Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы управления системой регионального налогообложения 29
1.1 . Теоретико-методологический базис управления налогообложением в российской экономике 29
1.2.Элементно-субъектная характеристика системы регионального налогообложения как объекта управления 71
1.3. Организационная структура управления налогообложением в регионе 107
2. Система бюджетно-налогового планирования в регионе: содержание и основные направления совершенствования 127
2.1. Сущность, основные задачи и инструментальные методы бюджетно-налогового планирования 127
2.2. Межбюджетное регулирование как составляющая регионального налогового планирования 170
3. Функционально-процессный аспект регионального налогового регулирования и контроля 202
3.1. Региональное налоговое регулирование: содержание, методы и модели 202
3.2. Основные направления и способы организации регионального налогового контроля и учета 243
3.3. Характеристика нормативно-правовой базы регионального налогового регулирования и контроля 264
4. Информационно-инструментальное обеспечение процессов управления региональным налогообложением 273
4.1. Методы и модели инструментально-аналитической поддержки процессов управления на мезоуровне 273
4.2. Рейтинговое управление налогообложением в регионе 319
Заключение 363
Список использованной литературы 373
Приложения 401
- Теоретико-методологический базис управления налогообложением в российской экономике
- Сущность, основные задачи и инструментальные методы бюджетно-налогового планирования
- Основные направления и способы организации регионального налогового контроля и учета
- Методы и модели инструментально-аналитической поддержки процессов управления на мезоуровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Новая территориальная и общественно-политическая самоидентификация государственности России потребовала осуществления радикальных преобразований во всех сферах, включая управление. В период сложных трансформационных сдвигов в российской экономике коренному реформированию должны быть подвергнуты как парадигма управления в связи с новым содержанием социально-экономических процессов, так и сама система управления и используемые управленческие технологии, переориентированные на процессы децентрализации, расширение экономических прав регионов, появление новых объектов и субъектов управления.
В ряду других социально-экономических феноменов кардинальным изменениям подверглось российское налогообложение, структурно представ ленное тремя уровнями: федеральным, региональным и местным, и этот процесс еще не закончен. В новых условиях хозяйствования управлению на логообложением на всех уровнях придается глубокий социально- экономический смысл, к нему предъявляются принципиально иные требова ния, пока еще не нашедшие адекватного воплощения в виде новой концепции управления налогообложением.
Региональное налогообложение занимает особое место как в национальной системе налогообложения, так и в региональной экономике, что определяется особым значением субъектно-территориального фактора в реализации функций самовоспроизводства и обеспечения устойчивого макро- и мезо-экономического развития. Развитие системы регионального налогообложения, совершенствование процессов управления налогообложением существенно осложняется отсутствием эффективного их методологического и правового обеспечения.
Общественная значимость первоочередного разрешения этой проблемы в рамках общей концепции управления регионом делает актуальным проведе ниє исследований, связанных с разработкой теоретико-методологических основ управления налогообложением с учетом особенностей протекания этих процессов на субфедеральном уровне. Такой подход позволит на качественно ином научном уровне, с учетом увязки координационных и субкоординационных связей в системе управления налогообложением, подойти к решению целого комплекса сложных, еще не решенных проблем, связанных с реализацией функций управления, а также разработать адекватные новым условиям и более эффективные инструментальные методы управления налогообложением.
Степень разработанности проблемы. Основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные исследуемой области, которые по тематической направленности можно с определенной условностью сгруппировать следующим образом.
Общетеоретические основы управления и вытекающие из них вопросы организации процессов и систем управления изложены в трудах отечествен Ф ных и зарубежных ученых: М. Альберта, Г. Андреева, С.Вира, О Доннел, К.Киллина, Э.Короткова, К.Кернс, Г.Кунца, Б.Лагоши, А..Лейбкинда, М.Месаровича, М.. Месхона, Б.Мильнера, Г. Поспелова, Б. Рудника, Т.Р. Саа-ти, В.Тамбовцева, А.Тихомирова, Г.Хана, Ф.Хедоури и др.
Вопросам становления социального и государственного управления в трансформационный период посвящены работы отечественных ученых: А.Венгерова, Д. Зеркина, Е.Ведуты, В.Игнатова, В. Лексина, Н. Мисина, А.Радченко, А.Ревенкова, А. Швецова и др.
Общим концептуальным проблемам налогообложения и исследованию влияния налогообложения на макро и микроэкономические процессы посвящены труды классиков: Э.Аткинсона, Дж. Кейнса, К.Маркса, Д. Милля, Щ, П.Самуэльсона, Э.Селигмена, Ж.Сисмонди, А.Смита, Дж. Стиглица, Р.Стурма, Д.Рикардо, В.Петти, М. Фридмана, Э.Хансена, русских ученых М. Боголепо-ва, С. Витте, И. Озерова, А. Тривуса, Н. Тургенева, Л. Яснопольского и современнных отечественных исследователей Л.Абалкина, М.Белянина, Э.Вознесенского, Е.Зингер, А.Кугаенко, А.Козырина, Д. Мельника, В.Пушкаревой, и др.
Вопросы становления российского налогообложения, адекватного рыночным трансформационным процессам, а также последующего его развития и реформирования исследуются в работах А. Брызгалина, О. Врублевской, Е Егоровой, В. Кашина, З.Клюкович, Е. Коломак, Н.Кузнецова, Д.Львова, А. Медведева, С.Пепеляева, Ю. Петрова, С.Синельникова, М. Романовского, Д. Черника, и др.
Некоторые аспекты решения проблем совершенствования российского налогообложения и управления налоговыми отношениями с использованием аппарата экономико-математического моделирования и современных информационных технологий представлены в работах Н. Бублика, В. Горина, Е. Даншут, Е. Коломак, Дж. Оркута, В. Суслова, С. Суспицына, Д. Черника и др.
Регионологизация реформ напрямую связывается с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, напрямую зависит от качества организации налогообложения в регионе, успешности реализации всего спектра налоговых функций. Эта позиция разделяется большинством современных регионоведов: А.Гранбергом, А. Дружининым, В, Бутовым, Н.Кетовой, В. Игнатовым, Т.Игнатовой, В.Овчинниковым, В.Золотаревым, Ю.Колесниковым, В.Наливайским, А.Гапоненко, С. Мельниковым, В.Прокошиным, Е.Кочерененым, А. Тамбиевым и др.
Проблемам налогового администрирования и государственного управления налогообложением посвящены в отечественной экономической литературе публикации ученых и специалистов Ф.Банхаевой, Е. Вайс, И.Врублевской, И. Горского, Ю.Зерщикова, Н. Кузнецова, Н. Лазаревой, В. Панскова, Е. Поролло, М. Романовского, Р. Сомоева, А.Шевченко, Т. Ютки-ной, Л. Якобсона и др.
Наиболее последовательно представление о том, что управление налогообложением - это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, проводят в своих работах налоговеды Р.Галимзянов, Д. Мельник, Д. Черник, М.Романовский, О.Врублевская, Б. Рогозин, Т. Ютки-на и др.
Вместе с тем большая часть исследователей отмечает, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблематика не имеет еще достаточного научного обоснования, что по причине жестких причинно-следственных взаимозависимостей оказывает негативное воздействие на налоговое производство и систему управления им.
