Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические положения управления реформированием жи-лищно-коммунального комплекса 14
1.1 Мониторинг состояния жилищно-коммунальной отрасли России.. 14
1.2 Проблемы жилищно-коммунальной отрасли Российской Федерации 18
1.3 Зарубежный опыт совершенствования управления жилищно-коммунальной системой 24
1.4 Просчеты при выработке концептуальных основ реформирования жилищно-коммунального комплекса 36
Выводы по главе 45
Глава 2 Методические аспекты реализации современных организационно-экономических форм хозяйствования в жилищно-коммунальной отрасли 50
2.1 Мониторинг концепции реформирования жилищно коммунальной отрасли 50
2.2 Стратегические направления совершенствования управления региональными жилищно-коммунальными системами 58
2.3 Цели и задачи реформирования жилищно-коммунального комплекса Псковской области 72
Выводы по главе 94
Глава 3 Рекомендации по повышению эффективности управления модернизацией жилищно-коммунальной отрасли 101
3.1 Мероприятия жилищной политики, способствующие модернизации жилищно-коммунальной отрасли 101
3.2 Предложения по демонополизации обслуживания жилищного фонда и формированию рынка коммунальных услуг 113
3.3 Рекомендации в области тарифообразования, оплаты коммунальных услуг и социальной защиты населения 121
3.4 Предложения по формированию договорных отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства как механизма повышения эффективности хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию жилищного фонда 134
3.5 Рекомендации по выбору технологий, обеспечивающих ресурсосбережение в жилищном фонде 141
Выводы по главе 146
Заключение 153
Список использованных источников
- Зарубежный опыт совершенствования управления жилищно-коммунальной системой
- Просчеты при выработке концептуальных основ реформирования жилищно-коммунального комплекса
- Стратегические направления совершенствования управления региональными жилищно-коммунальными системами
- Рекомендации в области тарифообразования, оплаты коммунальных услуг и социальной защиты населения
Зарубежный опыт совершенствования управления жилищно-коммунальной системой
Анализ опыта ряда зарубежных стран в области деятельности жилищ-но-коммунальной комплекса показал, что нашему государству есть чему поучиться в управлении данной отраслью.
В конце прошлого века во многих странах проводилось разгосударствление объектов жилищно-коммунальной структуры с целью делегирования полномочий по управлению ими частным компаниям, деятельность которых строится на основе законов конкурентного рынка. Кроме того, осуществлялся мониторинг ранее неизвестных моделей предоставления жилищных и коммунальных услуг [153].
При этом особое внимание уделялось роли муниципалитетов, как координаторов производства и поставки жилищно-коммунальных услуг, посредством организации деятельности предприятий и организаций, находящихся в их управлении. Наряду с этим оказание различных видов коммунальных услуг реализуется через департаменты различной направленности.
Одной из известных моделей оказания коммунальных услуг в зарубежных странах являются контракты на обслуживание, посредством чего муниципалитеты подписывают соглашения на поставку тех коммунальных услуг потребителям, оказание которых предприятиями, находящимися в ведении местных органов власти, или невозможно, или не выгодно [161].
Таким образом, производится оказание услуг одним координационным органом другому посредством покрытия расходов на их предоставление. Данная деятельность, где одна организация является координатором, а вторая – подрядчиком, способствует более эффективному расходованию финансовых средств, рациональному использованию производительности и ресурсов изготовителей услуг. На первый взгляд, данную модель предоставления коммунальных услуг можно с успехом реализовать в нашей стране, однако для этого необходимо выполнение ряда условий: определить спрос на предоставляемые коммунальные услуги и те, которые будут поставляться в будущем для потребителей с различным достатком; установить реальное положение дел в муниципалитетах и находящихся в их ведении предприятий и организаций по оказанию коммунальных услуг требуемого ассортимента и качества; получить подробные сведения об изготовителях коммунальных услуг, расположенных в других регионах; исследовать возможности привлечения к оказанию коммунальных услуг предприятий из других регионов, разработать и реализовать порядок заключения договорных отношений и их оплату.
