Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы финансовых отношений и финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства 11
1.1. Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений 11
1.2. Содержание и особенности финансовых потоков жилищно-коммунального хозяйства 26
1.3. Понятие и направления финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства 38
Глава 2. Приоритеты и рыночные условия финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства 47
2.1. Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса 47
2.2. Проблемы формирования цен на жилищные услуги в сфере управления многоквартирными домами 68
2.3. Тарифная политика в коммунальной сфере и ее совершенствование 78
Глава 3. Механизм финансового оздоровления жилищно- коммунального хозяйства в условиях его рыночного реформирования 90
3.1. Совершенствование механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы 90
3.2. Приоритеты и резервы финансового оздоровления предприятий отрасли 104
3.3. Развитие государственно-частных партнерств в коммунальной сфере 116
3.4. Система управления среднесрочными заимствованиями в рамках реализации политики финансового оздоровления жилищно-коммунального комплекса 133
Заключение 149
Список использованных источников 161
Приложения 175
- Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений
- Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса
- Совершенствование механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время особую социально-экономическую значимость приобретает проблема финансового оздоровления и повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в рамках реформы местного самоуправления, нового жилищного законодательства и в процессе внедрения новых механизмов хозяйствования.
Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России -одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования. В течение многих лет ЖКХ формировалось как сложная, многоотраслевая система в условиях централизованного управления, охватывающая более 30 различных видов деятельности. Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации (более 70% населения проживает в городах), имеет жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру, по своему масштабу составляющие весомую долю в национальном богатстве, однако, их состояние не соответствует технологическому и экономическому потенциалу страны.
Несмотря на пятнадцатилетний опыт нововведений в ЖКХ, до сих пор не завершено формирование рыночных отношений и реформирование финансов в силу системных причин: неэффективной системы управления, дотационное сферы и тяжелого финансового положения его предприятий, несовершенной тарифной политики, высоких затрат и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитости конкурентной среды и договорных отношений, и как следствие, высокой степени износа основных фондов, неэффективной работы предприятий, больших потерь энергии, воды и других ресурсов.
Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли своеобразного амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера России постепенно превратилась в источник угроз
для социального и экономического развития страны. Особо остро необходимость решения вышеперечисленных проблем встает в свете проведения финансовой политики перехода населения на оплату стопроцентной стоимости жилищно-коммунальных услуг и постепенного сокращения на этой основе бюджетного финансирования отрасли, что фактически означает переложение бремени недофинансирования ЖКХ на основного потребителя жилищно-коммунальных услуг - население. В то же время, незаменимость для населения и высокая неэластичность спроса жилищно-коммунальных услуг, отсутствие у потребителей права их выбора по качеству и количеству придает монопольный оттенок проводимой реформе и существенно ущемляет права потребителей.
Реформа инфраструктурных отраслей российской экономики - одна из наиболее важных задач социально-экономического развития страны. Здесь особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Постоянная, на протяжении последних пятнадцати лет, деградация сферы ЖКХ и ее основных фондов, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий в коммунальном секторе ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по финансовому оздоровлению отрасли. Надежное и эффективное функционирование финансов жилищно-коммунального сектора экономики жизненно важно для страны, поэтому при реформировании и развитии ЖКХ требуется в высшей степени ответственный подход к выявлению, формулированию и решению имеющихся проблем, учету специфики этого сектора экономики и интересов всех заинтересованных сторон.
Вышеуказанные обстоятельства обусловливают актуальность настоящего диссертационного исследования, в котором на основе комплексного и системного подходов предлагается решение проблемы финансового оздоровления ЖКХ, в том числе, на основе формирования и развития рыночных отношений в отрасли.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. В
экономической литературе различные теоретические аспекты финансового оздоровления экономики России и ее отраслей, в том числе ЖКХ, рассматривались в трудах В.В. Бочарова, О.Б. Веретенниковой, А.И. Гоначарова, А.Г. Грязновой, Е.А. Каменевой, Е.В. Маркиной, Д.С. Молякова, В.Е. Леонтьева, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, В.И. Самарухи, Г.В. Жировой и др. Прикладным вопросам функционирования экономики и финансов ЖКХ, в частности привлечения инвестиций, совершенствования тарифной политики, оплаты жилищно-коммунальных услуг и субсидирования населения, значительное внимание уделялось в работах А.А. Аболина, Т.Т. Авдеевой, И.П. Маликовой, И.Г. Минц, СБ. Сиваева, М.В. Терентьевой, Ю.В. Филиппова, Л.Н. Чернышова и др.
