Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Рациональное использование подземных вод 10
1.1 Характеристика подземных вод как особого типа полезного ископаемого в системе водных ресурсов Российской Федерации 10
1.2 Экономические и нормативно-правовые методы государственного регулирования в области геологического изучения и добычи подземных вод 27
1.3 Проблемы государственного управления фондом подземных вод на современном этапе 39
1.4 Зарубежный опыт и анализ системы управления фондом подземных вод 50
Выводы по главе 1 57
ГЛАВА 2 Предложения по совершенствованию системы государственного лицензирования геологического изучения и добычи подземных вод 59
2.1 Особенности регламентации системы выдачи прав пользования подземными водами... 59
2.2 Анализ недостатков системы выдачи прав пользования подземными водами 67
2.3 Совершенствование системы выдачи прав пользования подземными водами 87
Выводы по главе 2 100
ГЛАВА 3 Предложения по совершенствованию системы ценообразования и налогообложения добычи подземных вод 102
3.1 Тарифное регулирование в области добычи подземных вод 102
3.2 Анализ недостатков и пути совершенствования системы налогообложения добычи
подземных вод 116
3.2.1 Экономическое значение, сущность и роль водного налога 116
3.2.2 Функции и распределение водного налога 123
3.3 Дифференциация ставок водного налога 125
Выводы по главе 3 147
Заключение 149
Список литературы
- Экономические и нормативно-правовые методы государственного регулирования в области геологического изучения и добычи подземных вод
- Зарубежный опыт и анализ системы управления фондом подземных вод
- Анализ недостатков системы выдачи прав пользования подземными водами
- Экономическое значение, сущность и роль водного налога
Экономические и нормативно-правовые методы государственного регулирования в области геологического изучения и добычи подземных вод
Наибольший удельный вес в структуре общего количества прогнозных ресурсов России занимает Сибирский федеральный округ (почти 29 %), наименьший - Южный федеральный округ.
Основная ресурсная база всех типов подземных вод (пресных питьевых, технических, минеральных, теплоэнергетических и промышленных) была создана благодаря широкомасштабным геологоразведочным работам, выполненным за счёт госбюджетных средств до начала 90-х годов. Из общего количества добываемых подземных вод в настоящее время потребляется в среднем 82%; без использования сбрасывается до 18% добытой воды. При этом на сегодняшний день на питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение используется примерно 76%, на технологическое - 24% из общего объема добываемых подземных вод [12].
Ресурсы подземных вод распределены по территории страны неравномерно (рисунок 1.1). Почти две трети их (64%) локализовано в ее азиатской части, в том числе почти 30% - на территории Сибирского федерального округа, еще около 18% - в малонаселенном Дальневосточном федеральном округе. Обеспеченность прогнозными ресурсами питьевых и технических подземных вод населения Дальнего Востока - самая высокая в стране, она достигает 25,4 м /сут. на человека. В Сибирском ФО этот показатель почти вдвое меньше - 12,8 м /сут., в Уральском ФО - 11,9 м/сут. При этом распределение ресурсов питьевых и технических подземных вод в азиатской части страны также неравномерно. Камчатский край и Магаданская область характеризуются самой высокой в России обеспеченностью прогнозными ресурсами подземных вод (156 и 87 м /сут. на человека соответственно). В то же время Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ и ряд областей юга Западной Сибири не в полной мере обеспечены ресурсами питьевых и технических вод. В европейской части страны ресурсов питьевых подземных вод значительно меньше. Особенно беден ими Южный федеральный округ, где локализовано менее 2% российских ресурсов, а обеспеченность ресурсами составляет всего 1,2 м /сут. на душу населения. Ряд регионов европейской части страны испытывает острый дефицит ресурсов подземных вод (менее 1 м /сут. на 1 чел.). Дефицит ресурсов подземных вод на юге России обусловлен природно-климатическими условиями ряда регионов степного пояса, таких, как Республика Калмыкия, Ростовская и Астраханская области, Ставропольский край. В густонаселенных районах Центрального и Приволжского округов с интенсивной хозяйственной деятельностью недостаток прогнозных ресурсов подземных вод в значительной степени определяется высоким уровнем водопотребления, истощением запасов из-за интенсивного водоотбора и загрязнения подземных вод, в том числе в результате подтягивания в эксплуатируемые горизонты некондиционных подземных вод с более глубоких уровней. В Северо-Западном федеральном округе, где локализованы значительные прогнозные ресурсы питьевых и технических подземных вод, их распределение не соответствует сложившейся инфраструктуре региона. И мегаполис Санкт-Петербург, и областные города Архангельск, Мурманск, Новгород, Псков, Калининград, и республиканский центр Петрозаводск расположены на территориях, на которых нет гидрогеологических предпосылок обнаружения значительных ресурсов пресных подземных вод. Водоснабжение всех крупных городов Северо-Западном федерального округа базируется на поверхностных источниках, а разведанные месторождения питьевых и технических подземных вод, пригодные для водоснабжения этих городов, удалены от них на расстояние от 30-40 до 110 км [13].
