвалидам и пожилым. Помимо дохода, требованиями для получения пособия по этой программе были: возраст, обязательное проживание на территории страны и обязательство по заключению контракта социальной и профессиональной адаптации. Охват программой быстро рос и достиг 1,1 млн человек в 2008 г., выйдя далеко за рамки ранних ожиданий. API выдавалось на основании добавки к пособию для неполных семей с одним или более детьми иждивенцами и могло быть получено, пока младший ребенок не достигал трех лет. На практике ни RMI, ни API не заставляли получателя искать работу и не способствовали возвращению на работу. Условия социального контракта по этим программам могли подготовить получателя помощи к постоянной занятости. В контракте предполагались медицинские услуги, определение детей в детские учреждения, приобретение профессии, подготовка к ведению самостоятельного небольшого бизнеса и т.п., но они не всегда гарантировали получателям занятость. (Здесь очень похоже на российские региональные программы по соцконтракту.) Согласно оценке эффективности, именно когда получатель пособия выходит на работу или начинает индивидуальную деятельность, соцконтракт считается результативным, а программы в целом – эффективными.
Пособие ASS (Minimum Income Schemes from crisis to another, the French experience of meansested benefits by Michel Legros, The report in EHESP School of Public Health Disclaimer, April 2009) по-прежнему действует и может быть получено людьми, которые больше не имеют прав на выплату пособий по безработице. Но оно содержит ограничительные условия: получатели теряют эти преимущества, если находят работу, или их пособие уменьшается на величину любого полученного дохода, а это приводит к так называемым ловушкам трудовой неактивности.
Правительство (в том числе региональное) пыталось уменьшить эти ловушки. Например, налог на PPE (пособие-премия по возврату на работу) был введен в 2001 г. для работников с низкой заработной платой рабочих мест, а с марта 2006 г. можно было объединить доход от работы и социальное пособие. Получатели определенных социальных пособий (ASS, RMI, API), которые нашли работу в режиме не менее 78 часов в месяц, получали выплату в размере 1000 евро в месяц и еще 150 евро в месяц за девять месяцев. В результате предельные ставки налога для людей с низкими доходами снизилась. Тем не менее, эти схемы имели лишь ограниченное воздействие на поощрение возврата к работе, отчасти из-за их сложности или потому, что они были малоизвестны. Например, PPE (премия по возвращению на работу, к труду) выплачивается с задержкой в один год. Кроме того, после выплаты премии PPE денежные выгоды для возвращения на работу опять снижаются, особенно для многодетных семей с одним родителем (добытчиком средств). Все связующие звенья в социальных пособиях, в том числе, в частности, субсидии на жилье, как правило (и до сих пор, хотя и в меньшей степени), способствуют уменьшению выгод от работы, так как увеличение доходов от занятости привело к существенному снижению социальных пособий.
Целью внедрения RSA является упрощение системы социальных льгот и ликвидации ловушек трудовой неактивности. Помощь по пособию RSA открыта как для людей старше 25 лет, так и для более молодых людей, имеющих на иждивении детей. В 2010 г. она была продлена в жестких условиях для людей, которые младше 25 и которые раньше работали.
Особенности предоставления социального контракта в Российской Федерации
В технологии СК есть два типа денежных выплат получателю. Первый тип – регулярная выплата (ежемесячная), второй тип – единовременная. Таблица 2.3. иллюстрирует соотношения регулярных и единовременных выплат в субъектах РФ, доли количества граждан, получивших ту или иную выплату, от общего количества граждан, получивших ГСП по соцконтракту (за исключением некоторых регионов).
