Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы взаимодействия власти и бизнеса в процессе управления социально-экономическим развитием 11
1.1. Взаимодействие власти и бизнеса: направления, модели, инструменты... 11
1.2. Целевые программы как инструмент реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации 29
1.3. Государственно-частное партнерство как основная форма взаимодействия власти и бизнеса при разработке и реализации целевых программ 43
ГЛАВА 2 Оценка взаимодействия властных и предпринимательских структур в разработке и реализации целевых программ 63
2.1. Практика привлечения бизнеса к реализации целевых программ в современных социально-экономических условиях 63
2.2. Анализ существующего порядка разработки и реализации целевых программ 82
2.3. Развитие системы институтов взаимодействия власти и бизнеса в Российской Федерации 95
ГЛАВА 3 Основные направления совершенствования взаимодействия власти и бизнеса при разработке и реализации целевых программ 105
3.1. Совершенствование взаимодействия власти и бизнеса при разработке целевых программ 105
3.2. Направления развития привлечения бизнеса к реализации целевых программ 117
3.3. Оценка возможности адаптации зарубежного опыта реализации целевых программ с помощью корпораций развития 123
Заключение 138
Список литературы
- Целевые программы как инструмент реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации
- Государственно-частное партнерство как основная форма взаимодействия власти и бизнеса при разработке и реализации целевых программ
- Анализ существующего порядка разработки и реализации целевых программ
- Направления развития привлечения бизнеса к реализации целевых программ
Целевые программы как инструмент реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации
В основе отношений бизнеса с государством лежат экономические отношения. Такие отношения подразумевают то, что в современном обществе бизнес не может существовать отдельно от государства, а государство отдельно от бизнеса. Государство определяет правила и принципы функционирования для всех хозяйствующих субъектов, при этом бизнес является неким инструментом, с помощью которого государство реализует часть функций в обществе, используя при этом потенциал бизнеса и его ресурсы.
В настоящее время под бизнесом понимается экономическая деятельность, которая реализуется по собственной инициативе, за счет собственных (заемных) средств, на свой риск и под свою ответственность, главной целью которой является получение прибыли и развитие собственного потенциала [98, С. 237].
Вместе с тем современному бизнесу присуща ориентация не только на получение прибыли. С точки зрения управления, бизнес - это система хозяйствования, основанная на инновационной деятельности, включающая элементы риска и характеризующаяся наличием процесса воспроизводства с целью получения предпринимательского дохода. Без взаимодействия власти и бизнеса, основанного на отношениях взаимной зависимости, реализация данных свойств бизнеса затруднена, так как необходимо создание благоприятных внешних условий. Такие условия может создать только государство [98, С. 237].
Таким образом, связи бизнеса с государственными органами управления - это отношения взаимной зависимости, базирующиеся на природных свойствах бизнеса и специфических функциях государства по созданию условий для функционирования предпринимательства, направленные на удовлетворение потребностей общества за счет их совместной деятельности [98, С. 238].
Отношения между властью и бизнесом это двухсторонний процесс и движущей силой развития современного общества является именно согласование публичных и частных интересов.
Бизнес - часть гражданского общества. Располагая собственными, заемными, полученными в пользование и прочими подконтрольными экономическими ресурсами, осуществляя их комбинирование и выбор сферы использования, он, прежде всего, реализует свою основную функцию - максимизацию прибыли. Однако при реализации данной функции бизнес объективно, независимо от своей роли и желания, выполняет и целый ряд общественных функций, так или иначе совпадающих с функциями государства. И в этом смысле известная доля предпринимательства непосредственно работает не только на свои частные интересы, но и интересы всего общества [38, С. 8].
Условиями и принципами взаимодействия власти и бизнеса вне зависимости от закономерно изменяющихся его конкретных форм являются [38, С. 23]: 1) обеспечение баланса интересов взаимодействующих сторон; 2) демократизация и подконтрольность власти и бизнеса, прозрачность принимаемых ими решений; 3) информатизация власти и бизнеса и открытость (прозрачность) их перед обществом; 4) стандартизация отношений «власть-бизнес-общество» и их временной (постоянной) стабильности; 5) наличие мотивации взаимодействия для каждой из сторон; 6) направленность на реализацию всех имеющихся ресурсов с целью устойчивого роста экономики и социального развития общества; 7) борьба с коррупцией во власти и бизнесе; 8) партнерские отношения власти, бизнеса и общества; 9) сбалансированность действий механизмов рыночного саморегулирования и государственного воздействия на функционирование и развитие экономических и социальных процессов; 10) создание новой образовательной среды для подготовки будущих предпринимателей.
