Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Эволюция промышленной политики в XX веке - начале XXI века 13
1 Определения, цели и задачи промышленной политики 13
2 Развитие представлений и подходов к промышленной политике 21
3 Политика импортозамещающей индустриализации 40
4 Развитие институтов и промышленная политика 46
5 Государственная политика и регулирование ресурсодобывающих отраслей 50
Глава 2. Роль и место промышленной политики в экономическом развитии россии в 2000-2014 годы 62
1 Эволюция промышленной политики в россии 62
2 Оценка перспектив политики импортозамещения в россии 74
3 Актуальность проведения промышленной политики в текущих условиях .83
4 Промышленная политика и ускорение экономического роста 87
5 Условия торговли и экономическое развитие современной россии 95
6 Качественные и количественные исследования отдельных аспектов
Промышленной политики россии 121
Глава 3. Модель российской промышленной политики на отраслевом уровне 211
1 Направления средне- и долгосрочной промышленной политики 211
2 Промышленная политика в краткосрочной перспективе: импортозамещающая индустриализация 239
Глава 4. Методологические подходы к исследованию импорта машин и оборудования в рамках промышленной политики 245
1 Современные подходы к анализу инвестиционных расходов 245
2 Моделирование спроса на иностранные товары инвестиционного назначения на российском рынке 255
Глава 5. Пространственное распределение российских внешнеторговых потоков как инструмент промышленной политики
1 Особенности моделирования внешней торговли россии 282
2 Калибровка пространственной гравитационной модели внешней торговли на данных межстранового и российского внешнеторгового оборота 292
3 Оценка перспективных возможностей переключения внешнеторгового трафика между различными пунктами пропуска 336
Заключение 345
Список использованных источников 350
- Развитие институтов и промышленная политика
- Актуальность проведения промышленной политики в текущих условиях
- Промышленная политика в краткосрочной перспективе: импортозамещающая индустриализация
- Моделирование спроса на иностранные товары инвестиционного назначения на российском рынке
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. После продолжительного улучшения условий торговли в 2000х годах российская экономика в конце 2014 года столкнулась с их быстрым ухудшением. В действительности происходит, хоть и болезненная, но неоднократно заявляемая как целевая, структурная трансформация от «экономики спроса» (развитие за счет постоянно улучшающихся условий торговли и роста спроса на российские углеводороды) к «экономике предложения» (развитие, основанное на повышении конкурентоспособности производителей при высокой доле инвестиций). В целях содействия такой технологической и отраслевой трансформации особую значимость приобретает выверенное использование инструментов промышленной политики, наиболее эффективных для формирования новой модели роста.
Международный опыт использования различных отраслевых инструментов
позволяет сформулировать ряд концептуальных вопросов, ответы на которые
задают институциональную основу промышленной политики на страновом уровне.
Во-первых, следует ли выделять отдельно промышленную политику наравне с
другими видами экономических политик? Современная промышленная политика,
как правило, объединяет в себе различные, но в действительности типовые
инструменты, характерные для различных функциональных политик (таможенной,
налоговой, кредитно-денежной, внешнеэкономической, политика технического
регулирования и др.), при этом почти не имеет собственных инструментов.
Сказанное означает, что ответ на вопрос о самостоятельности промышленной
политики в большей степени индивидуален для каждой страны и определяется
разделением полномочий и балансом интересов различных органов
исполнительной власти. Отсутствие отдельного стратегического документа, посвященного промышленной политике, не означает отсутствие этой политики как таковой, но затрудняет анализ влияния различных инструментов на процессы, происходящие на отраслевом уровне. Во-вторых, в какой степени оправдан жесткий выбор отраслей для проведения промышленной политики? Отраслевые приоритеты, как правило, предполагают не только выделение конкретных
отраслей, но и закрепление векторов их стратегического развития. Ответ на этот
вопрос также зависит от конкретных институциональных условий и определяется
эффективностью применения вертикальных и горизонтальных инструментов
промышленной политики, вероятностью ошибок в стратегическом планировании и
их последствиями, наличием механизма адаптации отраслевых приоритетов к
изменяющимся экономическим условиям. В-третьих, каковы границы
промышленной политики, то есть границы между формированием
институциональных условий развития отраслей и горизонтальными инструментами
промышленной политики? Первые из них (политика в отношении защиты прав
собственности, обеспечение системы исполнения контрактов, защита прав
интеллектуальной собственности) определяют связи между институтами и
промышленным развитием через инвестиции в физический и человеческий
капитал, которые крайне чувствительны к качеству институциональной среды.
Вторые формируют воздействие на экономических агентов в различных отраслях в
зависимости от какого-либо признака (экспортоориентированность, капитало- или
трудоемкость, рентабельность, социальная значимость, наукоемкость) и
определяют выбор варианта размещения ресурсов (трудовых, капитальных,
финансовых) и их эффективность. Важность разграничения институтов и
горизонтальных инструментов промышленной политики заключается в
необходимости определения границ, внутри которых механизмы рыночного взаимодействия экономических агентов будут приводить к эффективному распределению ресурсов, а вне которых – необходимо государственное вмешательство. В-четвертых, каковы критерии эффективности проведения промышленной политики? Ответ на этот вопрос крайне важен, так как основная политико-экономическая развилка состоит в том, сформированы ли ожидания о темпах экономического роста, структуре экономики или объеме выпуска какой-то продукции, который необходимо достичь. Наконец, последнее – наиболее практически актуальное для России в настоящей макроэкономической ситуации, при каких предпосылках политика импортозамещающей индустриализации (импортозамещения) может дать наибольший социально-экономический эффект, не приводя к поддержке неконкурентоспособных в мировых ценах производств?