Зарубежный опыт эксплуатации коммунальных служб показывает, что муниципалитетам предоставлено право заключать договорные отношения как между органами местного самоуправления из других регионов, так и с частными компаниями. Власти крупных городов уже давно сделали вывод о том, что монополизм муниципалитетов ухудшает условия проживания людей. В связи с этим за рубежом практикуется передача в лизинг частным компаниям линий городского транспорта, но с сохранением их в собственности городских властей. Конкурентные отношения в данной области привели к тому, что эффективность функционирования транспорта увеличилась более чем на 17%, что положительно сказалось как на экономии средств муниципалитетов, так и частных компаний [163].
Рациональное комбинирование способов централизации и децентрализации управления в области жилищно-коммунального комплекса привело к стимулированию рынка услуг и повышению качества жизни населения. Данную модель управления желательно применять и в деятельности таких технически монопольных предприятий, как электро-, газо-, тепло- и водоснабжение.
В небольших населенных пунктах численностью от 1000 до 2000 человек на Западе с успехом применяются домашние и коллективные устройства коммунального обеспечения. Такое состояние дел будет способствовать улучшению материального благополучия населения, проживающего на данной территории.
Приведенная новация найдет широкое использование в России и не только для небольших поселений. Особенно необходимо ее использовать в новых малоэтажных застройках и коттеджных поселках на окраинах крупных городов и в области.
Большое распространение за рубежом получила децентрализация теплоснабжения в небольших городах, населенных пунктах поселкового типа, местах нового строительства. В качестве топлива для котельных может использоваться не только газ, но и торф, щепа и другие виды нетрадиционного топлива. Что касается применяемых в стране отопительных котлов, то, несмотря на все свои недостатки, они имеют высокий уровень продуктивности. Вследствие этого отпадает надобность в прокладке теплотрасс, а модернизация котлов вполне по силам нашей промышленности.
Доля частного бизнеса в системе жилищно-коммунального комплекса большинства развитых стран в конце прошлого века составляла чуть более 20%. Данное положение дел объяснялось тем, что монопольные системы жизнеобеспечения находились в собственности органов местного самоуправления и отличались жесткой регламентацией качества услуг и контроля со стороны государства [157].
Следует иметь в виду, что в высокоразвитых странах государственная координация деятельности жилищно-коммунальной сферой сохранилась и подверглась основательным изменениям в связи со своеобразностью требований к тем или иным коммунальным услугам. Вместе с тем в Российской Федерации уже на начальном этапе реформирования жилищно коммунальной отрасли ответственность за регулирование ее деятельности перешла к муниципалитетам с упразднением государственного финансирования.
Еще в конце прошлого века США передали полномочия управления коммунальной инфраструктурой муниципалитетам, но с обязательным субсидированием как на государственном, так и на региональном уровнях. В качестве финансирования коммунальной инфраструктуры выступали различные целевые программы, сутью которых являлось осуществление определенных проектов в сфере жилищно-коммунального комплекса.
Федеральное правительство финансирует более 50% инвестиций муниципальных и региональных органов власти. При этом федеральные целевые ассигнования на цели строительства, ремонта и эксплуатации коммунальной инфраструктуры достигают ежегодно несколько десятков миллиардов долларов.
Заслуживает внимание такая категория федеральной материальной поддержки, как «коалиционные проекты», суть которых заключается в том, что они предназначены для осуществления финансовой помощи не определенного объекта, а некоторой области. Для регионального и городского развития в США используется «Коалиционный проект регионального и районного развития». Отказавшись от финансирования нескольких целевых программ, правительство сосредоточилось на выделении субсидий непосредственно на места, где лучше знают положение дел в той или иной отрасли.
Субсидии от данного проекта отчисляются регионам в зависимости от численности населения и бренда территории. Это означает, что более 70% федеральных финансовых средств поступает в муниципалитеты крупных городов, а около 30% расходуются на нужды небольших городов и поселений.