Управление налогообложением на мезоуровне, с учетом присущей каж дому из регионов собственной парадигмы социально-экономического поведения, еще не получило полного, на системной основе обеспечения адек ватным понятийным аппаратом, методологическими основами и методическим инструментарием. Вследствие этого, при традиционном под ходе возможности региона по принятию решений в вопросах собственного финансового обеспечения в сфере налоговых доходов, а также по реализации в полной мере регулирующей и социальной функций налогов описываются фрагментарно, с использованием неадекватного семантического оформления и инструментария.
В связи с этим возникла настоятельная практическая потребность в развитии теории и выработке методологии проведения исследований по вопросам совершенствования управления системой регионального налогообложения, разработке эффективных методов принятия налоговых решений на мезоуровне на всех функциональных стадиях процесса управления.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в углублении и развитии, опираясь на теоретическое и институциональное обоснование необходимости регионального управления налогообложением, как условия и активного инструмента воздействия на социально-экономическое ф развитие региона, с позиций субъектно-объектного, функционально процессного и структурно-организационного подходов к управлению налогообложением, теоретико- методологического базиса управления региональным налогообложением; разработать методологию целеполагания для системы ре гионального налогообложения; сформировать методические и инструментальные основы для внедрения в практику управления налогообложением идеологии многовариантного подхода к принятию налоговых решений; разработать концепцию рейтингового управления региональным налогообложением и реализующую ее конструктивную схему принятия налоговых решений.
Достижение поставленной цели потребовало решения ряда этапных задач, сгруппированных в 4 блока:
1. Теоретико-методологическое исследование и развитие понятийного аппарата управления налогообложением в рамках целостной системы катего рий общей теории управления, экономической теории, теории финансов и финансового менеджмента:
выявление содержания процесса управления налоговыми отношениями в рамках сложившегося в общей теории управления функционально-процессного подхода к управлению;
анализ специфических особенностей объекта управления налогообложением, функционирующего в рыночно-трансформационной среде;
исследование особенностей бюджетно-налогового планирования в условиях рыночной экономики;
- анализ и характеристика структурно-функциональной организации системы управления налогообложением с использованием типологии инсти туциональных форм организации управления.
2. Теоретическое исследование процесса управления региональным на логообложением с самостоятельным и специфическим объектом управления в рамках пространственно организованной социально-экономической системы, имеющей собственную парадигму поведения:
- теоретическое и институциональное обоснование правомерности выделения процессов управления региональным налогообложением в самостоятельный предмет научно-практической деятельности с собственным предметом и объектом исследования;
определение регионального налогового управления как специфической формы административно-экономических отношений в рамках пространственно-ограниченной социально-экономической системы субфедерального уровня;
разработка концептуальной модели двойственного статуса регионального налогообложения как структурно-функционального элемента метасистем «Национальное налогообложение» и «Регион» и относительно обособленной системы, позволяющей обосновать методологическую значимость взаимообусловленности системных образований в организации управления налогообложением на мезоуровне;
исследование элементной и субъектно-объектной структуры системы регионального налогообложения;
- анализ системы управления региональным налогообложением в функциональном и структурно-организационном аспектах;
- формирование поэтапной процедуры совершенствования организаци онной системы управления налогообложением на основе системно-целевого подхода к проектированию и совершенствованию организационных структур.
3. Исследование в контексте сформированных теоретико-методологических основ управления региональным налогообложением содержания основных функций процесса управления и разработка эффективных методов их реализации:
конкретизация содержания регионального налогового планирования и прогнозирования как регулярных целеориентированных функций регионального налогового управления;
обоснование необходимости формирования Видения в рамках проблематики регионального налогового планирования как основы выработки концепции долгосрочного развития региональной налоговой системы;
расширение представлений о содержании налогового потенциала региона;
разработка концепции целеполагания в управлении налогообложением и трансформация общих принципов и методов целеполагания применительно к системе управления региональным налогообложением;
определение путей совершенствования методологии и методов налогового планирования, в том числе при решении задачи горизонтального финансового выравнивания;
конкретизация содержания налогового регулирования как функциональной стадии процесса управления на региональном уровне и характеристика методов регионального налогового регулирования;
разработка микроимитационной модели для оценки фискальных последствий применения налоговых льгот и эффективности мероприятий, направленных на компенсацию выпадающих доходов из бюджетов;
формирование концептуальной версии о двухуровневом строении системы регионального налогового контроля.
4. Разработка инструментально-информационного обеспечения процес- сов управления налогообложением на субфедеральном уровне:
анализ и оценка существующих количественных методов и моделей решения задач управления региональным налогообложением с позиций практической применимости и эффективности;
разработка микроимитационной модели для оценки возможных последствий изменений в налоговом законодательстве по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности для бюджетов региона и отдельных его административно-территориальных образований;
анализ и оценка возможностей использования «Налогового паспорта региона» в качестве информационной основы для решения задач налогового планирования и регулирования и создания единого информационного про странства региона;
- разработка концепции рейтингового управления налогообложением и рейтинговой схемы принятия налоговых решений;
- апробация рейтинговой схемы принятия налоговых решений на задачах комплексной оценки налогового состава региональной системы налогообложения и отбора эффективных вариантов совершенствования условий налогового производства по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности.
Объектом исследования выступает система регионального налогообложения.
Предметом исследования является процесс управления региональным налогообложением, рассматриваемый в функционально-стадийном и субъект- но-объектном, структурно-организационном и информационно инструментальном аспектах.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения теории управления, теории финансов и налогов, теоретические положения концепций социального и регионального управления, исследования по проблемам государственного регулирования экономики и финансового выравнивания территорий, управлению налогообложением, представленные в трудах зарубежных и отечественных ученых-экономистов; законодательные и нормативные документы государственных органов РФ и ее субъектов; инструментально-методические материалы научных коллективов. При разработке проблемы использовались различные методологические подходы, в том числе системный подход в его субъектно-объектном и функционально-структурном аспектах; методы и инструментальные технологии научного исследования, в том числе логический, метод микро- и мезоэкономической динамики; табличные и графические приемы визуализации статистических данных, экономико-статистических группировок, микроимитационного моделирования, метод анализа иерархий, современное программное обеспечение общего назначения: Microsoft Excel, Borland Delphi, пакет программ многомерного статистического и эконометрического анализа: Statistica.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных федеральных и региональных органов Госком стата РФ, Администрации Ростовской области, Управления по Ростовской области Министерства по налогам и сборам РФ, статсборников, данных, пуб ликуемых в периодической печати, материалов монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, а также материалов отче тов, многолетнего практического опыта и личных наблюдений автора. Репрезентативная совокупность использованных данных, соответственно об работанных, проанализированных, обобщенных, экономически интерпретированных и прокомментированных, обеспечила достоверность ре зультатов исследования и аргументированную обоснованность практических рекомендаций.
Логика исследования состоит в движении от сущностного определения процесса управления налогообложением к выявлению конкретного содержа ния этого процесса применительно к объекту управления процессами налогообложения на мезоуровне - системе регионального налогообложения, имеющей двойственный статус в мезоэкономической структуре народного хозяйства, и далее - к конструированию и отработке инструментария принятия решений на всех функциональных стадиях процесса управления региональным налогообложением.