Принимая во внимание обозначенные концептуальные рамки и сложившиеся практики проведения промышленной политики невозможно не признать, что в условиях открытой экономики важнейшей частью контекста промышленной политики является именно внешнеторговая сфера. Процесс международной торговли можно рассматривать как обыкновенную технологию, в которой входящими факторами являются определенные промежуточные товары и услуги, а выходящими – конечный продукт. В случае международной торговли входящим фактором производства является любой отечественный продукт, а выходящим – иностранный товар. Международная торговля наряду с другими процессами, являющимися технологиями производства в традиционном смысле, составляет пространство производственных возможностей, в котором в зависимости от конкретных особенностей взаимодействия участников происходит выбор того набора технологий, который непосредственно участвует в трансформации одних товаров или услуг в другие. Другими словами, внешняя торговля представляет собой важнейший контекст для промышленной политики в условиях открытых рынков – по сути, выбор внешнеторговой политики (от тарифной защиты до практики пограничного и таможенного контроля) определяет технологическую границу экономики. Именно это обуславливает важность проведения исследований в области внешней торговли для понимания процессов и принятия решений на отраслевом уровне.
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования
«Российская промышленная политика в условиях открытой экономики» обусловлена необходимостью совершенствования инструментов промышленной политики и разработки практических рекомендаций, наиболее актуальных и эффективных в существующей экономической ситуации.
Степень разработанности темы. К различным аспектам промышленной политики на макро- и микроуровне в условиях возрастающей либерализации внешнеэкономической деятельности обращается большое количество как российских, так и иностранных исследований. Среди важных исследований, наиболее близких к теме настоящей диссертации необходимо выделить публикации К. Варвика, Д. Вейсса, У. Истерли, А. Крюгер, Д. Лина, В. Прайса, Д. Родрика, Э. Хелпмана, Р. Хаусмана, Х. Д. Чхана и др. Большое количество
организаций и институтов развития исследуют практический опыт реализации промышленной политики, обобщают закономерности, приведшие к тем или иным последствиям. Среди них важно выделить работы такие организаций как Азиатский банк развития, Всемирный банк, ЕБРР, МБРР, Европейская комиссия ОЭСР, ЮНИДО, ЮНКТАД.
Большинство академических исследований посвящено осмыслению эволюции и роли промышленной политики среди других видов функциональных политик государства. Как правило, проводится подробный анализ целей промышленной политики и систематизируются её инструменты, проводится анализ результатов их использования, сопоставляются и сравниваются предпосылки, приводящие к положительным или отрицательным результатам, формулируются содержательные рекомендации о целесообразности использования тех или иных инструментов для осуществления структурных преобразований и выбора их конфигурации.
В российской экономической литературе анализу промышленной политики,
ее взаимосвязи с изменениями реального ВВП и структурой экономики,
посвящены работы Л. Абалкина, А. Аганбегяна, С. Авдашевой, А. Белоусова, Е.
Гайдара, Е. Гурвича, М. Дмитриева, А. Клепача, Б. Кузнецова, В. Мау, В. Осипова,
Н. Петракова, Ю. Симачева, С. Синельникова-Мурылева, В. Цветкова, А.
Шаститко, Ю. Яременко, и др. Большинство из работ указанных авторов посвящено отдельным аспектам промышленной политики.
Настоящая работа опирается на результаты десятилетнего опыта автора в проведении исследований промышленной политики в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и Институте экономической политики им. Е.Т. Гайдара и представляет собой комплексное исследование в области теоретических и методологических подходов к анализу и формированию промышленной политики.
Целью исследования является разработка комплексного теоретического подхода к формированию практических рекомендаций по использованию инструментов промышленной политики в условиях открытой экономики на основе анализа международного опыта, оценки последствий реализации элементов
промышленной политики в российской практике и эконометрического анализа её отдельных аспектов.
Задачи исследования включают:
Выявление особенностей формирования представлений о промышленной политике, её роли и месте среди других видов государственных политик, её целях и задачах.
Обобщение и критический анализ применения различных инструментов промышленной политики в мировой практике.
Определение роли и места промышленной политики в экономическом развитии России в 2000-2014 годах, анализ и структуризация основных инструментов, обобщение достижений.
Разработка теоретических подходов и их практическое применение к исследованию отдельных качественных и количественных аспектов промышленного развития в условиях открытой экономики.
