Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ 8
1. Социальная ориентация национальных проектов в современных условиях развития страны 8
2 Теоретические основы использования программно-проектного метода в финансировании национальных проектов 27
3. Оценка возможностей использования методов индикативного планирования при регулировании процессов финансового обеспечения реализации национальных проектов 39
ГЛАВА II. РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ
И БИЗНЕСА В РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ 51
1. Роль федерального бюджета в финансировании национальных проектов 51
2. Особенности финансирования национальных проектов нарегиональном и муниципальном уровнях 65
3. Партнерство государства и бизнеса, как важный инструмент финансирования национальных проектов 80
ГЛАВА III ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ НА РЕАЛИЗАЦИЮ
НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ 95
1 Организационно-методические подходы и финансовое обеспечение разработки и реализации национальных проектов 95
2. Использование аудита эффективности расходования финансовых ресурсов при реализации национальных проектов 111
3. Стратегически - инновационная ориентация реализации национальных проектов 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 150
- Социальная ориентация национальных проектов в современных условиях развития страны
- Роль федерального бюджета в финансировании национальных проектов
- Организационно-методические подходы и финансовое обеспечение разработки и реализации национальных проектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Опыт реализации национальных проектов, применяемый в Российской Федерации (с осени 2005 года) в сфере здравоохранения, образования, жилищно-коммунального и сельского хозяйства обусловливает необходимость проведения научных исследований, направленных на выявление особенностей финансирования национальных проектов, организации их реализации и аудита эффективности использования выделяемых на национальные проекты финансовых средств, подготовку соответствующих предложений.
На первом этапе реализации национальных проектов финансирование в основном осуществлялось за счет средств федерального бюджета Российской Федерации, но масштабность мероприятий этих проектов потребовала привлечения средств региональных и муниципальных бюджетов, а также использования возможностей государственно-частного партнерства.
Сложность и комплексность решаемой задачи (реализации национальных проектов) обусловила необходимость уточнения ряда методических и организационно-экономических подходов к развитию механизма финансирования национальных проектов, особенно учитывая трансформацию в настоящее время национальных проектов в государственные целевые программы.
Это требует научного обоснования форм, методов и источников финансирования национальных проектов, так как в ходе их выполнения постоянно происходят корректировки, направленные на поиск более современных и эффективных механизмов привлечения финансовых средств и организации процессов реализации национальных проектов.
В условиях бюджетного планирования и поиска методов среднесрочного планирования, расширение применения программно-проектного метода в сочетании с элементами индикативного планирования требует проведения исследований в этой области и выработки практических рекомендаций.
Все проводимые преобразования в сфере финансирования национальных проектов должны учитывать влияние современного финансово-экономического кризиса на эти процессы и способствовать обеспечению финансовыми средствами проектных мероприятий в кризисной ситуации, что требует подготовки соответствующих предложений, ориентированных па нейтрализацию негативных тенденций при реализации национальных проектов.
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в дальнейшем совершенствовании существующих механизмов и инст-
рументов финансирования национальных проектов; создании эффективной схемы управления финансированием национальных проектов; обосновании целесообразности использования методов вертикально-сквозного бюджетного финансирования в сочетании с программно-проектным методом, элементами индикативного планирования.
Исходя из постановленных целей, определены следующие задачи исследования:
исследовать принципы, методы и инструменты финансирования национальных проектов;
обосновать роль бюджетов разных уровней и внебюджетных источников при финансировании и реализации национальных проектов;
рассмотреть организационно-методические подходы по совершенствованию бюджетного процесса в связи с использованием программно-проектного метода с элементами индикативного планирования в системе бюджетного планирования;
- обосновать необходимость активного использования государственно-
частного партнерства при реализации национальных проектов;
- разработать предложения по внедрению аудита эффективности (современ
ной формы контроля) использования финансовых средств при реализации нацио
нальных проектов;
Объектом исследования являются национальные проекты и их роль в решении социально-экономических проблем страны.
Предметом исследования являются: механизмы финансирования национальных проектов, методы управления их реализацией, инструменты государственного регулирования и финансового контроля за национальными проектами с позиции целевого и эффективного использования как бюджетных средств, так и средств бизнеса.
