Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические аспекты формирования бюджетной стратегии региона
1.1 Теоретические основы формирования механизма программного бюджетирования
1.2 Теоретико-методические подходы к формированию бюджетной стратегии региона
1.3 Методические подходы по оценке эффективности реализации целевых программ
Глава 2 Оценка эффективности бюджетной политики региона 60
2.1 Экономическая оценка функционирования субъектов Северо- Кавказского федерального округа
2.2 Разработка методики оценки эффективности бюджетной политики на региональном уровне
2.3 Оценка эффективности реализации бюджетных программ 99
Глава 3 Совершенствование подходов к региональному бюджетному стратегированию
3.1 Совершенствование методического подхода по формированию бюджетной стратегии региона
3.2 Применение теории катастроф для оценки стратегической устойчивости бюджетной системы региона
3.3 Развитие методических подходов к управлению бюджетными рисками
Заключение 153
Список использованных источников
- Теоретико-методические подходы к формированию бюджетной стратегии региона
- Методические подходы по оценке эффективности реализации целевых программ
- Разработка методики оценки эффективности бюджетной политики на региональном уровне
- Применение теории катастроф для оценки стратегической устойчивости бюджетной системы региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение экономических преобразований, связанных с преодолением кризисных процессов и рецессии экономики России, требуют адекватной оценки ресурсного потенциала в достижении поставленных целей устойчивого роста и повышения качества жизни населения. Бюджетная политика является ведущим инструментом для решения этих задач. В настоящее время в нашей стране уделяется огромное внимание вопросам эффективности проводимой бюджетной политики, неотъемлемым элементом которой является бюджетная стратегия.
Впервыебюджетная стратегия Российской Федерации была
разработана в 2008 г., а также были приняты методические указания
по долгосрочному планированию расходов бюджета,
определяющиеметодологию долгосрочного прогнозирования расходов
бюджета. Однако переходя на региональный уровень, наблюдается крайне
слабая методологическаяпроработанность
способовдолгосрочногопланирования и прогнозирования, оценки
эффективности проводимых мероприятий.Только 30% регионов России
разработали самостоятельные бюджетные стратегии, а также проработали
(хотя бы частично) вопросы оценки эффективности реализации целевых
бюджетных программ.К проблемам повышения результативности
долгосрочного бюджетного планирования следует отнести и существующую систему прогнозирования социально-экономического развития субъектов РФи Российской Федерации в целом.
Взаимосвязь прогнозов развития экономики и среднесрочного
финансового плана, особенно в разрезе регионов, пока еще имеет
преимущественно декларативный характер. Разработка бюджетной
стратегиипроводится в соответствии с программами повышения
эффективности бюджетных расходов, задекларированными в субъектах РФ. Регионы Северо-Кавказского федерального округа пока не представили результаты своей деятельности в данном направлении в виде бюджетных стратегий.
Исследование содержания уже разработанных региональных
бюджетных стратегий выявило их существенные недостатки. Во-первых, большая часть материала посвящена оценкепозиций субъектов РФ в сфере государственных финансов. Во-вторых, не обозначены потенциальные угрозы потери бюджетной устойчивости и возможные бюджетные риски.Все вышесказанное определяет значимость проведенного исследования и обуславливает актуальность и своевременность выбранной темы.
Степень разработанности проблемы.Многообразие теоретических и
методическихпроблем по вопросам разработки бюджетной политики,
формирования эффективной бюджетной системы, развитию
территориальных финансов нашли отражения в исследованиях зарубежных ученых, таких как Р.Берд, Д. Кинг, С. Брю, Б. Зайдель,А.Лухтам, Дж.
Литвак,Р. Боудвей,К. Макконелл, И. Тибу и др., и отечественных экономистов: Б.Х. Алиева, П.В. Акинина, М.В. Аликаевой, А.М. Бабич,А.Б. Брызгалина, А.М. Година, И.В. Горского, М.Р. Дзагоевой, Л.А. Дробозиной,А.М. Волкова, Г.Б. Ивановой, О.С. Кирилловой, В.В. Ковалева,Н.С.Максимовой, И.А. Майбурова, В.Г. Панскова,Л.Н. Павловой, Г.Б. Поляка, А.А. Татуева, Т.Ш. Тиникашвили, Н.Х. Токаева, Т.Ф. Юткиной, Н.И. Яшиной и других.
Значительный вклад в развитие теории бюджетной устойчивости и финансовой безопасности внеслиДж.Ю. Стиглиц, Ч. Тибу, Р. Фергюсон, С.А. Власова, О.Б. Иванова, М.А. Исакина, Т.Ф. Романова, А.И. Сенчагов, С.Р. Хабаева и др.
