Содержание к диссертации
Введение
1 Исследование эволюции и современных проблем стратегического планирования развития социальной инфраструктуры в России 11
1.1 Установление содержания и взаимосвязи категорий «социальная сфера» и «социальная инфраструктура» в социально ориентированной рыночной экономике 11
1.2 Анализ эволюции методологии государственного планирования развития социальной инфраструктуры с позиции исторического подхода 29
1.3 Выявление методических проблем стратегического планирования развития социальной инфраструктуры при разработке государственных программ субъектов Российской Федерации 41
2 Разработка методического инструментария стратегического планирования сбалансированного развития нерыночного сектора социальной инфраструктуры региона при формировании государственных программ субъекта Федерации 63
2.1 Проектирование инструментальной модели совершенствования методического аппарата стратегического планирования инфраструктурно-инвестиционной составляющей региональных государственных программ 63
2.2 Создание системы унифицированных показателей обеспеченности социальной инфраструктуры региона укрупненными видами объектов 77
2.3 Разработка алгоритма итеративно-стратегического планирования сбалансированного развития социальной инфраструктуры региона 92
3 Практическая апробация разработанного методического подхода к стратегическому планированию инфраструктурно-инвестиционной составляющей государственной программы Тульской области «Развитие образования» на 2014 – 2020 гг 117
3.1 Выявление приоритетов развития укрупненных видов объектов в инфраструктуре образования Тульской области 117
3.2 Оценка текущего состояния инфраструктуры в сфере образования Тульской области на муниципальном уровне 132
3.3 Разработка многовариантного социального прогноза обеспеченности Тульской области объектами инфраструктуры дошкольного образования к 2020 г. 144
Заключение 172
Библиографический список 174
Приложение А 195
Приложение Б 197
Приложение В 202
Приложение Г 204
Приложение Д 212
Приложение Е 213
Приложение Ж 217
Приложение И 220
Приложение К 223
Приложение Л 227
Приложение М 230
Приложение Н 232
Приложение О 234
Приложение П 236
- Анализ эволюции методологии государственного планирования развития социальной инфраструктуры с позиции исторического подхода
- Создание системы унифицированных показателей обеспеченности социальной инфраструктуры региона укрупненными видами объектов
- Выявление приоритетов развития укрупненных видов объектов в инфраструктуре образования Тульской области
- Разработка многовариантного социального прогноза обеспеченности Тульской области объектами инфраструктуры дошкольного образования к 2020 г.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Глобальной целью развития
демократических государств во второй половине XX века стало построение национальных социально ориентированных экономик: систем хозяйствования, удовлетворяющих интересы не только собственников средств производства, но и других членов общества, в том числе непосредственных потребителей социальных благ. Материальным воплощением реализации этой цели в жизнь служит социальная инфраструктура, уровень развития которой отражает один из важнейших аспектов качества жизни населения той или иной страны.
В постсоветской России в девяностые годы прошлого века в связи с резким ухудшением экономического положения страны произошло значительное сокращение государственного финансирования социальных объектов, что привело к повышению их износа, ухудшению материально-технического оснащения и, в конечном итоге, к уменьшению их числа. В эти же годы увеличился отток населения из сел и деревень в города в поисках работы, который способствовал усилению межрегиональных и внутрирегиональных диспропорций социально-экономического развития страны. Сложившиеся диспропорции могли бы усугубляться и дальше, поскольку на закрепление человека в городах влияет не только возможность более широкой реализации его трудового потенциала, но и другие немаловажные факторы, касающиеся жилищно-бытовых условий, медицинского обслуживания, доступности и качества образования, культурного досуга и пр.
Но наращивание экономического потенциала России, начавшееся в первом десятилетии XXI века, и введение государственного стратегического планирования развития страны в рамках разработки и реализации соответствующих программных документов создали возможность для решения данной проблемы. Основными из них стали целевые (в настоящее время государственные) программы Российской Федерации и ее субъектов, на основе которых более чем на 90 % формируется расходная часть бюджетов всех уровней по текущим и инвестиционным расходам. Однако в силу короткой эволюции современного стратегического государственного планирования и многообразия объектов социальной инфраструктуры существующие методы и технологии проектирования инвестиционных составляющих социальных государственных программ субъектов Федерации (далее – ГП СФ) носят фрагментарный характер и их использование не обеспечивает снижения внутрирегиональных диспропорций развития социальной инфраструктуры.
Степень изученности проблемы. При выполнении исследования автор опирался на труды российских и зарубежных ученых:
– по проблемам функционирования социальной сферы и социальной
инфраструктуры – на исследования А.Г. Аганбегяна, Е.В. Бельчук, С.Г. Важенина,
Н.А. Волгина, Э.П. Горбунова, Т.А. Заславской, П. Розенштейна-Родана,
П.Э. Самуэльсона, Ж.Т. Тощенко, Е.В. Фроловой, Б.Н. Хомелянского и др.;
– по проблемам оценки состояния и развития социальной инфраструктуры территорий – на исследования В.С. Антонюк, О.В. Артемовой, А.А. Грабар, И.С. Кац, Н.М. Логачевой, И.А. Медведевой, В.А. Плотникова, Е.В. Попова, Е.Ю. Смолиной (Алексеевой), О.В. Согачевой, Л.Л. Тонышевой и др.;
– по проблемам стратегического управления социально-экономическим развитием территорий – на разработки Д. Белла, О.В. Богачевой, Ю.В. Вертаковой, А.Л. Гапоненко, А.Г. Гранберга, Е.Ю. Евстафьевой, Б.С.Жихаревича, Р.А. Кочкарова,
К. Ландауэра, С.Н. Макаровой, Ж. Моне, А.П. Панкрухина, И.Е. Рисина,
В.Е. Рохчина, А.Л. Сабининой, А.А. Сапожникова и др.
