Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы государственно-частного партнерства. особенности развития транспортной инфраструктуры 12
1.1. Понятие государственно-частного партнёрства. Основные цели и принципы ГЧП. 12
1.2. Формы государственно-частного партнерства, применяемые в мировой практике Классификация форм и моделей ГЧП. Нормативное регулирование ГЧП 29
1.3. Подходы оценке эффективности финансирования развития транспортной инфраструктуры на основе ГЧП в мировой практике 57
Глава 2. Государственно-частное партнерство в финансировании транспортной инфраструктуры современное состояние и основные проблемы на пути развития 65
2.1. Современное состояние транспортной инфраструктуры в России, основные задачи её развития 65
2.2. Механизмы финансирования транспортной инфраструктуры в России. Роль ГЧП в существующей системе финансирования 73
2.3. Проекты ГЧП в сфере развития транспортной инфраструктуры в России и основные проблемы, возникающие в ходе их реализации 95
2.4. Проблемы внедрения ЧП системе финансирования транспортной инфраструктуры и основные направления их решения 112
Глава 3. Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства в финансировании транспортной инфраструктуры 118
3.1. Отбор и оценка эффективности проектов в сфере транспортной инфраструктуры для
выбора наиболее эффективной формы финансирования 118
3.2. Совершенствование нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры в России 140
3.3. Развитие инструментов финансирования и создание условий для привлечения частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры на основе ГЧП в России 148
Заключение 160
Список использованной литературы 167
- Формы государственно-частного партнерства, применяемые в мировой практике Классификация форм и моделей ГЧП. Нормативное регулирование ГЧП
- Подходы оценке эффективности финансирования развития транспортной инфраструктуры на основе ГЧП в мировой практике
- Механизмы финансирования транспортной инфраструктуры в России. Роль ГЧП в существующей системе финансирования
- Совершенствование нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) в России, с учетом ограниченности финансовых ресурсов государства, должно стать одним из факторов роста экономики и развития ее инфраструктурных секторов. В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2013-2015 годы1 и на 2014-2016 годы2 указывается, что бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций и способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры. Одним из резервов оптимизации структуры расходов федерального бюджета указывается «активное использование механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих привлечь инвестиции и услуги частных компаний для решения государственных задач».
Преимущества партнерства государства и частного бизнеса подтверждаются практикой его использования в зарубежных странах. В частности, ГЧП позволяет привлекать финансовые ресурсы частного сектора в отрасли и сферы деятельности, находящихся в зоне ответственности государства, использовать опыт частных структур для повышения эффективности управления государственной собственностью, а также способствует внедрению инновационных технологий в капиталоемкие отрасли экономики. Реализация первых проектов ГЧП в современной России началась сравнительно недавно, в основном в сфере инфраструктуры (транспорт, энергетика, ЖКХ и др.). Вместе с тем, анализ процесса их реализации выявляет недостаточный уровень методического и правового обеспечения ГЧП в России, что препятствует успешной реализации таких проектов.
При этом в государственной программе «Развитие транспортной системы» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р) констатируется, что современное состояние транспортной системы не отвечает потребностям и перспективам развития Российской Федерации, и дефицит пропускной способности существует на всех видах транспорта, в связи с чем внедрение механизмов ГЧП особенно важно для данной отрасли, что обуславливает высокую актуальность темы исследования и его практическую значимость.
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 28.06.2012 «О
бюджетной политике в 2013 - 2015 годах» [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
.
2 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13.06.2012 «О
бюджетной политике в 2014 - 2016 годах» [Электронный ресурс] – Режим доступа:
.
Степень разработанности научной проблемы. В отечественной литературе по теме государственно-частного партнерства и его финансовых механизмов наиболее значимыми являются работы В.Г. Варнавского, А.В. Клименко, В.А. Королева, В.А. Кабашкина, В.В. Максимова, С.А. Рожковой, М.А. Дерябиной, М.В. Клиновой, А.В. Баженова и др. В зарубежной литературе по теме ГЧП можно отметить работы Е. Йескомба, Д. Делмона, М. Джеррарда, А. Эсташа, Б. Акинтоби, а также материалы и публикации специалистов Всемирного банка, Международного валютного фонда, консалтинговых организаций, ведомств, ответственных за реализацию проектов ГЧП в зарубежных странах.
Вопросам государственных финансов, проектного финансирования, финансового менеджмента, являющихся методологической основой финансирования проектов ГЧП, посвящены труды Р. Брейли, С. Майерса, Ц. Боди, Р. Мертона, Ю. Бригхема, Л. Гапенски, П.Л. Виленского, И.Я. Лукасевича, Т.В. Тепловой, Г.Б. Поляка, В.Н. Лившица, С.А. Смоляка и др.
