Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Пенитенциарная система представляет собой совокупность учреждений,
исполняющих уголовные наказания и реализующих
многофункциональные меры уголовно-правового характера. Ее многофункциональность выражается в том, что помимо профильных отраслевых учреждений (исправительные колонии, колонии-поселения, следственные изоляторы, тюрьмы и др.) в составе пенитенциарной системы РФ действуют: учреждения здравоохранения (133 больницы различного профиля, 68 лечебных исправительных учреждений для больных туберкулезом и наркоманией); образования (319 вечерних общеобразовательных школ, 546 учебно-консультационных пунктов, 339 профессионально-технических училищ, 8 учреждений высшего профессионального образования с 7 филиалами, 75 учебных центров и пунктов); производственные подразделения лесозаготовительной, деревообрабатывающей, швейной промышленности, черной и цветной металлургии и др.
Социальная роль пенитенциарной системы проявляется в различных аспектах. В первую очередь, уголовно-исполнительная система (УИС) значительно влияет на человеческие ресурсы общества. Судимость отрицательно сказывается на социальной структуре общества, демографии, обороноспособности государства. Очевидно, что избыточное «тюремное население» снижает рождаемость, сужает круг лиц, подлежащих призыву на воинскую службу. По данным Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ с 1992 по 2007 гг. через исправительные учреждения в России прошло 15 млн. чел., поэтому ресоциализация - важнейшая задача,
Существенное влияние УИС оказывает и на медико-санитарную обстановку в стране. Около 90% осужденных и подследственных являются потенциальными разносчиками болезней в обществе: более 800 тыс. чел. состоят на диспансерном учете по поводу психических расстройств, активных форм туберкулеза, ВИЧ-инфекции, наркомании, алкоголизма и других заболеваний,
На содержание системы исполнения наказаний из федерального бюджета выделяются значительные ассигнования. За последние 10 лет объем финансирования вырос более чем в 12 раз и составил в 2010 году 165 млрд. руб. Вместе с тем, существующий порядок финансового обеспечения получателей бюджетных средств и принципы\ функционирования субъектов хозяйствования УЙС в настоящее время не соответствуют стоящим перед системой задачам. Для приведения
условий содержания осужденных в соответствие с установленными в России нормативами и приближения их к мировым стандартам необходимо не только реформирование правовых и организационных основ функционирования уголовно-исполнительной системы, но и кардинальная переработка механизма финансового обеспечения расходных обязательств государства на эти цели, что продиктовано общей концепцией развития бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации. Таким образом, исследование проблем реализации государственных расходных обязательств в уголовно-исполнительной системе России в период ее реформирования приобретает особую актуальность.
Степень разработанности темы исследования. Количество исследований экономических и финансовых проблем уголовно-исполнительной системы весьма ограничено. В научной литературе рассматриваются, в основном, вопросы трудовой адаптации осужденных и организации производственной деятельности в УИС, что лишь частично характеризует тенденции функционирования и ресурсного обеспечения пенитенциарной системы. К примеру, в научных трудах Аксенова А.А., Анисимкова В.М, Белова М.Ю., Емельяновой Е.В, Зарипова P.P., Зубкова А.И., Кузнецова Ю.Ю., Реймера А.А, Селиверстова В.И., Шамсунова С.Х., Шлыкова В.В., Яськова Е.Ф. и др. наряду со спецификой управленческой деятельности уголовно-исполнительных органов рассматриваются и вопросы финансового обеспечения профильных учреждений.
Автором изучены и систематизированы также публикации зарубежных специалистов по решению финансовых проблем пенитенциарных систем США, стран Евросоюза.
Имеющиеся труды касаются, главным образом, количественной характеристики финансового обеспечения УИС: сопоставления расчетной потребности с объемом реального финансирования; определения размеров дефицита бюджетных ресурсов в ведомстве; аргументации отдельных предложений, направленных на более экономное расходование бюджетных средств и др. В этой связи возникает необходимость разработки новых подходов к управлению финансовыми ресурсами пенитенциарной системы, призванньк обеспечить ресоциализацию спецконтингента.