В 2013 г. при изучении эффективности СК выяснилось, что в большом количестве регионов наиболее эффективна именно единовременная выплата. Эта ситуация сохранилась и 2015 г. – 65,8% граждан по СК получили именно единовременную выплату. В эти годы регулярную выплату получили около 11% граждан и 24% получили натуральную помощь (в том числе в числе тех, кто получил и денежные выплаты). В 11 регионах доля регулярных выплат больше, чем единовременных, причем в восьми из них – 100% получателей ГСП получали регулярную помощь. В остальных 60 регионах, наоборот, количество граждан, получивших единовременную денежную помощь, больше. В 39 из них – 100% получателей ГСП по соцконтракту получают единовременную помощь. В Воронежской области – 32,6% получают натуральную помощь, а 67,4% – денежную. Списки получателей помощи в виде денег и натуральной помощи не пересекаются. В Ростовской области тоже довольно велика доля тех, кто получает натуральную помощь – 12,7%. В Республике Бурятия и Республике Тыва – все 100% «соцконтрактчиков» получают натуральную помощь.
Всего в пяти субъектах применяется предоставление данного вида ГСП в виде натуральной помощи. По всей России всего 19,5% «соцконтрактников» используют натуральную помощь, остальные предпочитают исключительно денежные средства. Среди регионов, использующих натуральную помощь, – Республики Бурятия и Тыва – 100%, Воронежская область – 33%, Ростовская область – 13%, Белгородская область – 6%. В Белгородской области натуральная помощь сочетается с другими видами денежной помощи (поэтому показатель выше 100%, на уровне России это нивелируется).
В Бурятии все 1 077 получателей ГСП получают ее в виде натуральной помощи (из них 76 – по СК), а в Тыве все 35 902 получателя ГСП получают ее в натуральном виде, а из них 4 837 – по СК.
В 2016 г. был проведен анализ предоставления социальной помощи вообще в России [2], в котором приводятся цифры по числу регионов РФ, осуществляющих предоставление мер соцподдержки для отдельных категорий населения по различным обязательствам, и муниципальных образований в 2015 г. Так, в законодательстве всех субъектов прописаны меры социальной поддержки в виде социальной помощи на основе соцконтракта, в которых упоминаются регулярные и единовременные денежные выплаты, а также предоставление натуральной помощи.
Средний срок действия СК весьма информативен для оценки эффективности реализации СК. В статистике существуют различия между средним и средневзвешенным средним сроком действия СК, особенно при усреднении на уровне Российской Федерации. Приведем оба показателя. Средний срок по России, подсчитанный как простое среднее по регионам из формы № 1 (соцконтракт) составляет 7,2 месяца. Средневзвешенный срок (вычисляемый по весу количества СК, заключенных в регионе) – 7,7 месяцев. 12-месячные контракты используются в Амурской, Сахалинской, Калужской, Липецкой, Волгоградской, Нижегородской, Курганской областях, Республике Тыве.
Есть нестандартные, но успешные по сроку соцконтракта решения, которые могут быть взяты на вооружение практиками социальной поддержки. Так, в Республике Бурятия срок СК 3 года (36 месяцев), этот срок здесь применяется с самого начала внедрения СК, что связано с особенностями содержания СК: его меры предусматривают выдачу семье подросших телок, способных только через 3 года приносить новый отел, который далее поступает в распоряжение органов соцзащиты, а те уже отдают телку в семью новых «соцконтрактников». СК в Бурятии организован по своей схеме, которая вполне удачно выводит на положительный результат: бедность постепенно преодолевается в семьях-субъектах соцконтракта. У них появляется молоко для собственного потребления и продажи, затем – приплод от коров.
Существуют регионы, где адресная социальная помощь (АСП) не в рамках соцконтракта предоставляется много лет: есть семьи, получающие поддержку на протяжении пяти и более лет (Мурманская область), что развивает иждивенчество и дестимулирует на выход из ТЖС.
В Тульской, Мурманской, Челябинской областях, Республиках Адыгея, Северная Осетия-Алания, Марий Эл, Татарстан, в Чукотском АО СК заключаются на 3 месяца, а в Ульяновской области – всего на 2 месяца. На этот срок регионы берут на себя ответственность вывести малоимущие семьи из ТЖС, что, как правило, приводит к неудаче.
Так же, как по среднему сроку, существуют различия между средним и средневзвешенным размером выплат, по крайней мере, при усреднении на уровне Российской Федерации. Приведем оба показателя, также взвешенных по количеству СК.