Несмотря на высокую степень разработанности проблемы финансирования проектов ГЧП за рубежом, данная проблема требует детального анализа и обобщения с позиций специфики российской экономики. В последние годы наблюдается повышенный интерес к данной тематике в российской научной среде. Вместе с тем, имеющиеся публикации носят в основном теоретический, фрагментарный характер.
В этой связи требуют развития понятийный аппарат и методология в данной области, необходимо теоретическое обобщение первых результатов реализации проектов ГЧП в России, в особенности принимая во внимание специфику российской бюджетной системы и особенности институциональной среды.
Также необходимо выявить основные проблемы внедрения ГЧП в системе финансирования транспортной инфраструктуры и выработать конкретные предложения по их решению в целях повышения эффективности использования бюджетных средств и развития данного сектора экономики.
Целью исследования является решение научной задачи по совершенствованию механизмов финансирования транспортной инфраструктуры в Российской Федерации на основе государственно-частного партнерства.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач:
определить экономическое понятие и принципы ГЧП как организационной формы взаимодействия государства и частного сектора;
осуществить систематизацию форм и моделей государственно-частного партнерства с учетом мировой и отечественной практики;
выявить основные проблемы внедрения ГЧП в российскую практику финансирования транспортной инфраструктуры и определить направления их решения;
развить методический инструментарий отбора и оценки эффективности проектов в сфере транспортной инфраструктуры для выбора оптимальной формы финансирования с участием государства и частной стороны;
обосновать предложения по совершенствованию нормативного регулирования ГЧП с учетом практики реализации проектов ГЧП в России;
сформулировать предложения по развитию инструментов финансирования и активизации привлечения частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры в России.
Объектом исследования является процесс финансирования строительства, реконструкции и содержания объектов транспортной инфраструктуры на основе государственно-частного партнерства.
Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих в процессе финансирования проектов развития транспортной инфраструктуры на основе ГЧП.
Методологической и теоретической базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных исследователей в области ГЧП, проектного финансирования и бюджетирования. В процессе исследования применялись различные методы научного исследования, выбор которых определялся природой объекта и задачами исследования. В диссертационном исследовании использовались экспертный, статистический, сравнительный, факторный и сценарный анализ; анализ эмпирических данных с помощью методов группировки, обобщения, методы классификации и ряд других научных методов. Для визуального представления данных использовались таблицы, графики и схемы.
Исследование выполнено в соответствии с Паспортом специальности
08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки), часть 1 «Финансы», раздел 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», пункты 2.1. Развитие структурных элементов общегосударственных, территориальных и местных финансов; 2.14. Финансирование инвестиционных процессов на федеральном и региональном уровне, а также раздел 3 «Финансы хозяйствующих субъектов», пункт 3.12. Структура и взаимосвязь механизма финансового взаимодействия государства и корпоративных финансов в рыночных условиях.
Информационную базу исследования составляют публикации отечественных и зарубежных ученых по теме исследования, данные о реализации проектов ГЧП с официальных сайтов международных организаций и национальных ведомств, задействованных в реализации проектов ГЧП, консалтинговых и иных коммерческих организаций, законодательные и иные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, а также их проекты.
Научная новизна исследования состоит в развитии теоретических и методических положений в области государственно-частного партнерства при осуществлении финансирования транспортной инфраструктуры.
Новыми являются следующие научные результаты:
-
Предложено авторское определение понятия государственно-частного партнёрства на основе выделенных критериев (распределение между сторонами финансовых затрат, рисков и ответственности; юридическое оформление отношений; использование государственного и/или муниципального имущества; направленность на повышение эффективности выполнения государством своих функций), которое, в отличие от существующих подходов, позволяет выделить ГЧП из всей совокупности финансово-экономических отношений государства и частного сектора (стр. 25); определены основные принципы ГЧП: равенства и свободы участников ГЧП, стабильности соглашения и его гибкости, ответственности сторон, конкурентности, невмешательства, стимулирования и гарантий, возмездности (стр. 27-28).
-
Предложено выделение двух форм государственно-частного партнерства: институциональной (особые экономические зоны, институты развития, государственные компании, совместные предприятия и др.) и контрактной. В рамках контрактной формы ГЧП по критериям источников финансирования, стадии жизненного цикла объекта, а также права собственности на объект определены возможные модели ее реализации (стр. 37-41); обосновано, что наиболее перспективной формой ГЧП для развития и содержания объектов транспортной инфраструктуры является контрактная форма, в том числе концессионные соглашения и контракты жизненного цикла (далее - КЖЦ) (с. 50-51).
-
На основе анализа и систематизации российской практики предложены направления совершенствования механизмов финансирования транспортной инфраструктуры в России с использованием ГЧП: развитие методического обеспечения и совершенствование нормативной базы; внедрение новых финансовых инструментов, в том числе инфраструктурных облигаций; снижение трансакционных издержек; повышение информационной открытости (с. 112-117).