Степень разработанности проблемы. В процессе диссертационного исследования проанализированы работы, посвященные финансированию и реализации национальных проектов, государственно-частному партнерству, программно-целевому и проектному методам управления, стратегическому планированию и аудиту эффективности использования финансовых ресурсов. Весомый вклад в исследование данных вопросов внесли отечественные ученые: Л.И. Абалкин, СЮ. Глазьев, Н.Г. Гловацкая, Р.С. Гринберг, Б.В. Губин, Е.А. Иванов, С.Г. Лазуренко, А.Р. Лейбкинд, В.И. Павлов, Б.А. Райзберг, С.Ы. Рябухин,
А.Я. Рубинштейн, А.Ы. Саунин В.К., Сенчагов, С.В.Степашин, Д.Е. Сорокин, А.В. Улюкаев, а также зарубежные: М.Алле, Р.С. Макнамара, Б. Даллаго, Ж. Моне
Теоретической и методической основой исследования являются законодательные акты РФ по регулированию бюджетного процесса, организации государственного финансового контроля, использованию программно-проектного метода в системе государственного регулирования, статистике, макроэкономике; документы министерств и ведомств, труды отечественных и зарубежных авторов по управлению финансами.
В процессе исследования использовались, балансовый методы, программно-целевой, проектный, методы комплексного анализа, а также методы статистического анализа и экспертных оценок.
Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили обширный эмпирический материал по бюджетному проектированию государственных расходов, нормативно-правовые и методические материалы Правительства РФ, Минэкономразвития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Министерства регионального развития РФ, Счетной палаты РФ, Росстата, а также работы ведущих научно-исследовательских организаций страны по проблемам использования программно-целевого и проектного подходов, индикативному планированию и организации государственного финансового контроля, использованию форм государственно-частного партнерства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в обосновании системного подхода к разработке, реализации и оценке эффективности финансирования национальных проектов с использованием программно-проектного метода и элементов индикативного планирования, а также с учетом расширения сферы применения государственно-частного партнерства. В процессе исследования сформированы положения и выводы, обладающие научной новизной:
сформулированы основы совершенствования финансового обеспечения национальных проектов, заключающиеся в комплексном подходе к определению приоритетов, обосновании современных механизмов и методов финансирования и реализации национальных проектов, особенно в условиях мирового финансово-экономического кризиса;
рекомендованы современные организационно-методические подходы к совершенствованию бюджетного процесса с применением программно-проектного
метода, ориентированного на результативность реализации государственных проектов при увязке основных параметров бюджета (с использованием элементов индикативного планирования) со стратегическими и макроэкономическими показателями социально-экономического развития России;
- предложена система инструментов финансирования национальных проектов
с учетом опыта взаимодействия государства и бизнеса при реализации националь
ных проектов (концессии, совместное кредитование, инвестиционно-
инновационная активность и т.д.); рекомендована современная схема-модель госу
дарственно-частного партнерства при финансировании и реализации националь
ных проектов;
обоснована необходимость применения принципа вертикально-сквозного финансирования национальных проектов, включающего федеральный, региональный, муниципальный уровни, в сочетании с использованием финансовых возможностей государственно-частного партнерства; предложена комплексная схема организации финансовых ресурсов, с использованием аудита эффективности финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов;
обоснована целесообразность включения национальных проектов в Стратегию социально-экономического развития России до 2020 г.; сформулированы предложения по формированию схемы стратегического планирования социально-экономического развития страны при реализации национальных проектов с использованием индикативного планирования;
обоснована необходимость обеспечения взаимосвязи и интеграции отдельных мероприятий, реализуемых в рамках национальных проектов, на основе формирования на их базе социальных комплексов (например, малоэтажное строительство в сельских и пригородных зонах в совокупности с образовательными, медицинскими и др. учреждениями) для формирования в будущем на их базе государственных программ, направленных на решение проблем жизнеобеспечения населения России.
Практическая значимость исследования. В работе предложены теоретические основы разработки, финансирования и управления реализацией национальных проектов, направленные на создание современного инструментария использования программно-проектного метода. Предложенная схема, основанная на методах индикативного планирования и взаимоувязывающая плановые параметры со стратегическими и макроэкономическими показателями, может быть использована в дальнейшей реализации целевых государственных программ. В работе даются ре-
комендации по финансированию и аудиту эффективности использования финансовых средств, выделяемых на реализацию национальных проектов. Предложения, разработанные в диссертации, могут использоваться специальным Советом при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, Министерством сельского хозяйства РФ, Министерством образования и науки РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ и контрольными органами субъектов РФ на всех стадиях и этапах реализации национальных проектов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были использованы в научном отчете Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по заказу Счетной палаты РФ «Стратегия финансовой безопасности: методология, механизмы, организация, государственный аудит» (2007 г.), в отчете о научно-исследовательской работе Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН по заказу Ми-нинформсвязи РФ «Совершенствование системы, процедур и методов среднесрочного бюджетного планирования и управления исполнением бюджета субъектом бюджетного планирования» (2007 г.), при разработке стратегии развития г. Москвы до 2025 г. (2008 г.), экспертного заключения на проекты Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010-2011 годов» и на прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2011 года.