В США существует довольно конкретный порядок разграничения ответственности в сфере создания и совершенствования коммунальной инфраструктуры между разного рода ветвями административных полномочий. Ос-27
Просчеты при выработке концептуальных основ реформирования жилищно-коммунального комплекса
Жилищно-коммунальный комплекс нуждается в новой нормативно-правовой базе, предусматривающей учет рыночных отношений, что будет содействовать уменьшению рисков в деятельности управляющих организаций и повышению эластичности взаимоотношений муниципальных органов власти с концессионерами.
Следует развивать возможности по обеспечению государственной поддержки привлечения инвестиций в реорганизацию жилищно-коммунального комплекса. Особенно это касается реконструкции различных сетей, переоборудования котельных, строительства очистных сооружений.
Данную проблему следует решать посредством комплексной реализации нескольких тенденций [152]: для значительных рентабельных инвестиционных программ в области жилищно-коммунальных услуг следует обеспечить мобилизацию финансовых поступлений из федеральных бюджетов при софинансировании их из ре-68 гиональных и муниципальных бюджетов и крупных предприятий жилищно-коммунального комплекса; использовать финансовые средства, имеющиеся в федеральных целевых программах; при содействии регионального бюджета по целевым программам привлекать финансовые средства муниципалитетов в целях безаварийной эксплуатации и совершенствования инженерных коммуникаций.
Следует констатировать тот факт, что инвестиции ограничивают свои объемы для развития жилищно-коммунального хозяйства. Данная проблема обусловливается тем, что на современном этапе необходимо значительное количество финансовых средств, чтобы вывести отрасль из кризиса и только затем можно рассуждать о дальнейшем ее совершенствовании.
Дефицит бюджетных финансовых средств для решения этой проблемы не позволяет в полной мере осуществлять реформирование сферы жилищно-коммунального хозяйства, вследствие чего необходимо изыскивать подходы, определяющие привлекательность отрасли для инвестиций в области крупного и среднего бизнеса. Следует заметить, что инвестиционная привлекательность для бизнеса в коммунальном секторе связана преимущественно с выгодами долговременного промежутка времени.
Основополагающими направлениями инвестиционной привлекательности региональных жилищно-коммунальных комплексов являются [101]:
1. Благоприятные обстоятельства для извлечения стабильной прибыли на рынке коммунальных услуг ввиду монополии предприятий данной сферы и отсутствия конкуренции (особенно в населенных пунктах с численностью жителей до 100-120 тыс. чел.), недостаток прогрессивных технологий, способствующих осуществлению производства автономных услуг.
2. Постоянство существования отрасли, прогнозируемость размера поставок, коммунальные услуги по состоянию на сегодняшний день не имеют аналогов. 3. Потребность в услугах низкоэластична. Данное обстоятельство объясняется тем, что если увеличение расценок и является источником уменьшения диапазона потребления, то данное положение в большинстве случаев обусловлено более рациональным отношениям к услугам за счет устранения различного рода потерь.
4. Тарифообразование в сфере коммунальных услуг может быть причиной получения фирмами сверхприбыли, которая образовывается в результате назначения увеличенной регламентированной стоимости на коммунальные услуги.
Региональным органам власти следует разработать совокупность мероприятий, способствующих повышению инвестиционной привлекательности жилищно-коммунальной отрасли, среди которых следует обозначить [11]: формирование правовых условий, способствующих инвестиционному планированию в отрасли сообразно с региональной спецификой; проведение конкурсов инвестиционных предложений и выбор наиболее предпочтительных вариантов; мониторинг деятельности по осуществлению инвестиционных проектов и всемерное содействие их практическому воплощению; формирование справочной базы о региональном состоянии жилищно-коммунальной отрасли и возможностях компаний по производству и поставке жилищно-коммунальных услуг.