Степень разведанности прогнозных ресурсов питьевых и технических подземных вод (доля запасов питьевых и технических подземных вод в их прогнозных ресурсах) невысока. Она в значительной степени определяется востребованностью питьевых и технических подземных вод для водоснабжения населения и хозяйственных нужд [13].
Обеспеченность регионов России ресурсами питьевых и технических подземных вод Источник: [13] На территории России выделяется 80 гидрогеологических структур I и II порядков. Основная часть ресурсов подземных вод (млн м /сут) сосредоточена в пределах Восточно-Европейского (185,5), Западно-Сибирского (194,7) и Сибирского (96,1) сложных артезианских бассейнов I порядка. В границах гидрогеологических структур II порядка максимальные прогнозные ресурсы приходятся на Иртыш-Обский (148,0), Ангаро-Ленский (46,8), Тазово-Пурский (46,7) и Московский (46,9) артезианские бассейны, а также Саяно-Тувинскую (35,4) гидрогеологическую складчатую область (рисунок 1.2) [11].
Термин «эксплуатационные ресурсы» применяется при прогнозных оценках в региональном плане, как характеристика потенциальных возможностей эксплуатации подземных вод в том, или ином крупном регионе.
Под запасами подземных вод понимается объем подземных вод, который может быть получен рациональными в технико-экономическом отношении водозаборными сооружениями, при заданном режиме эксплуатации и при качестве воды, удовлетворяющем требованиям в течение всего расчетного срока водопотребления [11]. Запасы представляют собой разведанную или изученную часть прогнозных ресурсов подземных вод территории (рисунок 1.3).
Запасы питьевых и технических подземных вод (ПТПВ) России, являющиеся сырьевой базой водоснабжения населения и промышленности, составляют чуть более 10% прогнозных ресурсов (93 млн. м /сут) [12].
Максимальной разведанностью ресурсов питьевых и технических подземных вод характеризуются наиболее густонаселенные и экономически освоенные территории Российской Федерации, прежде всего в ее европейской части. Так, в Южном федеральном округе, где из-за климатических особенностей региона проблема водоснабжения стоит очень остро, разведано уже более 40% прогнозных ресурсов подземных вод округа; в Северо-Кавказском ФО этот показатель достигает 30%. Высок уровень разведанности ресурсов ПТПВ в Центральном (32%) и Приволжском (20%) округах. В то же время в Северо-Западном ФО степень разведанности ресурсов подземных вод не превышает 5%.
Сравнительно малонаселенные территории к востоку от Урала характеризуются низкой степенью разведанности и освоенности прогнозных ресурсов питьевых и технических подземных вод, составляющей всего 4-6% [13].
Запасы питьевых и технических подземных вод, учитываемые Государственным балансом запасов Российской Федерации, составляют 92971,6 тыс.м /сут, из них подготовленных для промышленного освоения (разведанных по категориям А, В и Сі) - 79928,7 тыс.м3/сут; еще 13042,9 тыс.м3/сут - запасы категории С2, требующие дополнительного изучения. Ни в одном из федеральных округов России доля запасов категории С2 не превышает четверти суммарных, а в Центральном и Южном ФО составляет менее 10%. Более двух третей запасов питьевых и технических подземных вод сосредоточено в европейской части страны, где проживает почти 78% ее населения. Обеспеченность запасами питьевых и технических подземных вод, как и их прогнозными ресурсами в стране весьма неравномерна.