Публикации: Основное содержание работы отражено в 5 публикациях автора общим объемом около 3,0 п.л., в том числе 3 - в изданиях из перечня, рекомендуемого ВАК РФ.
Социальная ориентация национальных проектов в современных условиях развития страны
В результате благоприятной конъюнктуры на мировых рынках энергоресурсов к 2004-2006 году государство увеличило запас золотовалютных резервов. Благодаря высоким ценам на нефть и газ стране удалось совершить значительный рывок в экономическом росте и накоплении Стабилизационного фонда (с 2008 г. переформирован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния). В ежегодном послании Президента России Федеральному Собранию РФ был сформулирован подход к расходованию нефтегазовых доходов: «... значительная часть нефтегазовых доходов будет направляться па реализацию мае штабных социальных программ» .
Понимание необходимости решения социальных задач, а также стремление найти наиболее эффективную форму для их решения привело Правительство РФ к идее реализации национальных проектов. Формат национальных проектов позволяет решать наиболее важные задачи, в частности, в сферах образования, медицины, сельского хозяйства,-а также жилищной инфраструктуры. Успешное завершение национальных проектов обуславливает переход от сырьевой экономики к «новой» экономике знаний, что в свою очередь повысит конкурентоспособность страны.
Появление «национального проекта» как такового - явление вполне закономерное, поскольку, как показывает и отечественная, и зарубежная история, крупные национальные проекты появляются на стыке вех развития общества. Всемирная история помнит опыт реализации множества национальных проектов (проекты модернизации Японии в XIX и XX вв., нынешний китайский проект), и можно утверждать, что не было стран, которые преодолевали тяжелые кризисы и поднимались иначе, как на основе выработки своих особенных национальных проектов. Сегодня Российская Федерация имеет очевидные потребности в качественных социальных преобразованиях. Ввиду наличия денежных ресурсов, требуемых для проведения преобразований, тема реализации национальных проектов актуальна и своевременна.
Исторически, цели национальных проектов заключались не только в решении социально-экономических и научно-технологических задач, а их реализация должна была вести к качественному преобразованию самого общества, сложившегося образа его жизни, присущей ему системы социально-экономических отношений и, как результат, переход к новой восходящей волновой траектории. Сегодня «глав-ная цель проектов - инвестиции в человека, в повышение качества жизни» . Международный опыт, равно как и отечественный, свидетельствует о том, что «только вложения в человека способны помочь уйти от экономики «ресурсной и индустриальной» к экономике знаний, к экономике «ежедневной технологической революции», которая создается личными усилиями активных, здоровых, образованных граждан» . Здоровое, интеллектуально развитое общество является важнейшим конкурентным преимуществом страны и двигателем научно-технического прогресса. Соответственно, и основной прирост национального богатства определяется сегодня, прежде всего, качеством жизни и условиями, созданными для раскрытия человеческого потенциала. Цели национальных проектов включают улучшение материально-технической базы важнейших для общества отраслей и материального состояния их работников, а также одновременную модернизацию основ функционирования общественных отношений в сферах, охваченных действием проектов.
В соответствии с определением национального проекта, данным Д.Е. Сорокиным, «с одной стороны, проект прямо и непосредственно затрагивает интересы той или иной группы, социальной страты или класса, а осуществляется в общенациональных интересах, в интересах всего государственно-организационного социума (нации), и его плодами, так или иначе, воспользуются все граждане. С другой стороны, осуществление, реализация такого проекта потребуют того или иного участия в нем также всех членов общества». Национальным проектам присущи следующие характеристики.
class2 РОЛЬ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ
И БИЗНЕСА В РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ class2
Роль федерального бюджета в финансировании национальных проектов
За достаточно длительный период финансовое обеспечение социальной сферы по-прежнему остается на низком уровне (сократилось - в 2-2,5 раза), что предопределяет значимость государственных средств в решении социальных проблем. Важность реализации приоритетов социальной сферы обуславливается еще и сменой курса экономического развития с энергетически-сырьевого на инновационный и проведение преобразований, обеспечивающих повышение качества жизни. При этом большое количество накопившихся в данной сфере проблем сказывается не только на уровне жизни населения, но и не позволяет быстро и эффективно перейти на новый курс развития экономики страны.
