Содержание к диссертации
Введение
Теоретико-концептуальные основы формирования публичного характера управления реализацией государственной закупочной политики
Сущность и роль публичного управления в реализации государственной закупочной политики
Особенности становления и эволюция механизмов управления государственными закупками в России
Международный опыт формирования механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики: содержание и адаптация к российским условиям
Диагностика состояния функционирующей системы публичного управления реализацией государственной закупочной политикой России
Характеристика современного состояния системы управления государственными закупками в России
Оценка эффективности функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политикой России
Использование потенциала инструментов повышения эффективности функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики России
Концептуальная модель совершенствования системы инструментарных средств публичного управления реализацией государственной закупочной политики России Государственно-частное партнерство - действенный инструмент разрешения противоречий публичного управления государственными закупками в России
Публичный аудит - инструмент повышения транспарентности системы управления реализацией политики в сфере 145
государственных закупок
Заключение 158
Библиографический список
- Международный опыт формирования механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики: содержание и адаптация к российским условиям
- Характеристика современного состояния системы управления государственными закупками в России
- Концептуальная модель совершенствования системы инструментарных средств публичного управления реализацией государственной закупочной политики России Государственно-частное партнерство - действенный инструмент разрешения противоречий публичного управления государственными закупками в России
- Публичный аудит - инструмент повышения транспарентности системы управления реализацией политики в сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из фундаментальных причин современного кризиса реализации государственной закупочной политики в России стало обострение основополагающего противоречия управления, сущность которого заключается в отчуждении объектов управления от процесса разработки и реализации управленческих решений. Основной формой проявления данного противоречия в рамках осуществления государственной закупочной политики выступают теневые и коррупционные отношения, возникающие в результате неэффективности используемого инструментария реализации государственной политики, элиминируемой неформальными договоренностями между представителями власти и бизнес-структур.
Как свидетельствует опыт развитых стран, базовым условием разрешения управленческого противоречия реализации государственной политики выступает создание системы публичного управления, включающей совокупность транспарентных инструментов ее реализации. В этой связи, совершенствование инструментария реализации государственной закупочной политики обусловлено необходимостью ее адаптации к современным социально-экономическим вызовам, что требует выработки новых транспарентных действий государства, способствующих усилению публичного характера управления данной сферой.
В современных условиях инструментарий публичного управления реализацией политики в сфере государственных закупок должен быть ориентирован на оптимизацию процесса согласования интересов и потребностей представителей государства, гражданского общества и предпринимательства. Усиление публичного характера инструментов реализации государственной закупочной политики должно стать стратегической задачей повышения эффективности системы управления в направлении ее транспарентности, справедливости, сбалансированности по возможностям и публичным потребностям.
Степень разработанности научной проблемы. Фундамент современных исследований в области публичного управления был заложен Борисоглебской Л.Н., Бэйкером Д., Варнавским В., Вилисовым М., Головко В., Далем Р., Казанцевым Д., Кабашкиным В., Керенским И., Клименко А., Лукиным А., Минаковой И.В., Мирским В., Некрасовым В., Фаустовой И., Чиркиным В., Шапигузовым С. и др.
Концептуальные основы оптимизации процесса реализации государственной закупочной политики как сферы публичного управления, инвестиционного компонента обеспечения достойного уровня жизни составляют научные работы таких исследователей, как Агаповой И.,
Бартенева С, Ваттевиля А., Веденеева Г., Видяпина В., Джиплина Р., Кейнса Дж. М., Мана Т. и др.
К наиболее значимым исследованиям в сфере государственной закупочной политики, в том числе анализа инструментов ее реализации в конкурентной среде, следует отнести работы авторов: Анчишкиной А., Белокрыловой О., Галанова В., Дорждеева А., Звоновой Е., Ковалева А., Ладягина А., Молчанова А., Нестерович К, Семеновой О., Смирновой В., Смотрицкой И., Черных С.
Проблемы реализации политики в сфере государственных закупок в России исследовали: Алпатов А., Анисимова Е., Белов В., Беспалов М., Болдырева Н., Гладкова Е., Гришанов М., Гонтарева Д., Дынин Е., Крюкова Е., Кузнецова И., Кузьминов Я., Мирзоев С, Панкратов А., Пискунов А., Рютов И., Храмкин А., Юдкевич М. и др.