Однако чаще всего имеющиеся научные исследования посвящены экономико-правовым проблемам реформирования и управления ЖКХ, а проблема финансового оздоровления отрасли на основе комплексного совершенствования всей системы финансовых отношений разработана очень слабо. Нуждаются в системном развитии вопросы методологического и методического обеспечения тарифной политики и ценообразования, формирования устойчивой финансовой базы предприятий ЖКХ и другие аспекты финансового оздоровления отрасли в целом.
Актуальность рассматриваемой проблемы, а также ее недостаточная теоретическая и практическая разработанность предопределили выбор темы, цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка научно-обоснованного механизма финансового оздоровления жилищно-коммунального комплекса на основе развития методологических подходов к финансовому реформированию отрасли, методического обеспечения тарифной политики и ценообразования, механизмов бюджетного финансирования и привлечения частных инвестиций с учетом развития рыночных отношений в ЖКХ.
В рамках указанной цели в диссертации поставлены следующие основные задачи исследования:
рассмотреть специфику рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений в условиях реформирования ЖКХ, особенности и организационные основы финансов, формирования системы доходов и расходов в отрасли;
дать характеристику понятия и направления финансового оздоровления применительно к жилищно-коммунальному комплексу;
определить современное состояние и приоритеты финансового реформирования жилищно-коммунального комплекса;
исследовать особенности тарифной политики на коммунальные услуги и ценообразования на жилищные услуги, и на этой основе определить направления их совершенствования и разработать методические рекомендации;
разработать направления и пути совершенствования механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы;
определить приоритеты и резервы финансового оздоровления муниципальных предприятий отрасли;
разработать механизмы развития государственно-частных партнерств в коммунальной сфере как важнейшего направления привлечения инвестиций;
предложить систему управления среднесрочными заимствованиями в рамках реализации политики финансового оздоровления жилищно-коммунального комплекса.
Предметом исследования являются денежные отношения, возникающие в процессе управления финансами ЖКХ и их оздоровления в части формирования цен и тарифов, доходов и расходов, источников финансирования и движения денежных потоков.
Объектом исследования являются финансы жилищно-коммунальной сферы в целом и предприятий, участвующих в обслуживании жилищного фонда и предоставлении коммунальных услуг населению.
Методологической основой исследования выступили системный и диалектический методы познания, раскрывающие возможности изучения экономических явлений в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. При исследовании финансов жилищно-коммунальной сферы использовались также общенаучные методы, как методы научной абстракции, моделирования, анализа и синтеза, группировки и сравнения.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных экономистов в области экономической теории, теории финансов и методологии ценообразования, финансового оздоровления предприятий, практики функционирования и реформирования финансовых отношений в жилищно-коммунальной сфере.