Вопросы бюджетных рисков проработаны в исследованиях Т.М. Ковалева, М.А. Каючкиной, А.М. Лаврова, С.В. Подобряева, Н.М. Сабитовой, Н.И. Яшиной.
Учеными и практиками, научно-исследовательскими учреждениями,
изучающими проблемыстратегического планирования и анализа в сфере
государственных финансов, сделан весомый вклад в разработку
теоретических основ и методического аппарата оценки эффективности
реализации бюджетной политики и государственных бюджетных программ.
Однако вместе с наличием большого числа фундаментальных подходов к
анализируемой проблеме следует выделить отсутствие системных теоретико-
методических представлений по формированию бюджетной стратегии
региона и оценке эффективности бюджетной политики на мезоуровне.
Именно этим объясняется необходимость проведенных в диссертационной
работе исследований, которые позволят сформировать новую систему оценки
эффективности бюджетной политики и стратегической устойчивости
региональной бюджетной системы. Остаются нерешенными задачи
диагностики воздействия бюджетных рисков на экономику региона и расчета
потенциальных финансовых потерь из-за изменения социально-
экономической ситуации на основе современных методов планирования и прогнозирования.
Дискуссионность исследования, недостаточная теоретико-методическая проработанность, а также научная актуальность изучения вопросов формирования бюджетной стратегии региона обусловили выбор темы диссертации, формулировку ее цели и основных задач.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цельработызаключаетсяв развитии теоретико-методических положений
поразработкерегиональной бюджетной стратегии на основе
модернизированных аналитических и организационных подходов.
Достижение цели требуетрешения следующихзадач, определивших логику и структуру диссертационного исследования:
- изучить и конкретизировать теоретические аспекты формирования бюджетной стратегии региона;
- выполнить сравнительную оценку инструментария и методов оценки
эффективности бюджетных программ, применяемых в российской и
зарубежной практике;
- проанализировать текущее состояние функционирования субъектов
Северо-Кавказского федерального округа и оценить эффективность
реализации бюджетной политики и государственных целевых программ в
данных регионах;
- предложить методический подход по оценке эффективности
бюджетной политики на мезоуровне;
- сформулировать организационно-методические положения по
формированию бюджетной стратегии региона;
- усовершенствовать оценку стратегической устойчивости бюджетной
системы региона на основе применения теории катастроф;
- сформулировать методические рекомендации поуправлению
бюджетными рисками.
Объектом исследованияявляются бюджетные системы субъектов Северо-Кавказского федерального округа.
Предметом исследования выступают теоретические,
организационные, методические и практические проблемыформирования бюджетной политики и бюджетной стратегии региона.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта
специальностей ВАК.Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит» и соответствует пунктам 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулированияи 2.17 Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации (экономические науки).
Теоретико-методологическую основу исследованиясоставляют
концепции, теории, методические положения и гипотезы стратегического планирования в финансовой сфере, формирования бюджетной политики, раскрытые в работахотечественных и зарубежныхученых-экономистов и практиков; нормативно-правовые акты Российской Федерации;методические указания и инструкции, доклады научно-практических конференций, материалы круглых столов по вопросам формирования бюджетной политики и бюджетной стратегии региона.
Информационно-эмпирическуюбазу
исследованияопределилиинформационно-статистические материалы
Федеральнойслужбы государственной статистики по вопросам
стратегического планирования финансов, доходов и расходов бюджета; аналитические и справочные материалы Министерства финансов Российской Федерации; экспертные оценки и материалы периодических изданий; справочные иэлектронные системы информации; консолидированные бюджеты и иная финансовая отчетность субъектов Северо-Кавказского федерального округа.
Инструментарно-методический аппарат диссертационной
работыосновывается на системном подходе. В качестве методического
инструментария исследования использовались методы системно-
структурного, сравнительного и многомерного факторного анализа, построение аналитических моделей на основе методовнаучного познания. В работе использовались историко-логический, сравнительный, экономико-статистический и экономико-математический методыобработки информации.