Национальные проекты являются ориентирами долгосрочного развития социальной сферы, которые смогут обеспечить скачок в уровне и качестве жизни населения, в состоянии его здоровья, образования и культуры. Следующим шагом следует определить потребность в ресурсах по социальным блокам с обоснованием соотношения между долями федерального и территориальных бюджетов в ассигнованиях. На этой основе необходим прогноз соотношения расходов государства, страховых фондов и населения в реализации поставленных целей. При таком подходе трехлетний бюджет становится промежуточным этапом в решении поставленных задач, и можно адекватно оценивать его роль. Правительство же наоборот сразу начало финансирование по заявленным направлениям. Несомненно, реализуемые национальные проекты и федеральные целевые программы (ФЦП) оказывают на экономику страны положительные эффекты. Однако следует отметить, что они не являются частью отработанной поэтапной стратегии развития социальной сферы на-длительную перспективу.
Вместе с тем остается множество проблем, решить которые предстоит государству.
1. Концепция затрат на социальную сферу (национальные проекты) явно ориентирована на увеличение расходов населения. Такая позиция, заложенная в бюджетную политику в 90-е годы, продолжается, хотя и не афишируется. Между тем, вопрос о соотношении затрат государства и населения на образование приобретает принципиальное значение, тем более, что происходит усиление влияния демографического фактора. В этой связи Минфин РФ обязан предоставить расчеты роста заработной платы на перспективу it обосновать возможность ее использования на 1 ООпроцентную оплату жилищно-коммунальных услуг (ЖКХ) и фактически платные качественные услуги образования и здравоохранения. Эти расчеты должны быть дополнены реальной оценкой возможностей для получения учащимися выгодных для них кредитов.
Организационно-методические подходы и финансовое обеспечение разработки и реализации национальных проектов
Начальный период разработки и реализации национальных проектов характеризуется в основном возникновением различного рода трудностей и ограничений. Основной из причин может выступать недостаточный уровень подготовки экономики страны, либо отсутствие системного подхода в решении сложной задачи. Однако недостаточный уровень организационной зрелости является не столько негативным фактором, сколько закономерным явлением для страны, претерпевающей определенные экономические преобразования. Трансформационный период формирования экономического строя характеризуется следующими признаками: изменчивость процессов, их неустойчивость, отсутствие целевой модели процессов и, как следствие, невозможность четко сформулировать задачи для их дальнейшего эффективного решения.
Успешность реализации национального проекта, прежде всего, зависит от правильности его разработки, соблюдения всех необходимых требований, присущих программно-проектному методу. Тем более от методической строгости разработки проекта зависит возможность действенного контроля за ходом его реализации и особенно за целевым и эффективным использованием направляемых финансовых ресурсов. Поэтому крайне валено рассмотреть методические основы разработки и финансирования национальных проектов.
Следствием первоначальной организационно-методической непроработанности стали некоторая спонтанность в организации процессов согласования региональных и местных проектов с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, затягивание сроков этого согласования и отсутствие единообразной практики его оформления. В то же время обеспечение согласованного взаимодействия органов власти всех уровней, следует подчеркнуть это еще раз, является ключевым условием успешной реализации проектов.
Отмечая безусловную прогрессивность выстраиваемой системы реализации нацпроектов, необходимо вместе с тем учесть, что первый опыт масштабного внедрения в нашей стране проектных методов управления не обошелся без целого ряда проблем, «узких» мест, требующих серьезной доработки и совершенствования этой новой формы государственной деятельности.
В условиях оптимизации бюджетного планирования для создания условий оптимально эффективного управления государственными финансами необходимо» максимально конкретно выстраивать процедуру разработки и реализации приоритетных национальных проектов. Каждый национальный проект, как и любая целевая программа, должен носить строго целевой характер, являться документом, определяющим систему заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. Организационно-методические основы разработки национальных проектов, о которых пойдет речь ниже, применимы для всех их типов. Могут быть лишь немногие специфические подходы, которые характерны для каждого проекта.
Национальные проекты по своей суш должны носить средне- и долгосрочный характер со сроком реализации свыше 5 лет, поскольку они нацелены на решение крупномасштабных проблем общенационального значения. Настоящие же проекты ограничены сроком до 2009-2010 гг., и если учитывать тот факт, что их полноценная реализация началась только к началу 2006 г., то данный срок не достаточен. Между тем имеется ряд проблем, которые могут быть решены программно-проектным методом в сроки менее 5 лет. Необходима разработка в рамках самого проекта средне- и краткосрочных проектов либо программ сроком от I года до 5 лет.
Отбор направлений для решения социально-экономических проблем с помощью национальных проектов. Правильность выбора проблем для решения с помощью настоящих национальных проектов очевидна и не подлежит сомнению. Проблемы, отобранные для решения программно-проектным методом, должны соответствовать функциям федеральных органов власти и возможностям мобилизации средств на федерального бюджета для их решения. В общем плане эти функции формулируются как жизнеобеспечивающие, которые содействуют социальному и экономическому развитию, а также способствуют инновационному развитию экономики.