Информационной базой работы послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, данные Федеральной службы государственной статистики РФ, материалы Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, технико-экономические и финансовые показатели деятельности предприятий и организаций ЖКХ, данные, опубликованные в отечественных и зарубежных монографиях, периодических изданиях, сети Интернет.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
уточнены содержание понятия финансов ЖКХ во взаимосвязи с общей теорией финансов и организационные основы функционирования финансовых отношений в этой сфере с учетом ее отраслевой, организационно-правовой и социально-экономической специфики;
применительно к отрасли ЖКХ раскрыто содержание понятия финансового оздоровления, которое рекомендовано положить в основу существующей концепции реформирования и при разработке стратегии дальнейшего развития отрасли;
определены основные направления развития финансов и финансового оздоровления ЖКХ с учетом нового жилищного и бюджетного законодательства, а также в соответствии с проводимой реформой местного самоуправления;
разработана методика определения платы за содержание и ремонт помещений многоквартирного дома с учетом пообъектного учета затрат и комфортности жилья;
предложены методические подходы к построению тарифов на коммунальные услуги, в частности описан алгоритм построения тарифа для коммунального предприятия и даны методические рекомендации по его расчету с учетом требований законодательства;
определены пути совершенствования механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса с учетом компетенций различных уровней власти;
предложены приоритеты финансового оздоровления муниципальных предприятий ЖКХ, в частности: реализация органами власти всех уровней принципа полного возмещения из соответствующих бюджетов затрат в части компенсации выпадающих доходов предприятиям в связи с государственным регулированием тарифов и выплат компенсаций по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан; предотвращение нарастания задолженности у предприятий, создание стимулов к повышению эффективности деятельности предприятий ЖКХ и повышению их инвестиционной привлекательности;
адаптирован зарубежный опыт в части привлечения частных инвестиций в коммунальное хозяйство и совершенствования тарифной политики через модель эффективного взаимодействия бизнеса и власти, учитывающей возможности аренды, концессий и приватизации;
разработана и предложена к внедрению на местном уровне система управления инвестициями и среднесрочными заимствованиями в целях дополнительного финансирования инвестиционных программ по модерниза-
ции, реконструкции и строительству объектов коммунальной инфраструктуры.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования способствуют расширению методологической базы, необходимой для обеспечения эффективного функционирования исследуемой отрасли. Это касается уточнения сферы финансовых отношений и их организационных основ в ЖКХ, а также разработки теории финансового оздоровления и его приоритетных направлений с учетом специфики отрасли.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предложенные в диссертации подходы, механизмы и методы тарификации и ценообразования, бюджетного финансирования, привлечения инвестиций и среднесрочных заимствований могут быть использованы для целей финансового оздоровления ЖКХ и при разработке целевых программ развития городского коммунального хозяйства.
Апробация диссертационного исследования. Основные результаты исследования были доложены автором на научных конференциях в 2005-2006 годах в Саратовском государственном социально-экономическом университете и Торгово-промышленной палате Саратовской области.
Практические рекомендации автора используются в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области при разработке программ реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, что подтверждено справкой о внедрении.
Основные теоретические положения диссертационной работы используются в качестве учебно-методического материала по курсу "Финансы предприятий (организаций)" в Саратовском государственном социально-экономическом университете, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
По теме диссертации опубликовано 6 научных трудов общим объемом 4,0 п.л.
Структура и объем работы. Работа имеет следующую структуру, определенную логикой исследования и совокупностью решаемых в нем задач:
Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений
Надежное и эффективное функционирование жилищно-коммунального сектора экономики жизненно важно для страны, поэтому при его реформировании и дальнейшем развитии требуется в высшей степени ответственный подход к выявлению, формулированию и решению имеющихся проблем, учету специфики этого сектора экономики и интересов всех заинтересованных сторон. Рынок жилищно-коммунальных услуг является составной частью рынка жилья. Потребности в жилище и коммунальных услугах относятся к числу приоритетных и характеризуются рядом особенностей. Прежде всего, эти потребности нуждаются в непрерывном и постоянном удовлетворении, далее, право граждан на жилище законодательно закреплено в Конституции РФ (1, ст. 40). Жилье - одна из базовых ценностей. Уникальность жилья состоит в том, что, являясь наиболее дорогостоящим товаром, приобретаемым человеком в течение его жизни, оно одновременно является товаром первой, жизненно важной необходимости.
По сути, жилье выполняет две функции. С одной стороны, для человека оно является средой обитания. С другой стороны, жилье, как приобретаемая недвижимость, является аккумулятором накопленных и вложенных средств, овеществленным результатом его труда. В этом качестве оно выполняет функцию экономического фактора в жизни человека, является важнейшим, базовым элементом института частной собственности, без которого невозможно становление и устойчивое развитие рыночных отношений.
Жилищная политика занимает уникальное положение в общей системе государственной стратегии и политики, поскольку, с одной стороны, затрагивает экономические интересы каждого гражданина, а с другой - находится в тесной связи с другими направлениями социально-экономической политики государства.
