Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы использования инструментария публичного проектирования в модернизации публичного управления 14
1.1. Теоретико-методологические подходы к исследованию проблем модернизации публичного управления 14
1.2. Эволюция содержательной характеристики публичного управления 25
1.3. Принципы и сферы взаимодействия органов публичной власти и предпринимательского сектора в управлении проектами 37
Глава 2. Объективные предпосылки проектирования государственно частного партнерства в условиях сдержанного экономического роста 48
2.1. Комплементарность взаимодействия государственного и частного секторов в системе инструментов публичного управления проектами 48
2.2. Сущность и целеориентированность государственно-частного партнерства в системе взаимодействия власти и частного сектора 72
2.3. Характеристика функций публичного управления, осуществляемых в процессе реализации проектов государственно частного партнерства 84
Глава 3. Методы совершенствования публичного управления проектами государственно-частного партнерства 104
3.1. Планирование проектов ГЧП как технология эффективного управления реализацией государственной экономической политики 104
3.2. Разработка инструментария оценки публичного управления проектами государственно-частного партнерства 117
Заключение 138
Список литературы
- Эволюция содержательной характеристики публичного управления
- Принципы и сферы взаимодействия органов публичной власти и предпринимательского сектора в управлении проектами
- Сущность и целеориентированность государственно-частного партнерства в системе взаимодействия власти и частного сектора
- Разработка инструментария оценки публичного управления проектами государственно-частного партнерства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к рыночной системе хозяйствования, снижение конкурентоспособности, высокая изношенность средств труда и последствия мирового финансового кризиса показали несостоятельность традиционных методов управления социально-экономическим развитием страны, выдвинув на первый план проблемы поиска новых разнонаправленных механизмов воздействия, обеспечивающих эффективность перевода национальной экономики на инновационный путь и дальнейшую адаптацию ее субъектов к новым условиям существования.
Объявленный государством курс на модернизацию подразумевает трансформацию всех аспектов жизнедеятельности общества - экономического, политического, культурного, социального, технологического и т.д. В этой связи актуализируются вопросы о роли государства в экономике, переосмысления его функций и путей взаимодействия с управляемой системой. Очевидно, что достижение целей модернизационных изменений возможно при согласованном проведении экономической политики, ядром которой выступает развитие сотрудничества публичного и частного секторов с выводом их взаимоотношений за рамки «власти - подчинения». Эффективным механизмом такого взаимодействия выступает государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее аккумулировать административные возможности публичного управления и потенциал предпринимательства как внутренний ресурс модернизации экономики и поддержания ее сбалансированного, устойчивого роста.
Публичное управление выступает эффективной средой разработки и реализации подобных проектов, позволяющей сформировать платформу для обсуждения и выработки управленческих решений с участием всех заинтересованных групп. Это свидетельствует о необходимости внедрения в российскую практику публичного управления механизмов проектного менеджмен-
та. Привлечение общественности - один из важнейших аспектов публичного управления, характеризующий уровень транспарентности функционирования органов государственной власти. Применение инструментария проектного менеджмента в совокупности с расширением общественного участия позволяет сформировать новую модель взаимодействия власти, бизнеса и общества - публичное проектирование, основная цель которого - сбалансированность интересов всех экономических субъектов, оптимизация и ускорение коммуникационного процесса, повышающие эффективность управления, осуществляемого публичной властью.
Степень разработанности проблемы. Труды современных ученых, изучающих вопросы воплощения стратегии проектного взаимодействия в трансформируемой социально-экономической системе, отличаются полипа-радигмальностью. В аспекте данной работы актуальны труды Аганбегяна А., Батуковой Л., Белокрыловой О., Бианке П., Блэка С, Ваславской П., Воропаева В., Гохберга Л., Гусева Д., Долгопятовой Т., Иноземцева В., КлейнераГ., Колмыкова А., Кротова М., Маршана П., Матвеенко В., ПобережниковаИ., Портера М., Чернявского М. и иных ученых-экономистов1.
1 Аганбегян А. Г. Социально-экономическое развитие России: анализ и прогноз. - Проблемы прогнозирования. - 2014. - № 4. - URL: (дата обращения: 30.05.2014); Бело-крылова О.С, Бочков А.А. Перспективы посткризисной модернизации экономики России // Экономический вестник Ростовского государственного университета. - 2008. - Т. 6. - № 4. - С. 36-44; Белякова Г. Я, Бату-кова Л. Р. К вопросу о модернизации социально-экономических систем: теоретические основы и роль государства // Проблемы современной экономики. - 2010. - № 4 (36). - С. 5-9; Bianke Pietro-Enkel. Russlands «neue Menschen». Die Entwicklung der Frauenbewegung von den Anf/rngen 1860 bis zur Oktoberrevolution. Frankfurt-am-Main; New York. 1999; Black С E. The dynamics of modernization : a study in comparative history I С E. Black. - New York : Harper & Row, 1966. - P. 7; Ваславская И.Ю. Институциональные основы государственной собственности в системе национальной экономики в посткризисный период: автореф. ... дис. ...д. экон. наук: М., 2010. - 54 с; Воропаев В.И., Гельруд Я.В. Математические модели проектного управления для регулирующих органов // Управление проектами и программами. - 2014. - № 4. - С. 272-283; Го-хберг Л.М., Кузнецова Т.Е., Рудь В.А. Анализ инновационных режимов в российской экономике: методологические подходы и первые результаты // Форсайт. - 2010. - № 3. - Т. 4. - С. 18 - 30; Гусев Д., Устинкин С. Проблема модернизации как основного элемента государственной коммуникации в современной России // Власть. - 2010. - № 7. - С. 15-18; Долгопятова Т. Г. Государственная собственность: О чем говорят опросы? И какие направления важны для КУ? - URL: (дата обращения: 14.11.2011); Иноземцев В. Модернизация: кто и чем оплатит? - URL: (дата обращения: 29.10.2011); Клейнер Г. Б. Системная модернизация экономики России. - URL: (дата обращения: 30.11.2011); Колмыков А. Г. О факторах, препятствующих модернизации российской экономики // Проблемы современной экономики. - 2010. - № 3 (35). -С. 12-15; Кротов М. И. Политико-экономические проблемы российской модернизации // Проблемы современной экономики. - 2010. - № 2 (34). - С. 8-14; Маршан П., Самсон И. Метрополисы и экономическое развитие России // Вопросы экономики. - 2004. - № 1. - С. 4-18; Матвеенко В.Д. Модернизация институтов -условие устойчивого экономичесокого роста в России // Журнал институциональных исследований. - 2010.