Зарубежный опыт и анализ системы управления фондом подземных вод
Рассмотрим предлагаемую категоризацию подробнее:
1) индивидуальные водопотребители (физические лица, занимающиеся добычей подземных вод для личных целей в небольших объемах (до 1 м /сут.). В данную категорию попадают водопользователи, эксплуатирующие низкодебитные скважины, колодцы или каптированные родники. Как правило, водоотбор происходит без согласований, получения лицензий и разрешений. Водозаборные объекты этой категории не имеют требуемой зоны санитарной охраны (по требованиям санитарных правил и норм СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого водоснабжения»). Эксплуатация водозаборных сооружений производится без каких-либо режимных замеров, систем контроля качества воды. Скважины такого типа, в основном, оборудованы на грунтовые воды, либо на первый от поверхности водоносный горизонт, не являющийся перспективным источником централизованного водоснабжения. К данной категории относятся водопользователи, имеющие индивидуальные дома, коттеджи, приусадебные хозяйства. Предусматривается водопотребление из одного водозабора. 2) коллективные водопользователи (неформальные сообщества физических лиц (2 и более), объединенные для целей индивидуального водоснабжения). Эксплуатация водозаборных объектов подобной категории подразумевает производительность водного объекта (скважина, колодец и т.д.) по объемам добычи от 1 до 10 м /сут. Такие водозаборы характерны для коттеджных поселков, садоводств и неформальных объединений индивидуальных застройщиков. В большинстве своем водозаборы каптируют водоносные горизонты, имеющие достаточные для потребителей запасы. Эксплуатируются не столько грунтовые водозаборные скважины или колодцы, сколько скважины, вскрывающие водоносные горизонты, пригодные для централизованного водоснабжения (балансовые и забалансовые запасы). По закону «О недрах» подобные водозаборы не имеют лицензий, поскольку для данного вида деятельности не образуется юридическое лицо. Водопотребление также осуществляется из одного водозабора.
3) пользователи общественных водозаборов. К данной категории относятся коллективы водопользователей, объединенные юридическим лицом (СНТ, ДНП и т. д.). Объемы добычи, как правило, составляют до 150 м /сут. Возможно использование более одного водозаборного сооружения.
4) коммунальные водопотребители (граждане и юридические лица, имеющие прямые договора с управляющими компаниями на обеспечение централизованного водоснабжения). К этой категории относятся потребители, получающие воду из водоносных горизонтов, обеспечивающих централизованное водоснабжение. Управление добычей подземных вод в данной группе производится эксплуатирующими коммунальными компаниями. Объекты водоснабжения проходят обязательную процедуру лицензирования и контроля. Объемы добычи, как правило, составляют более 10 м /сут. Возможно использование более одного водозаборного сооружения. 5) предприятия-водопользователи — юридические лица, использующие водоснабжение подземными водами для собственных целей. Объемы добычи более 1 м3/сут.
6) коммерческие водопользователи (юридические лица, использующие подземные воды для целей перепродажи). Объемы добычи более 10 м /сут. [42].
Одним из элементов совершенствования организационно механизма рационального использования подземных вод является лицензирование всех типов подземных водозаборов, включение в статус водопользователя всех перечисленных выше категорий пользователей.
1. Выдача разрешений на добычу подземных вод 1 и 2 категориям по упрощенной схеме с сокращением зоны строгой санитарной охраны I пояса до 3 м. Каждый из таких объектов должен получить геологический и экологический паспорт и быть оборудованным системой учета и наблюдений.
2. Для 3 и 5 категорий — использовать переходную схему лицензирования с сокращением зоны санитарной охраны I пояса до 10 м. При этом для водопользователей, попадающих в 5 группу, следует применять особый технический регламент. В качестве примера 5 категории можно привести автозаправочную станцию, находящуюся в области и расположенную на большом удалении от источников централизованного водоснабжения.