Все эти положения обусловили выбор цели и темы исследования, предмета и объекта научного анализа, логику изложения вопросов, комплекс предложений, выносимых на защиту.
Целью диссертационной работы является разработка и теоретическое обоснование новых форм, методов и инструментов
реализации государственных расходных обязательств, способствующих эффективному выполнению задач уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, их адекватного финансового обеспечения.
Характер заявленной цели предопределил необходимость решения комплекса следующих задач:
исследовать и систематизировать современные экономические и правовые основы финансового обеспечения уголовно-исполнительной системы;
проанализировать и сопоставить российскую и международную практику финансирования учреждений пенитенциарной системы;
позиционировать ресоциализацию осужденных в качестве важного элемента оптимизации государственных расходов на УЙС;
идентифицировать пенитенциарную систему не только как составную часть правоохранительных органов, но и как важный социально-правовой институт государства;
обосновать и оценить специфику организации ведомственного планирования бюджетных расходов в системе исполнения наказаний;
определить и аргументировать необходимость развития новых форм внутреннего финансового контроля и анализа;
сформулировать и обобщить новые подходы к трансформации финансовых технологий в уголовно-исполнительной системе.
Объект исследования - финансовые ресурсы уголовно-исполнительной системы, современные методы финансового обеспечения расходных обязательств государства на эти цели.
Предмет исследования - методологические и организационно-правовые аспекты управления финансовыми ресурсами УИС.
Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, посвященные совершенствованию управления публичными финансами, использованию прогрессивных бюджетных инструментов и технологий на современном этапе развития экономики: Богачевой О.В., Брюммерхоффа Д., Вавилова Ю.А., Врублевской О.В., Глазьева С.КХ, Горегляда B.IL, Грязновой AT., Дмитриевой О.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Котляревского СИ., Кузнецова СМ., Лаврова А.М., Лексина В.Н., Масгрейва Р.А., Мнацаканяна А.Г., Панскова А.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой МИ., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Стиглица Дж., Сычева Н.Г. и целого ряда других.
В работе использованы общие методологические принципы научного исследования: диалектический способ познания; системный подход; методы структурного и функционального анализа; принципы формальной логики; исторический, логический, сравнительный, финансовый и экономический анализ; синтез; индуктивный и дедуктивный приемы; табличное и графическое обобщение информации; экспертные оценки и др.
Информационной базой послужили нормативные правовые акты, регламентирующие бюджетный процесс и процесс финансового обеспечения системы исполнения наказаний; положения уголовно-исполнительного права; научно-методическая литература; материалы научных конференций, публикации в периодических профильных изданиях. В работе также использовались: статистические данные, характеризующие рассматриваемые вопросы; аналитические материалы ведомственных научно-исследовательских центров; материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказаний; источники сети Интернет; другие официальные источники информации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней на базе исследования теоретических основ, анализа современной российской практики и обобщения лучшего зарубежного опыта получили развитие методологические подходы, правовые и методические положения по управлению общественными финансами применительно к финансовому обеспечению функционирования УИС, направленные на повышение экономической и социальной эффективности пенитенциарной системы. Это выражается в следующих, полученных лично автором результатах:
предложена трактовка понятий «финансовая политика уголовно-исполнительной системы», «финансовый механизм УИС», «ресоциализация осужденных» и др.; сформулированы и раскрыты характерные особенности финансовой политики УИС как составной части финансовой и уголовно-исполнительной политики РФ;
выделены и классифицированы социально значимые функции и услуги УИС, соответствующие принципам государственной социальной и уголовно-исполнительной политики и подлежащие адекватному финансовому обеспечению (изоляция осужденных и лиц, содержащихся иод стражей; ресоциализация спецконтингента; исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы и др.);
доказана возможность и предложены пути количественной и структурной оптимизации финансового обеспечения государственных бюджетных учреждений системы исполнения наказаний в условиях
предстоящего изменения их организационно-правовой формы, перевода в статус казенных учреждений;