Эффективное взаимодействие власти и бизнеса может быть лишь в том случае, если у взаимодействующих сторон имеется возможность свободно действовать в реализации своих интересов (отсутствие тотального подчинения частных интересов государственным), и в тоже время, существуют ограничения, препятствующие подчинению интересов одних субъектов интересам других. Поэтому, реализация взаимодействия экономических агентов осуществляется через своеобразный смешанный способ их взаимоотношений [38, С. 28].
Взаимодействие любых экономических субъектов основано на принципе баланса интересов. При этом интересы каждого конкретного субъекта не всегда могут быть реализованы в полной мере. Таким образом, наиболее эффективной системой считается та система, в которой взаимодействие ее субъектов основано на максимальном удовлетворении и минимальном подчинении и подавлении интересов обеих сторон.
Важным критерием создания эффективного взаимодействия властных и предпринимательских структур при решении социальных проблем в регионах является разработка стратегических взаимодействий с учетом социальных интересов бизнеса. Это можно увидеть в таблице 1 - «матрице» интересов бизнеса в регионах России. «Матрица» дает возможность региональной и местной власти использовать различные инструменты социального партнерства с целью успешной реализации социальной политики, действуя в рамках «системы координат социальных интересов крупного бизнеса» [27, С. 26-28].
Государственно-частное партнерство как основная форма взаимодействия власти и бизнеса при разработке и реализации целевых программ
Проанализировав множество различных классификаций форм ГЧП, нами выделены следующие основные формы и инструменты ГЧП: - формирование особых экономических зон; - использование средств Инвестиционного фонда Российской Федерации (бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации предоставляются для реализации региональных инвестиционных проектов при условии, что доля финансирования проекта со стороны инвесторов составляет не менее 50% его стоимости) [95, С. 56]; - создание инвестиционных фондов, в том числе венчурных фондов; - заключение договоров о реализации проектов (это могут быть контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, поставку продукции для государственных нужд в рамках выполнения государственного заказа, договор концессии, соглашения о разделе продукции, арендные, инвестиционные и иные договоры); - образование корпораций со смешанным государственным и частным капиталом для развития приоритетных отраслей экономики (в том числе получившие распространение в России корпорации развития территорий); - создание различного рода агентств по привлечению инвестиций; - предоставление государственных гарантий по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения; - предоставление различного рода льгот и преференций, в том числе налоговых для определенных категорий предприятий или предприятий определенных регионов в целом; - взаимодействие власти и бизнеса в развитии социальной сферы (бизнес за свой счет осуществляет проекты приоритетных для государства областях (строительство учебных заведений, больниц, объектов физкультуры и спорта и т.д.).
В рамках нашего исследования мы остановимся подробнее на основных формах (особые экономические зоны, соглашения о разделе продукции, аренда и лизинг, государственно-частные предприятия, концессии) и инструментах (контрактная форма, государственные гарантии, налоговые льготы и преференции, региональные институты развития (корпорации развития территорий) ГЧП, используемых в рамках реализации целевых программ.
Особые экономические зоны. Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности [8].
Цель создания особых экономических зон - развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы.
На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов: 1) промышленно-производственные особые экономические зоны; 2) технико-внедренческие особые экономические зоны; 3) туристско-рекреационные особые экономические зоны [8]. Особые экономические зоны сегодня зачастую применяются в рамках взаимодействия власти и бизнеса при реализации целевых программ.