3. Расширенная схема лицензирования с установкой зоны строгой санитарной охраны I пояса от 30 м для напорных горизонтов и от 50 м для безнапорных водоносных горизонтов (как в действующем законодательстве), которая предназначена для водопользователей, относящихся к 4 и 6 группам. Данные категории имеют возможность выделения дополнительных участков и территорий для организации зон санитарной охраны. Объемы добычи подземных вод для этих категорий обычно значительные, поэтому доля ответственности перед водопотребителями в этих группах выше
Анализ недостатков системы выдачи прав пользования подземными водами
Начиная с 2026 года ставка водного налога при заборе (изъятии) водных ресурсов из водных объектов для водоснабжения населения будет определяться ежегодно путем умножения ставки водного налога для этого вида водопользования, действовавшей в предыдущем году, на коэффициент, учитывающий фактическое изменение (в среднем за год) потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации, определенный федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, в соответствии с данными государственной статистической отчетности для второго по порядку года, предшествующего году налогового периода [25].
В настоящее время ставка водного налога для хозяйственно-питьевого водоснабжения населения является единой для всей страны (81 руб. за 1 тыс. м ), и таким образом, экономические различия регионов (разный уровень заработной платы, уровень потребительских цен на товары и услуги) не учитываются. В связи с этим, предлагается дифференцировать ставки водного налога для населения по экономическим регионам с учетом социальных и экономических различий, другими словами, учесть уровень заработной платы и потребительских цен на товары, работы и услуги конкретных экономических районов.
В качестве основных параметров расчета базовой ставки водного налога для хозяйственно-питьевого водоснабжения населения предлагается принять совокупные затраты страны, необходимые для геологического изучения, гидрогеологической съемки, мониторинга, для содержания контролирующих органов, осуществляющих надзор за добычей подземных вод, за базовый период, общий объем добычи (забора) подземных вод по стране за этот период, рассчитать коэффициент, определяющий уровень среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников определенного региона относительно уровня среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников в целом по стране (социальный показатель), а также коэффициент, учитывающий средние потребительские цены на товары и услуги по регионам (экономический показатель).
Общий объем затрат государства (финансирование) на содержание системы управления добычей подземных вод для целей хозяйственно-питьевого водоснабжения, может быть получен на основании годового перечня государственных заказов на выполнение работ по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы подземных вод. Его рекомендуется рассчитывать по формуле: Зг = Зги + Зм + Зчс , (3.8) где Зг - совокупные затраты страны на содержание системы управления добычей подземных вод (геологическое изучение, гидрогеологическую съемку, мониторинг, на содержание контролирующих органов, осуществляющих надзор за добычей подземных вод), руб.;
Общий объем добычи подземных вод по стране (Уд) может быть получен по данным статистики, ежегодно представляемой Территориальными Департаментами по недропользованию, а также региональными геологическими организациями в Территориальные фонды геологической информации. Средняя ставка водного налога для населения по стране будет определяться по формуле: где Нср - базовая средняя ставка водного налога (для хозяйственно-питьевого водоснабжения населения), руб./м ; Зг - совокупные затраты страны на содержание системы управления добычей подземных вод (геологическое изучение, гидрогеологическую съемку, мониторинг, на содержание контролирующих органов, осуществляющих надзор за добычей подземных вод), руб.; Уд - объем добычи подземных вод, м /сут. Соответственно, исходя из планируемых затрат государства на геологическое изучение, гидрогеологическую съемку, мониторинг, на содержание контролирующих органов, осуществляющих надзор за добычей подземных вод, определяется средняя ставка водного налога, которая впоследствии дифференцируется по экономическим регионам с учетом уровня заработной платы и уровня средних потребительских цен на товары и услуги конкретного региона с учетом удельного веса заработной платы и остальных расходов в ставке налога. В связи с этим предлагается ввести коэффициенты, учитывающие удельный вес этих статей затрат Куд1 и Куд2.
По каждому региону предлагается вычислить коэффициент, учитывающий уровень среднемесячной номинальной заработной платы работников конкретного региона по отношению к уровню среднемесячной номинальной заработной платы работников по стране в целом. В системе показателей уровня жизни он является одним из самых важных, и в этой связи учет его в ставке водного налога делает его социально-значимым. Не менее важным является учет коэффициента, учитывающий изменение потребительских цен на товары и услуги каждого региона.