Принимая во внимание результаты работ этих и других авторов и отмечая их
безусловную значимость, стоит отметить, что малоизученными остаются
методические вопросы обоснования в ГП СФ выбора приоритетных направлений
инвестирования в развитие инфраструктуры различных социальных отраслей региона
в разрезе его муниципальных образований в условиях ограниченности бюджетных
средств, что препятствует сбалансированному, т.е. уравновешенному по
потребностям и ресурсам, социально-экономическому развитию территорий. Актуальность и необходимость решения этих вопросов предопределили цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в развитии теоретических положений и разработке практических рекомендаций по совершенствованию методического инструментария стратегического планирования развития социальной инфраструктуры региона при формировании государственных программ субъекта Федерации.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:
1) уточнить отраслевой состав социальной инфраструктуры и условия его
формирования с позиции социальных обязательств государства в социально
ориентированной рыночной экономике;
2) обосновать целесообразность выбора ГП СФ в качестве основного
инструмента стратегического планирования сбалансированного развития
нерыночного сектора социальной инфраструктуры региона;
-
разработать инструментальную модель совершенствования методического аппарата стратегического планирования инфраструктурно-инвестиционной составляющей ГП СФ;
-
создать систему унифицированных показателей экономической категории «обеспеченность региона объектами социальной инфраструктуры» на основе расчета соотношения спроса и предложения на укрупненные виды объектов инфраструктуры;
5) разработать блок-схему итеративно-стратегического планирования
сбалансированного развития нерыночного сектора социальной инфраструктуры
региона на этапах инициации, разработки и реализации ГП СФ;
6) построить экономико-математическую модель ресурсно-распределительного типа и апробировать ее на примере проектирования инфраструктурно-инвестиционной составляющей ГП СФ в сфере образования.
Объектом исследования является региональная социальная инфраструктура.
Предмет исследования – управленческие отношения, возникающие в процессе стратегического планирования развития нерыночного сектора региональной социальной инфраструктуры в ГП СФ.
Область исследования соответствует п. 3.10 «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем», п. 3.14 «Проблемы устойчивого сбалансированного развития регионов; мониторинг экономического и социального развития регионов», п. 3.15 «Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы», п. 3.22 «Эффективность использования материальных и нематериальных факторов развития региональной экономики. Закономерности и особенности организации управления экономическими
структурами регионов. Абсолютные и относительные преимущества региональных экономических кластеров. Исследование проблем производственной, транспортной, энергетической, социальной и рыночной инфраструктуры в регионах» Паспорта специальностей ВАК РФ (экономические науки) по специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов в области стратегического планирования развития страны; научные труды отечественных и зарубежных авторов по проблемам развития социальной инфраструктуры; сведения, опубликованные на официальных интернет-сайтах; аналитическая и отчетная информация Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации.
При обосновании положений диссертации были использованы принципы исторического и системного подхода, методы анализа и синтеза материала, наблюдения и анкетирования, статистического анализа, экономико-математического моделирования и экспертных оценок.
Научная новизна исследования заключается в разработке научно обоснованного методического инструментария стратегического планирования сбалансированного развития социальной инфраструктуры региона в ГП СФ, позволяющего на основе оценки соотношения спроса и предложения на объекты ее нерыночного сектора в условиях ограниченности бюджетных ресурсов определять приоритетные направления инвестирования для снижения межрегиональных и внутрирегиональных диспропорций.
В соответствии с этим элементы научной новизны заключаются в следующем:
1. Уточнены отраслевой состав социальной инфраструктуры и условия его
формирования в социально-ориентированной рыночной экономике с позиции
социальных обязательств государства перед населением, что позволило выделить в
ней два сектора: рыночный и нерыночный для представления последнего в качестве
самостоятельного объекта государственного стратегического планирования развития
региональных социально-экономических систем (пп. 3.10 и 3.22 Паспорта
специальности 08.00.05 ВАК РФ).
2. Обоснована целесообразность выбора ГП СФ в качестве основного
инструмента стратегического планирования сбалансированного развития
нерыночного сектора региональной социальной инфраструктуры на основе
построения содержательно-временной иерархии нормативно-правовых документов
стратегического планирования развития России, что позволяет сформировать
самостоятельный раздел ГП СФ – инфраструктурно-инвестиционную составляющую
– для планирования и контроля инвестиционных расходов (п. 3.15 Паспорта
специальности 08.00.05 ВАК РФ).