Концепция диссертационного исследования. Перенос центра тяжести рыночного реформирования российской экономики на мезоуровень актуали зировал проблемы управления налогообложением как обязательного и специфического атрибута региональной политики и управления, от эффектив ности функционирования которого зависит целостность воспроизводства мезоэкономики. ф: Авторская концепция диссертационного исследования исходит из пред посылки и обоснования модели двойственного статуса объекта управления -системы регионального налогообложения и концептуального представления процесса управления региональным налогообложением в субъектно объектном, функционально-процессном и структурно-организационном аспектах, позволяющих углубить и развить теоретико-методологический базис управления налогообложением на мезоуровне и разработать методы инструментального обеспечения процессов управления.
Положения диссертации, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения, составившие содержание разработанной автором концепции:
По специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами 1.В условиях трансформационно-системных изменений экономики России, институциональных преобразований ее субъектно-объектной структуры процесс налогообложения на всех уровнях государственного устройства приобретает ряд особенностей, вызывающих необходимость выделения проблем управления налогообложением в самостоятельное научно-практическое направление: собственная нормативно-правовая база; массовый характер взаимодействий субъектов общественного производства и государства в лице двух законодательно и экономически обособленных публичных субъектов -Федерации и субъектов Федерации; фискальная значимость и регулярность налоговых потоков; принудительный характер налоговых платежей; институционально обособленная система финансовой и административной ответственности за налоговые правонарушения.
В субъектно-объектном аспекте управление налогообложением - это объективная организационно-экономическая категория, сущностным содержанием которой является процесс управления налоговыми отношениями, возникающими в связи с принудительным перераспределением части собственности индивидуальных и корпоративных собственников в пользу государства, в лице представительных органов власти федерального и регионального уровней, а также в бюджеты органов местного самоуправления.
В контексте функционально-процессного подхода управление налогообложением представляет собой непрерывную серию отличающихся однородностью взаимосвязанных управленческих функций - налогового планирования и прогнозирования, налогового регулирования и контроля, направленных на обеспечение функционирования системы налогообложения в заданном режиме, что меняет сложившееся на практике представление об-управлении налогообложением как оперативном вмешательстве государства в ход сбора налогов и (или) принятии комплекса мер, способствующих соблюдению налогового законодательства.
В условиях рыночной экономики бюджетно-налоговое планирование приобретает специфические особенности, заключающиеся в директивно- индикативной форме реализации, предполагающей у бюджетно-налоговых заданий статус закона, но в отличие от традиционных директивных плановых заданий не получающих конкретно-адресной формы проявления. В процедур но-управленческой плоскости означающее, что подавляющая часть релевантных параметров бюджетно-налоговых планов неподконтрольна со стороны системы управления налогообложением, что порождает необходи- ф мость применения специфических методов регулирования и контроля.
1. Налоговое регулирование с позиций функционально-процессного подхода представляет собой функциональную стадию процесса управления налогообложением, содержание которой связано с детальной разработкой способов реализации налоговых планов, предполагающих формирование и введение в действие новых или корректировку действующих налоговых режимов, выделение и фиксацию заданных налоговыми планами значений релевантных параметров с целью последующего контроля за их фактическим состоянием и выработкой корректирующих управленческих воздействий.
2. Законодательно установленная система материальной и административной ответственности за налоговые правонарушения, исходя из ее ф; внутренней сущности и назначения, ориентирована на предотвращение и устранение возникающих отклонений от регламентированного нормативно-правовыми актами порядка формирования налоговых обязательств. По своей кибернетической сути она является регулятором компенсационного типа, что расширяет представление о роли этой системы в налоговом механизме, о методах и способах налогового регулирования.
4. Система налогообложения как объект управления по своим характеристикам, задачам и источникам финансирования может быть отнесена к сложным системам специального назначения (СССН), что объективирует роль и место органов государственной власти и местных органов самоуправления в процессе управления налогообложением. Целевое ориентирование систем налогообложения является прерогативой государства в лице его органов власти; формирование целей осуществляется исходя из общих, а не внутренних интересов системы налогообложения; достижение целей обеспечивается созданием и развитием организационной инфраструктуры с обязательным включением в нее государственных органов; управление созданием и развитием таких систем является функций государства в лице его федеральных или региональных органов власти, а на местном уровне — органов муниципальной власти.
d 5. Структурно-функциональная организованность систем управления налогообложением осуществляется посредством такого социально экономического института как «надорганизация» с предписательной формой связи между составляющими ее и участвующими в процессе управления налогообложением формальными и неформальными «организациями». Предписательная форма связи возникает между организациями как следствие существования внешнего принуждения, причем в роли реального субъекта принуждения может выступать и одна из организаций посредством наделения ее правомочиями управления по отношению к объекту предписания.
6. Региональное налоговое управление как специфическая форма административно-экономических отношений в рамках пространственно 0 ограниченной социально-экономической системы субфедерального уровня, обеспечивающая принудительное перераспределение части собственности налогоплательщиков (индивидов и корпоративных образований) в пользу субъекта Федерации, обладает рядом отличительных признаков: ограничен ным пространственно-объектным характером его управленческих воздействий, двойственным статусом объекта управления; персонификацией в лице органов власти субъекта Федерации.
7. Определение системы регионального налогообложения как объекта управления должно основываться на методологии системно-функционального подхода, выявляющего ее двойственный статус в качестве функциональной подсистемы надсистем «Национальное налогообложение» и «Регион» и отно сительно-обособленного системного образования. Надсистема «Национальное налогообложение выступает по отношению к региональному налогообложе нию как ограничивающая, формируя базовые принципы налогообложения в регионе и оставляя в компетенции органов управления этой системой опреде ленную степень полномочий в реализации функций управления. Надсистема «Регион» формулирует и представляет системе регионального налогообложе ния свои требования в виде целей и ограничений на режимы ее функционирования, одновременно являясь потребителем результатов ее деятельности, определяющих воспроизводственные возможности самой над системы.
8. В функционально- декомпозиционном аспекте система управления региональным налогообложением представляет собой функциональную совокупность подсистемы принятия законодательных решений в области на логообложения, иерархически организованной подсистемы налогового планирования и прогнозирования, подсистемы, обеспечивающей реализацию процесса регулирования, и двухуровневой подсистемы налогового контроля.
В структурно-организационном плане система управления региональ ным налогообложением представляет собой сложное многоуровневое, многофункциональное и полиструктурное системное образование с централи- ф) зованно-децентрализованной координацией и с доминирующим типом отношений - «совместное (согласованное) принятие решений», требующих наличия эффективно работающих горизонтальных координационных механизмов. Реально складывающиеся координационные связи осуществляются с преобладанием таких способов горизонтальной координации как «прогнозирование взаимодействий» и «развязывание взаимодействий».
9.Адекватным методолого-методическим способом совершенствования организационной структуры системы управления региональным налогообло жением является системно-целевой подход к проектированию оргструктур, заключающийся в реализации трехэтапной процедуры:
1. формулирование целей функционирования и целей управления для системы управления региональным налогообложением;
формирование альтернативных вариантов организационной струк туры управляющей системы;
3) оценка альтернативных вариантов оргструктуры на соответствие целям и критериям с последующим выбором рационального варианта.