Несмотря на широкий спектр исследований по проблемам развития публичного управления и совершенствования инструментария реализации политики в сфере государственных закупок, становления контрактной системы лишь в небольшом количестве работ дается оценка влияния публичного управления на развитие государственной закупочной политики.
Слабая теоретическая разработанность вопросов целесообразности и эффективности внедрения инструментария публичного управления в реализацию государственной закупочной политики России обусловливает актуальность развития концепции, направленной на обеспечение согласования императивов и стратегических интересов государства, гражданского общества и бизнес-структур. Таким образом, обоснование комплекса мер по совершенствованию инструментария публичного управления реализацией государственной закупочной политики является актуальной научной и практической задачей. Данное обстоятельство определило цель исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в обосновании комплекса мер по повышению эффективности реализации государственной закупочной политики на основе диагностики ее современного состояния и внедрения транспарентного инструментария публичного управления. Цель исследования обусловила постановку следующих задач:
систематизировать концептуальные основы становления публичного характера управления реализацией государственной закупочной политики;
исследовать процесс формирования механизмов публичного управления государственными закупками в России;
адаптировать международный опыт управления реализацией государственной закупочной политики к российским условиям;
оценить функциональную действенность современного инструментария реализации государственной закупочной политики в России;
разработать систему показателей оценки эффективности публичного управления государственными закупками;
предложить направления совершенствования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики;
выявить возможность применения государственно-частного партнерства в качестве инструмента разрешения управленческого противоречия реализации государственной закупочной политики;
обосновать функциональную роль публичного аудита как инструмента повышения транспарентности системы управления государственными закупками в России.
Объектом диссертационного исследования является система институтов публичного управления, обеспечивающая эффективную реализацию государственной закупочной политики.
Предмет исследования - институционально-управленческие возможности инструментария публичного управления, направленные на повышение транспарентности и разрешение противоречий реализации государственной закупочной политики.
Диссертационная работа выполнена в рамках, обозначенных в Паспорте специальностей научных работников ВАК РФ областей исследования 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент». Так, согласно п. 10.2. - «Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления» проанализирована система управленческих противоречий государственной закупочной политики, обоснована необходимость внедрения публичного управления в эту сферу, целесообразность введения термина «публичные потребности»; согласно п. 10.3.- «Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления» - выработан механизм разрешения противоречий государственной закупочной политики, основу которого составляют инструментарные средства современных технологий публичного управления (публичный аудит, краудсорсинг), предложена информационная модель системы управления государственной
закупочной политикой; согласно п. 10.5. - «Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Развитие форм государственно-частного партнерства» - выделены и охарактеризованы четыре основных этапа в развитии системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики; предложен контракт жизненного цикла как форма государственно-частного партнерства; согласно п. 10.12. - «Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления» -предложена система показателей эффективности публичного управления государственной закупочной политикой по шести агрегированным группам индикаторов.
Теоретико-методологическая основа. Теоретической основой диссертационной работы послужили фундаментальные труды классиков менеджмента (Ансофф И., Бенсон Г., Гапоненко А.), публичного и проектного управления (Босяцки И., Грошева Т., Епинина В., Кузнецова И., Усманова Р.), отечественных и зарубежных авторов в сфере реализации государственной закупочной политики (Галанов В., Ковалев А., Смотрицкая И.), а также государственно-частного партнерства (Варнавский В., Кабашкин В., Панкратов А.). Методологическую основу исследования составил диалектический метод, позволяющий выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их взаимообусловленности и развитии.
Научно-методический аппарат исследования. Для рассмотрения системных характеристик реализации государственной закупочной политики как сферы публичного управления были использованы: метод системного анализа, методы сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа. Для получения объективных количественно-качественных параметров реализации государственной закупочной политики использованы методы сбора информации, экспертно-аналитического сравнения и дескриптивный метод. С целью обеспечения наглядности представляемого материала применены инструменты графического отображения.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики РФ и её региональных учреждений, Минэкономразвития РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ, официальных сайтов органов государственной и исполнительной власти РФ; результаты отечественных и зарубежных социологических исследований; результаты исследований World Bank, исследовательской компании The Economist Intelligence Unit; материалы Центра развития государственно-частного партнерства, Центра
ГЧП Внешэкономбанка; факты, приведенные в научной литературе и периодической печати, а также информационной сети Интернет.