4) Предложен и апробирован на примере проекта строительства платной
автомобильной дороги алгоритм отбора и оценки эффективности проектов в сфере
транспортной инфраструктуры для выбора наиболее эффективной формы
финансирования с участием государства и частного сектора, в частности
предложены: (а) четыре альтернативных варианта финансирования проекта для
выбора оптимального из них (государственный заказ, КЖЦ без внебюджетного
финансирования, КЖЦ с внебюджетным финансированием, концессионное
соглашение); (б) уточнения методики оценки показателей коммерческой, социально-
экономической и бюджетной эффективности, позволяющие учесть специфику
инфраструктурных проектов ГЧП; (в) интегральный показатель для сопоставления
указанных вариантов и выбора наиболее оптимального из них (с. 120-139).
5) Обоснованы предложения по совершенствованию нормативного
регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной
инфраструктуры: (а) внесение изменений в бюджетное законодательство в части
интеграции бюджетных расходов на развитие транспортной инфраструктуры на
основе ГЧП в государственные программы; (б) распространение норм, касающихся
заключения КЖЦ в отношении объектов дорожного хозяйства, на иные объекты
транспортной инфраструктуры; (в) выделение процесса подготовки территории
строительства и изъятия земельных участков в отдельный этап реализации проекта;
(г) устранение неопределенности в отношении порядка исчисления НДС при
реализации инфраструктурных проектов ГЧП (с. 140-147).
6) Сформулированы предложения по развитию инструментов финансирования
и созданию условий для привлечения частных инвестиций в развитие транспортной
инфраструктуры на основе ГЧП в России, в частности: по совершенствованию
механизма размещения средств Фонда национального благосостояния и средств
пенсионных накоплений в проекты транспортной инфраструктуры на возвратной
основе, в том числе с использованием инфраструктурных облигаций; по снижению
транзакционных издержек в сфере ГЧП; по повышению открытости и прозрачности
реализации проектов ГЧП в России (с. 148-159).
Теоретическая и практическая значимость исследования. В результате проведенного исследования сформулированы выводы и теоретические положения, развивающие методические основы государственно-частного партнерства, в том числе: определено понятие государственно-частного партнёрства и выделены его основные принципы; предложена классификации форм и моделей ГЧП с учётом сложившейся мировой и отечественной практики; усовершенствован методический
инструментарий оценки эффективности проектов ГЧП. Указанные результаты исследования могут быть использованы при преподавании экономических дисциплин, в том числе в программах подготовки и повышения квалификации специалистов в области ГЧП.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в рамках исследования рекомендации и конкретные предложения направлены на повышение эффективности финансирования транспортной инфраструктуры и могут быть использованы органами государственной власти на федеральном и региональном уровне при выработке государственной политики в области финансирования транспортной инфраструктуры. Практическое значение имеют:
направления совершенствования механизмов финансирования транспортной инфраструктуры в России с использованием ГЧП, а также их ранжирование по степени значимости;
алгоритм отбора и оценки эффективности проектов в сфере транспортной инфраструктуры для выбора наиболее эффективной формы финансирования с участием государства и частного сектора;
- рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования
механизмов финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры;
- предложения по развитию инструментов финансирования и созданию условий
для привлечения частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры на
основе государственно-частного партнерства.
Апробация и внедрение полученных результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были изложены и получили одобрение на научно-практических конференциях: IV Международной научно-практической конференции «Современные финансовые рынки: стратегии развития» (Санкт-Петербург, СПбГЭУ, апрель 2013 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Вопросы реформирования системы бюджетных платежей» (Екатеринбург, УрФУ, октябрь 2013 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и перспективы развития государственного управления» (Москва, ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», ноябрь 2013 г.).
Диссертация подготовлена в рамках выполнения общеуниверситетской комплексной темы «Инновационное развитие России: социально-экономическая стратегия и финансовая политика» на период 2010-2013 гг., кафедральная подтема
«Инвестиции в основной капитал - основа модернизации и инновационного развития российской экономики».
Материалы диссертационного исследования используются в практической деятельности Департамента бюджетной политики в сфере транспорта, дорожного хозяйства, природопользования и агропромышленного комплекса Минфина России в рамках реализации функций по выработке государственной политики в области финансирования транспортной инфраструктуры. Подходы к оценке эффективности проектов в сфере транспортной инфраструктуры используются при принятии решений о реализации проектов в сфере дорожного хозяйства на основе ГЧП, в том числе на условиях концессионных соглашений, а также при реализации и корректировке Государственной программы «Развитие транспортной системы» и программы деятельности Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период.