В диссертационном исследовании использовались публикации по проблематике развития государства и трансформации публичного управления таких ученых, как Артамонов А., Вебер М., Делягин М., Дементьев В., Дойников И., Дрыгина Ю., Игнатов В., Кастосов М., Кейнс Дж., May В., Некрасов В., Овчаренко Г., Овчинников В., Рой О., Цатурова А.2
Теоретическая концептуализация формирования и развития партнерских отношений публичной власти и частного предпринимательства с учетом российской специфики раскрыта в работах Баженова А., Блинова А., Варнав-ского В., Делмона Дж., Дерябиной М., Жеррарда М., Игнатовой Т., Кера-ли Г., Ковалева А., Козубенко А., Максимова В., Никитаевой А., Орловой Э., Попандопуло А., Халимовского Ю., Черкасовой Т., Ястребова О.3
- № 1. - Т. 2. - С. 84-100; Побережников И.В. Модернизация: теоретико-методологические подходы // Экономическая история. Обозрение / Под ред. Л.И.Бородкина. Вып. 8. М, 2002. - С. 146-168; Porter М.Е. Russian Competitiveness: Where do we stand? U.S.-Russian Investment Symposium. Boston, Massachusetts, 2003. -42 p.; Cherniavsky, M. Tsar and People. Studies in Russian Myths IM. Cherniavsky. New Haven; London, 1961. P. 106 p.
2 Артамонов А. Д. Формирование системы критериев эффективности государственного и муници
пального управления: автореф. ... дис. ...д. экон. наук: СПб., 2008. - 35с; Вебер М. Политика как призвание
и как профессия. - URL: (дата обращения 20.01.2013); Де
лягин М. Оценка эффективности государственного управления // Проблемы теории и практики управле
ния. - 1996. - № 1; Дементьев В.В. Экономика как система власти: Монография. Донецк: ДонНТУ, 2003. -
395 с; Дойников И.В. Государственное регулирование как условие модернизации экономики России // Пра
во и жизнь. - 2012. - № 166 (4). - URL: (дата обращения 20.12.2012); Некрасов В. Н.,
Дрыгина Ю. А. Особенности разработки и реализации государственной аграрной политики в условиях раз
вития публичного управления: Монография. - Ростов-на-Дону:ЮРИФ РАНХиГС, 2013. - 250 с; Игнатов
В.Г., Игнатова Т.В. Взаимодействие государства и бизнеса на Юге России: экспертные оценки и посткри
зисное регулирование // Известия КБНЦ РАН. - 2013. - № 1; Кастосов М.А. Роль трансакционного сектора в
экономии ресурсов // Российское предпринимательство. — 2012. — № 3 (201). — с. 30-33; Кейнс Дж.М.
Общая теория занятости, процента и денег. М.: Прогресс, 1978. - 494 с; May В. Социально-экономическая
политика России в 2014 г.: выход на новые рубежи? // Вопросы экономики. - 2015. - № 2. - С. 5-31; Некра
сов В. H., Лимарева Д. А. Современные особенности публичного управления в России // Государственное
управление и местное самоуправление: тезисы XI Междунар. науч. конгресса. Харьков: Изд-во ХарРИ
НАДУ «Магистр», 2011. - С. 67-69; Овчаренко Г., Некрасова В. Механизмы и инструменты инновационного
развития социоэкономических систем: Монография - Ростов-н/Д: Бюро «Москва», 2012; Овчинников В.,
Кетова H. Интеграционные императивы модернизации и конкурентоспособности экономики России в гло
бализирующемся пространстве // Экономический вестник Ростовского государственного университета. -
Том 2. - 2004. - № 2; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. СПб.: Пи
тер, 2006. - 336 с; Цатурова А.С. Моделирование системы публичного управления сферой образования:
автореф. дис. ... канд. экон. наук: Ростов-н/Д, 2012. - 30с.
3 Баженов А. Государственно-частное партнерство - единственный механизм развития Дальнего Во
стока. Промышленник России. - 2012. - № 7-8; Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: неко
торые вопросы теории и практики // Мировая экономика и международные отношения. - 2011. - № 9. - С.