Рабочая гипотеза диссертациибазируется на комплексе теоретическо-методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми формирование бюджетной стратегии субъекта Федерации возможно при обязательном учетеустойчивости и финансовой безопасности регионального бюджета, что будет способствовать совершенствованию бюджетного процесса,сопоставимости наличия ресурсного потенциала территории с задачами обеспечения экономического роста ее экономики и повышения качества жизни населения.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
-
Бюджетная стратегия региона в соответствии с федеральным законом РФ «О стратегическом планировании» включена в перечень обязательных документов стратегического планирования. Ее формирование и реализация сопряжены с необходимостьюкоординации стратегических решений и бюджетного планирования с эффективностью использования бюджетных ресурсов, а также необходимостьюобоснования разработки реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории.Бюджетная стратегия на территориальном уровне включает три направления: планирование и управление доходами, расходами, бюджетными обязательствами, формирующие ее обязательные элементы.
-
Оценка эффективности бюджетной политики на уровне субъекта Федерации предполагает оценку сбалансированности региональной бюджетной системы, включающей анализ достаточности сформированных источников доходов для покрытия необходимых расходов территории. На основании проведенного критического сравнительного анализа методических подходов, применяемых для оценки эффективности бюджетных и межбюджетных отношений, была сформирована система аналитических показателей. Применение многомерного экономико-статистического анализа позволило в общем аналитическом массиве выделить группы показателей с позиций качества управления региональным бюджетом и оценки бюджетной безопасности региона.
-
Главной особенностью бюджетного стратегирования является присутствие в нем оценок ожидаемых бюджетных доходов и расходов, дефицита (профицита) на перспективу. Долгосрочные прогнозные оценки могут способствовать совершенствованию бюджетного процесса по целому ряду направлений. При этом следует отметить, что, балансируя доходную и расходную стратегии, необходимо особое внимание уделить оценке устойчивости и безопасности регионального бюджета. Проведенное
исследование позволило сформулировать методические рекомендации относительно формирования стратегии доходов и расходов (включая программные расходы), оценки их эффективности с помощью «правила трех сигм», а также выделить индикаторы устойчивости бюджетной системы региона и их ограничения для дальнейшего проведения сравнительного анализа устойчивости региональных бюджетных систем.
-
Устойчивое развитие региональной бюджетной системы является задачей первостепенной важности как для региона, так и для государства в целом. Поэтому необходимо постоянное прогнозирование устойчивости бюджетной системы региона, чтобы обеспечить постоянной контроль динамики ее изменчивости. В диссертационной работе обосновано, что для решения данного типа задач используется теория катастроф, представляющая собой комплексный аналитический инструментарий, применяемый для оценки и прогнозирования неустойчивости систем, потеря устойчивости которых может привести к катастрофе.
-
Формирование эффективной системы управления бюджетными рисками –одна из важнейших задач регионального бюджетного менеджмента, включающая разработку методики оценки их расчета на базе фундаментальных статистических методов и комплекса рекомендаций, направленных на снижение воздействия рисков на бюджетную систему региона и повышение эффективности и результативности использования бюджетных средств. В диссертационной работе выявлены и форматизированы количественные и качественные бюджетные риски, а также сформулирован комплекс рекомендаций по сглаживанию воздействия рисков на бюджетную систему региона.
Научная новизна диссертационного исследованиясостоит в
разработке и научном обосновании комплекса теоретических, методических, организационных и практических рекомендаций по модернизации подходов к формированию бюджетной стратегии региона и оценке эффективности ее реализации.
Наиболее важные результаты исследования заключаются в следующем:
- уточнены теоретические представления о сущности «бюджетной
стратегии региона», заключающиеся в конкретизации ее содержания,
выделении обязательных элементов (стратегические направления
региональной доходной политики; направления по совершенствованию
региональной налоговой политики, в том числе в части налогового
администрирования; стратегические направления политики управления
расходами по социально-экономическим отраслям и сферам региона;
стратегия по управлению государственным долгом),что позволиловыделить
принципы и основные организационные положения по формированию и
реализации бюджетной стратегии региона;
- предложен методический подход по оценке эффективности
бюджетной политики региона, включающий формирование комплекса
аналитических показателей, сгруппированных с позиций качества
управления региональным бюджетом и оценки бюджетной безопасности
региона. Его апробирование позволило спрогнозировать на основе метода