Нормативно-правовую базу составили Конституция РФ, Гражданский Кодекс РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Послания Президента Федеральному Собранию Российской Федерации; нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок реализации государственной закупочной политики, а также деятельность органов публичной власти; Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)» и т.д.
Рабочая гипотеза исследования заключается в предположении о том, что необходимость смены парадигмы управленческого воздействия на государственную закупочную политику детерминирована потребностью разрешения противоречия между императивами транспарентности и теневизацией инструментов реализации государственной закупочной политики, что составляет основу ее недостаточной социально-экономической эффективности. Авторская концепция постулирует необходимость установления доминанты публичного характера управления в инструментарии реализации государственной закупочной политики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выявлении принципов, разработке направлений и обосновании инструментария совершенствования системы публичного управления государственной закупочной политикой в России.
Элементы научной новизны нашли отражение в следующих результатах диссертационного исследования:
на основе анализа зарубежного опыта и концепции публичного управления (Вебер М., Гэблер Т., Осборн Д.1) доказана необходимость развития публичного характера управления процессом реализации государственной закупочной политики, под которым понимается разработка и осуществление стратегических проектов посредством развития прямых и обратных взаимосвязей государства, бизнес-структур и представителей гражданского общества в рамках принципов транспарентности, конкурентности и справедливости. Это позволило ввести в научный оборот понятия «государственная закупочная политика», «публичная потребность»;
выделены эволюционные этапы становления государственной закупочной политики в России, характеризуемые различной ролью системы государственного управления в осуществлении регулирующего воздействия.
Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии. Избранные произведения: Пер. с нем./Сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова; Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government; How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. - N.Y. et al, 1992; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства / Общ. ред. и вступ, ст. Л. И. Лопатникова. М.: Прогресс. - 2001.
В развитие исследований Зерновой И., Горбунцова М. автором выделены и охарактеризованы четыре основных этапа развития государственной закупочной политики: 1) дореволюционный этап (XVII в. - 1917 г.); 2) советский период (1922 - 1991 гг.); 3) постсоветский период (с 1992 г. по наст, время); 4) инновационный период (с 01.01.2014 г.);
раскрыто структурно-функциональное соотношение основополагающего и производных противоречий управления реализацией государственной закупочной политики, что позволило углубить системные исследования Матейковича М., Некрасова В., Храмкина А., Чиркина В. в части выработки инструментарных средств их разрешения, основанных на принципах публичного управления (публичный аудит, краудсорсинг, государственно-частное партнерство);
предложена система показателей оценки эффективности осуществления государственной закупочной политики, включающая шесть групп индикаторов, базирующихся на анализе принципов прокьюремента (экономическая целесообразность, транспарентность, конкурентность, организационные показатели, показатели подотчетности и справедливости), и позволяющая алгоритмизировать процесс эффективного удовлетворения публичных потребностей;
разработан алгоритм совершенствования публичного управления реализацией государственной закупочной политики посредством технологии Форсайта, состоящий из четырех этапов: устранение несоответствий в существующей государственной закупочной политике, установление приоритета эффективности, разработка альтернатив, придание публичного характера государственной закупочной политике.
выявлена зависимость разрешения противоречий публичного управления реализацией государственной закупочной политики от развития государственно-частного партнерства, позволяющего определить его как инструмент реализации государственной закупочной политики, направленный на повышение транспарентности действий властных и бизнес-структур и степени удовлетворенности публичных потребностей посредством развитых прямых и обратных связей между государством, бизнес-структурами и населением;
Зернова И. Контрактная система в сфере закупок // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. - 2013. - № 8; Горбунцов М. Современная система государственных закупок. Размещение заказов и санкционирование расходов // Бюджетный учет. - 2013. - № 7.