41-50; Delmon J. Private sector investment in infrastracture: Project Finance, PPP Projects and Risk. The World
Bank and Kluwer Law International. The Netherlands, 2009. - 630 p.; Дерябина M. Государственно-частное
партнерство: теория и практика. - URL: (дата обращения: 30.03.2010); Gerrard М.В. What are public-private partnerships, and how do
they differ from privatizations? II Finance & Development. - 2001. - Vol. 38. - № 3; Игнатова T.B. Формирова
ние комплекса мер управления антикризисным взаимодействием государства и бизнеса // Российское пред
принимательство. - 2012. - № 5 (203). - С. 11-16; Игнатова T.B., Гончарова О.Ю., Лозовова Л.А. Публичное
управление инновациями в предпринимательстве и образовании // European journal of Social Sciences. - 2014.
Анализ трудов этих авторов показал, что к настоящему моменту в зарубежной и отечественной литературе накоплен достаточно большой объем исследований в данной области. Вместе с тем проблема разработки механизмов повышения эффективности публичного управления государственно-частного партнерства в контексте применения инструментов проектного менеджмента остается недостаточно разработанной и требует дополнительных экономико-управленческих исследований, что обусловило постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в разработке и обосновании инструментария проектного менеджмента в государственно-частном партнерстве на основе комплексной оценки взаимодействия органов публичного управления, частного предпринимательства и общественного сектора.
Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
-критически оценить модернизацию публичного управления и предложить соответствующие показатели;
-раскрыть основные управленческие функции публичного сектора, непосредственно воздействующие на процесс формирования и развития государственно-частного партнерства;
- определить факторы результативности взаимодействия органов пуб-
- № 8 (1). - С. 440-448; Kerali Н. Public Sector Comparator for Highway PPP Projects. - URL: (дата обращения: 11.12.2013); Ковалев A. M. Развитие форм и методов государственно-частного партнерства в экономике регионов РФ: автореф. ... дис. ...д. экон. наук: М., 2010. -40 с; Козубенко А.В. Теория экономического развития: взаимодействие государства, рынка и гражданского общества: автореф. дис. ... канд. экон. наук: М., 2011. - 27 с; Максимов В.В. Государственно-частное партнерство в транспортной инфраструктуре: критерии оценки концессионных конкурсов. - М.: Альпина Паб-лишерз, 2010. - 178 с; Никитаева А.Ю. Управление взаимодействием государства и бизнеса в экономической системе региона: методология, теория, механизмы: автореф. дис. ...д. экон. наук: Ростов-н/Д, 2008. -50 с; Орлова Э.О. Механизм инвестиционного взаимодействия бизнес-структур и местного самоуправления. Вологда: ИСЭРТ РАН, 2010. - 184 с; Попандопуло А.И. Государство и бизнес: модели взаимодействия и трансформация деловых коммуникаций в России: автореф. дис. ... канд. пол. наук: М., 2012. - 21 с; Хали-мовский Ю. Региональное государственно-частное партнерство: трудности эффективного регулирования // Хозяйство и право. - 2011. - № 6. - С. 51-59; Черкасова Т.П., Игнатова T.B. Эффективность института государственно-частного партнерства как фактор инновационно ориентированного развития России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2011. - № 1. - С. 106-116; Ястребов О. А. Формирование институциональной инфраструктуры государственно-частного партнерства в Российской Федерации // Проблемы современной экономики. - 2011. - № 2. - С. 178-181.
личного управления и частного сектора;
выявить содержание и признаки, отразить значимость государственно-частного партнерства и проектной формы его управления;
обосновать функциональную роль планирования как инструмента повышения эффективности публичного управления проектами государственно-частного партнерства;
-разработать основные меры по совершенствованию инструментария публичного управления проектами государственно-частного партнерства.
Объектом исследования являются формы государственно-частного партнерства органов публичной власти, коммерческих и некоммерческих организации.
Предметом исследования выступает государственно-частное партнерство как совокупность управленческих отношений, возникающих в процессе публичного управления проектами ГЧП, а также совершенствования инструментария управления, обусловливающего повышение эффективности реализации государственной экономической политики.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения теории управления, неоклассической и новой институциональной теории, теории нового государственного менеджмента, а также значимые труды отечественных и зарубежных авторов в области менеджмента (Мескона М., Тейлора Ф., Некрасова В., May В., Игнатовой Т.), теории модернизации (Бианке П., Блэка С, Козубенко А.), публичного управления (Кушлина В., Чиркина В., Радченко А.) и государственно-частного партнерства (Варнавского В., Никитаевой А., Портера М.), теорий проектного управления, отраженных в монографических и диссертационных исследованиях.
Содержание диссертации и область исследования соответствуют паспорту научной специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент: п. 10.5. «Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и техноло-
гий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства» - рассмотрены особенности разработки и реализации экономической политики развития государственно-частного партнерства. Выявлены особенности становления публичного управления ГЧП-проектами, обозначена комплементарность взаимодействия публичной и частной сторон как необходимый фактор результативности функционирования партнерства; предложены мероприятия для построения устойчивого, диверсифицированного коммуникационного процесса участников публичного проектирования; п. 10.11. «Процесс управления организацией, её отдельными подсистемами и функциями. Целеполагание и планирование в управлении организацией. Контроль, мониторинг и бенчмаркинг. Механизмы и методы принятия и реализации управленческих решений. Управление проектом. Управление знаниями. Риск-менеджмент. Управление производством. Современные производственные системы» - предложены критерии комплексной оценки исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве в целях формирования полноценной системы проактивной оценки ГЧП-проектов, способствующей достижению положительного результата его реализации, благотворно влияющей на поиск и обоснование рациональных управленческих решений публичной власти в этой области.