Разработка практических рекомендаций ведения промышленной политики в долгосрочной перспективе на отраслевом уровне в условиях открытой экономики, обоснование средне- и долгосрочных ориентиров промышленной политики Российской Федерации;
Выявление основных вызовов успешности краткосрочной политики импортозамещающей индустриализации в России в условиях открытой экономики. Анализ процесса импортозамещения товаров инвестиционного назначения и факторов, определяющих пространственное распределение российских внешнеторговых грузов по пунктам пропуска государственной границы.
Построение и эконометрическая калибровка модели российского спроса на иностранные машины и оборудование, формулирование на этой основе предложений по мерам экономической политики.
Построение и эконометрическая калибровка пространственной гравитационной модели внешней торговли российских регионов, формулирование на этой основе предложений по мерам экономической политики.
Объектом исследования является российская экономическая система в целом и система взаимосвязей хозяйствующих субъектов различных видов экономической деятельности как внутри России, так и с внешними предприятиями и институтами.
Предметом исследования являются управленческие отношения,
возникающие в результате проведения промышленной политики, ее целевые ориентиры, мотивация и практические инструменты.
Теоретические основы диссертации опираются на работы зарубежных и отечественных авторов, сформировавших теоретические модели, практические подходы, методики анализа и оценки эффективности отдельных элементов промышленной политики; структурировавших эволюцию промышленной политики в XX веке – начале XXI века; разработавших подходы к определению роли и места промышленной политики в экономическом развитии современной России.
Методологические основы диссертации. В диссертации использован системный методологический подход к анализу процессов и явлений промышленной политики, который подразумевает сочетание качественного и количественного анализа для выявления и описания причин и взаимосвязей: приемы сравнительного исторического и межстранового анализа, формирование, обоснование и обобщение экспертных суждений; экономико-математическое моделирование, статистический и эконометрический анализ; обобщения, группировки, классификации. Важным методологическим аспектом диссертации является изучение российской экономики в качестве объекта промышленной политики.
Информационной базой исследования и практическим материалом для диссертации послужил широкий круг экспертных и статистических источников, в том числе Федеральной службы государственной статистики, Минфина России, Минэкономразвития России, Минпромторга России, ФТС России, ФСТ России, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Национального бюро экономических исследований (США), ЮНКТАД ООН, а также статистические данные, представленные в академических публикациях различных авторов.
Научная новизна диссертации определяется обоснованием комплексного теоретического, методологического и методического подходов к проведению
российской промышленной политики в условиях открытой экономики, ее содержание заключается в следующем:
1. Доказано, что промышленная политика объединяет в себе весьма
различные и типовые инструменты, характерные для различных видов
функциональной политики (таможенной, налоговой, кредитно-денежной,
внешнеэкономической, технического регулирования и др.). Обосновано, что
промышленная политика в открытой экономике приобретает важнейшую
производственную роль: условия торговли являются количественными
характеристиками производственной технологии, которую условно можно назвать
«международная торговля», и определяют количество товаров и услуг, которые
национальная экономика может приобрести (импортировать) в обмен на
поставляемые (экспортируемые) товары и услуги. При этом за последние полвека
сами производственные характеристики торговли существенно эволюционировали
– от торговли конечным продуктом, полностью произведенным на национальной
территории, до торговли добавленной стоимостью, означающее глубокое
встраивание всех производителей в глобально распределенные цепочки создания
добавленной стоимости.
2. Обосновано, что важнейшим фактором успешности
импортозамещающей индустриализации является развитие
институциональных структур, прежде всего, определяющих права
собственности, права (обязанности), фиксируемые системой контрактов,
определенность (последовательность, предсказуемость и прозрачность)
проводимой экономической политики.
3. Доказано, что условия торговли являются важнейшей детерминантой
промышленного развития современной России. Разработана авторская
классификация механизмов падения реального внутреннего валового продукта и
валового внутреннего дохода в результате ухудшения условий торговли, введения
санкций и девальвации рубля в конце 2014 – начале 2015 годов, основанная на
разделении процессов достижения нового внутреннего и внешнего равновесия.
Обосновано, что в целях обеспечения устойчивого развития экономики и
социальной стабильности в России необходимо проведение структурных реформ,
направленных на диверсификацию производства и экспорта, с целью снижения
степени влияния изменчивости условий торговли на российскую экономику. В периоды нестабильности в реальном и финансовом секторе в качестве первоочередных мер необходима не только компенсация экономическим агентам потерь от изменений условий торговли, но структурное оздоровление экономики, развитие и повышение устойчивости работы финансовых рынков.
4. Обоснованы специфические для России инструменты российской
промышленной политики наиболее эффективные на современном этапе
развития, среди которых стоит выделить: снижение административных издержек
внутрироссийского и внешнеэкономического движения грузов и пассажиров;
внедрение мер публичного контроля обоснованности издержек монополий;
стимулирование вовлечения российских производителей в глобальные цепочки
добавленной стоимости; снижение чувствительности экономики к колебаниям
энергетических рынков; дерегулирование отраслей, не являющихся
естественномонопольными; переход к режиму таргетирования инфляции;
проведение бюджетного маневра от непроизводительных расходов к
производительным; проведение налогового маневра от экспортной пошлины на
нефть и нефтепродукты к НДПИ; оптимизацию занятости и оплаты труда в
бюджетном секторе; повышение гибкости рынка труда; либерализацию
регулирования рынков с ограниченной конкуренцией; снижение доли государства
в экономике и оптимизация корпоративного контура, контролируемых
государством компаний; перенаправление антимонопольной службы на борьбу с
административными монополиями, а не на борьбу с бизнесом.