Матейкович М. Публичное управление в России: пути совершенствования - URL: ; Лимарева Д.А., Некрасов В.Н. Противоречия современного публичного управления: Монография. Ростов-н/Д: ЮРи РАНХиГС при Президенте РФ, 2012. - ПО с; Храмкин А.А. Совершенствование механизма управления конфликтами в системе размещения государственных и муниципальных заказов // Менеджмент в России и за рубежом. - 2011. - №2. - С.72; Чиркин В.Е. Публичное управление: учебник. М., 2004. - С. 41
- предложена информационная модель системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики, базирующаяся на принципах публичного аудита и направленная на повышение транспарентности действий властных структур и усиление активности общества в принятии управленческих решений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Авторский подход к решению проблемы усиления публичного характера управления реализацией государственной закупочной политики позволяет на основе предлагаемых методических разработок повысить эффективность инструментария публичного управления в данной сфере. Положения диссертации могут быть использованы при разработке и преподавании курсов для научных работников, аспирантов и студентов высших учебных заведений, интересующихся проблематикой публичного управления государственной закупочной политикой; работников государственных и муниципальных органов управления, бюджетных учреждений и коммерческих структур; слушателей программ дополнительного профессионального образования в области госзаказа.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы органами государственного управления (Министерством экономического развития РФ, Федеральной антимонопольной служба РФ и госкорпорациями) для разработки антикоррупционных мероприятий, а также при модернизации национальной системы реализации государственной закупочной политики, направленной на повышение эффективности публичного управления расходованием бюджетных средств. Положения диссертационного исследования могут быть использованы представителями бизнес-структур при разработке и совершенствовании направлений развития их деятельности.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и были одобрены на международных научных конгрессах, круглых столах, международных и всероссийских научно-практических конференциях, проводимых в период с 2011г. по 2013 г. в городах Москва, Харьков, Одесса, Ростов-на-Дону, Волгоград.
Основные результаты, выводы и предложения диссертационной работы изложены в 21 научной публикации общим объемом 14 авторских п.л., из них 2 - коллективные монографии, 5 работ - в изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов, определяемый ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Отдельные материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Южно-Российского института - филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации» в преподавании курсов повышения квалификации по программам «Управление государственными и муниципальными заказами», «Управление закупками в контрактной системе. Обеспечение деятельности контрактных управляющих».
Структура работы отражает логику исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения; трех глав, включающих восемь параграфов; заключения; списка использованных источников и 6 приложений. Содержание работы включает 195 страниц, 164 наименования библиографического списка, содержит 40 иллюстраций (4 таблицы, 19 рисунков, 17 диаграмм). Структура диссертации имеет следующий вид:
Введение
1 Теоретико-концептуальные основы формирования публичного
характера управления реализацией государственной закупочной
политики
-
Сущность и роль публичного управления в реализации государственной закупочной политики
-
Особенности становления и эволюция механизмов управления государственными закупками в России
-
Международный опыт формирования механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики: содержание и адаптация к российским условиям
2 Диагностика состояния функционирующей системы публичного
управления реализацией государственной закупочной политики России
-
Характеристика современного состояния системы управления государственными закупками в России
-
Оценка эффективности функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики
3 Использование потенциала инструментов повышения эффективности
функционирования системы публичного управления реализацией
государственной закупочной политики России
-
Концептуальная модель совершенствования системы инструментарных средств публичного управления реализацией государственной закупочной политики России
-
Государственно-частное партнерство - действенный инструмент разрешения противоречий публичного управления государственными закупками в России
3.3 Публичный аудит - инструмент повышения транспарентности системы
управления реализацией политики в сфере государственных закупок Заключение
Библиографический список Приложения
Международный опыт формирования механизмов публичного управления реализацией государственной закупочной политики: содержание и адаптация к российским условиям
Система государственного управления, основанная на принципах директивного руководства, иерархии структуры и централизации полномочий, показала свою неэффективность. 90-е годы XX века являются периодом становления представления о необходимости смены парадигмы государственного управления. Сформировалось понимание необходимости перехода к новой модели государственного управления, основанной на усилении публичного характера управления. Роль государства переходит от производителя общественных благ и услуг к регулятору рыночных процессов. Основой эффективности реализации данной модели является соблюдение принципов транспарентности, децентрализации, инновационности, сочетания государственного и рыночного регулирования, индивидуальной свободы и новых форм коллективной и личной ответственности .