Нынешнее положение в жилищно-коммунальной сфере, специфичность его функционирования выдвигают на первый план необходимость поиска инновационных аспектов к преобразованию. Деятельность жилищно-коммунального комплекса напрямую сопряжена с жизнедеятельностью населения, его благосостоянием и жизнеобеспечением. Вследствие этого первостепенной заботой государства становится достижение баланса интересов государства и электората, что будет способствовать уменьшению социальной напряженности и улучшению качества жизни населения. Следует определить целесообразное равновесие между потребностями всех участников, которые задействованы в производстве, потреблении и координировании деятельности жилищно-коммунальной системы. Такими сторонами должны выступать поставщики и потребители коммунальных услуг, управляющие организации, представители бизнеса, а также органы регулирования и собственники жилищного фонда и коммунальных предприятий федерального, регионального и муниципального уровней.
Каждая из указанных сторон преследует свои краткосрочные и долгосрочные стремления, отличающиеся ориентацией и уровнем влияния на функционирование жилищно-коммунального комплекса, однако их общим намерением, отвечающим интересам всех участников, является целенаправленная деятельность по оперативному преобразованию отрасли, ее дальнейшему совершенствованию и повышению эффективности.
Создание механизмов привлечения инвестиций в жилищно коммунальную отрасль регионов требует проведения следующих мероприятий [67]: создание механизмов мобилизации заемных или кредитных средств для совершенствования инфраструктуры жилищно-коммунальной системы, предоставляющих возможность смягчить воздействие максимально допустимого воздействия инвестиционных затрат на уровень тарифов, равномерно рассредоточить их на более продолжительный промежуток времени и сохранить доступными для населения платежи за коммунальные услуги; приведение бухгалтерской отчетности в жилищно-коммунальном хозяйстве к международным образцам, что будет способствовать прозрачности состава тарифа и предоставит возможность надеяться на привлечение иностранных инвестиций. Осуществление приведенных направлений будет способствовать дальнейшему совершенствованию региональных жилищно-коммунальных систем.
Стратегические направления совершенствования управления региональными жилищно-коммунальными системами
Жилищно-коммунальное хозяйство является той отраслью, где непосредственно объединяются различные политические, экономические, социальные, технические и другие отношения, которые напрямую касаются жизнеобеспечения населения.
В настоящее время объединение в одну совокупность оценочных показателей и осуществление совокупных технических процедур усугубляется тем, что часть квартир в многоквартирных домах является приватизированными, другая нет, одни жильцы исправно оплачивают коммунальные услуги, другие нет.
Преобразованию в области жилищно-коммунального комплекса практически подлежат все сферы, вследствие чего проблема приобретает системный характер. Она охватывает ситуацию, которая сложилась с жилищным фондом в регионах и муниципалитетах, положение дел с износом основных фондов, злободневность вопросов экономии водо-, тепло-, энергоресурсов, обеспечение необходимого уровня качества жилищно коммунальных услуг, доступность оплаты населением услуг по предложенным расценкам. Муниципальные предприятия жилищно-коммунального сферы Псковской области, располагающие бюджетным финансированием, уплачивают НДС и налог на землю, что в свою очередь отражается на тарифообразовании. Следует упразднить налоги на средства, отчисляемые в виде субсидий из бюджетов всех уровней на содержание и совершенствование объектов отрасли [49]. Многосторонние преобразования в области жилищно-коммунальной системы воспринимаются населением через призму тарифообразования. Научно обоснованное назначение тарифов на услуги отрасли в регионах должно учитывать заинтересованность всех участников, взаимодействующих в создании и потреблении услуг. Данное обстоятельство будет способствовать модернизации технологии производства жилищно коммунальных услуг, своевременной оплате труда работников данной области и расчету с поставщиками тепло- и энергоресурсов и соответствовать доходам населения.
Запланированная реформированием жилищно-коммунальной системы стопроцентная оплата коммунальных услуг населением может прийти в несоответствие в силу того, что поставщики не смогут обеспечить потребителей необходимым количеством и качеством услуг. Кроме того, проблема тарифообразования в существенной степени зависит от состояния экономики. Инфляция в 2015 году планируется в пределах 11-15%, а это будет способствовать тому, что расценки на тарифы жилищно-коммунальной отрасли будут пересматриваться два раза в год. Такое положение дел отрицательно скажется на бюджетном планировании и может привести к разбалансированности всех трех уровней бюджетной системы.