Средний размер регулярной денежной выплаты получателям помощи в рамках СК по субъектам Федерации составил более 8 тыс. руб. В ряде регионов средний размер регулярной выплаты был в 2015 г. выше 15 тыс. руб.: Вологодская область (около 17 тыс. руб.), Краснодарский край (выше 24 тыс. руб.), Омская область (выше 19 тыс. руб.), Сахалинская область (около 16 тыс. руб.). В Ставропольском крае выплата была около 69 тыс. руб., в связи с тем, что этот размер существенно отличается от размера регулярной выплаты в других регионах, он не учитывался при расчетах средних показателей. Средневзвешенный размер регулярной денежной выплаты по России – около 6 тыс. руб., то есть примерно столько денег может получать в месяц малоимущий гражданин (семья) в случае заключения СК для улучшения своего текущего положения. Обратим внимание на то, что эта выплата ниже прожиточного минимума в России в 2015 г., которая была на уровне 9 452 руб. [122]. В ряде регионов ежемесячные выплаты не превышали 3 тыс. руб.: Костромская область 1 тыс. руб., Республика Карелия 630 руб., Астраханская область 3 тыс. руб., Нижегородская область 488 руб., Хабаровский край 2 666 рублей. Вызывает сомнение, что такой уровень помощи может повлиять на ТЖС малоимущей семьи.
Средний размер единовременной денежной выплаты по субъектам Федерации составил более 35 тыс. руб. в 2015 г. (аналогичный показатель и в 2016 г.). Средневзвешенный размер – 26 тыс. рублей. Некоторые регионы предоставляли достаточно высокий размер выплат: Республика Коми – 134 тыс. руб., Республика Саха (Якутия) – 116 тыс. руб., Камчатский край – 108 тыс. руб., Калининградская область – 88 тыс. руб., Краснодарский край – 81 тыс. руб.; Тверская область – 80 тыс. руб., Ямало-Ненецкий автономный округ – 72 тыс. руб. [23, 122–123]. Максимальный размер выплаты по СК в 2016 г. зарегистрирован в Сахалинской области –185,2 тыс. руб. В 2016 г. в Якутии он составил 331 740 руб.
Существенно ниже по сравнению с другими регионами были эти выплаты в Республике Татарстан (8,3 тыс. руб.), Алтайском крае (8,6 тыс. руб.). Очень низкий средний размер единовременных выплат отмечен в Оренбургской области (1,4 тыс. руб.), Нижегородской области (около 1,5 тыс. руб.), Томской области (около 3 тыс. руб.), Мурманской области, Удмуртской Республике (около 4 тыс. руб.). Очевидно, что в обоих случаях указанные суммы, выданные однократно, не могут улучшить ситуацию в малоимущей семье. Причем, в законодательстве данных регионов указаны суммы выплат по СК в размере 30 тыс. руб., 50 тыс. руб. [68]. Очевидно, что региональным уполномоченным службам необходимо обратить внимание на проблематичность улучшения качества жизни при таких выплатах, пересмотреть соотношение – «охват населения социальным контрактом и размер выплат»: СК не должен замещать обычную адресную помощь, данная технология предназначена для реального и эффективного вывода семей из ТЖС. Причем, любопытно: в законодательстве этих областей указаны максимальные суммы выплат по соцконтракту, например, в 30 тыс. руб., в 50 тыс. руб. [68]. (Новгородская, Орловская область, Калмыкия и др.). В таблице 2.4. приведены средние по РФ размеры регулярной денежной выплаты и единовременной денежной выплаты по социальному контракту (СК), а также статистические данные по уровню жизни.
Перспективные новые технологии оказания малоимущим семьям государственной социальной помощи на основании социального контракта
В 2015 г. в России СК охвачено около 4,3% всех получателей ГСП (в 2016 г. – 5,4%) [23]. Малоимущих граждан, которые имеют основания для предоставления СК по условиям нуждаемости, – около 15% от общего числа этих получателей.