3. Разработана инструментальная модель совершенствования методического
аппарата стратегического планирования инфраструктурно-инвестиционной
составляющей ГП СФ, реализация которой позволяет выравнивать диспропорции развития нерыночного сектора социальной инфраструктуры на внутриотраслевом, межрегиональном и внутрирегиональном уровнях через достижение баланса интересов населения, власти и хозяйствующих субъектов в обеспеченности региона социальными объектами при выборе инвестиционных мероприятий для включения в ГП СФ (п. 3.14 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
4. Создана система унифицированных показателей категории «обеспеченность
региона объектами социальной инфраструктуры» на основе введения
классификатора укрупненных видов объектов инфраструктуры и расчета
соотношения спроса и предложения с позиции объема и качества предоставляемых
ими услуг, что позволяет перейти к единообразной количественной оценке состояния
и перспектив развития различных отраслевых составляющих социальной
инфраструктуры региона, формируя единую методическую базу для выявления и
снижения межотраслевых и внутриотраслевых диспропорций ее развития (пп. 3.15 и
3.22 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
5. Разработана блок-схема итеративно-стратегического планирования
сбалансированного развития нерыночного сектора социальной инфраструктуры
региона на этапах инициации, разработки и реализации ГП СФ, включающая
алгоритм оценки текущего состояния инфраструктуры на основе многоуровневой
кластеризации и алгоритм социального прогноза обеспеченности региона объектами
инфраструктуры к концу реализации ГП СФ, что позволяет установить приоритеты
внутрирегионального инвестирования (пп. 3.14 и 3.15 Паспорта специальности
08.00.05 ВАК РФ).
6. Построена экономико-математическая модель ресурсно-распределительного
типа, реализация которой позволяет повысить обеспеченность региона объектами
нерыночного сектора социальной инфраструктуры и снизить уровень
внутрирегиональных диспропорций развития, а также выполнена ее апробация на
примере распределения инвестиций, выделяемых на создание новых мест в
дошкольных образовательных организациях в рамках формирования
инфраструктурно-инвестиционной составляющей государственной программы
«Развитие образования Тульской области» на 2014-2020 гг. (пп. 3.14 и 3.15 Паспорта специальности 08.00.05 ВАК РФ).
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке и реализации ГП СФ с целью повышения эффективности принимаемых управленческих решений по обеспечению максимального удовлетворения потребностей населения в социальных объектах.
Апробация и реализация результатов исследований. Результаты
исследований обсуждались в рамках научно-практической конференции «Устойчивое развитие экономики: национальный и региональный аспекты» (Москва, 2012); XIX (2012) и XXIV (2015) Всероссийских чтений студентов, аспирантов и молодых ученых «XXI век: гуманитарные и социально-экономические науки» (Тула); II Международной научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Научный потенциал молодежи: будущее России» (Пятигорск, 2013); Всероссийской научно-практической конференции «Инновации в государственном и муниципальном управлении: опыт решения социальных и экономических проблем» (Томск, 2014); Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие региона: теория и практика (Тула, 2016); V Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономической науки» (Тула, 2017).
Результаты исследования получили призовые места на: III (2012) и VI (2015) Тульском молодежном экономическом конкурсе инновационных проектов и идей (Новомосковск); XIII Всероссийской олимпиаде развития народного хозяйства
России (Москва, 2012); IV Всероссийском конкурсе молодых аналитиков (Москва, 2014).
Основные научные результаты исследования прошли экспериментальную апробацию в департаменте экономического развития Министерства экономического развития Тульской области. Результаты диссертационной работы внедрены в учебный процесс на кафедре «Финансы и менеджмент» ФГБОУ ВО «Тульский государственный университет» при подготовке и проведении занятий по дисциплинам «Региональная экономика и управление», «Управление в социальной сфере».
По теме диссертационного исследования опубликованы: 1 монография, 17 статей общим объемом 8,89 п.л., в том числе 7 статей объемом 1,72 п.л. в изданиях, включенных в Перечень рецензируемых изданий, рекомендуемых ВАК РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 196 наименований, и 14 приложений. Работа изложена на 236 страницах машинописного текста, содержит 41 рисунок и 45 таблиц.
Анализ эволюции методологии государственного планирования развития социальной инфраструктуры с позиции исторического подхода
Развитие человечества происходило на протяжении тысячелетий как закономерный переход из одного состояния в другое, более совершенное, от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему. Применительно к социальной инфраструктуре это процесс улучшения или сохранения ее качественных и количественных характеристик. И если в начале он шел более или менее стихийно, то позднее формирование инфраструктуры поселений, городов-государств и первых государств происходило на основе указов и решений высших лиц государства, которые закладывали зачатки того инструментария, который сегодня называют государственным планированием развития социальной инфраструктуры. Исследования показали, что на протяжении более чем тысячелетней истории российского государства он прошел три разные по протяженности эпохи своей эволюции, вступив в конце XX века в четвертую эпоху [142].
Самой длинной по времени была первая эпоха, когда планирование носило кратковременный характер и предшествовало созданию конкретных объектов: школ при великокняжеских дворах, приютов для инвалидов войны, бездомных, сирот и др. Она продолжалась до конца XVI – начала XVII в. Сам характер планирования был инициативным, а источниками финансирования выступали средства великокняжеской (позднее – царской) и монастырской казны (рисунок 1.5). Впервые публично точку зрения государства на необходимость развития социальных учреждений высказал царь Иван IV на Стоглавом Соборе в 1551 г. Он приказал в каждом городе выявлять всех нуждающихся в помощи (убогих и нищих) и строить специальные богадельни и больницы, где им был бы обеспечен приют и уход [193].