Предложенные меры по совершенствованию нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры, а также по развитию инструментов финансирования транспортной инфраструктуры на основе ГЧП, используются при проработке и согласовании законодательных и иных нормативных правовых актов в указанной сфере, и способствуют устранению правовой неопределенности при реализации инфраструктурных проектов ГЧП.
Материалы диссертации также используются кафедрой «Инвестиции и инновации» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин «Инвестиционный анализ» и «Современные методы финансирования инвестиционных проектов».
Использование результатов исследования подтверждено соответствующими справками о внедрении.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 6 печатных работ общим объемом 4,41 п.л. (весь объем авторский), в том числе 5 публикаций общим объемом 3,91 п.л. в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы. Решение поставленных задач определяет следующую структуру работы. Работа состоит из трех глав, введения, заключения, списка литературы и 5 приложений. Текст диссертации изложен на 199 страницах, содержит 23 таблицы, 10 рисунков и 3 формулы.
Формы государственно-частного партнерства, применяемые в мировой практике Классификация форм и моделей ГЧП. Нормативное регулирование ГЧП
Специфика институциональных условий в каждой стране, а также различные характеристики решаемых с помощью взаимодействия государства и бизнеса задач, определяют многообразие форм ГЧП. В мировой литературе нет не только, как уже было сказано выше, устоявшегося определения ГЧП, но также нет общепринятой классификации его форм и моделей.
Более того, при классификации форм ГЧП отсутствует устоявшийся понятийный аппарат: различными авторами для классификации используются такие понятия как «форма», «модель», «вид», «тип», «механизм», «схема» и др. В отечественной и зарубежной практике наблюдается множество различных форм партнерства государства и частных структур. Всемирный банк предлагает следующую классификацию типов (англ. «types») и подтипов (англ. «subypes») проектов ГЧП19: а) контракты на управление и договоры аренды: частная сторона получает в управление или аренду государственную собственность на определенное время. Подтипы: контракт на управление (государство платит оператору за управление объектом, операционные риски остаются у государства) и договор аренды (государство сдает активы в аренду оператору, передавая операционные риски); б) концессия: частная организация получает во владение объект государственной собственности на ограниченный период времени, также принимая на себя инвестиционные риски. Всемирным банком в ыделяются следующие подтипы концессий: «Реконструкция, управление и передача» (ROT); «Реконструкция, аренда и передача» (RLT); «Строительство, реконструкция, управление и передача» (BROT). Во всех случаях риск несет частная сторона; в) проекты нового строительства (англ. «Greenfield Projects»): частная сторона осуществляет строительство и эксплуатацию объекта в течение срока, определяемого контрактом, затем передавая его государству. Подтипами таких проектов являются «Строительство, аренда и передача» (BLT); «Строительство, владение и передача» (BOT); «Строительство, владение и управление» (BOO); «Коммерсант» (англ. «Merchant»; инвестор строит новый объект, выиграв это право на аукционе, при этом государство не предоставляет частному инвестору гарантию д охода, а частная сторона принимает на себя проектные риски); «Аренда» (объект строится частной стороной и затем передается в аренду государству). Во всех указанных схемах инвестиционный и операционный риски лежат на частном партнере, при этом объект на период реализации проекта может находиться в собственности у частной стороны. Следует отметить, что в России Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» предусматривается исключительно государственная собственность на объект соглашения. Вместе с тем, проектом федерального закона «Об основах государственно-частного парт нерства в Российской Федерации» такого ограничения на объект соглашения не накладывается, что существенно расширяет диапазон возможных моделей ГЧП; г) приватизация активов: частная компания приобретает долю в собственности предприятия, находящегося в государственной (муниципальной) собственности путем продажи государственных активов или реализации программы приватизации. Подтипы: полная приватизация и частичная приватизация. В странах Европейского Союза используется другая классификация схем (англ. «schemes») государственно-частного партнерства20: а) сервисный контракт: частная организация обеспечивает эксплуатацию государственного имущества в течение определенного периода времени, при этом государство выигрывает за счет компетенций частного оператора (схема может использоваться, в частности, при организации сбора платы с пользователей объектом инфраструктуры); б) контракт на управление и эксплуатацию: инфраструктурный объект передается в управление частной стороне, которая получает фиксированные платежи от государства, или платежи, увязанные с выполнением установленных целевых показателей; в) договор аренды: частная организация получает доходы от объекта, находящегося в собственности государства, уплачивая фиксированные арендные платежи государству и обязуясь эксплуатировать и содержать объект. Риск спроса принимает на себя частная сторона, у государства остаются строительные риски. Более сложные лизинговые схемы, такие как «Покупка, строительство и эксплуатация» (BBO), «Аренда, реконструкция и эксплуатация» (LDO) и «Расширение» (WAA) передают больший риск частной стороне; г) строительство под ключ («Turnkey procurement») или «Строительство, управление и передача» (BOT): частная сторона обеспечивает проектирование, строительство и эксплуатацию объекта, с возвратом его государству по истечении срока контракта (или в установленный срок). Актив находится в собственности у государства, при этом оно несет финансовые риски. Однако, обязательство частной стороны по проектированию, строительству и эксплуатации объекта мотивирует её к лучшему планированию и управлению на протяжении всего жизненного цикла объекта. Возможны несколько вариантов реализации данной схемы, в том числе: «Строительство, владение, эксплуатация и передача» (BOOT), «Строительство, аренда, владение и передача» (BROT), «Строительство, аре нда, эксплуатация и передача» (BLOT), «Строительство, передача и эксплуатация» (BTO). д) «Проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация» (DBFO): частная сторона проектирует, строит, владеет, эксплуатирует и управляет активом без обязательной передачи права собственности государству. Под данную схему подпадают, в частности, концессии с п ривлечением финансирования. В качестве вариантов реализации данной схемы возможны: «Строительство, владение и эксплуатация» (BOO), «Строительство, модернизация и эксплуатация» (BDO), «Проектирование, строительство, управление и финансирование» (DCMF). Отдельно следует отметить, что модель DBFO наиболее часто используется в мировой практике в автодорожном строительстве21 .