10. В контексте субъектно-объектного подхода всех субъектов, осущест вляющих региональный налоговый контроль, целесообразно дифференцировать в зависимости от объекта приложения контрольных дейст м вий с выделением в системе регионального налогового контроля двух уровней (ярусов). Участников процесса регионального контроля, причастных к проведению регулярных и масштабных (по степени охвата) контрольных действий непосредственно в отношении налогоплательщика как главного субъекта налоговых отношений, следует отнести к нижнему уровню системы регионального налогового контроля и учета. Организации и структуры, ориентированные в основном на осуществление контроля за исполнением налогово-бюджетных заданий, - к верхнему уровню.
11. Микроимитационное моделирование является эффективным инст рументом разработки и обоснования налоговых новаций, количественной оценки их возможных фискальных последствий для региона в целом и отдель Щ ных его территорий при совершенствовании условий налогового производства по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности в рамках законотворческой деятельности субъекта Федерации.
12. Концепция рейтингового управления налогообложением с собственной методологией, принципами, особой схемой и технологией принятия налоговых решений на основе комплексных оценок (рейтингов) наиболее адекватно соответствует особенностям налоговых решений, заключающихся в многоаспектности, многокритериальное, неопределенности условий реализации, слабой или принципиальной неформализуемости целей и критериев принятия решений, необходимости учета интересов всех участников налоговых отношений.
По специальности 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит.
1. Мотивационная составляющая процесса управления налогообложени ем базируется на принуждении и стимулировании. На принуждении как способе мотивации основывается реализация фискальной функции налогов, хотя некоторые элементы опосредованного, не имеющего индивидуального характера вознаграждения, имеют место и здесь. Принуждение большей ча стью реализуется через «принцип штрафов» и его конкретные формы ф «штраф за деятельность» и «штраф за результаты». Доминирующим способом мотивации при осуществлении регулирующей функции налогов является мотивация посредством вознаграждения (разнообразные налоговые преференции).
2. В трансформационный период сформировались экономические и ин ституциональные предпосылки для рассмотрения процессов управления региональным налогообложением, играющих существенную роль в обеспече нии воспроизводственной целостности мезоэкономики и приобретших в связи с этим статус обязательного и, одновременно, специфического атрибута региональной политики и управления, в качестве самостоятельного направ ления научно-практической деятельности с собственным объектом Щ управления, представляющим собой структурированную в пространственно временном и субъектно-объектном аспектах систему отношений, возникающих по поводу управления денежными потоками от субъектов налогообложения - физических лиц и организаций - в пользу субъекта Федерации.
3. Фиксация внутренней структуры налогового отношения, выступающего в качестве объекта управления на мезоуровне, предполагает: 1) персонификацию участвующих в нем субъектов с последующим различением их природы и специфики на основе учета содержания и направленности их экономических интересов; 2) конкретизацию элементного состава системы (в разрезе объектов налогообложения и конкретного перечня взимаемых налогов); 3) установления правил формирования налогового обязательства по конкретным налогам применительно к разным категориям налогоплательщиков; 4) регламентацию процедур установления и уплаты налогов; 5) установление пространственно-временной ограниченности управленческих воздействий.
4. Системный характер функционирования регионального налогообложения в качестве подсистемы надсистем «Национальное налогообложение» и ф. «Регион» определяет основные критерии формирования ее элементного со става: 1) уровень законотворчества и законодательные полномочия субъекта РФ; 2) степень участия налогов и сборов в формировании доходной части консолидированного бюджета субъекта Федерации; 3) степень влияния на процессы социально-экономического развития региона.
5. Характеристика содержания и степени управленческих полномочий системы управления региональным налогообложением с учетом субъектно- элементного ракурса их приложения формируют трехмерную матричную мо дель, интегрирующую информацию о процессах управления налоговыми отношениями в регионе.
6. В качестве исходной системы характеристик оценки состояния и тен- Щ денций развития региональной системы налогообложения могут быть выдвинуты следующие:
- масштабность, выражаемая: а) численностью субъектов, вовле ченных в налоговые отношения на территории региона; б) налоговой нагруз кой на валовой региональный продукт; в) налоговым покрытием;
- динамичность, отражаемая характером и степенью изменения указан ных показателей во времени;
элементная структура налоговых потоков;
структура внутрирегионального распределения налоговых потоков.
7. Наиболее адекватным и конструктивным методом целеполагания для системы регионального налогообложения является метод системного анализа целей, основанный на концепции системы и ее среды. Структуризацию процесса целеполагания в соответствии с его требованиями правомерно осуществлять посредством реализации следующей последовательности действий и построения многоуровневого дерева целей:
- уровень 1 - формирование глобальной цели системы регионального на логообложения;
- уровень 2 - декомпозиция глобальной цели по признаку «виды конечных продуктов», в качестве которых выступают конкретные виды налогов, входящих в систему регионального налогообложения;
- уровень 3 - декомпозиция по признаку «пространство инициирования целей», предполагающая выделение подцелей системы, задаваемых требова ниями метасистем «Национальное налогообложение» и «Регион»;
уровень 4 - декомпозиция по признаку «жизненный цикл», определяющая для каждого «конечного продукта» подэтапы его осуществления, охватывающие цикл от прогнозирования налогового потенциала конкретного налога до конечного этапа, обеспечивающего организацию и исполнение бюджетно-налогового задания по нему;
уровень 5 - декомпозиция по основным организационным элементам системы, представленным совокупностью органов управления региональным налогообложением и ресурсным обеспечением, в том числе финансовым и информационным;
уровень 6 - декомпозиция по признаку «управленческий цикл», включающий прогнозирование и планирование, регулирование и контроль;
уровень 7 - декомпозиция по признаку «делегирование полномочий».
8. С позиций системного подхода методологически предпочтительным является «расширительная», по сравнению со сложившимися интерпретациями, трактовка содержания налогового потенциала территории (в частности, региона). Налоговый потенциал территории должен связываться не только с максимальной налогоспособностью территории, но и с максимально возможной эффективностью использования кадровой, институциональной, организационной и иными составляющими самой системы управления налогообложением.
9. Сформировавшаяся к настоящему времени потребность в решении задач налогового планирования в рамках концепции стратегического управления налогообложением вызывает необходимость разработки Видения для системы регионального налогообложения. Без формирования Видения процесс развития и реформирования системы налогообложения лишается идеологического и концептуального стержня. Предложена формулировка видения для региональной системы управления налогообложением «Достаточное и стабильное налоговое обеспечение концепции самодостаточного развития региона».
10. Дальнейшее совершенствование технологии налогового планирования на мезоуровне связано с:
- с учетом разной степени «плавучести» конкретных налогов;
комплексным учетом всей системы взаимосвязей между налогами, входящими в систему регионального налогообложения и нашедшими отражение в схеме взаимосвязей налогов через порядок формирования их налоговых баз;
- практикой двухвариантного налогового планирования (расчет оптимистического и пессимистического вариантов) из-за высокой степени неопределенности относительно возможностей расширения налогового поля, компенсирующего выпадение налоговых доходов из финансовых ресурсов региона, вызванного сменой типов налогообложения при обложении доходов и иных индивидуальных выплат в пользу физического лица (налог на доходы физических лиц и единый социальный налог);
11. Совершенствование механизма межбюджетного регулирования в направлении объективизации процессов финансового выравнивания территорий связывается с переходом от индивидуализированного подхода к нормативно-групповым. Выявление однородных по совокупности признаков и относительно устойчивых групп (кластеров) территорий как основы реализации группового подхода в субфедеральном межбюджетном регулировании обеспечивается применением иерархической агломеративной разновидности кластерного анализа
Процедура оценки целесообразности и действенности методов налогового регулирования может быть реализована с использованием имитационных моделей. Разработанная с этой целью имитационная модель позволяет количественно оценить совокупное фискальное влияние регулирующих воздействий в виде налоговых преференций на налоговые доходы бюджетов разных уровней (федеральный и консолидированный бюджет субъекта РФ), а также моделировать возможный отклик хозяйствующего субъекта на предполагаемые налоговые трансформации и подбирать условия предоставления льгот, компенсирующие выпадение доходов из бюджетов.