Вторая эпоха характеризовалась вниманием русских государей не только к опеке престарелых, инвалидов и больных, но и к градостроительству, жилищно-коммунальному хозяйству и просвещению. Ее можно охарактеризовать как эпоху поуказного государственного планирования, когда указами русских царей повелевалось городам иметь школы, больницы, богадельни, строить амбары для хранения запасов продовольствия и другие социальные объекты.
Со временем число профильных царских указов, предписывающих строительство социальных объектов, растет [181]. Так, в 1682 г. указом царя Фёдора Алексеевича «О призрении больных и нищих» в Москве были открыты две богадельни [177]. В 1763 г. Сенат издал Указ «О сделании всем городам, их строению и улицам специальных планов по каждой губернии отдельно». В соответствии с ним в 1779 г. появляется первый генеральный план г. Тулы. Деревянные дома, сады, хозяйственные постройки, оказывающиеся на пути вновь прокладываемых улиц, обрекались на разрушение. Новые здания предписывалось возводить строго по красным линиям новых улиц. Стоит отметить, что до XVIII века Тула имела довольно убогое состояние городского хозяйства и слабые возможности развития социальной инфраструктуры. Город формировался как центр производства металлических изделий, которые имели сбыт по всей России. На открывавшихся заводах Демидова, Баташева, Мосолова оружейникам платили жалкую заработную плату, поэтому после рабочего дня им приходилось работать дома, делая на продажу замки и домашнюю утварь. Потребности в досуге просто не было.
В 1785 г. Екатериной II была обнародована «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», по которой города получили возможность иметь в своей собственности школы, мельницы, трактиры и другие объекты социальной инфраструктуры. Города России восприняли екатерининские реформы бурным ростом социальных объектов. В Санкт-Петербурге были построены Эрмитаж, училища и гимназии, богадельни для престарелых, дом умалишенных и другие объекты. В это время в Туле открываются губернская типография (1784г.), главное народное училище (1786г.), губернская гимназия (1804г.), женское училище (1841г.), госпиталь для оружейников (1826г.), библиотека (1831г.).
Однако стоит отметить, что существовал ограниченный (сословный) доступ к социальным объектам: крестьянство не имело право на образование вплоть до октябрьской революции 1917 г. за исключением коротких отрезков времени правления Александра I и Александра II. Более того, в сельской местности содержание социальных объектов возлагалось на помещиков, духовенство и сельские общества, в то время как в городах основным источником финансирования была государственная казна. С 1770 г. финансирование объектов социальной инфраструктуры шло через приказы общественного призрения. Это была первая в мире сеть специальных государственных учреждений, занимающихся вопросами организации и попечительства школ, сиротских и смирительных домов, больниц и т.д. Она обладала значительными средствами. С 1864 г. финансирование социальной инфраструктуры шло уже через земские учреждения [190].
Большую помощь в содержании социальной инфраструктуры оказывали частные пожертвователи. При этом частные социальные учреждения открывались только с разрешения правительства и были обязаны регулярно представлять отчетность о финансовых потоках и качестве оказываемых услуг. В конце XIX – начале XX века между дворянскими и купеческими родами развернулось настоящее соревнование по благотворительности для народа. При этом купцы старались финансировать возведение храмов и больниц, а дворяне – школ, гимназий и музеев [178, 189]. Не отставали и промышленники. Владельцы ряда крупных предприятий начинают создавать под влиянием конкуренции и развернувшегося в стране революционного движения социальные объекты на своих предприятиях: столовые, бани, школы, общежития для рабочих. В историю российской социальной инфраструктуры вошла династия «булочных королей» Филипповых, которые создали свои хлебопекарни и розничные магазины в 40 городах России.
С победой октябрьской революции в 1917 г. произошел слом старой системы функционирования государства, положивший начало третьей эпохе развития инструментария государственного планирования социальной инфраструктуры в условиях командной экономики. В начале 20-х гг. XX века в Советской России на базе конфискованных у буржуазии и купечества помещений открывается большое число детских садов, школ, столовых, больниц, библиотек, музеев, управление которыми, как и впоследствии предприятиями реального сектора экономики, осуществляется на основе декретов, постановлений и распоряжений советской власти в центре и на местах. Формируется единая система и методология государственного экономического и социального планирования: от оперативного к текущему и долгосрочному. Начало последнему положила разработка государственного плана электрификации страны – ГОЭЛРО (1920г), первого стратегического плана развития экономики государства, рассчитанного на 10 – 15 лет. Он предусматривал строительство тридцати районных электростанций в рамках экономического районирования страны с выделением восьми экономических районов и созданием в них транспортной системы, топливно-энергетических объектов и новых предприятий.
В 1929 г. произошел переход к среднесрочному перспективному планированию на основе пятилетних панов развития народного хозяйства СССР.