-
Доказано, что в краткосрочной перспективе промышленную политику в России необходимо переориентировать в направление экспортоориентированой импортозамещающей индустриализации. Основными направлениями политики «умного импортозамещения» являются: совершенствование пространственного распределения российских внешнеторговых грузов по пунктам пропуска государственной границы и импортозамещение товаров инвестиционного назначения.
-
Усовершенствованы теоретические основы и разработан практический инструментарий эконометрической оценки влияния доходов и цен на объемы потребления импортных товаров инвестиционного назначения. Впервые на
российских данных количественно оценено различие в чувствительности к
различным факторам объемов импорта машин и оборудования до и после
финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов. Важнейшим прикладным
результатом является ранжировка товарных групп инвестиционного назначения по
величине чувствительности к изменениям реального эффективного обменного
курса, позволяющая повысить эффективность проводимой политики
импортозамещения.
7. Разработана и практически применена методика калибровки зависимости пространственного распределения российских внешнеторговых грузов по пунктам пропуска на государственной границе. Доказано, что количественные параметры выявленных зависимостей имеют важное практическое значение для построения прогнозов загрузки пунктов пропуска государственной границы, что необходимо для планирования закрытия или открытия пунктов пропуска при возникновении различных инфраструктурных ограничений. Важнейшим результатом для реализации промышленной политики являются впервые вычисленные на российских данных вероятности перераспределения избыточного грузового трафика, потенциально тяготеющего к одному пункту пропуска (участку границы) при превышении объемов торговли над фактической пропускной способностью. Этот результат позволяет повысить эффективность интеграции российских производств в мировые цепочки добавленной стоимости.
Таким образом, диссертация соответствует следующим пунктам Паспорта специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (Промышленность):
1.1.2. Формирование механизмов устойчивого развития экономики промышленных отраслей, комплексов, предприятий.
1.1.6. Государственное управление структурными преобразованиями в народном хозяйстве.
1.1.10. Внешнеторговая деятельность предприятий в условиях
либерализации внешнеэкономической деятельности.
1.1.15. Теоретические и методологические основы эффективности развития предприятий, отраслей и комплексов народного хозяйства.
1.1.16. Промышленная политика на макро- и микроуровне.
Теоретическая значимость диссертации заключается в представлении
нового понимания и модели промышленной политики на основе мировой практики
применения инструментов; разработке теоретических положений, формирующих
методологическую базу и конкретные методические рекомендации по
исследованию качественных и количественных взаимосвязей различных параметров промышленного развития в условиях открытой экономики; разработке теоретических оснований ведения промышленной политики в современных экономических условиях.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования полученных результатов для разработки, применения и анализа эффективности конкретных инструментов промышленной политики.
Результаты, полученные в диссертации, а также материалы,
подготовленные автором на ее основе за время его работы в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и в Институте экономической политики им. Е. Т. Гайдара, использовались при выполнении научно-исследовательских работ и оказании консалтинговых услуг по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, ФГУП Росморпорт, ПАО Газпром, ГК Российские автомобильные дороги, ПАО Объединенная авиастроительная корпорация, КИК Транспроект.
Рекомендации, нашедшие отражение в диссертации, были оформлены в
качестве предложений про проведению экономической политики для
Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития
Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации,
Министерства транспорта Российской Федерации. Наиболее значимые
предложения нашли практическое применение:
при разработке Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 г.;
в работе и документах Российского центра исследований АТЭС по вопросам транспортного развития в рамках рабочей группы по транспорту стран АТЭС;
в работе и документах в рамках инициативы «Партнерство для модернизации» между Российской Федерацией и ЕС;
в работе и документах экспертной рабочей группы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г;
в работе и документах экспертной рабочей группы при Министерстве финансов по поручению Президента № Пр-257 в рамках анализа «Оптимизации государственных расходов и привлечения негосударственных источников финансирования для развития транспортной инфраструктуры»;
при разработке отзыва на проект Транспортной стратегии до 2030 года;
при разработке Стратегии развития легкой промышленности России на период до 2030 года в 2014 году;
при подготовке материалов для Государственной пограничной комиссии по анализу и прогнозу развития внешнеторговых потоков через государственную границу Российской Федерации для оптимизации системы пунктов пропуска в 2014 году;
при подготовке материалов для Совета Безопасности Российской Федерации на тему «О мерах по реализации импортозамещения в гражданских отраслях промышленности с позиции обеспечения национальной безопасности в условиях обострения международной обстановки» в августе-сентябре 2014 года;
при разработке «Концепции первоочередных мер социально-экономического развития» по поручению Министра экономического развития;
при разработке предложений к Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года;
при разработке Стратегии социально-экономического развития Российской
Федерации до 2030 года;
в работе и документах Экспертного совета Правительственной комиссии по
экономическому развитию и интеграции;
в работе и документах рабочей группы Экономического совета при Президенте Российской Федерации по направлению «Приоритеты структурных реформ и устойчивый экономический рост».