Научная новизна исследования заключается в выработке целостной концепции управления региональным налогообложением, включающей опре деление содержания этого процесса в субъектно-объектном, функционально- процессном и организационно-структурном аспектах и разработку инструмен тальных методов, базирующихся на современных модельных и информационных технологиях. Научная новизна определяется концептуально- методологической совмещенностью используемых подходов к анализу про блем с позиций системного подхода, а также микро-, мезоэкономического анализа, программно-целевых методов управления, позволившей обеспечить системный характер исследования проблем управления региональным налогообложением как функциональной единицей мезоэкономической структуры.
По специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами:
- предложен концептуальный подход к процессу управления налогооб ложением в функционально-процессном аспекте, что позволило конкретизировать и уточнить содержание отдельных функциональных стадий процесса управления налогообложением: налогового планирования, регулиро вания, контроля, мотивации и организации;
раскрыты особенности объекта управления налогообложением как сложной системы специального назначения, что позволило конкретизировать роль государственных органов управления в руководстве созданием и функционированием систем налогообложения разных уровней, в том числе в решении проблемы целеполагания;
уточнено содержание налогового регулирования как одной из основных функциональных стадий процесса управления налогообложением, заключающегося в разработке способов реализации налоговых планов, в том числе выявлении полного набора их «релевантных» параметров, а также формировании и введении в случае необходимости новых или корректировки действующих налоговых режимов, а также расширено представление о методах и способах налогового регулирования с использованием компенсационного регулирования, базирующегося на системе стимулов и антистимулов;
впервые выявлены интеграционно-координирующие принципы организации процесса управления налогообложением. Система управления налогообложением представляет собой иерархию, образующих ее структур с централизованно-децентрализованной координацией, доминирующим типом отношений «совместное принятие решений» и преобладанием горизонталь ных координационных связей, реализующихся путем «прогнозирования взаимодействий» и «развязывания взаимодействий».
впервые предложена и обоснована структурно-функциональная типо-логизация системы управления налогообложением. Система управления региональным налогообложением представляет собой «надорганизацию», состоящую из формальных и неформальных элементарных организаций, задействованных в процесс управления региональным налогообложением посредством предписательной формы связи;
разработана и апробирована микроимитационная модель, позволяющая в режиме модельного эксперимента обосновывать с точки зрения фискальных последствий для бюджета области в целом и ее административно-территориальных образований, а также отдельных категорий налогоплательщиков, вносимые в законодательство по единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности (для Ростовской области) изменения, что позволит улучшить качество законотворческого процесса в регионе, стабилизирует условия налогового производства по указанному налогу;
- разработана и апробирована концепция рейтингового управления ре гиональным налогообложением, базирующаяся на схеме принятия налоговых решений на основе комплексного показателя (рейтинга), позволяющая повы сить обоснованность принимаемых решений в области налогообложения за счет учета совокупности критериев и целей.
По специальности 08.00.10- финансы, денежное обращение и кредит:
обобщены, исходя из положений и принципов экономической теории, теории управления, теории финансов и финансового менеджмента, методоло-го-методические основы процесса управления региональным налогообложением, послужившие основой для разработки инструментального обеспечения управления налогообложением на субфедеральном уровне;
расширено представление о мотивационной составляющей управления налогообложением, основывающейся на принуждении, реализуемого через «принцип штрафов» и его конкретные формы - «штраф за деятельность» и,
«штраф за результат», и стимулировании посредством вознаграждения (через предоставление налоговых преференций, выдачу «сертификатов доверия и т.п.);
выявлены особенности бюджетно-налогового планирования, заключающиеся в директивно-индикативной форме налоговых заданий, имеющих статус закона и одновременно не получающих, в отличие от традиционных директивных заданий, конкретно-адресной формы проявления, что вызывает необходимость использования специфических методов регулирования и контроля за их выполнением;
обобщены институциональные и экономические основы выделения управления региональным налогообложением в качестве самостоятельного научно-практического направления с собственным предметом и объектом исследования, что позволило обосновать необходимость формирования его теоретико-методологического базиса;
введено в научный оборот понятие «Видения» системы регионального налогообложения как ориентира ее долгосрочного развития, позволяющее придать процессам совершенствования налогообложения конструктивно-идеологическую основу;
разработана методология выделения и структуризации системы регионального налогообложения, базирующаяся на принципе взаимообусловленности ее как объекта управления с системами «Национальное налогообложение» и «Регион»;
построена матричная модель элементно-субъектной структуры системы регионального налогообложения, позволяющая идентифицировать элементную и субъектную структуру системы управления региональным налогообложением, а также содержание управленческих воздействий и степень полномочий органов управления налогообложением применительно к каждому элементу налоговой системы на мезоуровне;
-расширено представление о налоговом потенциале региона посредством введения в научный оборот понятия внутреннего потенциала системы управления региональным налогообложением, реализующегося через совокупность кадровой, законодательно-нормативной, организационной и иных ее составляющих, существенно влияющих на реальную налогоспособность территорий;
- предложена многоуровневая процедура целеполагания для системы ре гионального налогообложения, позволяющая процессам реформирования и развития налогообложения в регионе придать долговременный целеориенти- рованный характер, динамизм, скоординировать на долговременной основе фискальную, регулирующую и социальную составляющие налоговой систе- мыб структуировать управленческие задачи в функционально-объектном и временном аспектах;
- разработана концептуальная модель информационно-субъектного обеспечения процесса бюджетно-налогового планирования на мезоуровне (на примере Ростовской области), описывающая на субъектно-содержательном уровне информационные потоки, реализуемые в процессе регионального нало гового планирования;
показано, что инструментальной основой объективизации процессов финансового выравнивания территорий, связываемой с переходом на нормативно-групповой подход при распределении финансовых средств между бюджетами разных уровней, может служить иерархическая агломеративная разновидность кластерного анализа, обеспечивающая формирование однородных по совокупности признаков и относительно устойчивых групп (кластеров) территорий;
построена и апробирована компьютерная имитационная модель для оценки совокупного фискального влияния регулирующих воздействий в виде налоговых преференций на налоговые доходы бюджетов разных уровней (федеральный и консолидированный бюджет субъекта РФ), а также моделирования возможного отклика налогоплательщиков-организаций на предполагаемые налоговые трансформации и подбора условий предоставления льгот, компенсирующих выпадение доходов из бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики, анализом зарубежного и отечественного опы та решения проблем управления налогообложением, выявлением причин недоиспользования потенциала управленческих структур, обоснованием методологических и разработкой адекватных особенностям и конструктивных по результативности инструментальных подходов к управлению налогообложением на мезоуровне.