Научно-методический аппарат исследования. Поставленные в исследовании задачи реализованы посредством применения комплекса фундаментальных методов научного познания: диалектического, историко-генетического, институционального, структурно-функционального, системного, а также логических и экспертных методов научного поиска. Исследование проведено с использованием методов классификации и типологизации, сравнительного анализа, систематизации и обобщения, что позволило обеспечить доказательность и обоснованность положений и результатов диссертационного исследования. Для наглядности предлагаемого материала использованы инструменты графического отображения.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства экономического развития РФ, официального сайта Администрации Ростовской области и города Ростова-на-Дону, федерального портала «ГЧП Инфо», портала малого и среднего предпринимательства «Малый и средний бизнес Дона»; отечественные, зарубежные социально-экономические исследования, в том числе результаты исследований, проведенных такими организациями, как Всемирный банк (World Bank), The Economist Intelligence Unit, Американский Фонд Мира (The Fund for Peace), PncewaterhouseCoopers, ЗАО «БДО», KPMG, Ernst & Young, ВЦИОМ, Высшая школа экономики, Внешэкономбанк, Центр развития ГЧП при поддержке Министерства экономического развития, United Nations Development Programme; а также информация, приведенная в научной и периодической печати, глобальной сети Интернет.
Нормативно-институциональную основу исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, иные федеральные законы, Послания Президента Федеральному Собранию РФ, Международные стандарты финансовой отчетности, Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, областные законы и постановления Ростовской области, постановления Администрации города Ростова-на-Дону.
Рабочая гипотеза исследования базируется на обосновании авторской позиции, согласно которой государственно-частное партнерство является способом достижения целей государственной экономической политики, эволюция которого тесно коррелирует с трансформацией российской системы управления, обусловленной становлением ее публичного характера. Вследствие определения государства как доминирующего фактора инициализации государственно-частного партнерства, авторская гипотеза исходит из необходимости совершенствования механизма публичного управления проектами в рамках цепочки государство - предпринимательство - общество путем по-
вышения эффективности мер публичного управления, направленных на поддержку частного партнера при одновременной модернизации коммуникационных каналов между участниками и потребителями результатов деятельности партнерства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке совокупности теоретических положений, инструментарных средств и практических рекомендаций по развитию государственно-частного партнерства, обосновывающих применение методов управления проектами в целях совершенствования взаимодействия органов публичной власти, частных инвесторов, общественного сектора.
Элементы научной новизны нашли отражение в следующих результатах диссертационного исследования:
на основе анализа отечественных и зарубежных исследований выделены и охарактеризованы три стадии управления модернизацией (как углубление теоретических и практических исследований Клейнера Г., Кротова М., Побережникова И.), что позволило определить «дееспособность государства» в качестве агрегированного показателя оценки эффективности реализованных публичным управлением мер по наращиванию экономического потенциала, улучшению экологической обстановки, демографическому росту и реализации имеющихся и потенциальных конкурентных преимуществ страны;
сформулированы авторское определение государственного (публичного) управления как комплекса мер прямого и косвенного воздействия государства и экономических мероприятий по социально-экономическому развитию страны и его отличительные признаки: инструментарность, властное воздействие, формализация норм, распределение сфер влияния и наделение полномочиями субъектов управления. Обоснована доминирующая роль публичного управления в установлении партнерского взаимодействия с частным предпринимательством, что позволило углубить системные исследования Лимаревой Д., Некрасова В., Никитаевой А.;
предложено учитывать поведение частного сектора как фактора, определяющего результативность проводимой государством экономической политики развития государственно-частного партнерства. В отличие от ранее полученных результатов ученых в данной предметной области (Цатурова А., Черкасова Т.) выявлена и обоснована взаимообусловленность и взаимозависимость модернизации российской экономики и трансформации системы публичного управления, при этом детерминанты макроэкономического развития России определяют государство в качестве базового актора модернизации публичного управления;
в развитие ранее известных исследований Баженова А., Варнав-ского В., Мамонтовой Ю., Уколова В. уточнено содержательное наполнение категории «государственно-частное партнерство» как эффективной системы взаимоотношений публичного и частного секторов, задействующей ресурсы предпринимательства как внутренний источник развития национальной экономики, направленной на достижение общественно значимых целей публичного управления, и обозначены признаки, характеризующие ГЧП с позиций проектного менеджмента (наличие контрактной основы; юридическое закрепление сбалансированного распределения рисков и учета интересов всех сторон партнерства; специфическая нормативная база; длительный срок осуществления проекта; обязательное участие публичного и частного партнеров; использование административных, финансовых, материальных, кадровых, инновационных ресурсов всех сторон партнерства; общественно значимая цель и диверсифицированные формы реализации проекта);
обоснованы и дополнены в сравнении с работами Игнатовой Т., Ястребова О. содержание и методы планирования государственно-частного партнерства на федеральном, региональном и местном уровнях, включающие программно-целевой метод планирования; бюджетирование, ориентированное на результат; расчетно-аналитический, балансовый, нормативный и экономико-математический методы; а также взаимообусловленность мероприятий по контролю и планированию в целях обеспечения соответствия реаль-
ных и анонсированных результатов государственной политики;
— разработан инструментарий комплексной оценки проектов государственно-частного партнерства, включающий в отличие от ранее полученных результатов Волощука С.Д., Воропаева В.И., Максимова В.В. оценку нерыночного эффекта функционирования общественно значимого результата проекта, его взаимосвязи с социальной ответственностью бизнеса, а также предложены рекомендации по составлению оценочного листа с экспертной и количественной характеристикой цели, уровня реализации, транспарентности и способов раскрытия информации о проекте.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Авторский подход к внедрению современных технологий проектного менеджмента в систему публичного управления позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить рамки взаимодействия публичного, коммерческого и общественного секторов для решения общественно значимых задач в контексте достижения целей социально-экономической политики. Изложенные в диссертационном исследовании выводы и результаты могут быть использованы федеральными, региональными и местными органами публичной власти в процессе повышения эффективности государственного управления, основывающегося на транспарентности деятельности, а также при непосредственном использовании механизмов государственно-частного партнерства или в ходе разработки и реализации концепции использования ГЧП как внутреннего источника развития национальной экономики. Кроме того, основные положения работы могут быть использованы в преподавании курсов «Публичное управление», «Государственное регулирование экономики», «Теория и практика взаимодействия органов публичного управления и предпринимательства».