В Соединенных Ш татах Америки22 существует следующая классификация типов (англ. «types») государственно-частного партнерства: O&M: «Эксплуатация и содержание»; OMM: «Эксплуатация, содержание и управление»; DB: «Проектирование и строительство»; DBM: «Проектирование, строительство и содержание»; DBO: «Проектирование, строительство и эксплуатация»; DBOM: «Проектирование, строительство, эксплуатация и содержание»; DBFOM: «Проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация и содержание»; DBFOMT: «Проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация, содержание и передача»; BOT: «Проектирование, эксплуатация и передача»; BOO: «Строительство, владение и передача»; BBO: «Покупка строительство и эксплуатация»; «Застройщик финансирует»; EUL: «Расширенная аренда»; LDO или BDO: «Аренда-развитие-эксплуатация» или «Строительство-развитие-эксплуатация»; «Аренда/покупка»; «Продажа с условием получения в аренду»; «Аренда с освобождением от налогов»; «Строительство под ключ».
Подходы оценке эффективности финансирования развития транспортной инфраструктуры на основе ГЧП в мировой практике
В условиях постоянно увеличивающегося разрыва между растущими потребностями в предоставлении государством общественных благ, и в особенности, услуг инфраструктуры с одной стороны, и имеющимися бюджетными ограничениями с другой, вопрос о механизмах финансирования инфраструктурных проектов и их эффективности приобретает большое значение.
Как уже было сказано выше, одной из основных целей развития ГЧП является повышение эффективности государственных расходов за счет оптимального распределения рисков и ответственности, а также привлечения инновационных технологий частного сектора в строительство и содержание объектов инфраструктуры и управление проектами. В сфере развития транспортной инфраструктуры данный вопрос имеет особую актуальность, поскольку такие фундаментальные особенности продукции транспортной отрасли как воспроизводственная незаменяемость никакой другой продукцией и невозможность пространственной взаимозаменяемости самой транспортной продукции (то есть, ее недостаток в одном регионе не может быть компенсирован избытком ее производства в другом), обуславливают необходимость и важность сбалансированного развития и финансового обеспечения материально-технической базы транспорта как в отраслевом, так и в региональном аспектах структуры транспортного комплекса.32 При этом, значительная часть инфраструктурных проектов, реализуемых в рамках ГЧП, являются весьма капиталоемкими, и поэтому их финансирование в мировой практике осуществляется за счет различных источников, в том числе:33 частного капитала привлекаемых инвесторов; размещения государственных заказов, финансируемых из бюджетов разных уровней; бюджетных субсидий на частичное софинансирование проекта; предоставления льгот (налоговых, административных) со стороны государства; выпуска государственных долговых обязательств. Кроме того, собственных средств инвестора даже в совокупности с бюджетными ресурса ми зачастую бывает недостаточно для реализации таких долгосрочных инфраструктурных проектов, как , например, строительство платных автомобильных дорог. В этой связи инвестор в большинстве случаев прибегает к схеме реализации проектов ГЧП с использованием заемного финансирования. В итоге, на практике р аспределение финансовых обязательств между участниками ГЧП устанавливается при подписании соглашения индивидуально в каждом случае исходя из специфики проекта. Тем не менее, все они построены на использовании одной из следующих типовых схем финансирования34: преимущественно за счет средств частного бизнеса; бюджетная схема (в основном за счет средств бюджета соот ветствующего уровня); кредитная схема (за счет средств, предоставляемых на возвратной основе под гарантии государства, муниципалитета, либо бизнеса). В данном случае ключевое значение принимает вопрос выбора схемы финансирования, обеспечивающей максимальную эффективность реализации проекта в каждом конкретном случае. Например, в Великобритании объекты частной финансовой инициативы (PFI), являющейся основной формой ГЧП, обеспечивают до 17% экономии для бюджета Великобритании35. По экспертным оценкам, проекты, выполненные на условиях ГЧП при условии их правильного структурирования показывают экономию средств относительно традиционных методов реализации (государственный заказ ). В качестве доказательства данного тезиса исследователями обычно указывается на величину превышения фактической стоимости реализации проекта над контрактной для тех и других проектов. Так, по результатам исследования реализации проектов ГЧП в Австралии36, превышение сметной стоимости проектов, заключённых на принципах ГЧП с объёмом инвестиций на 4,9 млрд. долл., составили 58 млн. долл., в то время как у проектов с традиционной формой реализации (государственный заказ) общей стоимостью 4,5 млрд. долл. наблюдался перерасход средств на сумму 673 млн. долл. Таким образом, указанная разница в среднем составляет 30,8% на стадии обоснования проекта, и 11,4% относительно принятых контрактных обязательств.