Апробация результатов исследования. Публичное представление и защита основных результатов диссертации прошли в ходе мероприятий в 2011-2015 годах (табл. 1).
Таблица 1 – Публичное представление результатов диссертации.
Дата Мероприятие (город) Тема выступления
Публикации: Основные положения диссертации отражены в 5 опубликованных монографиях и 36 статьях (в т. ч. 19 – в изданиях, рекомендованных ВАК). Общий объем – около 50 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и принципами
построения научных исследований. Диссертация состоит из введения, пяти глав,
заключения и списка использованных источников, и соответствует логике
проведенного теоретического и эмпирического анализа, разработки
Развитие институтов и промышленная политика
Следствием того, что понятие промышленной политики само по себе является довольно сложным, многие исследователи пытаются ответить на вопрос о ее мотивации через формирование системы целей и задач. Соответственно, разным определениям промышленной политики будет соответствовать разная мотивация ее проведения.
В качестве обоснования необходимости проведения промышленной политики Родрик [10], Лин и Чанг [3] выделяют провалы рынка, то есть ситуации, в которых рыночные механизмы не приводят к Парето-эффективному распределению ресурсов. Ключевой причиной того, что бедные страны остаются бедными Родрик считает отсутствие развития потенциальных отраслей, которые могли бы вывести производство страны на новый уровень, повысить конкуренцию как в производстве, так и на рынке труда. «Эффективное управление» должно быть способным формировать и применять государственные инициативы, необходимые для смягчения или устранения провалов рынка.
Компенсация провалов рынка может происходить различными способами. В частности, Родрик выделяет вертикальные инструменты, которые поддерживают отдельно взятые, конкретные, отрасли и виды деятельности, и горизонтальные инструменты, воздействующие на экономических агентов в различных отраслях в зависимости от какого-либо признака (экспортоориентированность, капитало- или трудоемкость, рентабельность, социальная значимость, наукоемкость). Вертикальные инструменты априори дискриминируют другие виды деятельности, поэтому должны, согласно Родрику, иметь под собой детальное обоснование с анализом последствий применения таких мер и расчетом альтернативных возможностей использования финансовых или других ресурсов. Основное поле применения данных инструментов – это институциональная среда и регуляторные правила, которые действуют в том или ином секторе или в экономике в целом. Другими словами, роль промышленной политики состоит не только в более эффективной загрузке имеющихся в распоряжении ресурсов, но и в повышении совокупной факторной производительности частного капитала и труда путем формирования таких стимулов для экономических агентов, которые позволят устранить провалы рынка.
Лин и Чанг отмечают, что такое использование инструментов промышленной политики имеет несколько особенностей [3]:
1 В первую очередь, необходимо сконцентрироваться на развитии сравнительных конкурентных преимуществ в частном секторе. Первоначальная наделенность экономики ресурсами (капиталом, трудом, природными ресурсами) не всегда соответствует существующей структуре производства. Роль государства в данном случае состоит в оптимизации структуры отраслей экономики под текущие выявленные сравнительные преимущества, обусловленные наделенностью факторами. Тогда беднейшим странам в первую очередь нужно концентрироваться на видах деятельности, интенсивно использующих труд или требующих определенного вида имеющегося сырья, первоначально развивая свои конкурентные преимущества именно в данном направлении. Со временем такая стратегия позволит накопить физический и человеческий капитал и осуществить переход к новой структуре производства, которая свойственна более развитым странам.
2 Из первого напрямую следует, что необходимо избегать системного государственного влияния по переструктуризации экономики в сторону, которая на данный момент не соответствует текущему уровню развития и наделенности ресурсами. Зачастую амбициозная промышленная политика пытается выстроить целевую структуру экономики, ориентируясь не на свои сравнительные преимущества, а на накопленный опыт других, как правило, более развитых стран. Такому подходу свойственны существенно большие издержки и риски, он искажает структуру производства, создает неправильные стимулы и требует значительных финансовых вложений, которые могут не окупиться. Создаваемым новым предприятиям или отраслям понадобится значительное количество финансовых ресурсов и времени для того, чтобы получить возможность конкурировать на мировом рынке. Поэтому такое перераспределение ресурсов из на сегодняшний день конкурентных отраслей в пока неконкурентоспособные, но потенциально конкурентоспособные в долгосрочной перспективе, является неэффективным.
При этом традиционной практикой, следующей за выделением приоритетных отраслей, является формирование в них обособленных от всей экономики «стратегий развития», в которых на государство возлагается основная роль по содержательной и ресурсной поддержке.