Развитию публичного характера управления препятствует обострение ряда проблем и, прежде всего, неразрешенные противоречия и разнонаправленность в действиях властных и предпринимательских структур. В России обостряется проблема отчуждения общества от государства, проявляющаяся в гражданской апатии, дистанцировании населения от участия в реализации управленческих решений. Это свидетельствует о развитии основополагающего противоречия государственного управления, а именно: наряду с объективной необходимостью придания публичного характера управлению происходит отстранение объекта управления от участия в процессе разработки и реализации управленческих решений . Становление публичного характера управления является важнейшим условием разрешения данного противоречия, вопрос остается в моделях публичного управления, механизме и инструментах реализации.
Современные исследования определяют производные от основополагающего противоречия. Первым является противоречие между потребностью объектов публичного управления в справедливом соблюдении своих интересов и необходимостью баланса между этими потребностями и интересами с реальной возможностью их эффективного удовлетворения. Для субъекта и объекта публичного управления характерно наличие различных противоречивых интересов, которые в той или иной степени осознаются, приводя их к столкновению за возможность участвовать в процессе принятия и реализации общественно значимых управленческих решений.
Вторым производным от основополагающего противоречия публичного управления является несоответствие между объективностью характера публичного управления и субъективностью способов его реализации. Данное противоречие публичного управления вызвано стремлением государства к стабильности развития всего общества. Другими словами, статика и динамика государства как некой структуры рассматривается в определенном партнерском взаимодействии. Суть этого противоречия сводится к определению динамического неравновесия или созидательного хаоса, предполагающих, что изменение внешних переменных деятельности органов публичного управления приводит к тому, что прошлый практический опыт управления с его хорошо отлаженными стереотипами непременно должен быть нарушен. Поэтому государство в лице органов публичного управления должно гибко и правильно отреагировать на эти перемены.
Третьим производным противоречием публичного управления, обострение которого происходит в рамках изменения информационного общества, является противоречие между необходимостью достоверности и своевременности информации, открытости и прозрачности публичного управления и искажениями информации, снижающими ее достоверность. Суть данного противоречия сводится к тому, что органы публичного управления в лице должностных лиц обязаны давать представителям гражданского общества и предпринимательства правдивую, точную и ясную информацию о результатах своей деятельности, но часто поступают совсем иным образом, оставаясь ее монополистами, что увеличивает степень противоречия как внутри органов публичного управления, так и между государственными органами. Данное обстоятельство определяет необходимость циркулирования полной и достоверной информации. Но на практике это происходит не всегда либо с огромными временными задержками, в силу чего поступающая информация теряет свою актуальность и значимость1. Данные противоречия проявляются как на уровне государства, так и на уровне субъектов Федерации.
В последнее время усиливается противоречие государственного управления в области российской региональной политики, наблюдается нарастание социально-экономической дифференциации в регионах. Неравномерность развития не только подрывает основы устойчивого развития экономики, но и создает ситуацию противостояния, конфликта . Публичный характер управления должен стимулировать развитие регионов не только за счет государственной поддержки, перераспределяющей региональные финансы, но и за счет развития партнерских объединений государства и бизнеса.
Характеристика современного состояния системы управления государственными закупками в России
30 июня 1987 г. был принят Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», перераспределивший полномочия между министерствами и предприятиями в пользу последних. Согласно данному закону, продукция, произведённая после выполнения заказа, могла реализовываться производителем по свободным ценам.
26 мая 1988 г. был принят Закон СССР «О кооперации в СССР», в соответствии с которым «кооператив имеет право добровольно принимать на себя исполнение условий государственной закупочной политики, в том числе на условиях конкурса с государственными, кооперативными и иными общественными предприятиями и организациями. Для исполнения государственного заказа заключаются хозяйственные договоры с соответствующими потребителями продукции (работ, услуг) и с поставщиками материально - технических ресурсов»1.