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию в докладах и выступлениях на международных и межвузовских научно-практических конференциях в г. Ростове-на-Дону, г. Ярославле, г. Уфе в период с 2010 по 2015 годы.
Основные результаты, выводы и предложения диссертационной работы изложены в 19 научных публикациях авторским объемом 14,7 п.л., в том числе монография объемом 7,2 п.л. и 5 статей в изданиях, включенных в Перечень российских рецензируемых научных журналов, определяемый ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации, а также в статьях и в межвузовских сборниках научных трудов, в тезисах докладов и выступлений.
Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Южно-Российского института управления-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы» в преподавании учебных дисциплин «Государственное регулирование экономики», «Менеджмент», а также включены в учебно-методические комплексы для бакалавров, магистров и аспирантов. Кроме того, полученные результаты внедрены в практическую деятельность ОАО «Ростовречторг» (г. Ростов-на-Дону), Ассоциации предпринимателей активного ведения бизнеса «ТрастГрупп» (г. Шахты). Апробация работы подтверждена справками о внедрении.
Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения; трех глав, охватывающих восемь параграфов; заключения; библиографического списка, состоящего из 176 наименований. Текст работы изложен на 161 странице, содержит 10 иллюстраций (рисунков). Структура диссертации имеет следующий вид: Введение
Эволюция содержательной характеристики публичного управления
Изучение происходящих в стране трансформационных процессов позволяет выделить вторую стадию как самую сложную ввиду многоаспектности и трудоемкости действий, реализуемых публичным управлением. В рамках нее основная нагрузка ложится на государственную власть как инициатора и главного координатора. При этом требуется выбрать оптимальный вариант достижения поставленных задач. Можно согласиться с А. Аганбегяном18 и В. Иноземцевым19, обозначающими формирование конкурентоспособной промышленности в качестве ключевого направления развития страны, поскольку генерирование инноваций при отсутствии развитой промышленности означает оплату индустриального развития иных государств. Поэтому отправной точкой осуществления модернизационных преобразований является технологическая модернизация: приобретение технологий и привлечение инвесторов. По мнению ученых, первичной должна быть неомодернизация производственной базы, а не стремительный переход на новую модель хозяйствования с повсеместным внедрением инновационных разработок.
Очевидно, что транзитивный характер российской экономики и высокая зависимость от экспорта первоначально предполагают достижение показателей развитых стран (то есть технологическая модернизация выступает фундаментом дальнейшего развития традиционных отраслей), а затем эффективную интеграцию в процессы Это требует мобильности и гибкости публичного управления как ресурса обеспечения результативности государственной политики. В этой связи на первый план выходит необходимость реалистичной оценки возможностей страны для осуществления быстрого перехода на новый тип экономики и восприимчивости экономических субъектов к инновациям как основных факторов, влияющих на ход реализации модернизационных преобразований, построения диалога между ключевыми экономическими субъектами и исключения распыления ресурсов.
По нашему мнению, истоки проблем реализации стратегических задач связаны, в первую очередь, с неоднозначностью смысла, вкладываемого в саму категорию «модернизация». Специалисты вкладывают в данное понятие различные значения: от технико-технологического усовершенствования производственных процессов до формирования общества модерна. Предлагаемые рядом авторов интерпретации категории «модернизация» охватывают разные стадии данного процесса и акцентируют внимание на различных функциях государства и публичного управления. Кроме того, взгляды представителей публичной власти, бизнеса и общества отличаются между собой. При этом в стране наблюдается низкий уровень доверия государству, вызванный, прежде всего недостаточным уровнем обеспечения эффективности его управленческой деятельности. Согласно данным опроса по проекту «Trust Barometer-2014» степень доверия к правительству в России находится на уровне 37%. Следует отметить, что с 2007 года показатель вырос на 5 пунктов и на 1 по сравнению с 2013. Однако этот же показатель в два раза превышает российский в
Бахтина М. А. Доверие к государству как фактор повышения его эффективности // Журнал институциональных исследований. - 2011. - № 3. - Т. 3. -С. 57-66.-С. 63 Нидерландах и Швеции, где он составляет 66 и 57%, соответственно. Уровень доверия к правительству в таких странах, как Объединенные Арабские Эмираты, Китай, Сингапур и Индия равен, соответственно 79, 73 и 72%» . К тому же смена политических процессов в совокупности с переменой мировоззренческих ценностей российского населения обращается в дезинтеграцию общества, что является отрицательной тенденцией в осуществлении модернизации публичного управления.
Важнейшей задачей государственной власти является нивелирование социально-экономической дифференциации. Решение ее заключается в стимулировании развития человеческого капитала посредством активной политики в социальной сфере, основным критерием которой является качество жизнедеятельности людей. Причем результатом этого стимулирования должно так же стать вовлечение общества в реализацию публичного управления, осуществляемого властью.