Наряду с разделами по науке и технике, промышленности и межотраслевым комплексам, финансам, себестоимости, охране окружающей среды они содержали раздел по комплексным мероприятиям в области социального развития и повышения народного благосостояния. Так в нашей стране начала складываться система директивного государственного планирования, которая с определенной модернизацией проработала до конца 80-х годов XX века.
В этот же период времени в различных странах Западной Европы, в США начинают разрабатываться первые плановые проекты: в Германии – план VTB (1932 г.), направленный на борьбу с безработицей и обеспечение занятости населения, в США – план развития авиации на пятилетний период (1929 г.) и другие. Толчком к их появлению стал ряд причин и прежде всего, первый мировой экономический кризис и Великая депрессия 1929 – 1933 гг., которые привели западноевропейские государства к необходимости активного вмешательства в экономику и социальную сферу.
Создание системы унифицированных показателей обеспеченности социальной инфраструктуры региона укрупненными видами объектов
С переходом к построению нового аппарата государственного регулирования экономики был нарушен единый подход к классификации подотраслей социальной сферы. Как показал анализ нормативно-правовых актов по исследуемой проблеме, классификации подотраслей, используемые в официальной статистике России, отраслевых нормативных документах и других источниках, различны.
Основной из них, регулирующей финансовые аспекты социальной деятельности в России, является функциональная классификация расходов бюджетов страны в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ [2] и приказом Минфина РФ «Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» [17]. В ее рамках планируются и учитываются расходы бюджетов всех уровней, в том числе по отраслям социальной сферы: образованию (раздел 0700), культуре, кинематографии (раздел 0800), здравоохранению (0900), социальной политике (раздел 1000), физической культуре и спорту (раздел 1100). В свою очередь, в каждой отрасли выделены виды деятельности. Так в здравоохранении восемь видов медицинской помощи, начиная со стационарной (код 0901) и заканчивая другими вопросами в области здравоохранения (код 0909).
Другими нормативными документами в этой области являются: Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД) [7] и Классификатор институциональных единиц по секторам экономики (КИЕС) [23]. Кроме того нормативными отраслевыми документами определены свои отраслевые классификации социальных объектов. Последние соответствуют ОКВЭДу, но зачастую не полностью. Например, в ОКВЭДе в разделе «N. Здравоохранение и предоставление социальных услуг» выделено 11 подразделов деятельности с отнесением в каждый вид конкретных объектов здравоохранения. В то же время в Номенклатуре медицинских организаций, утвержденной приказом Минздрава РФ 6 августа 2013 г. «Об утверждении номенклатуры медицинских организаций» [18] заложена другая классификация. Выделены три больших блока: лечебно-профилактические медицинские организации (код 1…), медицинские организации особого типа (код 2…) и медицинские организации по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (код 3…). В каждом из них приведен свой перечень объектов, не всегда соответствующий ОКВЭДу и функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
Каждая из перечисленных классификаций выполняет возложенные на нее функции. Но разные признаки, лежащие в их основе, не позволяют ни одну из них использовать для сквозного, транзитного решения вопросов стратегического планирования развития социальной инфраструктуры регионов в части позиционирования ее объектов, выявления «болевых точек» и прогнозирования уровня обеспеченности отраслей в результате реализации ГП СФ. Поэтому возникла необходимость разработки унифицированной классификации, приводящей к единообразию учета различных социальных объектов на основе сложившихся подходов для дальнейшего использования при разработке инвестиционных мероприятий в подпрограммах государственных программ субъектов Федерации. Результаты этой работы, в основу которой была положена пошаговая привязка объектов вначале к функциональной классификации расходов бюджетов РФ, затем к ОКВЭДу, представлены в приложении Г. В результате проделанной работы был создан классификатор укрупненных видов объектов, позволивший однозначно сформировать их наиболее представительные группы. В его основу (таблица 2.1) легли два признака, определяющие особенности этих объектов: функциональный характер выполняемых услуг и возможность перепрофилирования объектов.
Введение данного классификатора позволяет также проводить опрос населения для выявления общественного мнения о «болевых» точках социальной инфраструктуры территорий, для чего была разработана анкета (приложение Д) с вопросом: каких укрупненных видов объектов социальной инфраструктуры недостаточно или они требуют своего дальнейшего развития в здравоохранении, социальном обеспечении, культуре, образовании, физической культуре и спорте при одном варианте ответа по каждой отрасли. Для наиболее полного охвата различных возрастных групп потребителей, на наш взгляд, целесообразны три категории респондентов – молодежь от 17 до 25 лет, граждане трудоспособного возраста от 25 до 55 лет и граждане пенсионного возраста, достигшие 56–60 лет. В среднем структура опрошенных должна выглядеть как: 40%:35%:25%, т.е. акцент следует сделать на молодых, имеющих более длительную перспективу потребления социальных благ. Минимальное число респондентов рассчитывается по данным сайта http://allcalc.ru/node/100 [188] автоматически, исходя из численности населения региона.
Введение классификатора позволило не только выделить укрупненные виды социальных объектов, но и перейти к единообразной системе показателей обеспеченности населения этими объектами.