экспоненциального сглаживания тенденции развития региональной
бюджетной системы и обосновать приоритетные задачи для решения в финансовой сфере субъектов РФ;
- сформулированы организационно-методические рекомендации по
формированию региональной бюджетной стратегии, включающие
предложения по разработке стратегий доходов, расходов, формированию
комплекса целевых показателей для оценки эффективности программных
расходов, а также на основе применения метода экспертных оценок и
корреляционно-регрессионного анализа выделены индикаторы устойчивости
бюджетной системы региона, формирующие интегральный показатель
устойчивости. Апробация предложенного методического подхода позволила
определить и охарактеризовать уровни устойчивости бюджетной системы
региона;
- обосновано применение теории катастроф для прогнозирования устойчивостирегиональной бюджетной системы, что позволило предложить алгоритм расчета, реализация которого на основе катастрофы сборки Уитни и двух канонических параметров дала возможность смоделировать устойчивость финансовых позиций региона и учесть риск потенциального изменения реальной бюджетной обеспеченности и доли государственного долга;
- сформулирован комплекс рекомендаций, раскрывающих авторскую
позицию относительно формирования системы управления бюджетными
рисками в рамках формирования и реализации бюджетной стратегии
региона, включающие конкретизацию содержания бюджетных рисков, их
классификацию и методический подход для оценки количественных рисков,
а также мероприятия по нивелированию воздействия количественных и
качественных бюджетных рисков. Реализация данных рекомендаций
позволит усовершенствовать бюджетный менеджмент, повысить
стабильность региональной бюджетной системы за счет выработки
эффективных управленческих решений по противостоянию
неустойчивостиэкономических процессов в регионе и стране в целом.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии
положений теории государственных финансов в части методологии
бюджетного анализа и стратегирования, что позволит расширить научные
суждения об объективных возможностях, направлениях
истратегическихмеханизмах принятия управленческих решений,
направленных на координацию приоритетов развития бюджетной системы
региона и страны в целом, социально-экономического развития и его
ресурсообеспеченности. Представленные теоретико-методические выводы,
предложения и рекомендации могут выступить основой для
последующихисследований в данной научной сфере.
Практическая значимостьисследованиясостоит в реализации
предложенных в диссертации моделей, теоретико-методических
рекомендаций поусовершенствованию системы оценки эффективности
региональной бюджетной политики;выявлению и нивелированию
воздействия на региональную бюджетную систему основных видов рисков в
целях обеспечения ее устойчивости. Теоретические и прикладные результаты
исследования могут найти применение в деятельности Министерства
финансов на региональном уровнепри разработке и принятии
управленческих решений.
В практической деятельностиапробированы следующие результаты исследования:
- методический подход по оценке эффективности бюджетной политики
региона;
- методический подходпо оценке устойчивости региональной
бюджетной системы;
- организационно-методические рекомендации по формированию
системы управления бюджетными рисками.
Рассмотренные в диссертации теоретико-методические
подходыпобюджетной стратегии регионамогут быть использованы в учебном процессе при подготовке бакалавров по направлению «Экономика» профиль «Финансы и кредит» и магистров по направлению «Финансы и кредит».
Апробация результатов исследования.Основные положения и
предложения диссертационного исследования нашли отражениев докладах на различных международных научно-практических конференциях и методических семинарах.Разработанные автором методические подходы по оценке эффективности региональной бюджетной политики и устойчивости бюджетной системы нашли применение в деятельности Министерства финансов Ставропольского края.
Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе ЧОУ ВО «Ставропольский университет».
Публикации.По материалам диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 14,8 п.л. (авторских – 3,95п.л.), в том числе 5 статей – в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ, и 1 монография.
Структура диссертационной работы.Диссертация состоит из введения, 9 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников, приложений.
Теоретико-методические подходы к формированию бюджетной стратегии региона
Экономическое развитие любого хозяйствующего субъекта в современных условиях нацелено на получение наибольшего дохода с минимальными затратами. Усиление эффективности расходования бюджетных средств, важность создания действенного механизма устойчивого развития экономики Российской Федерации обозначили насущную потребность в создании концепции программного бюджетирования. Ее необходимость обусловлена тем, что реализация применяемой повсеместно затратной модели бюджетного планирования связана с серьезными потерями бюджетных ресурсов в силу низкого качества системы управления и контроля бюджетных средств.