Нельзя не согласиться с тем, что государство создано для народа. И именно оно аккумулирует все имеющиеся в нем ресурсы для формирования благоприятных условий жизнедеятельности. Находясь в системе взаимных ожиданий, общество справедливо надеется на выполнение публичным сектором принятых обязательств. Учитывая ограниченность расходной части бюджета страны, схожесть интересов государственного и частного секторов, взаимодействие власти, науки, бизнеса и общества представляется действенным способом достижения стратегических целей публичного управления. Представляется, что одной из составляющих успеха модернизации публичного управления выступает построение эффективной системы взаимоотношений между основными потребителями ее итогов: государством, наукой, бизнесом и обществом. При этом обсуждение роли публичного сектора не ограничивается вопросом об объеме его участия, поскольку государство - это еще и наделенный властными полномочиями субъект, вследствие чего оно несет ответственность за конечный результат данного процесса22. Поэтому на публичную власть как представителя государства возлагается функция преодоления «основополагающего противоречия современного управления между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и развитием отчуждения объектов управления от принятия управленческих решений»23.
Изучение концептуальных подходов к проблемам совершенствования публичного управления обозначило актуальность исследования данного процесса, а также необходимость реформирования взаимоотношений государственного и частного секторов в сторону партнерских. Таким образом, модернизацию публичного управления можно обозначить как переход взаимодействия публичного, коммерческого и общественного секторов на качественно новый уровень, характеризуемый вовлечением представителей последнего в принятие решений по общественно значимым вопросам, что обусловит наличие таких важных свойств публичного управления как транспарентность и эффективность. В первую очередь, данная трансформация должна состоять в разрушении коммуникационных преград и формировании соответствующей институциональной инфраструктуры для развития партнерских отношений между ними.
Принципы и сферы взаимодействия органов публичной власти и предпринимательского сектора в управлении проектами
Иными словами, описание подцели охватывает наиболее существенные показатели бизнес-плана проекта, но без подробностей, дабы не дублировать его содержание. Детерминированный бизнес-план -важнейший элемент, играющий ключевую роль в формировании положительного результата относительно участия хозяйствующего субъекта в проекте. Учитывая, что реализация задач государственной социально-экономической политики предполагает осуществление масштабных инвестиций, проект (в нашем случае - подцель) должен содержать реальные и конкретные данные о технико-экономическом обосновании с аргументированием ожидаемой нормы доходности, представлять экономический интерес для предпринимательства. Совершенно очевидно, что участие коммерческого сектора в реализации проектов предполагает предоставление значительных государственных
Использование дерева целей, по сути, представляет собой отражение стратегии (основная цель) и тактики (подцели) публичного управления проектами. Схематичное изложение основных целей позволяет трансформировать стратегические цели модернизации в систему конкретных плановых задач, предполагаемых к выполнению в соответствующие плановые периоды. Подчеркнем, что для оптимального использования потенциала научного сообщества в системе инструментов публичного проектирования необходимо четко определить его роль и возможности как участника данного процесса.
Так, если разработка новой продукции осуществляется частным предпринимательством, привлечение научного сообщества к реализации проекта полезно на этапах определения целевых покупателей (потребителей), технико-экономического обоснования проекта, выявления оптимальных путей достижения результата в максимально короткие сроки, разработки конкретных мероприятий по реализации проекта. Данная точка зрения подтверждена результатами опроса представителей бизнеса, согласно которому 42,7% респондентов видят роль науки в развитии теоретического и прикладного знания для инноваций, 40,5% считают, что ученые должны участвовать в разработке инноваций и последующих консультациях при их внедрении в производство. Более половины опрошенных (58,1%) отмечают сильный потенциал и способность науки создавать интеллектуальные продукты для прорыва в технологиях и в теоретическом, и в прикладном плане. При этом 25,2% респондентов готовы финансировать реализуемые совместно с научным сообществом проекты76.
Для прагматично настроенного коммерческого сектора длительность в данном случае равносильна упущенной выгоде, поскольку основной задачей для российских бизнесменов в настоящее время выступает сохранение жизнеспособности и получение оптимального уровня рентабельности. Между тем, по данным исследования PricewaterhouseCoopers исследованиями, разработками и инновациями во всем мире на равных основаниях планируют заниматься или уже занимаются 86% руководителей. Однако в России 17% российских руководителей признались, что не готовы к этому. К примеру, в Китае отсутствуют компании, не готовые к исследованиям и разработкам, а в Западной Европе и США их всего 10% и 9% соответственно. Положительным моментом является количество российских руководителей, готовых отчасти и хорошо готовых к инвестированию разработок и исследований - 78% опрошенных .
Кроме того, для привлечения специалистов требуемой квалификации необходим систематический обмен данными между предпринимателями, образовательными учреждениями и службой занятости (одной из функциональных единиц публичного управления). Посредством этого будет производиться своеобразный заказ на работников: на основании планируемых показателей функционирования предприятий, текучести кадров бизнес предоставляет информацию образовательным учреждениям (уточняя при этом не только количество сотрудников, но и требования к ним, т. е. - к качеству трудовых ресурсов; возможно, даже в части минимально необходимых практических навыков) и службе занятости. В данном случае нужна совместная работа представителей бизнеса и науки. Ведь построение эффективной системы сотрудничества власти, науки и
Отсюда прямая зависимость: реализация государственной социально-экономической политики требует появления стратегических инноваторов, «перезагрузки» образовательного процесса, направленной на сочетание прикладных знаний, глубина которых должна соответствовать масштабам происходящих изменений. Таким образом, преобладающим направлением реформирования системы взаимодействия научного сообщества с публичным и коммерческим сектором выступает формирование требований рынка к результатам образовательного процесса.