Инфраструктура жилищной сферы в Российской Федерации, как инфраструктура любого другого рынка, включает в себя продавцов, покупателей и профессиональных участников рынка (рис. 1 ). К последним относятся инвестиционные и девелоперские компании, жилищно-накопительные, жилищно-строительные и жилищные кооперативы, риэлторские компании, агентства недвижимости, ипотечные агентства и другие организации. Особая роль на рынке жилья принадлежит государственным органам и органам местного самоуправления, которые не только выполняют определенные функции в качестве участников рынка, но также осуществляют законодательное и нормативное регулирование рыночных процессов. Такое регулирование невозможно без проведения мониторинга рынка жилья с целью количественного и качественного обоснования принимаемых решений. При этом следует оценивать не только характеристики самого жилищного рынка (потребности населения, платежеспособный спрос, предложение, оборот и др.), но также учитывать состояние жилищного фонда страны как основы рынка жилья, возможности строительного комплекса по увеличению объема и повышению качества жилищного фонда, возможности жилищно-коммунального хозяйства по снижению потерь и повышению комфортности жилья.
Следует отметить, что рынок жилья существенно отличается от других рынков товаров и услуг, поскольку жилье - единственный в своем роде товар, обладающий определенной спецификой.
Выделяют пять характерных особенностей, отличающих жилье от других товаров:
- жилищный фонд неоднороден: жилье различается по размеру, местоположению, времени постройки, внутренней планировке, отделке и коммунальным удобствам;
- жилье является недвижимостью: перемещать его из одного места в другое непрактично, а зачастую просто невозможно;
- жилье долговечно: если содержать его в порядке, то оно может служить несколько десятилетий;
- высокие издержки приобретения: чтобы приобрести жилье, обычная семья должна либо копить в течение долгого времени, либо взять в заем крупную сумму денег;
- высокие издержки переезда: денежные - стоимость собственно переезда, и психологические, связанные с изменением обычного окружения -друзей, школы, магазинов и т.д.
Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса
Современные проблемы и необходимость коренных перемен в сфере российского ЖКХ во многом связаны с происшедшей в советский период деформацией так называемого в дореволюционный период «жилищного дела». Основой этой деформации послужила ликвидация разных форм собственности и сведение их к единой государственной собственности.
Вспомним НЭП и жилтоварищества, когда в столице декретом Совнаркома от 23 мая 1922 года было разрешено строить частные жилые дома и владеть жилыми помещениями. Гражданам разрешалось продавать и покупать здания и квартиры, менять и передавать их по наследству. Москвичи, объединившись в кооперативы и жилищные товарищества, могли на личные сбережения построить дом, которым предполагали (по закону) пользоваться на протяжении последующих 40-60 лет. Именно такими мерами удалось преодолеть в двадцатые годы полную разруху в жилищном хозяйстве, которое оказалось в ту пору в критическом положении после долгой череды революционных событий и затяжной гражданской войны в России. Правда, уже через несколько лет все жилтоварищества и кооперативы-застройщики были ликвидированы. За несколько месяцев их попросту «смахнули» с исторической арены. Страна вступила в эпоху первых пятилеток. Ставка была сделана на централизованное плановое управление народным хозяйством страны, в том числе и жильем.
Те функции, которые выполнял город как целостная структура, постепенно были разделены между центральными ведомствами. Все функции распорядительного характера сосредоточились в Центре, а Советы и их исполкомы, дублируя отраслевую структуру, создали у себя на местах соответствующие отделы, напрямую подчиненные вышестоящему уровню власти.
Действовавшая в течение десятилетий система вертикального отраслевого управления плюс монополия государства на жилищный фонд разрушила город как целостный организм, как местное сообщество. Таким образом, город стал «объектом» управления, который был разделен на отдельные отрасли как народного, так и жилищно-коммунального хозяйства. Произошло превращение - хозяйство коммуны перестало принадлежать коммуне. При этом производственные отрасли в народнохозяйственной системе получили преимущество по сравнению с другими отраслями. ЖКХ превратилось в обслуживающую инфраструктуру, имеющую подчиненное значение, - «коммуналку». Единое городское хозяйство коммуны как сообщества местных жителей исчезло.