Понятие «обеспеченность», по Словарю русского языка С.И. Ожегова трактуется как «…снабжение чем-нибудь в нужном количестве» [111] и традиционно используют для оценки состояния инфраструктуры. На протяжении советского и постсоветского периодов в каждой отрасли социальной сферы сформировался целый арсенал показателей, отражающих те или иные аспекты обеспеченности территорий социальной инфраструктурой. В приложении Е дана выборка этих показателей по трем многопрофильным социальным отраслям: здравоохранению, образованию и культуре, полученная автором из источников федеральной и ведомственной статистики. Так, по общеобразовательным учреждениям таких показателей было определено порядка четырнадцати, по учреждениям дополнительного образования детей – три. Аналогичная ситуация сложилась и в других отраслях. При этом имеет место большое разнообразие содержания показателей, начиная от числа самих объектов, наличия в них мест и заканчивая числом объектов, требующих капитального ремонта и находящихся в аварийном состоянии.
Вопрос выбора показателей оценки состояния социальной инфраструктуры и методики ее проведения в настоящее время решается самостоятельно отраслевыми структурными подразделениями исполнительной власти каждого региона применительно к специфике каждой отрасли. Однако, как показал анализ документов стратегического планирования различных субъектов ЦФО, выполненный нами в 2013 г. и изложенный в монографии «Стратегическое планирование развития социальной инфраструктуры региона» [142], лишь в 2010 г. в Стратегии социально-экономического развития Московской области до 2025 г. [174], появился один из прямых показателей обеспеченности, сформулированный как «процент муниципальных образований, обеспеченных объектами социальной инфраструктуры в соответствии с нормативами».
Поэтому из имеющихся статистических показателей (приложение Е) целесообразно выбрать те, по которым имеется норматив (приложение Ж), сравнение с которым позволит оценивать уровень фактического состояния социальных объектов по данному показателю. Например, по укрупненному виду «театры» в статистике применяют 5 показателей, среди которых только один -число учреждений/зрительских мест на 1 тыс. жителей может быть принят как отраслевой показатель обеспеченности. Следовательно, по выделяемым социальным отраслям нерыночного сектора в соответствии с введенным классификатором система может включать 24 статистических показателя.
Наличие множества показателей обеспеченности позволяет рассматривать ее как социально-экономическую категорию по аналогии с такими категориями как занятость населения, производительность труда и др.
Выявление приоритетов развития укрупненных видов объектов в инфраструктуре образования Тульской области
До работы с социальными ГП СФ органам исполнительной власти региона чрезвычайно важно выяснить оценку населения как непосредственного получателя социальных благ о состоянии социальной инфраструктуры (рисунок 2.5). Для этого в сентябре – ноябре 2013 г. нами было проведено социологическое исследование мнения 970 жителей Тульской области по трем возрастным категориям: студентов, граждан трудоспособного возраста и пенсионеров. Среди респондентов в возрасте от 17 до 25 лет оказались 400 человек, от 25 до 55 лет – 350 человек и 220 человек, достигших 56–60 лет. Поэтому структура опрошенных выглядела так: 41%:36%:23%. В опросе участвовали студенты, выпускники и сотрудники тульских вузов, а также их родные и знакомые, проживающие в различных муниципальных образованиях. Такой выбор респондентов позволил получить более обдуманные ответы, нежели при опросе случайных прохожих. Объем полученной выборки по информации сайта http://allcalc.ru/node/100 [188] соответствует 99-процентному уровню надежности при распространении на всю совокупность населения Тульской области, которая на 1 января 2013 г составила 1 532 436 человек. Результат обработки ответов (таблица 3.1) показал у жителей всех возрастов разную степень удовлетворения состоянием объектов инфраструктуры каждой отрасли социальной сферы. Наиболее проблемными стали: станции скорой медицинской помощи, стационарные учреждения, дошкольные и общеобразовательные организации, парки культуры и отдыха, учреждения культурно-досугового типа и спортивные залы.
При этом следует отметить, что осенью 2013 г. наибольшее число респондентов, несмотря на разное число укрупненных видов объектов каждой отрасли, выделили в качестве основной проблемы низкий уровень обеспеченности региона организациями дошкольного образования. Поэтому в качестве отрасли для апробации предлагаемого подхода к совершенствованию методического аппарата планирования развития инфраструктурной составляющей социальных ГП СФ было выделено образование. В соответствии с формулой 2.15 были рассчитаны относительные показатели обеспеченности социальными объектами по опросу общественного мнения, что позволит в дальнейшем на единой основе сопоставить мнение жителей и результаты расчета введенных унифицированных показателей (таблица 3.2).
В 2013г. в Тульской области и других регионах России началась инициация разработки ряда государственных программ социальной направленности, рассчитанных до 2020 г. Одной из первых была государственная программа «Развитие образования Тульской области» на 2014-2020гг.». Совпадение времени опроса населения и инициации разработки ГП СФ позволило выполнить апробацию предложенной методики оценки состояния и прогноза развития социальной инфраструктуры региона на двух укрупненных видах объектов: дошкольных и общеобразовательных организациях.