По оценкам ряда экспертов-экономистов [102], существуют риски недостаточного бюджетного финансирования программ социальной поддержки на основании СК и низкого размера, связанных с СК выплат. В долгосрочном периоде это может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств, так как низкий размер социальной поддержки на основании СК и низкий охват нуждающихся соответствующими выплатами не позволит получателям выйти из состояния бедности. При наличии административных барьеров (например, требуется отчетность по ИПР), получатели могут перестать обращаться за данным видом социальной помощи. Профилактика подобных рисков может быть осуществлена через обеспечение субсидирования региональных программ адресной социальной поддержки на основании СК из федерального бюджета. По оценке экспертов, объем такой поддержки – около 60–70 млрд руб. в год до 2020 г. на 23 самых бедных региона.
Кроме минимизации числа неэффективных программ социальной помощи, финансирование СК может осуществляться через федеральный фонд адресной социальной помощи, который стал бы буферным источником финансирования для переходного периода. Средства социального фонда могут быть распределены Минфином России, что позволит осуществлять вероятное софинансирование программ соцподдержки регионов.
Пособия социальной поддержки в настоящее время, действительно, разнообразны. Но только малая часть учитывает доходы, и явно следует учитывать глубину бедности населения. Следует провести полный пересмотр критериев для выплаты пособий, включая не только категориальные критерии, но и комплексные данные. В качестве самих пособий не стоит ограничиваться только денежными выплатами. Это доказала и практика СК, когда предоставление помощи в виде натуральной помощи или закупа средств производства имело успех и помогло вывести семьи из ТЖС.
Оправдала себя в ряде регионов практика оказания помощи крайне бедным (с доходами ниже 0,5 ПМ) посредством социальных продовольственных карт.
Несмотря на определенные успехи, касающиеся внедрения в регионах СК, в 2015 г., в некоторых субъектах Федерации предоставление мер соцподдержки на основании СК на территории региона не осуществляется. Например, в Астраханской области предоставление СК «приостановлено до 2018 года в связи со сложившейся финансовой обстановкой в регионе».
Таким образом, следует рассматривать социальную поддержку бедных и очень бедных через разные виды помощи, включающие продовольственные и непродовольственные (финансовые) меры. Требуют пересмотра подходы к мерам соцподдержки в рамках СК: надо выявить причины отказа ряда регионов от СК, определить приемлемые для них пути, в том числе финансовые, сохранения и развития СК.
В 2016 году на социальную сферу из средств федерального бюджета ассигнования составили 4 459,0 млрд руб. (27,7% всего Федерального бюджета, это самые высокие расходы этого бюджета) [140].
В 2015 году в Федеральном бюджете РФ [113] были предусмотрены ведомственные расходы, касающиеся Минтруда России в размере 133 698 662,3 тыс. руб., что составляет 1,1% всего бюджета РФ.
Анализ расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на реализацию мер соцподдержки граждан показывает, что всего на социальную помощь в 2015 г., например, было израсходовано государством 730,1 млрд руб. Из них 22,5% – выплаты ветеранам труда и 21% – пенсионерам и лицам старшего возраста. Семьям с детьми и молодым семьям выделяется 8,7% (63 млрд руб.), на детей-сирот и детей из отдельных категорий семей тратится 12% социального бюджета. На малоимущих граждан – 2,8%. Эту информацию иллюстрирует таблица 3.1.
По данным специалистов РАНХиГС и ИНСАП, представленным в докладе «Реформирование социальной защиты», 12,5 млн ветеранов труда оказывается социальная помощь [102]. Ученые в данном докладе делают вывод, что система соцзащиты России в настоящее время проявляет признаки дисфункции: она в большей мере основана на принципе «заслуг» при оказании соцподдержки отдельным категориям граждан, а не на принципе нуждаемости и адресности, в результате помощь достается небедным, а бедным часто не достается вовсе. Такая система соцгоспомощи неэффективна, как по технологическому фактору («архаична»), так и по не учету региональных различий.
Авторы указанного доклада делают вывод [102], что менее 10 регионов РФ обладают достаточными бюджетными ресурсами для повышения эффективности расходов на соцзащиту населения без фискальной «оптимизации». В этих регионах, как утверждают ученые, с чем согласен автор настоящей работы, легче внедрять методы оценки нуждаемости и повышения адресности социальной защиты населения и меньше политические риски.