Город превратился в так называемый соцгород, то есть город при промышленности, где жилью, а также сферам обслуживания населения отводится второстепенная роль. Такое положение было закреплено постановлением ВЦИК и СНК от 1 августа 1932 г. «Об устройстве населенных мест РСФСР». Это первый законодательный акт, отвечавший идее соцгорода и установивший последовательность приоритетных целей: от промышленности к ее необходимому средству - трудящимся.
Представление о развитии города (населенных пунктов) также трансформировалось, поскольку финансовые и материальные средства территориям стали распределяться Центром. Городское планирование, в том числе и планирование жилья, до сих пор ассоциируется со строительством жилья. Поэтому развитие города и его строительство в общем понимании стали синонимами. Строительство получило самостоятельное значение, оторвавшись от всех остальных видов городской деятельности, руководимых ведомствами Центра, и формируя самостоятельное ведомство, строительство приобрело значение основного и даже единственного способа развития и устройства.
Совершенствование механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется реформа местного самоуправления. С 1 января 2006 года вступил в силу федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3. Реформа предусматривает, в частности, обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, с разграничением и закреплением за каждым уровнем своих полномочий по решению вопросов местного значения. Многие проблемные вопросы переносятся на уровень органов местного самоуправления. В большей степени это касается жилищно-коммунального хозяйства.
Рассмотрим структуру бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса в современных условиях. Следует отметить, что поскольку одна из главных задач реформы ЖКХ - постепенный уход от дотирования отрасли к рыночным конкурентным отношениям, адресной социальной помощи отдельным категориям граждан и стопроцентной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, бюджетное финансирование отрасли происходит строго в соответствии с имущественными компетенциями и компетенциями по решению вопросов местного значения. Эти полномочия в жилищно-коммунальной сфере четко определены в Жилищном кодексе РФ и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3. На рис. 16 наглядно показаны формы бюджетного финансирования по трем основным направлениям:
- бюджетное финансирование, связанное с государственным регулированием цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для граждан;
- бюджетное финансирование в порядке реализации государственной политики социальной защиты граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг;
- прочие виды бюджетного финансирования.
Рассмотрим каждую из вышеназванных форм более подробно.
1. Бюджетное финансирование, связанное с государственным регулированием цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги для граждан предусматривает компенсацию выпадающих доходов по оплате коммунальных услуг бюджетополучателям, которые, в свою очередь, перечисляют эти средства соответствующим организациям - муниципальным предприятиям коммунальной сферы. Источник формирования бюджетного финансирования - бюджет субъекта РФ и бюджет муниципальных образований.
2. Бюджетное финансирование в порядке реализации государственной политики социальной защиты граждан при оплате жилищно-коммунальных услуг. В зависимости от условий определения назначения бюджетного финансирования, а также от наличия программы адресной социальной поддержки в регионе, конечным получателем бюджетных средств здесь являются муниципальные предприятия (компенсация выпадающих доходов в связи с предоставлением субсидий отдельным категориям граждан) или непосредственно население (компенсация льгот отдельным категориям граждан, компенсации по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан). Источниками формирования этой формы бюджетного финансирования являются бюджет РФ, бюджет субъектов РФ и бюджет муниципальных образований.
3. К прочим видам бюджетного финансирования относят финансирование на реализацию целевых федеральных, областных программ; источниками формирования бюджетного финансирования здесь являются соответствующие бюджеты. На муниципальном уровне - исполнение целевых муниципальных программ и контрактов (финансирование капитального ремонта, строительство коммунальных объектов, инвентаризация и паспортизация, и т.д.), а также оказание финансовой помощи отдельным организациям на осуществление целевых расходов. Что касается муниципальных предприятий, органы местного самоуправления вправе принять решение о целевом финансирования своего предприятия для целей обеспечения его финансовой устойчивости (на возмещение убытков по текущей деятельности, на возмещение убытков прошлых лет, на пополнение оборотных активов).