Программно-целевое бюджетирование представляет собой взаимосвязь планируемых расходов с возможными результатами с учетом их социально-экономической эффективности. Внедрение программного метода планирования бюджета позволит, во первых, сократить проблемы потери бюджетных средств, во-вторых, значительно уменьшить негативные последствия. Так как в отличие от затратной модели, демонстрирующей свою уязвимость в условиях современной экономики, программный бюджет опирается не на распределение ассигнований по ведомствам, а на обеспечение финансирования утвержденных государственных программ. В обеспечении социально-экономического развития страны программно-целевое бюджетирование играет важную роль. Во-первых, целевые программы, ориентированные на конечный результат, направлены на решение как общегосударственных, так и локальных проблем развития на конечный . Во-вторых, программы предлагается рассматривать как целостный объект управления, независимый от ведомственной принадлежности составляющих элементов, и обеспечиваются необходимыми материальными, финансовыми, кадровыми и прочими ресурсами. В третьих, все программы, занимая определенное место в общей совокупности хозяйственных мероприятий органов власти, взаимосвязаны. Кроме того, программно-целевое бюджетирование позволяет не только направлять бюджетные средства для получения общественно-значимых результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, но и обеспечить мониторинг достижения намеченных показателей. Таким образом, в рамках программно-целевого подхода, финансирование проводится не по нормативам затрат, а из расчетов показателей ожидаемого результата. Методы и механизмы регулирования социально-экономического развития региона и страны в целом являются важнейшими объектами внимания экономической науки. С связи с этим несомненную научную ценность имеют работы по созданию современной методологии прогнозирования и программирования стратегического управления на государственном и региональном уровнях.
Многими исследователями уделяется особое внимание вопросам программно-целевого планирования и совершенствованию методов регулирования социально-экономического развития. Этой проблематике посвящены труды отечественных ученых-экономистов, среди которых Т. Авдеева, А. Адамеску, П. Бурак, В. Гришин, А. Годзинский, Б. Жихаревич, В. Ивченко, В. Кистанов, А. Лобко, С. Рябухин, Е. Руднева, Ю. Симачев, Т. Переверзев, Д. Рыжков, В. Сизов, Е. Зырянова, А. Панфилов, Д. Бармин, М. Шевырев, Т. Голикова. В мировой практике идея программного бюджета давно опробирована. Опыт развитых стран подтверждает, что концепцию программного бюджетирования используют, прежде всего, для обеспечения принципа подотчетности власти, а так же: - повышения эффективности фискального контроля; - упрощения расчетов совокупной стоимости программной деятельности; - получения необходимых результатов деятельности органов государственной власти на результате перераспределения полномочий при выполнении конкретных программ и достижения согласованности между бюджетами всех уровней бюджетной системы; - применения сбалансированных подходов к распределению бюджетных средств и оптимизация их структуры; - повышения качества оказываемых государственных услуг и оценка уровня эффективности их предоставления; - создания необходимой прозрачности бюджетного процесса.
Система программно-целевого бюджетирования имеет свои национальные и экономические особенности в каждой стране. Проведенная систематизация позволяет сформировать общие черты [49]. Это: - комплекс показателей не утвержден нормативно, в тоже время созданы разнообразныепрофессиональные ассоциации и объединения, чьи рекомендации обязательны для всех участников финансовых отношений; - все формируемые отчеты открыты и доступны для всех пользователей, публикуются СМИ и могут обсуждаться; - сформированный комплекс индикаторов применяется для отчета перед население и органами исполнительной и законодательной власти; - результаты произвденных расчетов эффективности бюджетного программ используются для дальнейшего планирования. В 1950-х гг. в США впервые был внедрен программный бюджет, были проведены реформы бюджетного процесса, называвшиеся «бюджетирование на базе осуществляемых программ» (program budgeting) или «планирование-программирование-бюджетирование» (planning programming- budgeting). Разработанный формат формирования федерального бюджета был перенаправлен с затрат бюджетных ресурсов на выполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. Он должен был показывать не только структуру расходов по элементам затрат (закупка товаров и услуг, оплата труда, аренда и т.д.), а ожидаемый результат от реализации конкретных программ или осуществления государственных функций.
Методические подходы по оценке эффективности реализации целевых программ
Оценка эффективности осуществляется поэтапно, начиная с самого нижнего уровня государственной программы. Вначале необходимо определить степень выполнения целевых индикаторов программы и уровень ее финансового обеспечения, далее путем соотношения представленных выше составляющих, оценивается эффективность реализации анализируемой подпрограммы. После определения среднего значения целевых индикаторов эффективности по мероприятиям под программы, рассчитывается суммарное значение эффективности госпрограммы. Основным недостатком данных манипуляций является наличие возможности искусственного завышения эффективности государственных программ, при необходимости. Исполнение программ связано с прогнозами по доходам, которые могут не оправдаться, что повлечет снижение бюджетных объемов финансирования. Для того, чтобы этого избежать, изменяют целевые индикаторы в сторону снижения.