Соглашения о разделе продукции. Отношения, возникающие в процессе установления данного соглашения, регулируются Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
Согласно указанному федеральному закону, соглашение о разделе продукции - это договор, в рамках которого субъект предпринимательской деятельности (инвестор) получает исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на определенном участке недр и на ведение связанных с этим работ на возмездной основе и на определенный срок, при этом инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Главной особенностью данного соглашения является то, что произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением. Отношения между государством и бизнесом в форме соглашения о разделе продукции схожи с концессией. Но в случае соглашения о разделе продукции партнеру государства принадлежит только часть выпущенной по соглашению продукции.
Такие соглашения в основном используются области поиска, разведки и добычи полезных ископаемых и проведения других, связанных с этим работ (нефтяная сфера) [22]. Исключительные права по недропользованию принадлежат государству и предоставляются частному инвестору на определенный срок и на возмездной основе.
Аренда и лизинг. В случае договора аренды осуществляется передача частной компании государственного или муниципального имущества на определенное время и за определенную договором плату.
Договор лизинга отличается от договора аренды тем, что по окончании срока аренды лизингополучатель (частная компания) всегда имеет право выкупа имущества (государственного или муниципального).
Государственно-частные предприятия. Под государственно-частными предприятиями подразумеваются совместные предприятия, главной особенностью которых является участие частного сектора в капитале государственного предприятия, при этом обязательно участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности, а степень свободы частного сектора в принятии любых решений определяется его долей в акционерном капитале [39, 22].
Концессия. Концессия — это система отношений, которая подразумевает предоставление концедентом (государство) концессионеру (юридическое или физическое лицо) прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства [39].
В мировой практике концессионные договоры реализуются при помощи различных схем. В зависимости от степени участия частного сектора в реализации государственно-частного партнерства выделяются следующие виды концессионных соглашений, представленные в таблице 3.
Анализ существующего порядка разработки и реализации целевых программ
В основе корпоративной модели взаимодействия лежат корпоративная собственность населения, рыночные отношения, регулируемые государством в интересах общества и корпоративное устройство публичной власти.
Эффективность национальной экономики страны на глобальном уровне определяется крупным предпринимательством. Крупные компании составляют основу экономической и политической мощи индустриально развитых стран, обеспечивая конкурентоспособность национальных экономик на мировом рынке. Наиболее распространенной и эффективной формой организации крупного предпринимательства, как государственного, так и частного, является корпорация. Корпорация представляет собой крупное предприятие национального или международного масштаба.
Необходимость в стратегическом планировании чаще всего возникает именно в крупных городах и регионах. Поэтому все чаще экспертами предлагается такой инструмент реализации мер стратегического планирования как корпорации развития территорий. Большую роль в этом призвано сыграть повсеместное внедрение Регионального инвестиционного стандарта, разработанного Агентством стратегических. Региональный инвестиционный стандарт представляет собой перечень мероприятий по развитию инвестиционной деятельности в отдельном регионе. Данный стандарт предусматривает в части взаимодействия власти и бизнеса следующее: - Наличие Совета по улучшению инвестиционного климата; - Наличие специализированной организации (организаций) по привлечению инвестиций и работе с инвесторами; - Создание специализированного двуязычного интернет-портала, посвященного инвестиционной деятельности в субъекте Российской Федерации; - Наличие в субъекте Российской Федерации единого регламента сопровождения инвестиционных проектов по принципу «одного окна»; - Наличие канала (каналов) прямой связи инвесторов и руководства субъекта Российской Федерации для оперативного решения возникающих в процессе инвестиционной деятельности проблем и вопросов.
На сегодняшний день 54 из 85 субъектов завершили внедрение Стандарта. Стандарт упрощает процедуру инвестирования на конкретной территории. Инвестор обращается в соответствующую организацию, которая занимается вопросами реализации инвестиционных проектов на конкретной территории с целью инвестирования средств. С его стороны требуются лишь средства, со стороны государства - льготы и гарантии, а со стороны организации, сопровождающей реализацию проекта, - полная поддержка инвестора и организация взаимодействия власти и бизнеса при реализации инвестиционного проекта. Стандарт предусматривает создание регионального института развития в виде корпораций развития территорий.
Корпорации развития территорий (далее - КРТ) - инновационная партнерская форма взаимодействия власти и бизнеса, инструмент применения опыта частного бизнеса в государственном управлении.