Разработанные методологические подходы к управлению налогообложением на региональном уровне представляют интерес для органов власти субъектов РФ, ответственных за выработку налоговой политики региона, разработку налоговых нормативно-правовых актов, осуществление процедуры целеполагания в рамках стратегического налогового планирования, совершенствование организационной структуры системы управления региональным налогообложением, принятие других налоговых решений. Предложенная в работе концепция рейтингового управления налогообложением может быть использована при формировании налоговой концепции региона и обосновании отдельных налоговых решений.
Основные положения и результаты исследований использованы в учебном процессе в Ростовском государственном университете при разработке и преподавании учебных курсов «Управление налогообложением», «Теория принятия решений», «Налоги и налогообложение»; могут использоваться в вузах соответствующего профиля, а также в рамках Федеральной программы подготовки управленческих кадров для народного хозяйства по курсам «Управление налогообложением», «Налоги».
Апробация результатов исследования. Наряду с вышеуказанными формами практического воплощения результатов исследования, разработанные микроимитационные модели прошли апробацию и используются в отделе финансовых ресурсов Администрации Ростовской области для решения задачи совершенствования условий налогового производства по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности и на предприятиях Ростовской области.
Результаты поэтапной разработки проблемы докладывались на научных и научно-практических конференциях, семинарах, межвузовских научных чтениях в г.г. Москве, Воронеже, Дивноморске, Новороссийске, Ростове-на-Дону.
Основное содержание диссертации и результаты исследований изложены в 29J публикациях (в т.ч. 1 индивидуальной и 3 коллективных монографиях, ряде брошюр и статей в центральных, зарубежной и региональных научных изданиях, 1 индивидуальном и 3 коллективных учебных пособиях, 3 методических рекомендациях) общим объемом около 160,48] п.л. из них авторский вклад - 41,7п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Теоретико-методологический базис управления налогообложением в российской экономике
Становление в России рыночных основ хозяйствования актуализировало задачу управления финансовыми потоками. Налоговые платежи порождают один из самых существенных по размеру и степени охвата участников денежных потоков в финансовой системе как страны в целом, так и в масштабах регионов. Доля налоговых доходов в бюджете Российской Федерации стабильно составляет от 80% и выше. В Ростовской области по данным Министерства Финансов РФ об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ доля налоговых доходов в общей величине доходов в 2000 г. составила 69%[213]. ПО данным Е.Коломак, Т.Сумской, большая часть регионов имеет долю налоговых доходов в общей сумме доходов территории от 60 до 90%, модальным является интервал 70-80%. Существуют регионы, в которых налоговые доходы от общей величины доходов составляет 95% (Свердловская и Самарская области, Ямало-Ненецкий АО) [166].
Помимо фискальной значимости бюджетно-налоговые отношения в странах с рыночной ориентацией являются важнейшим фактором социально ориентированного экономического роста, эффективным инструментом решения проблем структурной перестройки экономики и регулирования инвестиционных процессов, рычагом воздействия на субъекты хозяйствования с целью достижения синергии корпоративных и общественных интересов. С позиций реализации социальной функции налогообложение рассматривается как инструмент адаптации, интеграции и поддержания стереотипов и регулирования напряженности, которые концентрируются на выполнении политических функций в обществе.
По оценкам ведущих российских ученых российский бюджетно-налоговый механизм является скорее фискально-потребительским и должен быть подвергнут целевой переориентации [240]. Развитие бюджетно-налоговой системы, соответствующей социально-экономическим условиям, прогнозируемым на ближайшие 10-15 лет, существенно осложняется отсутствием целостной концепции управления налоговыми отношениями, что является серьезным тормозом при решении задач реформирования бюджетно-налогового механизма.
Методология управления налогообложением понимается нами как теоретическое, научно-практическое и концептуально-правовое обоснование сущности понятия - управление налогообложением, определение цели и предмета исследования, подходов и ориентиров в его осуществлении и одновременно исследование основ процесса управления налогообложением, представляющих собой совокупность рычагов воздействия на объект управления с целью достижения последним желаемого качества функционирования.
Т.Юткина одна из первых исследователей-налоговедов ввела в научный оборот понятие государственного «налогового менеджмента» и попыталась раскрыть сущностную природу управления налогообложением как организационно-экономической категории [295,296]. На необходимость и своевременность выделения проблематики, связанной с управлением налогообложением в самостоятельное направление, а также формирования методологических и методических основ этого процесса в виде единой целостной, системы указывают такие авторы как М. Романовский и О. Врублевская. Целесообразность ее обособления, по их мнению, диктуется тем, что в виду разобщенности, разноведомственности органов власти, занимающихся управлением налоговыми процессами, возникают противоречия в нормативно-правовом обеспечении налогообложения, между экономическими, социальными и политическими целями государства и возможностями финансового обеспечения их достижения [200, С.339]. Нам представляется, что причины обособления процессов управления налогообложением носят объективный и более долговременный характер, чем временная несогласованность действий структур, образующих систему управления налоговыми процессами.
Сущностная определенность управления налогообложением как особого научно-практического направления объективна и определяется рядом специфических свойств, присущих налогообложению, выступающему в качестве объекта управленческих воздействий.
Налогообложение представляет собой процесс, направленный на реализацию совокупности финансовых и организационно-правовых отношений, складывающихся на базе объективного процесса перераспределения преимущественно денежных форм стоимости и выражающих одностороннее, безэквивалентное, принудительно-властное изъятие доходов корпоративных и индивидуальных собственников в общегосударственное пользование [174,200,295].
К числу особенностей, присущих налогообложению следует отнести: - наличие собственной правовой базы; принудительный характер платежей, их регулярность; - жесткая система законодательно установленной финансовой и адми нистративной ответственности за налоговые правонарушения; фискальная значимость для экономики. Специфичность налогообложения, в том числе и регионального как от носительно самостоятельного объекта управления, заключается также в том, что, как совершенно справедливо отмечает Т. Юткина, законодательная рег ламентация налогов принципиально отличается от бюджетного финансирования, представляющего собой объект финансового управления. «Утвержденный расход остается факультативным, утвержденный же налог обязательно должен быть взыскан»[295, С. 121]. Кроме того, утверждение ре жима налогообложения не оставляет за органами управления налогообложением никакой дискреционной власти, то есть решения какого-либо вопроса по его изменению по собственному усмотрению без принятия нового законодательного акта. По отношению к неналоговым доходам бюджетов, а также в части расходных статей у органов власти имеется определенная степень свободы. Именно этими обстоятельствами, вероятно, можно объяснить появление такого специального термина как «налоговое администрирование» [107,200,201,295]. Однако содержание этого термина трактуется неоднозначно. Наиболее распространенной является позиция, согласно которой под «налоговым администрированием» понимается отрасль права, обеспечивающая институциональные основы реализации налоговых отношений, включая и процессы управления ими [107, 201,276].
Д.Черник связывает понятие «налоговое администрирование» с управлением, реализуемым исключительно налоговыми органами и принятием решений последними с целью повышения результативности работы по налоговым поступлениям в бюджет [107, С.32]. Примерно такой же позиции придерживаются М.Романовский и О. Врублевская, определяющие налоговое администрирование как более частную подсистему управления налоговой системой в целом, которым занимаются преимущественно налоговые органы и Министерство финансов РФ посредством разработки мероприятий, реализующих фискальную и регулирующую функции налогов [200, С.328].