Кроме того, сроки исполнения соглашений на условиях ГЧП в среднем оказывались на 3,4% короче запланированных, в то время как реализуемые государством проекты имели задержки ввода в эксплуатацию в среднем на 23,5%, При этом в условиях качественной организации сделки преимущества государственно-частного партнёрства возрастают с увеличением масштабов и сложности проектов. По данным других исследований37 , задержка реализации по контрактам на условиях ГЧП на подготовительной стадии составляет в среднем на 14,8%. Вместе с тем, когда проект достигает финансового закрытия, процент задержки составляет 2,6%, что свидетельствует о высоком качестве проработки контрактов. Проекты, осуществляемые в рамках традиционных государственных закупок, напротив, опережают установленные сроки на стадиях утверждения инвестиционного бюджета и договорных обязательств, однако на этапе строительства средний процент задержки доходит до 25,9%. В качестве причин данных задержек обычно указывается необходимость внесения дополнительных поправок в проект для удовлетворения ф ормальных требований, а также нечеткие условия контракта и схема распределения рисков. В отношении российской экономики подобных оценок не проводилось, поскольку отсутствует достаточная эмпирическая база в части реализации проектов ГЧП. Тем не менее, внедрение механизмов ГЧП стало в настоящее время одним из приоритетных направлений экономической политики , и такая оценка необходима в каждом конкретном случае. Следует отметить, что при реализации первых проектов ГЧП в отдельных странах затраты по ним могли быть выше, чем если бы они реализовывались путем размещения традиционного государственного заказа, поскольку стоимость финансирования в рамках ГЧП существенно превышала процентные ставки по государственным займам, так как любой проект ГЧП в новых условиях (если ранее аналогичных не было) оценивался инвесторами как рискованное мероприятие. В развитых странах для наилучшего использования бюджетных средств при рассмотрении вариантов реализации крупного инвестиционного (и в частности, инфраструктурного) проекта за счет бюджетных средств необходимым условием проводимой сделки выступает её финансовая эффективность, определяемая путём сопоставления результатов т радиционного (государственные закупки) и альтернативного вариантов реализации (ГЧП).
Механизмы финансирования транспортной инфраструктуры в России. Роль ГЧП в существующей системе финансирования
Как уже было сказано выше, основные направления государственной политики в области развития транспортной инфраструктуры определены в таких стратегических документах как Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также в стратегиях развития отдельных регионов. Конкретным механизмом реализации государственной политики в области развития транспортной инфраструктуры являются государственные (муниципальные) программы, входящие в их состав федеральные целевые программы, а такж е непрограммные инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов (на практике непрограммные инвестиции в объекты транспортной инфраструктуры осуществляются редко, в основном во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ, как, например, софинансирование строительства примыкания к автомобильной дороге М-52 «Чуйский тракт» на км 651 в 2009-2011 годах). Кроме того, в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП бюджетным законодательством (пункт 1 статьи 179.2 Бюджетного кодекса РФ) предусмотрено формирование инвестиционных фондов (как части средств бюджетов).