Наряду с этим необходимо оценить потенциал российской промышленности с точки зрения реального наличия ресурсов и возможностей для их эффективного использования в целях построения новой системы публичного управления. При анализе следует учитывать последствия советской экономической системы, характерной чертой которой выступают доминирование крупных монополизированных структур, применение технологий массового производства, эффективность которых достигается за счет масштаба и стандартизации выпускаемой продукции. В совокупности с отсутствием реального экономического интереса к внедрению достижений научно-технического прогресса это побуждает большинство субъектов коммерческого сектора продолжать движение в сторону сырьевой экономики.
Сущность и целеориентированность государственно-частного партнерства в системе взаимодействия власти и частного сектора
Поддерживая данный вывод, отметим, что более продуктивным и социально значимым мероприятием как в 2009 г., так и в 2014 г. вместо докапитализации предприятий и банков с государственным участием стало бы внеочередное формирование и финансирование проектов государственно-частного партнерства.
Организационная функция публичного управления в рамках партнерства власти и бизнеса реализуется посредством административных рычагов, распределения полномочий и обязанностей между отдельными ведомствами. Долгое время в научной литературе поднимался вопрос о неутверждении непосредственных исполнителей проектов на всех уровнях власти. Кроме того, в работах многих специалистов низкая квалификация государственных служащих упоминалась как одна из проблем, препятствующих скорейшему внедрению государственно-частного партнерства в стране. Согласно исследованию агентства «The Economist Intelligence Unit», активному участию бизнеса в социальных программах мешает недостаточная поддержка властей116. Государственные служащие недооценивают важность партнерских отношений бизнеса и власти в целом и управления проектами в частности, акцентируя внимание на финансовой стороне вопроса. 62% участвующих в исследовании бизнесменов сомневаются в компетентности органов власти в области государственно-частного партнерства. Около 33,3% считают, что сотрудники государственных органов вообще не знают, для каких целей используется этот механизм.
Потребность в изменении сложившейся ситуации поставила публичному управлению задачи по нормативному определению институтов, органов, в компетенцию которых входит работа с проектами государственно-частного партнерства. Общественная значимость проектов, механизмы мотивации общественного и коммерческого секторов (в том числе социальные, психологические, технические, юридические и прочие аспекты) определяют междисциплинарность публичного управления проектами, а, следовательно, выступают императивами наличия в числе партнеров множества компетенций в различных областях. По нашему мнению, необходимо законодательно определить всю цепочку субъектов, непосредственно занимающихся сотрудничеством публичного сектора и частного предпринимательства, начиная с процесса подготовки ГЧП-проектов и заканчивая их мониторингом и наблюдением за ходом соблюдения природоохранных и санитарных норм участниками партнерства. К работе с ГЧП следует привлекать функциональных специалистов, способных адекватно оценить корректность сметных расчетов, контролировать расход материалов при ведении строительных работ, проанализировать социальную оценку проекта и т.д.
В настоящее время в России создан Центр развития такого Из России с любовью. Национальный вклад в глобальный контекст КСО. Исследование агентства «The Economist Intelligence Unit», 2008. 32 с. - URL: http://www.undp.ru (дата обращения: 09.09.2012) партнерства, цель которого - объединение экспертов в сфере ГЧП для привлечения инвестиций и компетенций частного сектора в контексте публичного проектирования. Федеральные и региональные Институты развития обязаны осуществлять поддержку социально-экономического развития субъектов РФ посредством эффективного взаимодействия публичной и частной сторон. В рамках реализации государственной политики развития ГЧП созданы и такие федеральные институты, как:
Центр ГЧП Внешэкономбанка, деятельность которого направлена на оказание качественной помощи публичному сектору в реализации стратегий развития общественной инфраструктуры в рамках ГЧП;
На международном уровне ведется работа по гармонизации законодательства в сфере государственно-частного партнерства стран СНГ, осуществляется сотрудничество с центрами ГЧП и других стран. Тем не менее в связи с недостаточностью нормативной базы, регламентирующей взаимоотношения государственного и частного секторов, не в полной мере организованы коммуникационные каналы бизнеса с приведенными выше структурами публичного управления.
Коммуникации - один из важнейших принципов управления, в том числе государственного. Создание базы данных о действующих ГЧП-проектах является эффективным инструментом осуществления государственной политики ГЧП, поскольку предоставляет возможность анализа технологий реализации проекта и выявления его достоинств и недостатков, перенятие опыта у его участников с целью достижения наилучшего результата в дальнейшем.
Информируя потенциальных партнеров о наличии предложений к сотрудничеству, публичное управление выступает и в качестве маркетолога. Главное отличие состоит в следующем: маркетолог коммерческой организации должен изучить конъюнктуру рынка с целью выявления наиболее перспективных целевых рынков и определения их вместимости. Государство же в контексте ГЧП изначально предлагает считать рынок, на котором будет реализовываться проект, инвестиционно привлекательным, и предоставляет бизнесу на данной территории различные привилегии. При этом задачей публичного управления является выстраивание системной работы с предпринимательством таким образом, чтобы и после прекращения предоставления государственных преференций данный рынок оставался инвестиционно привлекательным и социально полезным. Для повышения заинтересованности частного предпринимательства в государственно-частном партнерстве в рамках публичного управления проектами должны проводиться различные стимулирующие мероприятия.