В России практика применения такого инструмента используется на региональном уровне, она была рассмотрена в главе 2. В настоящее время на региональном уровне создано множество корпораций развития территорий, на федеральном уровне таких корпораций гораздо меньше.
Использование данного инструмента взаимодействия власти и бизнеса позволяет развивать определенные территории и привлекать инвестиции. Как правило, все корпорации развития территорий - это компании со 100% участием государства. Они привлекают инвестиции российских и зарубежных инвесторов.
Так, в целях развития Северо-Кавказского федерального округа была создана ОАО «Корпорация развития Северного Кавказа» и, в частности, его туристско-рекреационного потенциала - ОАО «Курорты Северного Кавказа». Роль этих федеральных корпораций состоит в поиске инвестиционных проектов и реализации их на территории Северного Кавказа.
В условиях отсутствия предпринимателей, готовых вкладывать средства в Северный Кавказ, даже при 70% государственных гарантий под суммы инвестиционного кредита, возникает необходимость создания именно таких организаций, корпораций со 100% участием государства.
Это соответствует словам В.В. Путина о необходимости создания единого стандарта поддержки бизнеса в регионах, чтобы любая компания понимала правила игры и знала, какое содействие может получить со стороны региональных властей [77].
Проанализировав все федеральные целевые программы, мы выяснили, что в состав множества программ входят инвестиционные проекты. На сегодняшний день в рамках федеральных целевых программ финансируются инвестиционные проекты, которые включены в Перечни приоритетных инвестиционных проектов по различным федеральным округам. Каждый проект, входящий в Перечень приоритетных инвестиционных проектов проходит определенный отбор. Порядок отбора и координации таких проектов утвержден постановлением Правительства Российской Федерации.
Мы предлагаем в рамках формирования федеральных целевых программ применять аналогичный подход по отбору комплексных инвестиционных проектов. В качестве примера можно привести государственную программу «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». В ходе формирования обязательным условием ее согласования было наличие комплексных инвестиционных проектов. Таким образом, мы добиваемся взаимосвязи друг с другом всех проектов (объектов капитального строительства).
При формировании целевых программ на основе комплексных инвестиционных проектов повышается вероятность привлечения и заинтересованности бизнеса. Так, за счет бюджетных средств возможно финансирование инфраструктурных проектов, которые дадут толчок к привлечению бизнеса и его интересу к строительству других объектов. При этом бизнес уже приходит на территорию, где создана определенная инфраструктура и ему легче реализовать свои проекты, которые в комплексе с государственными проектами дадут развитие определенной территории, и, кроме того, будут созданы новые рабочие места.
В рамках создания корпораций развития территорий и их привлечения к реализации целевых программ, мы предлагаем разработать порядок отбора всех комплексных инвестиционных проектов, которые будут включены в целевые программы. Это в том числе позволит избежать ситуаций включения в состав целевых программ проектов без проектно-сметной документации.
Реализацию инвестиционных проектов, которые будут включены в целевые программы, на наш взгляд, целесообразно возложить на корпорации развития определенных территорий, которые будут в то же время привлекать иностранные инвестиции для реализации определенных инвестпроектов.
Направления развития привлечения бизнеса к реализации целевых программ
Такие корпорации могут получать на рынке финансовые ресурсы по более низким ставкам по сравнению с основной массой заемщиков, так как их действия гарантируются государством, в случае если корпорация является его полной собственностью. Но даже там, где государство участвует частично, но участвует в контроле путем назначения членов совета директоров, отношение участников финансового рынка позволяет получать ресурсы по более низким ставкам.
Наиболее гибким и эффективным считается комбинация смешанного участия государства и бизнеса, использование опыта и практики бизнес-управления в сочетании с налоговыми и другими льготами, предоставляеми государством.
Государство может использовать свои возможности национализации путем образования корпорации исключительно в тех областях, которые необходимо сохранить в целях обеспечения баланса общественных интересов, но которые в силу определенных обстоятельств были убыточны. Государство может национализировать его в условиях, когда прежние владельцы были на грани банкротства, но не могли найти покупателя на свой бизнес. При этом в намерения государства входит реструктуризация данной отрасли, выведение на уровень рентабельности и последующая приватизация. Таким образом, с учетом американского опыта федеральных правительственных корпораций, мы считаем целесообразным активное использование корпораций в реализации целевых программ.