Необходимо отметить, что объемы финансирования многократно меняются, как и целевые показатели эффективности реализации госпрограмм. Это связано с тем, что исполнительные органы власти подгоняют результаты реализации программ до необходимых им параметров через модификацию лимитов целевых показателей. Иной путь для достижения необходимого значения целевого показателя возможно за счет наращения объемов финансирования в сравнении с первоначально заложенным, т.е. не закрепив плановое объем финансирования к целевому индикатору эффективности. В этом случае государственная программа будет просто формальным инструментом управления. А оценка эффективности реализации госпрограмм напрямую зависит от анализируемой ситуации.
Можно встретить и модификацию представленного подхода вместе с применением обозначенных критериев. Регионы также употребляют и следующие весовые коэффициенты: непосредственные (вес 0,5), конечные (0,3) результаты, полнота освоения бюджетных средств (0,2), при этом весовые значения коэффициентов могут меняться [4, 14]. Однако выбранные весовые значения коэффициентов могут подвергаться сомнению. В случае, если госпрограмма ошибочно структурирована, не просматривается связь между мероприятиями и целевыми показателями реализации госпрограммы, оценка будет осуществляться только по результатам, что не позволяет оценить эффективность государственной программы в целом и степень достижения заданной цели. Напротив, если целевым индикаторам присвоить больший вес по сравнению с фактическими значениями, занизим при этом значимость мероприятия, в результате может возникнуть вопрос о случайности значений целевых индикаторов. Интересен опыт Свердловской области, где были разработаны и предложены две оценочные шкалы полноты финансирования госпрограммы и степени достижения плановых значений целевых индикаторов [15]. Их пересечение позволяет сформировать аналитическую матрицу с разнообразным сочетанием представленных индикаторов, например, неполного финансирования (от 0,5 до 0,98 от запланированного уровня) и высокой результативности (от 0,95 до 1,05). Результаты апробации дают информацию для раз мышления: относительно правильности построения государственная программа, ее наполнения и структуры финансирования (недофинансирования), какие изменения необходимо внести к программу. Главным достоинством изучаемого подхода является возможность адекватной оценки для принятия решений по повышению эффективности финансирования программы.
Однако, в качестве недостатка можно отметить следующее. Любая государственная программа включает некоторое количество подпрограмм и целевых программ, поэтому количество целевых индикаторов может измеряться десятками, поэтому определив более высокое значение по одному индикатору, можно откорректировать значение другого недостигнутого индикатора (по невыполненному мероприятию) и, далее усреднив полученные результаты, достичь высокий итоговый результат по подпрограмме. И так далее аналогичным образом до получения совокупной оценки эффективности реализации государственной программы в целом. Как показывает практика, большинство регионов России при разработке собственного оценочного инструментария взяли за основу действующую методику оценки эффективности бюджетных расходов с незначительными модификациями. В тоже время методика оценки требует очень внимательного нахождения показателей, оценивающих эффективность абсолютно для всех включенных в программу мероприятий, а не только с позиций ее целей и задач в целом. Учитывая преимущественную ориентацию программ на среднесрочную перспективу, используемые индикативные показатели необходимо по каждому году реализации программы. При оценки результативности мероприятий программы рассчитывается полнота и выполнение установленных сроков, что дает возможность более точно оценить эффективности программы в целом.
Разработка методики оценки эффективности бюджетной политики на региональном уровне
Расчеты выявили высокий уровень зависимости от вышестоящего бюджета и отсутствие стремлений региональных властей для укрепления собственной ресурсной базы. Таким образом проведенные расчеты характеризуют существующую систему межбюджетных отношений как неэффективную, а перераспределение межбюджетных трансфертов нерационально и подрывает заинтересованность субъектов Федерации в усилении собственной экономической базы. Кроме того, значительная часть межбюджетных трансфертов имеет целевой характер, что ограничивает возможности региональных органов власти по решению стратегических задач социально-экономического развития.