предложены и обоснованы показатели, позволяющие оценить эффективность использования бюджетных средств с позиций текущих и конечных результатов деятельности пенитенциарной системы;
определены значение и основные этапы ресоциализации осужденных - как одного из важных факторов эффективности деятельности УИС; выявлены недостатки правового и финансового характера, препятствующие достижению установленных целевых ориентиров;
для обеспечения четкой методической регламентации финансовой деятельности подразделений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН) обоснована необходимость разработки Положения об организации ведомственного планирования расходов, выделены его основные структурные элементы;
предложены вариативные методики планирования расходов учреждений УИС в зависимости от их вида; аргументированы преимущества нормативного метода расчета расходов на текущее содержание спецконтингента, определяемых в настоящее время в сметном порядке;
доказана эффективность реализации целевых программ по ряду расходов с указанием целей, измеримых результатов их достижения («Модернизация производственной базы учреждений УИС», «Продовольственное обеспечение УИС» и др.);
для совершенствования контрольно-аналитической составляющей процесса управления финансовыми ресурсами ведомства сформулирована и аргументирована необходимость внутренних организационно-функциональных преобразований на уровне главного распорядителя бюджетных средств (Федеральной службы исполнения наказаний), предложен механизм их осуществления.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии положений теории управления общественными финансами применительно к исследуемой сфере, уточнении ряда ключевых понятий, определяющих объект и предмет исследования; характеристике общих и специфических факторов, оказывающих прямое или косвенное влияние на эффективность финансового обеспечения уголовио-исполнотельной системы; внесении предложений по изменению и дополнению правовой и методической базы, регламентирующей вопросы управления государственными расходами в системе исполнения наказаний в современных условиях.
Практическая значимость исследования определяется тем, что основные положения работы, выводы и предложения по трансформации финансовых технологий в УИС, внесении уточнений и дополнений в нормативное правовое обеспечение многофункциональной деятельности пенитенциарной системы призваны способствовать коррекции отдельных дискутируемых в настоящее время направлений и форм реформирования УИС, в том числе се финансового обеспечения.
Материалы диссертационной работы используются также при чтении специальных курсов в ФГОУ ВПО «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний», учебного курса «Бюджетная система Российской Федерации» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Апробация результатов исследования: основные положения диссертационной работы прошли научную и практическую апробацию, изложены в 12 публикациях автора общим объемом 5,1 п.л. (вклад автора - 4,0 п.л.), в том числе 2 статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России; используются в учебном процессе Академии ФСИН России и СПбГУЭФ. Результаты научной работы автора получили одобрение на научно-практических конференциях, в том числе на III и IV Международных научных конференциях «Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики» (18-19 февраля 2010 г., 17-18 февраля 2011 г.), СПбГУЭФ.
Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.
В первой главе «Теоретические и правовые основы финансового обеспечения расходов уголовно-исполнительной системы»: исследованы основные тенденции развития финансовых и организационных отношений в системе исполнения наказаний; изучено правовое обеспечение финансовой деятельности УИС; сопоставлена российская и международная практика финансового обеспечения учреждений пенитенциарной системы; обоснованы выводы и предложения автора.
Во второй главе «Финансово-экономические аспекты ресоциализации спецконтингента»: исследованы экономические подходы к ресоциализации осужденных как одного из важных факторов повышения эффективности функционирования УИС, внесены предложения по их развитию; представлена практика ведомственной системы планирования расходов, дана ее оценка; рассмотрены
финансовые проблемы трудовой адаптации спецконтингента, предложены пути их решения.
В третьей главе «Трансформация финансовых технологий в УИС»: обоснована востребованность программно-целевых методов в достижении целей уголовно-исполнительной политики; отражена роль оценки качества управления финансами УИС в оптимизации расходов; исследована и доказана значимость, предложены мероприятия по совершенствованию внутреннего финансового контроля и анализа.
В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора. ,