В январе 1988 г. вступил в силу Закон «О государственном предприятии (объединении)», принятый в июне 1987 г. В рамках реализации государственной закупочной политики данного периода союзным министерствам отводилась роль подготовки контрольных цифр. Предприятия получили право выбора партнеров. Но этот закон не дал желаемых результатов, поскольку предприятия, освободившись от опеки центра, столкнулись с отсутствием посреднических организаций, товарно-сырьевых бирж и т.п.
В СССР госзаказ оплачивался обильно, полностью и в срок. Оборонные заводы были объединены в единые комплексы, носившие названия вроде министерства авиационной промышленности или среднего машиностроения. С течением времени публичные торги исчезли.
Возрождение реализации государственной закупочной политики после распада СССР ознаменовано с принятием первых законодательных актов в этой сфере. Изначально вопросы размещения заказа регулировались законом РФ от 28.05.1992 г. №2859-1 «О поставках продукции и товаров для
государственных нужд» и принятым в целях реализации данного закона постановлением Правительства РФ от 27.08.1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»1. В этих нормативно-правовых актах предусматривалось введение конкурсной основы реализации государственной закупочной политики. Однако на практике возникли проблемы из-за отсутствия правовых механизмов реализации норм проведения публичных процедур, законодательного регулирования осуществления торгов, в результате чего конкурсы проводились сравнительно редко и в основном по тем отраслям, в которых существовала своя нормативная база (например, строительство). В связи с принятием Конституции в декабре 1993 г. эти документы были отменены. Затем был осуществлен пересмотр действующего на тот момент законодательства, в частности, по вопросам реализации государственной закупочной политики.
Базовым стал федеральный закон от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В данном законе впервые было дано определение федеральных государственных нужд, под которыми понимались «потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация» . Закон № 60-ФЗ в основном затрагивал федеральный уровень, субъекты Федерации получали возможность самостоятельно регулировать обеспечение региональных государственных нужд.
Нормы, регулирующие порядок реализации государственной закупочной политики, содержались в части второй Гражданского кодекса РФ, утвержденной федеральным законом от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ. В первой части Гражданского кодекса, утвержденной федеральным законом от ЗОЛ 1.1994 г. № 51-ФЗ, приведены нормы заключения договора на торгах1.
Указом Президента РФ от 08.04.1997 г. №305-Ф3 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, которым определялась обязательность применения конкурсных процедур при организации государственных закупок. В соответствии с данным Указом государственными заказчиками могли стать практически все, кто располагает средствами бюджета (федерального и регионального) или государственных внебюджетных фондов.
Также было принято постановление Правительства РФ от 25 августа 1997 г. № 1062 «Об утверждении Положения о звании «Поставщик продукции для государственных нужд России». В новом законе решили отслеживать не «передовиков», а «штрафников» и ввели прямо противоположный существовавшему институт - реестр недобросовестных поставщиков. Но на практике данное нововведение не прижилось.
Принятый Федеральный закон от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» имел более узкую область применения, поскольку регулировал порядок реализации государственной закупочной политики лишь на федеральном уровне посредством открытых и закрытых конкурсов и не содержал норм о внеконкурсных способах закупок (по запросу котировок или у единственного поставщика) .
Концептуальная модель совершенствования системы инструментарных средств публичного управления реализацией государственной закупочной политики России Государственно-частное партнерство - действенный инструмент разрешения противоречий публичного управления государственными закупками в России
Эксперты ООН признали российскую государственную закупочную политику одной из самых транспарентных в мире. Среди основных достижений были отмечены широкое распространение электронных аукционов, возможность осуществления публичного контроля за осуществлением закупок государственными служащими за бюджетные деньги, механизмы внедрения современных телекоммуникаций в процесс организации закупок1. Однако решить проблему теневизации отношений в полной мере не удалось.
Проявлением противоречия между необходимостью информационной полноты, достоверности и транспарентности механизмов публичного управления реализации государственной закупочной политики и развитием деформаций информации, снижающих ее достоверность и доступность, является развитие теневых отношений, нарушение принципов справедливой конкуренции и транспарентности сведений о деятельности органов публичного управления.
В настоящее время ситуация с раскрытием информации об осуществлении государственных расходов, в том числе через реализацию государственной закупочной политики, неоднозначна. С одной стороны, как отмечено ранее, степень прозрачности у нас превышает транспарентность во многих развитых странах. С 2006 года все данные раскрываются на ООС, там же содержатся сведения о заключенных и исполненных контрактах. По состоянию на 05.05.2013г. опубликовано заказов на этапе подачи заявок 70 509, на этапе работы комиссии — 49 360 .