Координация деятельности участников ГЧП-проекта - одна из важнейших функций публичного проектирования, тесно соприкасающаяся с организационной. Она состоит в управленческой деятельности, направленной на обеспечение согласованности функционирования всех субъектов, вовлеченных в проект.
Выполнение данной функции надлежащим образом очень важно при согласовании действий органов местного самоуправления с представителями региональных и местных властей. Нормы статей 71-73 Конституции РФ определяют распределение полномочий между указанными уровнями власти. В связи с этим муниципалитеты не имеют достаточных полномочий для заключения и реализации контракта государственно-частного партнерства самостоятельно. Подобная неопределенность, негативно влияющая на решение потенциального частного инвестора ГЧП, увеличивает риски, а следовательно, и стоимость проекта. Во избежание указанной ситуации целесообразно применять программно-целевые методы управления бюджетом на региональном и муниципальном уровнях.
Разработка инструментария оценки публичного управления проектами государственно-частного партнерства
В силу неоднородности объектов, обладающих нерыночными параметрами эффективности, единый показатель, позволяющий произвести оценку общественной полезности проекта государственно-частного партнерства, отсутствует.
Частично его оценка может быть произведена на основе методов, основанных на концепции дисконтирования, или не предполагающих ее использование. С точки зрения финансовых вложений эффективность государственно-частного партнерства интересна как предпринимательскому сектору, так и государственному. Первые по роду своей деятельности обязаны учитывать данные показатели, вторые -учитывают их практически (при формировании и оценке исполнения бюджета) и теоретически (при определении путей дальнейшего развития партнерства). Кроме того, участие в проектах государственно-частного партнерства добавляет бизнесу таких не подлежащих признанию в финансовой отчетности активов, как улучшение имиджа организации, приводящее к увеличению числа контрагентов, списка клиентов и повышению показателей различных рейтингов.
Однако общественному сектору важны именно особенности предоставления публичных услуг (пропускная способность автомобильных дорог, улучшение качества автодорожного покрытия, медицинских услуг, экологической обстановки, увеличение рабочих мест, рост числа детских садов и проч.), то есть то, что определяет стабильность и качество жизнедеятельности населения. Поэтому информативность применяемого в российской и международной практике показателя рыночной стоимости недостаточна.
Думается, что рост доверия общественности прямо пропорционален осуществлению участниками государственно-частного партнерства своей деятельности согласно принципам социальной ответственности. Данное правило отвечает требованиям, предъявляемым обществом к коммерческому и публичному секторам, публичным - к коммерческому, коммерческим - к публичному и частично к собственному. Исходя из этого, реализация социальной ответственности бизнеса, особенно в рамках государственно-частного партнерства (поскольку оно представляет предмет нашего исследования), возможна при фактическом ее выполнении институциональным образцом - представителями публичного проектирования. Социальная ответственность корпоративного сектора стратегически направлена на достижение финансовых целей компании, находясь за границей формальных и неформальных норм предпринимательской деятельности.
Между проектами государственно-частного партнерства, осуществляемыми в социальной сфере, и непосредственной реализацией коммерческим сектором социальной ответственности очень тонкая граница, что не всегда позволяет корректно идентифицировать последнюю, обозначив ее как ГЧП. Однако реализуемые в рамках исследуемого партнерства проекты не равнозначны по социальной ответственности бизнеса. Валентность социально-экономической эффективности взаимодействия публичной и частной сторон дает синергетический эффект для расширения области применения партнерства.
В зарубежной практике государственно-частное партнерство наращивает масштабы, предлагая мировому сообществу еще одну форму взаимоотношений - мегапроект. Оксфордская бизнес-школа выделяет четыре критериальных отличия данных проектов: ограничение минимальной суммы инвестиций, равное одному биллиону американских долларов, срок планирования проекта превышает 5 лет, воздействие на жизнедеятельность более 1 миллиона человек, и самый важный -трансформирующее влияние на территорию его осуществления . Как правило, реализация данных проектов затрагивает одновременно несколько областей. Например, к числу таких относятся строительство нового курортного города в Мексике; разработка второго по величине в Азии рудника в монгольской пустыне Гоби, запасы которого приблизительно оцениваются в 25 миллионов тонн меди, 5,1 тыс. тонн серебра и 1,02 тыс. тонн золота; инвестиции в развитие энергетического сектора Южной Африки. По данным исследования, проведенного международной сетью компаний KPMG в 2013 г., Канада является государством, в котором реализуется наибольшее количество мегапроектов в рамках государственно-частного партнерства. Основная часть инвестиций (около 50 проектов примерной стоимостью 170 биллионов долларов США) сконцентрирована в таких областях как энергетика и коммунальное хозяйство, горнорудная промышленность
В 1999 году Министерством экономики РФ были утверждены Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов , предназначенные для рационализации механизма расчета их эффективности. (На момент исследования являются действующими.) Документ предусматривает два основных вида оценки: эффективность инвестиционного проекта в целом и эффективность участия в нем. В первом случае имеются два направления: общественная (социально -экономическая) и коммерческая эффективность. Общественную полезность характеризуют соответствие поставленным целям социально-экономического развития региона, а именно: последствия реализации проекта для всего населения как в секторе его непосредственного осуществления, так и в смежных областях экономики. Рекомендации предлагают раскрывать данные эффекты количественно. При невозможности их определения допускается оценка качественного влияния.