В динамике за последние пять лет (за исключением 2014 г., данных по которому нет на сайте Росстата) можно видеть резкий рост доли социальных затрат на помощь малоимущим, включая технологию СК. Например, в Амурской области в 2013 г. затраты на малоимущих составляли 3,2%, а в 2015 г. – 22,3% соцбюджета. В Калининградской области, соответственно, – 0,5 и 13,8%, в Пермском крае – 0 и 12,9%, Томской области – 1,2 и 13,9%, Челябинской области – 0,5% и 12%. В таблице 3.2. указаны регионы, которые сделали большой рывок в сторону помощи малоимущим. Однако есть и такие регионы, которые сокращают финансирование в этой области. Хабаровский край сократил финансирование помощи малоимущим почти в 2 раза за два года (2013–2015), но оно остается достаточно высоким (хотя в 2011 г. более четверти всей социальной помощи в этом крае было направлено на малоимущие слои населения). В Татарстане и Башкортостане также происходит снижение, хотя оно менее значительное.
В целом в регионах наблюдается увеличение расходов бюджетов субъектов РФ на СК. В 2015 г. объем расходов на этот вид помощи по сравнению с 2014 г. увеличен в Московской области в 4,8 раза, Липецкой области – в 3 раза, Забайкальском крае – в 2,9 раза, Санкт-Петербурге – в 1,9 раза, в Самарской и Саратовской областях – в 1,5 раза, Оренбургской области – в 1,3 раза, Ивановской области – в 1,2 раза [23].
Согласно аналитическим документам Минтруда России, средства, высвобождающиеся в субъектах Российской Федерации в результате применения критериев нуждаемости при предоставлении мер соцподдержки населения, рекомендуется направлять на цели соцзащиты наиболее нуждающихся групп населения.
Подавляющее большинство субъектов находится на дотации (недотационные регионы следующие: Москва, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), получая субсидии и субвенции из бюджета Российской Федерации они должны оптимизировать меры в рамках СК. Им необходимо внедрение четких правил использования СК и, соответственно, выполнения рекомендаций Минтруда РФ по критериям отбора нуждающихся в программе поддержки малоимущего населения. Одной из целей внедрения технологии СК является оптимизация бюджетов субъектов РФ.
Из Таблицы 3.3. видно, какие регионы наиболее субсидируемые на душу населения. Это Белгородская область, некоторые республики Кавказа (Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика), Республика Алтай, практически все регионы Дальневосточного федерального округа (Камчатский край, Хабаровский край, Амурская область, Магаданская, Сахалинская, Еврейская автономная области, Чукотский автономный округ). Во всех этих регионах субсидии на душу населения из федерального бюджета превышают 10 тыс. руб.
Совершенствование финансового обеспечения развития использования социального контракта в субъектах Российской Федерации
Недостаточное понимание технологии у региональных властей, и у получателей сказывается при заполнении форм и отчетов, что приводит к тому, что не совсем достоверная статистика собирается по регионам. Согласно опросу региональных органов социальной защиты населения, при внедрении технологии соцконтракта в отдельных субъектах наблюдаются такие объективные и субъективные трудности ее внедрения как:
неисполнение и нарушение сроков выполнения и условий социального контракта, не предоставление сведений о целевом использовании выделенных денежных средств.
отдаленность территорий внутри субъектов.
отсутствие автомобильных дорог между населенными пунктами (даже есть работа не так далеко, но нет возможности добраться).
отсутствие предприятий, организаций в населенных пунктах.
сложные географические (климатические) условия для развития сельскохозяйственного производства.
отсутствие рабочих мест в отдаленных населенных пунктах.
особенности, обусловленные национально-этническим составом населения, природно-географической средой, характером экономического развития.
беспокойство граждан идти на контакт с участковым специалистом при разработке мероприятий программы социальной адаптации и их выполнении.
затруднен мониторинг соблюдения соцконтракта после заключения договора - получатели иногда не выполняют обязательства.