Госкорпорации (в США - федеральные правительственные корпорации) -инструмент управления целевой программы, взаимодействия власти и бизнеса и осуществления производственной деятельности.
Очевидно неэффективная система управления развитием Дальнего Востока и Байкальского региона привела к тому, что в процессе принятия решения о создании Минвостокразвития России обсуждался вопрос создания такого рода госкорпорации. При этом, чиновниками была отмечена роль такого рода институтов как ОАО «Фонд развития Дальнего Востока».
Профильный Фонд развития Дальнего Востока и Байкальского региона был создан еще до появления Минвостокразвития, в ноябре 2011 года. Его основная цель - способствовать реализации крупных инвестиционных проектов. На первом этапе Внешэкономбанк (далее - ВЭБ) внес в уставный капитал корпорации 500 млн руб. При этом, необходимо отметить, что ВЭБ создан как государственная корпорация для финансирования инфраструктурных проектов. Финансовая политика банка и стратегия, утвержденная Наблюдательным советом банка, определила, что 30 % кредитного портфеля банка должно формироваться на условиях государственно-частного партнерства. Одной из главных задач ВЭБа является развитие капиталоемких долгосрочных проектов в области инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, а также капиталоемких, экспертно-ориентированных промышленных производств.
Таким образом, возможно говорить о том, что развитие депрессивных территорий, как правило, вызывает необходимость создания специальных ведомств для координации деятельности по реализации и управлению государственными программами и федеральными целевыми программами на данных территориях.
В двух из трех случаев в дальнейшем или даже до того, создаются корпорации для развития региона в целом, чтобы способствовать реализации крупных инвестиционных проектов и привлечению инвестиций. Создание КРТ было вызвано тем, что существующие региональные структуры не справлялись с поставленными задачами. Основная задача в настоящее время состоит в том, чтобы максимально задействовать средства частных инвесторов, привлечь их к реализации целевых программ и решению социально-экономических проблем региона.
Мы предлагаем два сценария:
Первый сценарий заключается в создании корпораций развития территорий во всех регионах России, следуя рекомендациям Агентства стратегических инициатив и формировании целевых программ в рамках комплексных инвестиционных проектов. КРТ необходимо привлекать к реализации целевых программ, и они должны быть подотчетны органам, являющимся их учредителями.
Второй сценарий заключается в создании госкорпораций под конкретные программы, которые будут сочетать в себе принципы бизнес-планирования и управления целевой программой, осуществлять производственную деятельность и в тоже время будут частью государственного аппарата (в случае если она на 100% принадлежит государству), или будет подконтрольна государству (в случае смешанного участия).
На сегодняшний день, в международной практике складываются различные ситуации в отношении разработки и реализации целевых программ, развития территорий, взаимодействия власти и бизнеса в развитии территорий и привлечения инвестиций.
Мы можем говорить о том, что сегодня существуют корпорации развития территорий, которые служат инструментом взаимодействия власти и бизнеса на определенной территории и привлечения инвестиций в развитие территории, и есть госкорпорации (федеральные правительственные корпорации в США), которые сочетают функции управления целевой программой с осуществлением производственной деятельности.
В России вопрос создания госкорпорации с целью управления целевыми программами до сих пор является дискуссионным. Кроме того, важным здесь является вопрос включения такого рода госкорпораций в структуру государственного аппарата. Согласно Порядку разработки и реализации целевых программ управляют процессом разработки и реализации целевых программ и в целом стратегическим развитием страны органы государственной власти. При этом все остальные заинтересованные стороны, которые, так или иначе, прямо или косвенно участвуют в процессе разработки и реализации целевых программ, взаимодействуют с органами государственной власти, которые являются ответственными за целевую программу.
На наш взгляд, наиболее вероятным для России в настоящее время является первый сценарий, поэтому нами предложен алгоритм взаимодействия органов власти и КРТ. В таблице 10 предложен алгоритм взаимодействия органов власти и КРТ с целью систематизации процесса взаимодействия в ходе разработки и исполнения целевых программ.