Следует отметить, что практически все проекты ГЧП в России в той или иной форме осуществляются на принципах софинансирования государственной и частной стороной. Расходы государства на транспортную инфраструктуру в 2012-2015 годах характеризуются следующими показателями, приведенными в соответствии с таблицей 2.4. В соответствии с о статьей 179 Бюджетного кодекса РФ государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации. Среди программно-целевых инструментов финансирования развития транспортной инфраструктуры на федеральном уровне следует выделить: Государственную программу «Развитие транспортной системы»; ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» (входит в государственную программу «Развитие транспортной системы»); Федеральные целевые программы регионального развития, предусматривающие мероприятия в сфере транспортной инфраструктуры (например, ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»); Программу деятельности Госкомпании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (в рамках ГП «Развитие транспортной системы»). Также отдельным инструментом реализации государственной полит ики в сфере развития инфраструктуры, в том числе транспортной, является Инвестиционный фонд Российской Федерации, созданный специально для реализации крупных инвестиционных проектов на основе ГЧП. Контрактными механизмами, с помощью которых осуществляется финансирование развития транспортной инфраструктуры являются: государственные контракты на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (до 01.01.2014); на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с 01.01.2014); концессионные соглашения, заключаемые на основании Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (в том числе так называемые «контракты жизненного цикла»); гражданско-правовые договоры, заключаемые в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ , услуг отдельными видами юридических лиц» (в части Госкомпании «Автодор», в соответствии с утвержденным порядком закупочной деятельности [63]); Следует отметить, два последних из указанных контрактных механизмов могут использоваться для финансирования проектов на основе государственно-частного партнерства, при этом Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в отличие от Закона № 94-ФЗ с 01.01.2014, предусматривается заключение контрактов, которые можно отнести к ГЧП (контракты жизненного цикла). Программно-целевые и иные м еханизмы финансирования транспортной инфраструктуры, определенные бюджетным законодательством. 1) Государственная программа «Развитие транспортной системы». Государственная программа «Развитие транспортной системы» утверждена 28 декабря 2012 г. и включает в себя подпрограммы по отраслям транспорта, а также ФЦП «Развитие транспортной с истемы России (2010-2020 годы)» и «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2020 годы)».
Согласно паспорту данной государственной программы для привлечения инвестиций в транспортный комплекс необходима реализация в том числе следующих мер: заключение долгосрочных контрактов (контракты жизненного ци кла) на проектирование, строительство и последующее содержание объектов транспортной инфраструктуры, включая разработку оптимальных организационных, управленческих и финансовых схем исполнения и обеспечения государственных контрактов; развитие схем совершенствования механизмов ГЧП; развитие механизмов проектного финансирования, определение приоритетности проектов и источников их финансирования, в том числе с учетом возможности привлечения государственных гарантий, облигационных займов, средств Пенсионного фонда РФ и Фонда национального благосостояния. Также в числе основных направлений совершенствования нормативного правового регулирования на транспорте обозначено развитие механизмов ГЧП, обеспечивающих четкое законодательное распределение прав, ответственности и рисков между государством и инвестором на транспорте. Вместе с тем, в самом программном документе отсутствует описание конкретных механизмов государственно-частного партнерства. При этом, порядка 97% внебюджетного финансирования приходится на ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)». Объемы и структура финансирования данной г осударственной программы приведены в таблице 2.5. Единственной подпрограммой, не относящейся к ФЦП и предусматривающей применение механизмов ГЧП является подпрограмма «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» , включающая предоставление имущественного взноса и субсидии государственной компании «Автодор» на доверительное управление автомобильными дорогами. Подпрограммой пре дполагается в том числе увеличение объемов внебюджетного финансирования в общем объеме финансирования с 13,4% в 2013 году до 57,8% в 2020 году. Доля внебюджетных средств за весь период реализации госпрограммы составляет 41,0% (доля ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» в объеме внебюджетных средств составляет более 97%, подпрограммы «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» - 2,7%).
Совершенствование нормативного регулирования бюджетного финансирования проектов ГЧП в сфере транспортной инфраструктуры в России
Проведенный анализ действующего бюджетного, налогового, концессионного и иного законодательства показал, что в настоящее время имеется ряд неурегулированных вопросов, препятствующих успешному внедрению в российскую практику концессий и контрактов жизненного цикла, как наиболее перспективных форм финансирования проектов в сфере развития транспортной инфраструктуры. Одной из основных проблем при реализации концессий и КЖЦ в действующих условиях является неурегулированность в бюджетном законодательстве особенностей планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию данных долгосрочных соглашений. Так, в бюджетном законодательстве не урегулирован вопрос выделения бюджетных ассигнований на реализацию КЖЦ в форме платы концедента, которая, по своей сути, предоставляет собой возмещение расходов концессионера как инвестиционного, так и текущего характера, а также обеспечивает предусмотренную норму доходности на вложенный капитал.