Оценка текущего состояния инфраструктуры дошкольного образования Тульской области проводилась в сравнении с 17 субъектами ЦФО РФ (кроме г. Москвы) по состоянию на конец 2013 г., поскольку он предшествовал началу реализации ГП СФ. При этом было использовано два подхода:
а) традиционный – по объему оказываемых услуг, выражаемому статистическим показателем обеспеченности детей в возрасте от 1 года до 6 лет включительно местами в дошкольных образовательных организациях (ДОО);
б) предлагаемый – на основе введения трехкомпонентного показателя обеспеченности ДОО: по объему оказываемых услуг, выражаемому числом мест по спросу и предложению (далее – по S/D); по качеству оказываемых услуг, выражаемому интегральным показателем оснащения материально-технической базы и показателем, оценивающим долю ДОО, не требующих капитального ремонта.
Показатель статистической обеспеченности измеряется количеством мест на 1000 детей, проживающих в регионе, и входит в перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ [11]. Для него установлены федеральные нормативы: 60 мест на 100 детей в городской местности и 40 мест в сельской местности (приложение Ж). Учитывая разницу соотношения численности детей дошкольного возраста в городской и сельской местности, а также то, что во всех субъектах ЦФО преобладает городское население, был использован норматив городской местности.
Кластеризация субъектов по статистическим данным обеспеченности регионов местами ДОО (рисунок 3.1) проводилась на основании данных таблицы И.1 приложения И и алгоритма идентификации кластера (рисунок 2.10). Полученное распределение регионов ЦФО соответствует первой группе кластеров (с низким нормативом).
Исследование динамики поведения статистической обеспеченности более чем за десятилетний период (рисунок 3.2) выявило, что к 2010 году произошло резкое снижение числа мест в ДОО во всех субъектах ЦФО. Затем наметился их постепенный рост. При этом была выявлена интересная закономерность – сохранение на протяжении этого периода для субъектов, попавших в сильный кластер А, включая Тульскую область, своего положения. Поэтому задачей нашего региона в будущем в процессе реализации государственной программы остается удержание занимаемых позиций.
В то же время данные результатов проведенного опроса населения показали, что традиционный подход, отражая среднее число располагаемых мест в ДОО, не отражает связи с реальным спросом на них. Поэтому в работе был проведен расчет обеспеченности местами ДОО в тех же субъектах на основе показателя обеспеченности местами по S/D (формула 2.10). При этом было учтено, что нормативное время оказания услуги ребенку ( q ) и фонд времени работы ДОО (F) в течение года равны.
Число потребителей, желающих получить данную услугу, рассчитывалось по данным Росстата РФ как сумма числа детей, находящихся в ДОО и числа детей, стоящих на учете для определения в ДОО на конец 2013 года. Располагаемое число объектов, т.е. мест в ДОО, и уровень аварийности ДОО также определялись по данным Росстата РФ [171]. Уровень использования мощности ДОО был рассчитан исходя из соотношения числа детей, находящихся в ДОО, и числа мест в них. Результаты проведенных расчетов приведены в таблице 3.3.
Анализ содержания таблицы 3.3 показал, что соотношение между числом детей и числом мест в ДОО может быть различным. Если первая величина больше второй, это свидетельствует о переполнении детских садов и об использовании под спальные места учебной и игровой зоны, и, по сути, эта разница должна быть добавлена к числу детей, стоящих на учете для определения в ДОО.
Если имеет место обратное соотношение, то это свидетельствует об отсутствии спроса на определенную часть объектов. Так, Тульская область из 17 субъектов ЦФО имела самый низкий уровень использования мощности ДОО. Поэтому 14% мест могут служить резервом для их дальнейшего использования при условии развития прилегающих к ним территорий и изменения методического и кадрового обеспечения. Несмотря на это, Тульская область по данному показателю находится в среднем кластере В третьей группы кластеров с высоким нормативом (рисунок 3.3).
Разработка многовариантного социального прогноза обеспеченности Тульской области объектами инфраструктуры дошкольного образования к 2020 г.
Наиболее значительные факторы, влияющие на обеспеченность объектами дошкольного образования в регионе, системно можно выявить по причинно-следственной диаграмме Исикавы на основе обработки результатов упомянутого опроса респондентов (рисунок 3.13). На первом уровне иерархии факторов, влияющих на данную обеспеченность, 60 % было отдано в терминологии диаграммы Исикавы категории «число потребителей, желающих получить место в ДОО», оставшиеся 40% – категории «располагаемое число мест в ДОО». Аналогичным образом было оценено влияние на эти две категории факторов второго и третьего уровней, общее число которых составило более 30. Из последних были отобраны наиболее часто отмеченные, повторяемость которых нашла отражение в диаграмме как долевое выражение экспертных оценок. В свою очередь из них были выделены три наиболее значимых фактора обеспеченности ДОО
–численность детей дошкольного возраста, складывающееся под влиянием естественного и миграционного движения населения;
– уровень потребности в дошкольном образовании, формирующийся прежде всего под влиянием среднего уровня доходов в семье;
– уровень финансирования на ввод новых мест и вывод действующих в связи с необходимостью проведения капитального ремонта и аварийности объектов, а также на техническое переоснащение действующих ДОУ.
При этом все три фактора, если и не напрямую, то косвенно связаны друг с другом. Поэтому для выявления потребных к 2020 г. объемов инвестирования ДОО в регионе прежде всего необходимо располагать прогнозами динамики численности детей дошкольного возраста и потребности для них в дошкольном образовании к этому периоду.