Долгое время в экономике преобладала точка зрения, в соответствии с которой целью промышленной политики является выбор и развитие только национальных чемпионов5, в перспективе крупных глобально конкурентоспособных предприятий или отраслей, уже занимающих или которые потенциально могут занимать существенную долю на национальном и мировом рынках. Эта точка зрения впоследствии стала критиковаться научным сообществом в силу того, что государство не может заранее достоверно определить перспективные направления поддержки, так как не обладает достаточной информацией. Однако, как показывает мировая практика, от него этого и не требуется: даже оптимальная политика при наличии неопределенности будет содержать ошибки. Задачей государства является выявление и устранение этих ошибок прежде, чем они приведут к значительным экономическим потерям. Сказанное означает, что в современном понимании промышленная политика не обязательно означает поддержку национальных чемпионов (отраслей или предприятий лидеров), иногда она может принимать форму поддержки аутсайдерам, другими словами промышленная политика - это не только стимулирование структурных изменений, но и, напротив, в некоторых случаях -противодействие им.
Актуальность проведения промышленной политики в текущих условиях
Основной мотивацией для перехода к стратегии ускоренной импортозамещающей индустриализации (политике импортозамещения) в развивающихся странах, является изменение структуры экономики от трудоемких в пользу капиталоемких отраслей. Производительность труда в целевых капиталоемких отраслях, на которых направлено импортозамещение, как правило, довольно низка, что обуславливает с одной стороны их низкую привлекательность для инвестиций в исходных условиях, а с другой – низкое качество продукции не позволяет конкурировать с более дорогим импортом, как на отечественном, так и на экспортных рынках. Основными задачами, стоявшими перед государствами, которые прибегали к стратегии импортозамещения, как правило, являлись изменение структуры отраслей экономики и повышение производительности труда в соответствие лучшими практиками развитых стран, у которых доминирующее положение занимали высокотехнологичные сектора с помощью замещения импортных товаров товарами, произведенными внутри страны [28].
Другими словами, ключевой целью импортозамещения является замещение импортных товаров (первоначально, конечно, во многих странах имелись в виду только достаточно простые потребительские товары, но впоследствии речь шла уже и о более сложных товарах и даже средствах производства) отечественной продукцией. Государственное вмешательство при реализации стратегии импортозамещения на ранних этапах преимущественно заключается в целевом формировании новых («молодых») отраслей промышленности. В исторической перспективе, основными инструментами политики импортозамещения являлись: защитные импортные и экспортные тарифы и (или) валютный контроль; специальные преференции для отечественных фирм и зарубежных компаний-импортеров средств производства для новых отраслей промышленности; льготный ввоз сырья, топлива и полуфабрикатов, используемых в промышленности; дешевые кредиты со стороны государственных банков развития; налоговые стимулы; развитие необходимой транспортной и производственной инфраструктуры в связанных отраслях; прямое участие государства в деятельности некоторых отраслей промышленности (государственные инвестиции, государственный контроль, контролируемые государством предприятия), где отсутствовали частные стимулы к инвестициям [28], [62]. При этом следует подчеркнуть, что приверженность стратегии импортозамещения со временем, после развития конкурентоспособного производства на национальной территории, обязательно предполагает постепенное ослабление государственного участия и защиты таким образом, что конкурентоспособные к этому времени сектора начинают работать в свободных рыночных условиях. В противном случае стратегия импортозамещение переходящее в перманентное субсидирование отрасли в том или ином виде приводит к существенным рискам в силу отсутствия стимулов к достижению экономической и технологической эффективности производства [28], [62], [63].
Важно отметить, что выбор приоритетных отраслей для проведения импортозамещения, почти во всех странах, в большей степени был политическим и не основывался на экономическом анализе эффективности отраслей и их долгосрочной конкурентоспособности [64], [62]. В некоторых странах первыми импортозамещающими отраслями были выбраны отрасли, входящие в сектор потребительских товаров, а также производство строительных материалов, характеризовавшееся относительно простыми технологиями и низкими затратами на капитал в расчете на одного рабочего [28]. Важно отметить, что в некоторых случаях, когда конечной целью импортозамещения являлись товары конечного потребления, производство необходимых для них промежуточных товаров или сырья внутри страны не поддерживалось государством ввиду существенно большей стоимости их производства по сравнению с импортом. В результате, производимые товары, замещающие импорт на национальной территории, оставались не способными конкурировать на мировых рынках [64]. Другими словами, временная импортозамещающая защита отраслей становилась постоянным субсидированием неэффективности.
Оценки результатов импортозамещающей индустриализации с точки зрения ведущих мировых экономистов оказались неоднозначными. Большинством авторов отмечается ее негативное влияние на экономику через искажение рыночных стимулов: в истории существовали примеры создания заведомо неэффективных производств на национальной территории, финансирование которых превосходило стоимость их производства. Другими словами, создавались новые предприятия, которые производили в мировых ценах отрицательную добавленную стоимость. Избыточное государственное вмешательство привело к созданию значительного фискального дисбаланса (дефицита бюджета) и усилению негативных последствий неожиданного прекращения притока капитала и, в конечном итоге, развитию кризиса внешнего долга. Однако, нельзя однозначно утверждать, что страны, прибегнувшие к политике импортозамещения, обязательно сталкиваются с кризисом внешнего долга: есть примеры стран, которые столкнулись с долговым кризисом уже после отказа от политики импортозамещения. А пример Индии, в которой политика импортозамещения проводилась в период с 1950-х по 1980-е гг., свидетельствует о том, что при возникновении угрозы кризиса во время проведения политики импортозамещения его можно избежать с помощью активизации мер макроэкономической политики, направленных на его подавление [64].