Также проблемой с точки зрения бюджетного законодательства является то, что контракт устанавливает долгосрочные обязательства на срок порядка 30 лет, значительно превышающий горизонт бюджетного планирования и срок реализации утвержденных государственных (муниципальных) программ. Вопрос механизма финансирования реализации подобных контрактов в рамках государственных программ в настоящее время не урегулирован. Данная ситуация создает высокие риски для государства в части возможности принятия значительного объема обязательств при принятии решения о заключении соглашения без увязки с долгосрочным бюджетным планированием, поскольку значительный объем обязательств приходится именно на стадию эксплуатации объекта соглашения, находящуюся за пределами планового периода, что создает угрозу для сбалансированности бюджета в будущем. Данная проблема имеет место не только в российской практике: согласно данным Парламента Великобритании «PFI дает возможность организациям и правительству осуществлять закупки капитальных активов без надлежащего рассмотрения с точки зрения долгосрочных бюджетных обязательств» 70. Таким образом, наиболее актуальным вопросом в сфере внедрения контрактов жизненного цикла в настоящее время представляется вопрос увязки заключения КЖЦ с долгосрочным бюджетным планированием, бюджетным процессом, а также с формированием и реализацией государственных (муниципальных) программ, что потребует внесения изменений в действующее бюджетное законодательство и подзаконные акты. Кроме того, в отношении каждого контракта требуется принятие отдельного решения органа государственной власти или местного самоуправления, что, например, на федеральном уровне (принятие распоряжения Правительства РФ) является достаточно длительной процедурой и сопряжено с большим объемом подготовительной работы. Например, федеральной адресной инвестиционной программой в 2012 году было предусмотрено строительство и реконструкция более 200 различных участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения (без учета проектов по повышению уровня обустройства автодорог), данная особенность может затруднить массовое внедрение КЖЦ на федеральном уровне, что ставит вопрос о необходимости упрощения процедуры заключения контрактов жизненного цикла. Исходя из этого, в целях дальнейшего успешного внедрения в российскую практику контрактов жизненного цикла представляется целесообразным следующее. 1) Необходимо ввести в бюджетное законодательство нормы, регламентирующие особенности планирования и выделения бюджетных ассигнований на реализацию концессионных соглашений и КЖЦ, в том числе в части нормативного о пределения бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих видов контрактов, а также в части установления особенностей их выделения юридическим лицам. Такие изменения могут быть внесены двумя способами: путем инкорпорирования в бюджетное законодательство отдельной нормы, предусматривающей введение понятия бюджетных ассигнований на исполнение обязательств по концессионным соглашениям, в том числе на финансирование части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения (участие в стоимости объекта), и на выплату платы концедента по концессионному соглашению; путем внесения изменений в действующие нормы бюджетного законодательства в части предоставления субсидий юридическим лицам. 2) Необходимо внести изменения в бюджетное законодательство и принятые в его развитие нормативные правовые акты, определяющие особенности финансирования КЖЦ в рамках государственных (муниципальных) программ, в части возможности принятия ра сходных обязательств на срок, выходящий за пределы планового периода, а также с учетом необходимости увязки реализации проектов ГЧП и программно-целевых методов бюджетирования. В частности, положения, предусматривающие возможность направления средств в рамках долгосрочных целевых программ на реализацию концессионных соглашений могут быть внесены в статью 179 «Государственные программы Российской Федерации государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы» Бюджетного кодекса РФ.
При этом следует отметить, что в настоящее время расходное обязательство может быть установлено договором (концессионным соглашением), заключенным от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, в соответствии с решением концедента о заключении концессионного соглашения. В данном случае условия концессионного соглашения могут предусматривать расходные обязательства за пределами срока реализации государственных (муниципальных) программ. В этой связи, в целях недопущения принятия расходных обязательств за пределами планового периода, значительно превышающих объем расходов в пределах срока реализации долгосрочных целевых программ, и тем самым угрожающим бюджетной сбалансированности, предлагается ввести механизм, запрещающий принимать решения концедента о заключении концессионных соглашений в случае, если объем обязательств по всем соглашениям за пределами планового периода превышает объем ассигнований, предусмотренных на реализацию соответствующих мероприятий государственной программы в последний год ее реализации (необходимо установить «потолки» для расходов на данные цели за пределами срока реализации государственной программы). Данный механизм может быть отражен в самой государственной программе «Развитие транспортной системы», а возможность реализации такого механизма должна в таком случае быть отражена в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [22]. Кроме того, в целях повышения эффективности финансирования развития транспортной инфраструктуры, представляется целесообразным внести изменения в государственную программу «Развитие транспортной системы», дополнив её целевыми индикаторами и показателями, отражающими внедрение механизмов ГЧП, в том числе: - доля финансирования мероприятий, реализуемых на основе инновационных механизмов финансирования, в том числе КЖЦ, в общем объеме финансирования мероприятий программы; - доля контрактов жизненного цикла в общем количестве контрактов на строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры.