Сущность, основные задачи и инструментальные методы бюджетно-налогового планирования
Налоговое планирование и прогнозирование — важнейшие элементы процесса управления налогообложением на субфедеральном уровне, ибо от качества их осуществления напрямую зависит финансовое положение конкретного субъекта Федерации, его возможности в реализации текущих и стратегических целей развития.
Следует подчеркнуть, что налоговое планирование является неотъемлемой частью бюджетного процесса. Процедуры непосредственно налогового планирования тесно переплетены с бюджетными построениями, в некоторой степени они опираются на одну и ту же информацию (сценарные условия функционирования экономики региона, прогнозные значения макропоказателей и др.). Однако в задачах налогового планирования, особенно краткосрочных, используемых методах, законодательных основах, отражающих определенную директивность и стабильность условий налогообложения, информационном обеспечении, организационной поддержке есть особенности, позволяющие рассматривать процедуры налогового планирования в качестве относительно самостоятельного процесса.
В исследованиях отечественных ученых и практиков налоговому планированию уделено значительное внимание, прежде всего из-за того, что оно является начальной стадией управленческого цикла и особо важным элементом системы выработки и принятия налоговых решений. Исследование содержания разнообразных задач, связываемых в литературе с региональным налоговым планированием, позволяет видеть его непосредственное назначение в качественном и количественном обосновании объемов налоговых поступлений за определенный период в бюджет субъекта Федерации, а основную задачу - в экономическом обосновании и последующем законодательном утверждении субфедеральных бюджетных назначений по налогам и сборам в рамках сформированной налоговой концепции с учетом специфики региональной парадигмы развития [158, 189, 200, 296].
Решение этой задачи связывается с реализацией двух относительно самостоятельных направлений, одно из которых состоит в определении контингента важнейших налогов, мобилизуемых на территории региона, другое — в субфедеральном межбюджетном регулировании. Указанные направления в налоговом планировании выделяются и другими авторами [199,200,232,297],, В данном параграфе речь будет идти о проблемах, связанных с расчетом и обоснованием контингента бюджетных назначений по налогам и сборам.
Задача планирования и обоснования бюджетно-налоговых назначений может выполняться как в расчете на один финансовый год, так и на более отдаленную перспективу.
В настоящее время большинство регионоведов убеждены в необходимости и плодотворности использования современных методов регионального управления, среди которых стратегическое управление и планирование имеют особое значение [105,109,119,209,233,236,265]. В полной мере это применимо и к такой составляющей регионального менеджмента, как региональное налоговое планирование.
Указанный подход к решению задачи налогового планирования с учетом перспектив развития нашел отражение в формирующемся в последнее время понятийном аппарате налогового планирования. В нем в зависимости от периода планирования выделены: оперативное (на квартал) и текущее налоговое планирование (на один финансовый год), а также планирование на более отдаленную перспективу (долгосрочное и стратегическое планирование) В соответствии с таким делением различают тактику и стратегию налогового планирования, его тактический и стратегический налоговый потенциалы [296, С. 148].
Понятие «потенциал системы» было введено в практику исследования и прогнозирования социально-экономических систем как прием разрешения неопределенности, связанный с отсутствием какой-либо информации о действительных управлениях и условиях функционирования системы в будущем. Исследователь В.Цыгичко связывает потенциал с попыткой определить некоторый предел возможностей системы, ее верхнюю границу при благоприятных условиях функционирования системы и идеальном управлении при движении ее к цели [293, С.38]. Необходимо подчеркнуть, что понятие потенциала имеет смысл лишь в том случае, когда четко указано, какая возможность системы имеется в виду, т. е. при оценке потенциальных возможностей системы необходимо вначале осуществить целеполагание и сделать предположение о способах достижения целей. Исходя из этих соображений, потенциал, по мнению автора, должен определяться через возможный максимальный результат целенаправленного функционирования системы в предполагаемых условиях. В некоторых случаях его выражают параметрами структурного состояния системы. В западной практике синонимом налогового потенциала в определенном смысле можно считать термин «tax capacity» — «налогоспособность».
Исходя из данной теоретической посылки, под налоговым потенциалом региона автором понимается максимальная способность системы регионального налогообложения обеспечивать доходы в виде налоговых поступлений за определенный период времени.
Налоговый потенциал имеет большое значение в региональном налоговом управлении, особенно на стадии планирования. Использование величины налогового потенциала может осуществляться в рамках следующих направлений: при оценке действительной нужды регионов в финансовых ресурсах с учетом объективной возможности мобилизации их внутренних ресурсов на территории региона;
Основные направления и способы организации регионального налогового контроля и учета
В научной литературе относительно содержания, места и роли регионального налогового контроля существуют различные точки зрения [106,178,200,221,246,252,296]. По мнению Н.Лазаревой, налоговый контроль представляет собой разновидность финансового контроля, в который также входят государственный контроль, гражданский контроль, внутрихозяйственный контроль, независимый контроль и ведомственный контроль. Налоговый контроль связывается ее с деятельностью исключительно налоговых органов по проверке соблюдения налогового законодательства, правильностью и своевременностью уплаты налогов и сборов в бюджеты различных уровней управления [178, С.56]. Такая позиция является достаточно распространенной, но не совсем обоснованной, поскольку даже в рамках выдвинутого Н.Лазаревой признака классификации — «по субъектам финансового контроля» контроль за налоговыми поступлениями в бюджеты не является прерогативой только налоговых органов. Тем же автором указывает- ся, что контроль за налоговыми поступлениями в территориальные бюджеты осуществляют исполнительные органы власти субъектов РФ, территориальные казначейские органы. Нам ближе позиция санкт-петербургских авторов: М.Романовского, О.Врублевской и др., изложенная ими в работах: «Бюджетная система Российской Федерации» и «Налоги и налогообложение» [106,200]. Согласно ей, государственный налоговый контроль является ветвью государственного финансового контроля и представляет собой систему мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию денежных доходов государства на всех уровнях управления и власти в части налоговых доходов[200, С.379]. Таким образом, налоговый контроль тесно смыкается и является составной частью бюджетного контроля. На налоговый контроль как элемент управления налогообложением указывают Т.Юткина, И. Кацюба, И. Горский и ряд других исследователей [117, 200, 296].
Разделяя в целом точку зрения указанных авторов и опираясь на теоретико-методологические основы налогового контроля, данные автором в параграфе 1.1 данной работы, считаем, что региональный налоговый контроль следует рассматривать как самостоятельную и важную функцию управления налогообложением, имеющую целевую направленность, определенное содержание, структуру и процесс осуществления.
Исходя из этого, региональный налоговый контроль, рассматриваемый нами в качестве завершающей стадия процесса управления региональным налогообложением, предполагает систематическую, конструктивную деятельность органов управления налогообложением в регионе по обеспечению фактического исполнения субфедеральных бюджетно-налоговых заданий в рамках законодательно утвержденного режима налогообложения.
Надежное функционирование системы налогового контроля в регионе является необходимым условием реализации многих задач управления региональным налогообложением, ибо он представляет собой один из наиболее эффективных способов получения достоверной информации, необходимой для определения налогового потенциале региона, выявления резервов роста доходной базы субфедеральных бюджетов, собираемости налогов.
Посредством механизма регионального налогового контроля осуществляется обратная связь между объектом и субъектом управления. По каналам обратной связи к органам управления налогообложением в регионе поступает информация о состоянии исполнения налогово-бюджетных заданий на фиксированный момент времени, на основании которой принимаются управленческие решения, в том числе по корректировке налогового законодательства и (или) налогово-бюджетных заданий.