С другой стороны, использование стратегии импортозамещения привело к увеличению производительности, экономическому росту и появлению новых отраслей в экономиках таких стран как Мексика (1940-е – 1970-е гг.), Аргентина (1940-е – 1970-е гг.), Бразилия (1940-е – 1980-е гг.), Турция (1960-е – 1980-е гг.) и других. Последнее может быть как положительным, так и отрицательным с точки зрения развития: при поддержке отдельных (неконкурентоспособных) отраслей расходование средств на них является необоснованной растратой финансовых ресурсов, которые могли бы быть использованы гораздо эффективнее в конкурентоспособных секторах, однако, некоторые из таких отраслей в Индии в результате протекционизма смогли стать крупными мировыми конкурентоспособными отраслями, что способствовало созданию рабочих мест для высококвалифицированных работников не только в целевой, но и в смежных отраслях [64].
Промышленная политика в краткосрочной перспективе: импортозамещающая индустриализация
Таким образом, одним из основных акцентов Программы Грефа было создание и развитие рыночных институтов, что включало в себя формирование необходимых и равных условий для конкуренции, повышение эффективности естественных монополий путем их реформирования (в том числе посредством дерегулирования потенциально конкурентных видов деятельности естественных монополий), реформирование налоговой и таможенной политики, а также проведение административной реформы.
В Программе Грефа одним из основных приоритетов структурной политики устанавливалась необходимость повышения доли высокотехнологичных отраслей (высокая степень переработки), а также отраслей сферы услуг. В Программе оговаривалось, что сложившаяся в России структура экономики требует увеличение инвестиций экспортоориентированных отраслей в развитие своего собственного потенциала, а также потенциала иных отраслей (в частности отрасли машиностроения). Промышленная политика в период с 2004 по 2007 годы Снижение влияния руководителей крупных предприятий принятие решений на государственном уровне, увеличение налоговых и внешнеэкономических доходов, стабилизация условий деятельности компаний привело к тому, что при осуществлении промышленной политики в России усилилась роль государства в экономике, а промышленная политика сама по себе приобрела вертикальный (отраслевой) характер56. Таким образом, промышленная политика в период 2004 – 2007 годов была сконцентрирована на развитии отдельных секторов экономики. Это, в свою очередь, привело к тому, что в России были разработаны стратегии развития различных отраслей промышленности – металлургической, лесной, химической и нефтехимической, транспортного машиностроения, электронной, судостроительной и атомной энергетики.
Одним из основных инструментов реализации промышленной политики на данном этапе стала разработка и реализация федеральных целевых программ (далее – ФЦП). Тем не менее данный инструмент реализации промышленной политики был неэффективен, так как в программах четко не были сформулированы цели, а затраты на реализацию различных ФЦП не были обоснованы и взаимосвязаны между собой. ФЦП также воспринимались различными ведомствами как способ покрытия издержек функционирования, а не источником реализации преобразований, что также приводило к неэффективности данного инструмента.
Усилившийся дисбаланс между приоритетными задачами социально-экономического развития страны и государственными инструментами решения данных задач, низкая эффективность существующих на тот момент инструментов реализации промышленной политики также приводило к усилению использования механизмов прямого воздействия государства на экономику. Это было выражено в создании различных вертикально-интегрированных предприятий. Например, к ним можно отнести создание Объединенной авиастроительной и судостроительной корпораций.
Усиление роли государства в промышленной политике на данном этапе может быть также прослежено на данных о динамике размеров государственного сектора. По данным Росстата [99], на протяжении 2000-х годов доля государственного сектора была довольно небольшой и составляла порядка 15%57. При этом значительный рост удельного веса государственного сектора в экономике произошел в 2007 – 2008 годах. В этот период по сравнению с 2005 годом доля государства увеличилась в секторе добычи полезных ископаемых (с 5.5% до 13.2%) и в секторе грузоперевозок (с 44.9% до 72%).
Низкое качество административной системы и ее ориентированность на решение повседневных задач (а не стратегических), а также неэффективность работы различных ведомств привело к необходимости поиска и создания новых субъектов реализации государственной политики, которые были бы сравнимы по эффективности работы (использования средств, достижения поставленных целей) с частными компаниями. В результате, государством были приняты решения, расширяющие возможности проводимой промышленной политики: был создан Инвестиционной фонд, сформированы институты развития58 (ОАО «Роснанотех»59, Банк развития и внешнеэкономической деятельности – Внешэкономбанк), а также были созданы государственные корпорации/компании (далее – ГК) (см. таблицу 15).
В течение длительного периода времени в России предпринимались попытки по созданию и выстраиванию системы финансовых институтов развития. К основным предпосылкам создания институтов развития необходимо отнести компенсацию «провалов» рынка, снижение рисков частных инвесторов, снижение транзакционных издержек. Процесс формирования институтов развития происходил в пять этапов: создание небольших самофинансируемых институтов развития (1999 – 2000 гг.), реализация институтами развития региональной поддержки малого и среднего бизнеса (2004 – 2006 года), создание крупных институтов развития (например, создание «Роснанотех» в 2007 году), осуществление институтами развития мер антикризисной политики и создание институтов «второго уровня» (2008 – 2009 года), расширение институтами развития международной деятельности и усиление внимания к улучшению инвестиционного климата (с 2010 года).
Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года [100] предусматривалось использование части средств Фонда Национального Благосостояния (далее – ФНБ) (в размере 300 млрд рублей) на капитализацию институтов развития (Банка развития, Инвестиционного фонда, Российской венчурной компании и других). Это, в том числе, было вызвано стремлением государства увеличить государственные инвестиции в экономику при одновременном формальном сдерживании роста государственных расходов.
Моделирование спроса на иностранные товары инвестиционного назначения на российском рынке
Текущая макроэкономическая ситуация в Российской Федерации свидетельствует об отсутствии простых рецептов поддержания и стимулирования экономического роста [189], [190], [163], [191], [192]. Индекс промышленного производства в России по данным Росстата в январе–декабре 2013 г. по сравнению с соответствующим показателем 2012 года составил 100.4% и 101,5% в январе-июле 2014 года по сравнению с аналогичным периодом 2013 г. По оценке Росстата, в январе-июле 2014 г. в реальном выражении инвестиции в основной капитал сократились на 2.6 % по сравнению с соответствующим периодом 2013 г. Анализ распределения инвестиций в основной капитал по источникам свидетельствует о том, что в первой половине 2014 г. в номинальном выражении бюджетные инвестиции снизились на 3%, а собственные и привлеченные инвестиции возросли на 7% по сравнению с соответствующим периодом 2013 года. Однако в реальном выражении в первой половине 2014 г. бюджетные инвестиции снизились на 10%, а собственные и привлеченные инвестиции снизились на 1% по сравнению с соответствующим периодом 2013 года119.
Объем инвестиций в экономику в целом, в первую очередь, инвестиций, направленных на формирование производственных мощностей, часто используется экономистами в качестве одного из опережающих индикаторов, характеризующих состояние экономики. Производственные инвестиции в текущий момент времени направлены на формирование капитала в будущем, поэтому с определенной уверенностью можно говорить о том, что объем инвестиций в производственные мощности отражает планы инвесторов об объеме производимого ВВП. Чем большими темпами прирастают инвестиции, тем большими темпами, при прочих равных, инвесторы ожидают наращивать свой выпуск в будущем. Наибольшее внимание с точки зрения анализа перспектив развития экономики, как правило, уделяется прямым иностранным инвестициям (далее – ПИИ), как наиболее чувствительному показателю, характеризующему перспективы развития экономики, как с точки зрения непосредственной производственной активности, так и с точки зрения ожиданий макроэкономической конъюнктуры. Систематический отток ПИИ, как правило, трактуется как снижение доверия к национальному рынку, что ослабляет перспективы роста. Привлечение ПИИ является одной из важнейших задач, которую ставят перед собой развивающиеся страны120, в числе которых Россия не является исключением121.
В настоящей статье рассмотрены важные теоретические и прикладные вопросы, обуславливающие такое пристальное внимание к ПИИ. Обзор статистического определения ПИИ, не достаточно широко обсуждаемый теми, кто эту статистику использует на практике, позволяет выявить существенные ограничения в применимости анализа наблюдаемых статистических данных по прямым иностранным инвестициям для выработки на его основании прикладных решений для экономической политики. В заключение статьи сформулированы важные соображения, выходящие за рамки стандартного инвестиционного анализа, которые необходимо принимать во внимание при рассмотрении, осуществлении и оценке эффективности инвестиционных решений. ПИИ в развивающихся странах
Правительства развитых и, в особенности, развивающихся стран предпринимают активные меры по привлечению ПИИ на территорию своих государств. Согласно мониторингу инвестиционной политики ЮНКТАД [193], большинство стран в мире продолжают снижать барьеры для доступа на свои рынки иностранных инвесторов, как в одностороннем порядке, путем упрощения странового законодательства, так и в многостороннем формате путем подписания международных инвестиционных соглашений, а также соглашений об избежании двойного налогообложения. Либерализация доступа иностранных инвесторов на внутренние рынки страны обусловлена тем, что ПИИ являются источником долгосрочного внешнего финансирования экономики, особенно значимым в условиях неразвитости финансовых рынков, ограниченных внутренних частных и государственных инвестиций. Кроме того, ПИИ могут способствовать созданию новых (или модернизации старых) рабочих мест в экономике122. При этом предлагаемая заработная плата на иностранных предприятиях, как правило, превосходит среднюю по экономике [194]. ПИИ являются привлекательными с бюджетной точки зрения, с одной стороны, являясь возможным источником получения средств от приватизации государственного имущества, с другой стороны – в связи с расширением налоговой базы вследствие операционной деятельности объектов ПИИ123. Также экономические исследования активно используют тезис о том, что ПИИ оказывают положительные экстерналии на экономику принимающей страны, через трансферт знаний и технологий, а также улучшение качества человеческого капитала