К моменту разработки государственной программы «Развитие образования Тульской области» на 2013-2020 гг. имелись два официальных прогноза численности детей дошкольного возраста. Первый отражен в Плане мероприятий ("дорожной карте") распоряжения правительства Тульской области от 18 апреля 2013 г. N 478-р. «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования в Тульской области" (таблица 3.12).
Изложенная в них информация носит несколько противоречивый характер. В первом документе запланирован постепенный рост численности детей. Во втором, наоборот, ее снижение. Между тем, для определения объемов и объектов инвестирования возникает острая необходимость прогноза дифференцированной численности детей дошкольного возраста по возрастным группам в муниципалитетах Тульской области.
В предлагаемом подходе использован прогноз рождаемости в муниципальных образованиях Тульской области до 2020г. включительно, предоставленный Министерством труда и социальной защиты региона (таблица Н.1 приложения Н). В нем также, как и в «дорожной карте», заложен рост рождаемости в целом по Тульской области. Однако в разных муниципалитетах картина разная. В таблице 3.13 дана группировка муниципалитетов по данному параметру. Сравнение плановых и отчетных данных за 2013, 2014 и 2015гг. подтвердили правильность выбранного нами в 2013г. прогноза рождаемости для прогноза потребителей дошкольного образования к 2020г. (отклонение за три года не более 0,5%).
Для выявления степени влияния на численность детей дошкольного возраста детской смертности и детской миграции были проведены соответствующие исследования.
Исследования смертности детей по муниципальным образованиям тульского региона в 2011–2014гг. (таблица Н.2 приложения Н) показали возможность не учитывать ее в прогнозе численности детей, требующих мест в ДОО, ввиду ее малой величины (до 1%) от числа родившихся (таблица 3.14) и менее 0,15% от общего числа детей дошкольного возраста в целом по Тульской области.
Анализ полученных данных позволил выделить три группы муниципалитетов – с падающим, растущим и стабильным уровнем потребности в дошкольном образовании (таблица 3.16).
Поведение муниципалитетов внутри каждой группы отличается как по тенденциям, так и по диапазону изменения данного показателя. В то же время расчеты темпов его изменения отразили небольшой уровень колебания на протяжении 2007–2013 гг. (от 0,95 до 1,13 по каждому муниципалитету).
Основным фактором, влияющим на волатильность данного показателя в промышленных муниципальных образованиях стало наличие (отсутствие) военных заказов для оборонных предприятий региона и крупные инвестиции в сельскохозяйственное производство, способствующие росту занятости населения.
Поэтому был проведен анализ крупных инвестиционных проектов с позиции оценки объема инвестиций и количества вновь вводимых рабочих мест (таблица 3.17) по проектам:
а) завершенным и введенным в действие в 2013г.;
б) планируемым к завершению в 2014 г.;
в) находящимся в стадии разработки проектной документации с завершением инвестирования в 2015–2017 гг.
Принимая во внимание распределение муниципалитетов по виду тренда потребности в дошкольном образовании и располагая данными о заключенных инвестиционных соглашениях на 2013–2017 гг., при расчете величины показателя У, закладываемого в прогноз к 2020г. (рисунок 3.16), были выделены восемь комбинаций и четыре варианта определения темпа его изменения к 2020г. ( ):ТР20
а) для муниципалитетов со стабилизацией падения У. При отсутствии инвестиционных соглашений планируемый темп изменения У принимается равным 1; при наличии соглашений – равным обратному среднему темпу изменения У;
б) для муниципалитетов с падающим уровнем У. При отсутствии инвестиционных соглашений планируемый темп изменения У принимается равным среднему темпу изменения У; при наличии инвестиционных соглашений – 1;
в) для муниципалитетов со стабилизацией роста У потребность в обоих случаях равна 1;
г) для муниципалитетов с растущим уровнем У. При отсутствии инвестиционных соглашений планируемый темп изменения У принимается равным 1; при наличии соглашений – равным среднему темпу изменения У, но до границы роста в 90 – 91% (максимальный по выборке); при наличии инвестиционных соглашений – равным 1.
Найденные комбинации зависимости тренда потребности и инвестиций могут быть использованы в других регионах России при прогнозах уровня потребности населения в объектах социальной инфраструктуры. Итоговые значения темпов изменения уровня потребности в дошкольном образовании муниципалитетов Тульской области приведены в таблице 3.16.
В целом, учитывая изложенное выше и всю сложность выполнения прогноза движения численности детей в муниципалитетах, которые будут нуждаться в дошкольном образовании с 2014 по 2020 гг., мы пришли к упрощенному подходу оценки числа этих потребителей на основе построения социального прогноза. Его суть заключается в том, что, зная фактическую численность детей в ДОО и детей, стоящих в очереди, а также фактическую рождаемость в базовом году, и опираясь на прогнозы рождаемости и уровня потребности в ДОО в последующие годы и среднюю численность детей в ДОО, достигающих школьного возраста (порядка 17–19%) [70], методом линейных последовательных сдвигов определять общую численность потенциальных потребителей дошкольного образования по годам всего периода действия государственной программы.