С организационной стороны региональный налоговый контроль представляет собой систему органов и мероприятий по проверке законности, эффективности действий в сфере формирования налоговых поступлений субъектов Федерации и органов местного самоуправления, обеспечивающих исполнение налогово-бюджетных заданий, укреплению налоговой дисциплины. Сложившаяся ныне система регионального налогового контроля представляет собой разветвленную, разносубъектную структуру, включающую государственные, общественные, независимые (аудиторские), муниципальные и корпоративные (внутрихозяйственные) структурные элементы [200, С. 382].
Не отрицая определенной роли общественных институтов налогового контроля в обеспечении исполнения бюджетных заданий, считаем, что их вклад и результативность существенно ограничены в виду несистематического характера осуществляемых ими контрольных действий. По этой причине основное внимание в данном параграфе будет уделено государственному налоговому контролю в регионе.
Государственный региональный налоговый контроль является относительно самостоятельной частью системы финансово-бюджетного контроля региона[178].
Конкретный состав и структура органов финансово-бюджетного контроля субъекта РФ определяются финансово-бюджетной политикой субъекта РФ, его Уставом, функциями и задачами, которые решаются регионами на том или ином этапе развития.
В Ростовской области насчитывается десять органов, занимающихся финансово-бюджетным контролем [178, С. 85]. Шесть из них имеют самое непосредственное отношение к реализации функций налогового контроля на территории региона на достаточно регулярной основе. Это — Министерство финансов, Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ, Управлениее Министерства РФ по налогам и сборам, Управление федеральной службы налоговой полиции, Управление Федерального Казначейства, Постоянная депутатская комиссия Законодательного собрания Ростовской области.
Методы и модели инструментально-аналитической поддержки процессов управления на мезоуровне
Управлению региональным налогообложением, включающего в себя в качестве наиболее ответственного момента процедуру принятия налоговых решений на всех стадиях его функционального цикла, должен предшествовать этап их всестороннего научного обоснования, особенно со стороны фискальной продуктивности принимаемых решений, их стимулирующей и социальной роли, административной выполнимости.
Сложность такого рода решений состоит в необходимости одновременного учета большого числа разнообразных аспектов, факторов и переработки в связи с этим больших массивов данных, что требует активного применения экономико-математического инструментария и современных информационных технологий. Выбранный в данной работе управленческий ракурс, а также региональный уровень исследований резко сократили количество представляющих интерес формализованных построений в области налогообложения. Дело в том, что подавляющее их число носит исследовательский характер, изначально не предназначаясь для практического применения [92,142,248,264]. В данной работе уделено внимание только тем методам, моделям и информационным технологиям, которые носят прикладной характер и могут быть использованы в практике управления налогообложением на мезоуровне. Далее анализ формальных построений и информационных технологий осуществлялся в привязке к функциональным стадиям управления налогообложением.
Анализ применяемого в налогообложении количественного инструментария показал, что большая часть модельных построений ориентирована на прогнозирование налоговых поступлений [107,200,285,297]. Причем, формирование прогнозов предлагается в основном осуществлять методами статистического прогнозирования налоговых доходов и, в частности, с помощью трендовых моделей. Прогнозирование с помощью трендов считается одним из простейших методов статистического прогнозирования. Методика построения трендовых моделей представляет собой сочетание качественного экономического анализа и формальных математико-статистических процедур. Последние включают в себя выбор класса функций тренда, отбор которых осуществляется с ориентиром на выявленный тип изменения исследуемого показателя в ретроспективе. Допустимость и правомерность использования трендовых моделей для прогнозирования определяется рядом условий: 1) период, для которого построен тренд, должен быть достаточным для выявления тенденции развития; 2) анализируемый период является устойчиво динамическим и обладает инерционностью; 3) не ожидается сильных внешних воздействий на изучаемый процесс, которые могут серьезно повлиять на тенденцию развития. Однако в настоящее время все вышеназванные условия трудно выполнимы в сфере налогообложения. Прежде всего, в силу неустойчивого характера социально-экономических процессов в РФ в последнее десятилетие и постоянно вносимых существенных изменений в налоговое законодательство страны и региона. Да и сформировавшиеся ретроспективные динамические ряды показателей, используемых для прогнозирования налоговых поступлений, даже при условии их корректности с позиций стабильности и инерционности, еще не достаточно длинны (10 лет) для осуществления среднесрочных и долгосрочных прогнозов. По этой причине использование трендовых моделей в прогнозировании может иметь ограниченное применение: на короткий срок (краткосрочное прогнозирование) или же в качестве начального этапа при реализации комплексной методики прогнозирования. В последнем случае экс-траполяционный прогноз интерпретируется как один из гипотетических вариантов, с которым сопоставляются другие варианты прогноза, полученные с помощью более совершенных методов. В частности, с помощью факторных моделей: однофакторных и многофакторных.
В этом плане представляет интерес подход прогнозирование налоговых платежей с помощью многофакторной модели, положенный в основу подсистемы прогнозирования налоговых платежей в автоматизированной информационной системе налоговой службы г. Москвы. В ней учитываются следующие факторы: темпы инфляции, темп прироста валового внутреннего продукта, динамика товарооборота, изменение платежеспособности предприятия через дебиторскую и кредиторскую задолженность, развитие финансового капитала, графики поступления налогов и др. [286].
Краткосрочные прогнозные оценки налоговых доходов, получаемые с помощью анализа временных рядов и эконометрических моделей (однофак-торных и многофакторных), успешно применяются комитетом финансов Санкт-Петербурга в качестве информационной основы при расчете и обосновании точечных налогово-бюджетных заданий. Что касается среднесрочного прогнозирования доходов, то они строятся в рамках среднесрочной макроэкономической модели, однако, по мнению исследователей, они пока еще не обеспечивают точности прогнозов достаточной степени [200, С.347].
Необходимо отметить, что как у трендовых, так и у факторных моделей есть один существенный недостаток: построенные математические модели статичны. В реальных задачах управления даже относительно малое изменение ситуации требует динамичного отклика в виде поиска нового вида уравнения или, как минимум, пересчета его параметров, что требует повторения процедуры модельных построений практически с нуля, т. е. сбора данных, их предварительной обработки с последующим повторением всей процедуры расчетов.
Для более долговременных прогнозов некоторые авторы рекомендуют применять иные подходы, в частности, строить имитационные модели, посредством которых можно имитировать различные варианты состояния социально-экономического пространства, в которых будет происходить налогообложение, а также их влияние на размер налогооблагаемой базы, уровень собираемости налогов, в конечном итоге на налоговый потенциал страны или региона [172,296].
В принципе возможно применение сценарного метода прогнозирования, когда на основе количественной и качественной информации разрабатываются альтернативные картины будущего социально-экономического развития региона или территории и на этой основе просчитывается налоговый потенциал по каждому сценарию. Однако даже в случае разработки таких сценариев, они не отвечают требованиям ни по качеству, ни по срокам разработки (отстают от сроков, необходимых для бюджетно-налогового прогнозирования) [290, С.53]. Характеризуя сложившееся положение на уровне субъектов Федерации, В. Ширяев отмечает, что практически отсутствуют разработки или рекомендации по объемам, формам, отраслевой и ведомственной структуре сценарных прогнозов [290, С. 53].