Расчет коэффициента, учитывающего уровень среднемесячной номинальной заработной платы работников конкретного региона по отношению к уровню среднемесячной номинальной заработной платы работников по стране в целом определяется по следующей формуле:
Экономическое значение, сущность и роль водного налога
Проанализировав часть государственных целевых затрат на выполнение геологической съемки и мониторинга состояния подземных вод в Ленинградской области, можно сделать следующие выводы. Всего на выполнение работ геологическому изучению недр и по воспроизводству минерально-сырьевой базы подземных вод за счет средств федерального бюджета финансирование за 2012-2014 гг. выделено 103,7 млн. руб. Дополнительно затраты на мониторинг составили 4,4 млн. руб. в год, то есть за 3 года данная сумма равна 13,2 млн. руб. Общие затраты на геологическое изучение и мониторинг за 3 года составили 116,9 млн. руб. Добыча подземных вод за 2012-2014 гг. составила 308,487 млн. м за три года [32]. Следовательно, всего затраты из федерального бюджета составили 0,379 руб. за 1 м добываемой подземной воды. При этом налоговая ставка за этот период составляла 0,070 руб. за 1 м подземной воды. То есть такая собираемость водного налога не компенсировала затраты из федерального бюджета на целевые программы.
Существующая система налогообложения не может покрывать даже тех минимальных затрат, которые федеральный бюджет выделяет на геологическое изучение и обеспечение системы контроля. Из-за недостатка финансирования невозможно проведение многих исследовательских работ и продвижения федеральных программ (например, «Чистая вода»). В указанных расчетах не учтены затраты на содержание и работу самих ведомств, осуществляющих контроль над деятельностью водозаборов, а именно Департамента по недропользованию по Северо-Западному федеральному округу «Севзапнедра», Росприроднадзора, Роспотребнадзора, Ростехнадзора и других.
Вопрос объективности расчета водного налога не раз обсуждался в различных источниках. В частности, по мнению бывшего председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П. Орлова, «вода как самый потребляемый природный ресурс является в настоящее время практически бесплатным для того водопользователя, кто продает воду. В то же время этот ресурс имеет достаточно высокую цену для конечного потребителя.
Однако деньги этого потребителя не поступают в государственный бюджет, так как уходят разным коммерческим структурам, которые не участвуют в финансировании водного фонда». Так, от водного налога в 2005 г. бюджет получил 12 млрд. руб., из этой суммы 9 млрд. руб. были направлены на поддержание водного хозяйства. В.П. Орлов считает, «что это очень мало: для реального улучшения ситуации необходимо осуществлять финансирование водного хозяйства в объеме 50 - 60 млрд. руб. Но увеличить в пять раз водный налог или плату за водопользование в настоящее время невозможно, ввиду того, что это приведет к резкому удорожанию стоимости коммунальных услуг. И в самом богатом водой государстве вода станет дороже нефти и бензина» [31].
В связи с выявленными недостатками системы налогообложения добычи подземных вод, рекомендуется рассмотреть пути совершенствования методики расчета ставок водного налога для различного целевого использования и категорий водопользователей.
В соответствии с Налоговым Кодексом, ставки водного налога для технических и технологических целей предусмотрены за забор воды из поверхностных и подземных водных объектов по экономическим районам страны. Внутри каждого района налоговые ставки дифференцированы по бассейнам рек и озер. Например, в Северо-Западный экономический район входят бассейны рек Волги, Невы, Западной Двины, прочие реки и озера. То есть по данному экономическому району установлены четыре налоговые ставки за забор воды из поверхностных водных объектов и четыре ставки за забор воды из подземных водных объектов, относящихся к бассейнам указанных рек. Ставки установлены в абсолютной величине (в рублях) за единицу измерения налоговой базы (1 тыс. м воды). Такой принцип применяется еще с 1998 г., когда был принят закон N 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами». При этом этот закон регулировал налогообложение только поверхностных водных объектов. Плата за пользование водными объектами в целях осуществления забора (добычи) воды из подземных источников осуществлялась в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах. Подземные воды были включены в перечень объектов, облагаемых водным налогом, лишь в 2005 г.
В таблице 3.4 представлены действующие ставки при заборе воды из поверхностных водных объектов в пределах установленных квартальных (годовых) лимитов водопользования и подземных водных объектов в пределах установленного в лицензии на пользование недрами для добычи подземных вод разрешенного (предельно допустимого) водоотбора в сутки (год). Дополнительно для аналитических исследований в таблице 3.4 приведен рассчитанный автором коэффициент налоговых ставок для подземных водных объектов.