Итак, исследование выявило неэффективность системы бюджетной поддержки экономики СКФО, поскольку формируют иждивенческий подход, ставящий региональную экономику во все большую зависимость от федеральной финансовой поддержки. Это связано с: - необъективностью расчета трансферта, приводящий регионы к искусственному занижению своих показателей; - влиянием политического фактора на распределение финансовой помощи; – асимметрии в формировании доходного потенциала региона и распределении финансовой помощи субъекта РФ; - плавающий характер отчислений по регулирующим налогам, что затрудняет точность прогнозирования доходной базы и размеров финансовой помощи, формирующей региональный бюджет. Все это требует трансформации методических подходов, коррекции состава показателей, комплексно характеризующих эффективность региональной бюджетной политики. Для уточнения системы показателей необходимо выполнить следующие требования: - обеспечить методическое единство и сопоставимость аналитических показателей, отражающих продуктивность и результативность бюджетного процесса и финансовой деятельности территорий; - доступность, достоверность и прозрачность для разных групп пользователей широкого спектра информации стратегического и оперативного характера о деятельности региона и межтерриториальном взаимодействии; - формирование единого информационного пространства, позволяющего точно и корректно определять продуктивность региональной экономики, объем заработанных доходов на территории чтобы иметь максимально достоверные предположения о налоговом и неналоговом потенциале субъекта Федерации. Действующая сегодня система управления региональными финансами, несмотря на многократное ее реформирования, имеет серьезные пробелы в финансовом планировании, исполнении бюджетных программ и анализе финансовых показателей. Поэтому наличие действенной системы аналитических показателей, отражающих процесс управления бюджетными средствами, является важной составляющей постоянного мониторинга бюджетного процесса.
Важнейшие требования, предъявляемые к оценке качества управления финансами территории, включают принципы системности, результативности, оперативности и конкретности аналитических процедур. Эти требования являются наиболее значимыми при изучении региональных финансовых ресурсов. Таким образом, указанные показатели сгруппированы с позиций качества управления региональным бюджетом и оценивающие бюджетную безопасность региона. Необходимо отметить, что для проведения комплексной оценки результативности региональной бюджетной политики следует проводить факторный анализ, позволяющий обосновать группировку оценочных параметров. Он дает возможность сузить количество факторов, описывающих поведение объекта и отразить скрытые закономерности явлений. Современный факторный анализ – это совокупность методов и приемов, позволяющих на основе реально существующих взаимосвязей признаков выделить скрытые и явные обобщающие характеристики изучаемых явлений и процессов.
В рамках данного исследования для оценки результативности бюджетной политики региона используется стандартный пакет факторного анализа STATISTICA. В таблицах рассмотрен факторная оценка результативности бюджетной политики Ставропольского края за 2010-2015 гг. Данные по другим субъектам СКФО представлены в приложении Б.
Проведенные расчеты позволили выделить 2 главные компоненты, их собственные значения составили 14,434 и 12,537 соответственно. Дисперсия по первой компоненте составила 73,4%, что говорит о том, что изменчивость исходных признаков объясняется на 73% за счет первой компоненты. В совокупности главные компоненты объясняют волантильность 11 исходных признаков (факторов), отражающих эффективность бюджетного процесса и финансовой работы Ставропольского края на 88,6%. Максимальной информативностью отличается первая выделенная компонента (ее дисперсия составляет 73,426% от общей дисперсии), а вторая компонента имеет информативность 15,245%. Проведение факторного анализа требует нормализации факторных нагрузок, для исключения воздействия переменных с большей общностью на конечный результат.
Применение теории катастроф для оценки стратегической устойчивости бюджетной системы региона
Необходимость разработки региональной бюджетной стратегии вытекает из федерального закона «О стратегическом планировании» и процессов реформирования федеративных и региональных отношений в Российской Федерации, создающих предпосылки для долгосрочного финансового планирования. Бюджетная стратегия - это совокупность методов и приемов, с помощью которых бюджетные отношения, принципы и функции бюджетов обеспечивают реализацию приоритетных направления социально-экономического развития через бюджетный процесс.