формирование полного понимания ответственности по выполнению условий, предусмотренных социальным контрактом.
предоставление гражданами недостоверных сведений о составе и положении семьи. Возникает необходимость в проведении дополнительных проверок.
Согласно данным анализа мониторинга Минтруда России и выше приведенным выкладкам, приходим к выводу, что для повышения эффективности технологии, следует определить минимальную сумму выплаты «В» при одновременном определении минимального срока СК.
Существенное значение может сыграть автоматизация системы (АС) социальной защиты и поддержки. Автором предлагается внедрить единую федеральную систему автоматического принятия решений на основании критериев нуждаемости, что сделает сферу соцобслуживания прозрачной, а, значит, менее затратной, поддающейся точному контролю и мониторингу. Если начать с такого вида ГСП, как СК, который целиком воспринимается как нечто новое, то не придется преодолевать отрицание новизны у сотрудников соцслужб в субъектах и на местах. Внедрение АС предполагается рассматривать как проект, который на стадии имплементации займет несколько больший бюджет (стоимость приобретения, включая обучение персонала), а затем стандартное использование (стоимость пользования), которое на самом деле принесет экономический и социальный эффект гораздо более высокий за счет существенного снижения текущих затрат.
Данная АС предполагает как унифицированные критерии, обязательные для всего государства (субъекты), так и особенные показатели, характеризующие данный тип местности по его географическим, экономическим, национальным, климатическим, политическим, административным и прочим условиям.
Грамотное техническое задание, безусловно, учитывающее расширение на другие виды АСП, и консультационное сопровождение на этапе внедрения и на этапе использования, а также ответственность конкретного чиновника за внедрение данной системы – залог успеха.
Автоматизация, внедрения big data позволит существенно снизить бюджетные риски: в случае использования неэффективных методик определения нуждаемости заявителей; плохого контроля доходов заявителей и получателей адресных социальных пособий возрастают риски нецелевого расходования бюджетных средств.
Кроме того, автоматизация поможет частично исключить риски слабой межведомственной координации при реализации соцконтракта.
Оценки затрат на создание такой системы – около 3 млрд руб. Бюджетный эффект от создания баз данных – 333 млрд руб. уже в 2018 г. [102]. Наша оценка – около 10 млрд руб. на три года внедрения.
Необходимо заметить, что автоматизация социальных выплат предусмотрена уже Российским законодательством [141], где упомянуто, что в составе внедряемой информационной системы формируется классификатор мер социальной защиты (поддержки), являющийся базовым государственным информационным ресурсом, Минтруда будет осуществлять функции актуализации классификатора, согласно государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения. В этой информационной системе будут обрабатываться сведения, содержащиеся в федеральных, региональных, муниципальных регистрах, региональных информационных системах в сфере социальной защиты и информационных системах организаций, предоставляющих социальные услуги по государственной социальной помощи, а также другие социальные гарантии и выплаты. В системе будут собираться и выдаваться (в случае несекретной информации) сведения о лице, имеющем право на меры социальной защиты, в том числе, сведения о выплатах и иных вознаграждениях, полученных лицом в связи с осуществлением трудовой деятельности; сведения о сумме назначенной страховой пенсии, накопительной пенсии, пенсии по государственному пенсионному обеспечению; сведения об основаниях пребывания или проживания в Российской Федерации (для иностранного гражданина, лица без гражданства, в том числе беженца); персонифицированные сведения о мерах социальной защиты, социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета; персонифицированные сведения о мерах социальной защиты, социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов; сведения о мерах социальной защиты (поддержки), социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, с указанием их вида, условий, способов и форм их предоставления, категорий лиц, имеющих право на получение указанных мер и услуг, а также их возможных объемов в натуральной форме либо денежном выражении и иные сведения и др.
Надеемся, что данная система будет внедрена ближайшее время и позволит собирать и обрабатывать большие объемы информации по социальным выплатам и другую информацию о потенциальных получателях социальной помощи, в том числе, по социальному контракту, а также строить аналитические отчеты на любом уровне и в любом разрезе.