Однако созданная информационная система, отражающая сведения об итогах реализации государственной закупочной политики, не предполагает возможность проведения автоматизированного анализа информации, проверки ее достоверности. Проблемы полноты, достоверности информации лежат в основе недобросовестных действий заказчиков. Развитие единого информационного пространства путем внедрения информационных технологий в рамках реализации государственной закупочной политики является одним из инструментов повышения транспарентности.
В России принят ряд законодательных актов, направленных на повышение транспарентности государственной закупочной политики путем регламентации планирования как обязательной стадии, предшествующей размещению заказа. С 1 января 2012 года вступила в силу часть 5.1 статьи 16 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в соответствии с которой заказчики обязаны размещать на официальном сайте планы-графики осуществления закупочной деятельности в порядке и по форме, утвержденным нормативным актом Минэкономразвития РФ. Законодательством регламентирована ответственность заказчиков за нарушение требований о размещении таких планов-графиков. В соответствии с ч. 3 ст. 7.30 КоАП РФ за неразмещение на сайте соответствующей информации предусмотрен административный штраф в размере пятидесяти тысяч рублей. В развитие указанных положений закона совместным приказом Минэкономразвития РФ № 761 и Казначейства РФ № 20н от 27.12.2011 утверждены Порядок размещения на сайте планов-графиков размещения заказов и форма планов-графиков, которые должны быть публичны. В настоящее время на ООС опубликовано 233 299 планов-графиков1. Предполагается, что на основе соотношения показателей планов-графиков и отчетов об их реализации должна осуществляться оценка эффективности закупок, уровня коррупционных сделок.
Вопросы противодействия коррупции приобретают все большее значение как в рамках межгосударственного сотрудничества, так и на уровне национального законодательства, а также в вопросах деятельности отдельных юридических лиц в разных странах мира, в том числе и в России.
В законодательстве разных стран происходят существенные изменения, связанные с вопросами противодействия коррупции: принимаются новые законодательные акты, вносятся изменения в уже действующие, новые государства присоединяются к международным инициативам по противодействию коррупции1. Согласно ст. 9 «Публичные закупки и управление публичными финансами» Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г., основой формирования эффективных национальных систем закупок является реализация мер по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами.
Федеральный закон от 05.04.2012 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» направлен, помимо прочего, на снижение коррупционных рисков на всех стадиях реализации государственной закупочной политики.
Формой проявления противоречия между ориентированностью государственной закупочной политики на удовлетворение публичных потребностей и стремлением служащих госструктур к личному обогащению является конфликт интересов. В общем виде под конфликтом интересов понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства»2.
Публичный аудит - инструмент повышения транспарентности системы управления реализацией политики в сфере
Кроме того, необходимо законодательно закрепить технологию краудсорсинга (коллективный отбор оптимальных решений). Краудсорсинг (англ. crowd - толпа, sourcing - использование ресурсов) позволяет органам публичной власти принимать управленческие решения с учетом мнений, требований, предложений населения (городов, области, страны) через привлечение к решению затрагивающих его интересы задач путем предоставления возможности высказывать предложения, обсуждать и оценивать эти предложения.
Рекомендация 2: осуществить всесторонне структурирование, ориентированное на снятие не только нормативных, экономических, но и организационных барьеров в процессе реализации публичной государственной закупочной политики.
Рекомендация 3: создать в регионах общественные объединения (ассоциации, союзы), уставной деятельностью которых будет общественный контроль за реализацией государственной закупочной политики. Основой данных функций является публичный аудит, направленный на реализацию перманентного контроля со стороны представителей гражданского общества. Реализация данной модели позволит реализовать такие управленческие процессы, как формулирование тем, определение условий обсуждения, привлечение и мотивация экспертов, отбор и фильтрация идей, документирование результатов обсуждения с учетом их практического осуществления.