Разработка бюджетной стратегии региона представляет собой мультиэтапный процесс, который должен быть структурно определен и основан на ряде установленных и научно обоснованных принципов. В свою очередь, ее реализация будет сопряжена с обоснованностью принятия управленческих решений и эффективностью расходования бюджетных средств. Достижение поставленных перед региональной экономикой целей, закрепленных в стратегии, должно стать индикатором успешного территориального развития. СКФО – второй по размеру федеральный округ России, который постоянно находится в зоне мониторинга и контроля, занимает самые высокие строчки рейтинга по объему предоставленных бюджетных средств на развитие. В тоже время он не демонстрирует высоких темпов развития. Несмотря на более высокие темпы роста ВРП, промышленного и сельскохозяйственного производства, чем в среднем по стране, следует обратить внимание на низкий уровень базы отчета и незначительную долю макрорегиона в общем объеме производства. В частности, в обрабатывающих отраслях на его долю приходится 1,1 % в общероссийском производстве, в производстве электроэнергии – 2,5%, в производстве продукции сельского хозяйства – 8,0%, в инвестициях в основной капитал – 3,1%, в некоторых случаях макроэкономические показатели просто микроскопические (в добыче полезных ископаемых, во внешнеторговом обороте, иностранных инвестициях). Республики Северного Кавказа за последние 10 лет постоянно включены в 10-ку регионов страны с самым низким уровнем ВРП на душу населения, самыми низкими доходами населения, самой высокой безработицей. В связи с ограниченными поступлениями в бюджет – бюджеты субъектов СКФО имеют ярко выраженную социальную направленность. Объем социально-значимых расходных обязательств составляет около 70% от общего объема расходов, исключая Ставропольский край. Следует также отметить, что главным источником ресурсов для регионов являются федеральные трансферты. Проведенные расчеты свидетельствуют о низкой самостоятельной финансовой продуктивности региональных экономик СКФО. Бюджеты направлены не на развитие, а на потребление ресурсов и традиционное получение средств за счет перераспределения трансфертов. Данная проблема вытекает и из перегруженности регионов долгами. Обязательства по госдолгу по субъектам СКФО находятся на предельном уровне, установленном бюджетным законодательством РФ. Все это требует повышенного внимания к бюджетной политике региона. Действующая сегодня система управления региональными финансами, несмотря на многократное ее реформирования, имеет серьезные пробелы в финансовом планировании, исполнении бюджетных программ и анализе финансовых показателей. Поэтому наличие действенной системы аналитических показателей, отражающих процесс управления бюджетными средствами, является важной составляющей постоянного мониторинга бюджетного процесса. Важнейшие требования, предъявляемые к оценке качества управления финансами территории, включают принципы системности, результативности, оперативности и конкретности аналитических процедур. Эти требования являются наиболее значимыми при изучении эффективности управления региональной бюджетной системой. Оценка эффективности бюджетной политики на уровне субъекта Федерации предполагает оценку сбалансированности региональной бюджетной системы, включающая анализ достаточности сформированных источников доходов для покрытия необходимых расходов территории.
Регионы Северного Кавказа не относятся к пилотным регионам, первыми внедрившими бюджетное стратегирование. Однако, следует признать, что бюджетная стратегия сегодня является основным документом региона, раскрывающим перспективы его ресурсообеспеченности и ресурсоемкости. Поэтому разработка бюджетной стратегии региона рекомендуется как обязательный элемент для повышения эффективности бюджетного процесса в субъектах РФ и более четкого понимания направлений развития экономики с учетом территориальной ресурсообеспеченнности.
При разработке бюджетной стратегии региона расширяются горизонты планирования, а также предполагается повышение надежности прогнозов, основанных на обоснованных оценках макроэкономических показателей.
Апробация данных предложений была проведена на примере Ставропольского края. Оценка бюджетных расходов на основе группировки государственных программ по приоритетным направлениям социально экономического развития региона базируется на принципах системы сбалансированных показателей. Система целевых показателей эффективности реализации государственных программ Ставропольского края включает более 160 показателей. Результаты реализации государственной программы невозможно спланировать со стопроцентной точностью, поскольку они зависят от множества факторов, которые нельзя учесть полностью. Применительно к предмету исследования считаем целесообразным руководствоваться «правилом трех сигм», в соответствии с которым все значения целевых показателей, запланированных к реализации государственных программ соответствуют интервалу 15 допустимых значений. Попадание значения конкретного показателя в данный интервал по фактическому исполнению является той целью, которую предполагается достичь. В целом эффективность программных расходов по Ставропольскому краю имеет нормальный уровень с тенденцией к повышению.
Анализ устойчивости бюджета является важной составляющей оценки эффективности управления финансами региона, результативности стратегического бюджетирования, поскольку показывает насколько сформированная структура и объем бюджетных ресурсов реализует установленные цели и задачи. Применение метода экспертных оценок и корреляционно-регрессионного анализа позволило выявить 4 наиболее важных показателя (индикаторы бюджетной результативности (К1), бюджетной окупаемости (К2), бюджетной устойчивости (К3), программной обеспеченности (К4)), характеризующих бюджетную устойчивость. По результатам проведенных расчетов целесообразно разработать интегральный показатель, на основе которого можно дать агрегированную оценку устойчивости бюджетной системы региона, позволяющая осуществлять сопоставимый анализ с другими субъектами. Проведенные расчеты по регионам СКФО позволили сделать вывод о том, что бюджетная устойчивость всех субъектов СКФО крайне низкая, что свидетельствует о низком уровне эффективности управления программными расходами, сбалансированности доходных и расходных источников. Поэтому в целях выявления тенденций считаем необходимым дополнить данные расчеты определением стабильности (устойчивости) тенденций изменения уровня устойчивости.