Современное законодательство в сфере жилищно-коммунального хозяйства должно выполнять двуединую задачу. Во-первых, отражать интересы создателей жилищно-коммунальных услуг и поставщиков тепло- и энергоносителей посредством ужесточения правовых обязательств населения за несвоевременную оплату коммунальных услуг. Во-вторых, гарантировать правовую протекцию населению от деятельности предприятий-монополистов поставщиков услуг.
Законодательством должно быть предусмотрено положение о недопущении процесса дефолта муниципальных предприятий жилищно-коммунальной отрасли, что может привести к несостоятельности бюджета муниципального образования. Кроме того, следует ввести поправки о невозможности ареста счетов муниципальных учреждений по требованию тепло- и энергопоставщиков за неуплату [80].
В целях законодательного обеспечения эффективных преобразований в области жилищно-коммунального комплекса следует внести изменения в Жилищный кодекс с таким расчетом, чтобы на низовом уровне местного самоуправления могли решаться вопросы определения дифференцированной оплаты за жилищно-коммунальные услуги при наличии у населения сверхнормативной жилой площади. Нерациональные подходы и серьезные недоработки в области модернизации жилищно-коммунальной системы предоставляют возможность сформулировать ряд положений, направленных на повышение эффективности осуществления реформы [51]: 1. Системный подход, суть которого заключается в осуществлении комплекса слаженных и параллельных мероприятий, способствующих модернизации одновременно всех сегментов отрасли. Суть реформирования жилищно-коммунального комплекса заключается в трансформации ее в самофинансируемую за счет увеличения доли оплаты коммунальных услуг населением и переходе отрасли на конкурентные отношения. 2. Самофинансирование отрасли. Данное положение является одним из основополагающих при реформировании отрасли, так как предполагает вовлечение процесса производства и оказания услуг в конкурентные отношения. Это будет способствовать тому, что издержки производителей услуг будут оплачивать потребители сообразно их количеству и качеству, а муниципальные образования смогут сократить бюджетные средства, направляемые на дотацию оплаты жилищно-коммунальных услуг. 3. Социальная безопасность. Преобразования в жилищно коммунальной сфере неразрывно связаны с социальной политикой. Чтобы в полной мере соответствовать ее миссии, необходимо соблюдение следующих условий: издержки жителей на оплату жилищно-коммунальных услуг не должны превосходить некоторого процента общего совокупного дохода семьи (за рубежом такой границей считается 10%); категории населения с высокими доходами обязаны покрывать затраты на коммунальные услуги в полном объеме; слои населения с невысокими доходами должны получать возмещение для компенсирования затрат на покрытие социальной нормы жилищно-коммунальных услуг.
Вследствие этого получать государственные субсидии будет население, пользующееся правом по социальным показателям на компенсацию обусловленной квоты платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги, а не предприятия, производящие и поставляющие данные услуги.
Рекомендации в области тарифообразования, оплаты коммунальных услуг и социальной защиты населения
Проведенный анализ в области энерго- и теплосбережения позволил установить, что здесь наиболее эффективны архитектурно-планировочные мероприятия, которые дают экономию потребления ресурсов на 13-17%, применение новейших результативных систем – 23-27%, инновационных инженерных систем – 28-32%, методик обслуживания – 18-22%. Остальная экономия приходится на использование креативных градостроительных решений [35].