Рекомендация 4: создать координационные советы, состоящие из представителей органов власти, бизнес-структур и общества, целью которых станет проведение экспертизы продукции на соответствие статусу инновационной, а также определение формализованных критериев для такой продукции. Независимые институты экспертов должны оказывать помощь заказчикам в определении потребностей, удовлетворение которых возможно лишь через приобретение или разработку инновационной продукции.
Данные координационные советы должны решить проблему оценки качества инновационной продукции и ее соответствия потребностям государственных заказчиков. Также необходимо разработать механизм такого мониторинга и обратной связи: от этапа общественной экспертизы планов заказчиков, опубликованных на официальном сайте, на наличие потребности в инновационной продукции до стадии удовлетворения предпринимательскими структурами публичных потребностей. Экспертиза инновационных проектов и их обязательный дальнейший мониторинг позволят правильно сформировать институциональную схему проекта, определить целесообразность финансирования проекта и успешно его реализовать. Динамическое социально-объектное моделирование и макетирование позволяет протестировать решения на практическом макете с целью дальнейшей оптимизации инновационных проектов.
Рекомендация 5: разработать стандартные пакеты услуг для участников ГЧП в рамках императивов публичной реализации государственной закупочной политики. Создать условия, стимулирующие бизнес вкладывать средства в контракты в целях удовлетворения публичных потребностей.
Рекомендация 6: создать образовательные программы повышения квалификации и подготовки общественных контролеров, в том числе и представителей координационных советов, что является основой повышения их профессионализма. Программы обучения должны быть направлены на повышение квалификации и переподготовку специалистов в области планирования, организации, проведения и исполнения государственной закупочной политики в Российской Федерации, повышения квалификации предпринимателей, а также повышения квалификации и подготовки общественных контролеров, в том числе и представителей координационных советов в инновационной сфере.
Рекомендация 7: создать систему развития публичного управления государственной закупочной политикой, стандартизировать региональные центры развития, целью которых является решение проблем эффективности закупочной деятельности в данной сфере. Необходимо уже существующие региональные центры, реализующие поддержку государственных и бизнес-структур, переквалифицировать из «узкопрофильных» (занимаются оценкой проектов и написанием рекомендаций для органов публичного управления или только консультационной поддержкой) в «многофункциональные» (занимаются консалтинговой деятельностью, развитием ГЧП-проектов в рамках реализации государственной закупочной политики, оценкой публичных потребностей и пр.) центры посредством расширения направлений их деятельности.
Рекомендация 8: создать единый информационно-правовой портал, представляющий собой коммуникативную площадку для публичного обсуждения проблем реализации государственной закупочной политики. Для этого необходимо настоять на участии всех заинтересованных лиц в определении основных задач по решению проблем реализации государственной закупочной политики. После определения государственных приоритетов необходимо разъяснить эти цели и задачи представителям общественности и установить общие обязательства среди основных заинтересованных лиц (должностные лица, предприниматели, ученые и т.д.). Правительству следует принимать решения о назначении заинтересованных лиц в консультативные органы. Возможно, это мог бы быть Совет по государственной закупочной политике. Такая мера позволит официально закрепить предлагаемые специалистами рекомендации. Это позволит организовать продуктивное общение между субъектами правоотношений, а также будет способствовать повышению транспарентности реализации государственной закупочной политики. В рамках данной рекомендации следует расширить применение краудсорсинга, что позволит через Интернет инициировать непрерывный диалог об основных задачах в сфере государственной закупочной политики.
Рекомендация 9: систематизировать исследования зарубежного опыта функционирования системы публичного управления реализацией государственной закупочной политики посредством бенчмаркинга и т.д. Реализация Плана стратегических мероприятий развития государственной закупочной политики позволит: обеспечить устойчивое развитие отечественной системы государственной закупочной политики; - внедрить механизмы реализации государственной закупочной политики, имеющие публичный характер; - выйти на показатель эффективности реализации государственной закупочной политики, сопоставимый с аналогичными показателями для стран-лидеров в данной сфере; - переломить тенденцию к отраслевой разрозненности реализуемых проектов; - сформировать широкий слой конкурентоспособных, активных участников реализации государственной закупочной политики, что позитивно скажется на эффективности системы в целом: - повысить уровень транспарентности инструментария реализации государственной закупочной политики (рис. 26).