Использование инновационных технических решений позволит существенно, в некоторых случаях на 22-27%, снизить энерго- и теплоиздержки. К таким мероприятиям следует отнести: создание автономных котельных, работающих на нетрадиционном топливе (щепа, лузга, торф, куриный помет и т.д.), имеющих высокую продуктивность; сокращение тепловых потерь с сетях магистрального теплоснабжения; внедрение порядка учета отопления в каждой квартире; введение автоматической системы подачи тепла в различное время года и суток; обучение населения экономному расходованию энерго- и теплоресурсов; применение систем регенерации тепла и ограничения неуправляемого воздухообмена; использование ресурсосберегающих приборов освещения и приборов бытового назначения; мониторинг функционирования технологических процессов и рациональное использование инженерных характеристик тепло- и электросетей на основе математического моделирования [81].
В настоящее время большое внимание в вопросах сбережения электрической и тепловой энергии уделяется строительству энергоэффективных домов. В данных малоэтажных постройках, как правило, в максимальной допустимой мере применяются естественные процессы, способствующие не только обеспечению комфортной жизнедеятельности, но и рационализации использования любых видов ресурсов, включая и переработку отходов. В данных постройках устанавливаются автономные источники подачи тепловой и электрической энергии, а также водоснабжения и водоотведения [182].
Использованию автономных систем подачи различных ресурсов способствует применение природных строительных материалов, использование солнечной энергии для обогрева и удовлетворении всех нужд потребителей, сбережение электроэнергии и тепла посредством применения при строительстве разумной конструкции здания, способствующей, кроме всего прочего, очистке дождевой воды и отходов и их утилизации.
Следующей основополагающей тенденцией в области сбережения и экономии электрической и тепловой энергии является рациональная мера децентрализации тепловых и электрических источников, то есть разумная их автономизация. Проведение предложенных ниже мероприятий может снизить потери в области энерго- и теплопотребления на 35-37%. Данному положению дел будет способствовать снижение потребления тепловых и электрических ресурсов от центральных теловых- и энергосетей или уменьшения их протяженности, что будет содействовать уменьшению потерь в процессе их поставки, а в отдельных случаях и полного отказа от них. Кроме того, данному положению дел будет благоприятствовать сокращение тепло- и энергопотерь в путепроводах, которые в настоящее время исчерпали свои возможности более чем на 60% [95].
Немаловажным фактором является рациональное использование разводящих теплосетей, образующихся при строительстве и эксплуатации новых объектов недвижимости, а также централизованного строительства узлов учета отпуска энергии, заменив его приборами учета на разделе обязанностей поставщика, заказчика и потребителя.
В Псковской области проблема децентрализации энерго- и теплоснабжения решается, хотя и медленными темпами из-за недостаточности финансирования, посредством построения автономных котельных. Причем в качестве топлива в данных котельных используются нетрадиционные материалы (см. п. 2.3). Эффективность данного метода поставки энергии и тепла позво-143 ляет значительно экономить традиционные ресурсы и в существенной степени снижать издержки посредством исключения из оплаты расходов на доведение данных видов ресурсов до потребителей и эксплуатацию и ремонт тепло- и энерготрасс [132].
Все это способствует демонополизации отрасли в сфере энерго- и теплоснабжения, создает условия для возникновения конкурентных отношений и обеспечивает возможность заказчику самостоятельно заключать договоры на поставку данных видов жизнеобеспечения.
Опыт ведения жилищно-коммунального хозяйства за рубежом (см. п. 1.2) показывает, что для небольших многоквартирных домов, популярность возведения которых особенно в пригородах больших городов возросла, целесообразно применять комбинированные отопительные системы местного характера. Они, как правило, могут включать установки автономного отопления и тепло- и водоснабжения, агрегаты для утилизации твердых бытовых отходов, а в регионах с большим количеством солнечных дней и модули по аккумулированию солнечной энергии. Причем использование каждого элемента осуществляется в определенные периоды времени, что оказывает благотворное влияние на их амортизацию.
Благодаря использованию такого подхода экономия тепло- и энергоресурсов по аналогии с поставками ресурсов тепло- и энергоснабжения от центральных сетей составляет от 32 до 48%, что существенно снизит плату за коммунальные услуги [97]. Кроме всего прочего, использование комбинированных отопительных систем местного характера окажет благотворное влияние на экологическую обстановку.