Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические и методические основы государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации 14
1.1 Содержание государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации и его значение в современных условиях 14
1.2 Специфика методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации 38
1.3 Развитие методических аспектов определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации 52
ГЛАВА 2 Анализ государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов российской федерации ... 65
2.1 Оценка внешнего государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации 65
2.2 Внутренний государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации 87
ГЛАВА 3 Перспективы развития государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов российской федерациии 115
3.1 Разработка инструментов оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации 115
3.2 Основные направления совершенствования методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации 135
Заключение 156
Список литературы
- Специфика методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации
- Развитие методических аспектов определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации
- Внутренний государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
- Основные направления совершенствования методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
Специфика методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации
Понятие «контроль» тесно связано с понятием «управление» в виду того, что полноценное осуществление мероприятий по управлению объектом, а особенно управление сложными системами, невозможно без соответствующего контроля.
Контроль является неотъемлемой частью системы регулирования, одной из форм обратной связи, благодаря которой субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о его действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонения от цели и связанные с этим нежелательные последствия. Анализ полученных результатов контроля позволяет вскрыть ранее неизвестные возможности и резервы системы, эффективность использования его управленческих решений. Получая такую информацию, субъект имеет все предпосылки для правильной оценки движения управляемой системы к поставленным целям и принятия необходимых корректирующих действий [85, с. 14].
Наличие и необходимость контроля характерна, безусловно, для различных сфер деятельности общества, одной из которых является финансовая, предусматривающая необходимость осуществления соответственно финансового контроля, в том числе в секторе государственного управления - государственного финансового контроля (далее по тексту - ГФК).
По своему содержанию предмет ГФК является достаточно объемным и комплексным, что в целом подтверждается отсутствием единого подхода к определению содержания и сферы его применения.
В частности, по мнению Овсянникова Л.Н., данный контроль осуществляется с целью обеспечения возможности «реализации права государства законными правами защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан» [144, с. 61].
Данное определение, по нашему мнению, не в полной мере раскрывает сущность ГФК, его специфику, поскольку, определяя общую цель ГФК, автор не устанавливает основные ключевые вопросы и задачи, в результате выполнения которых будет обеспечена финансовая безопасность государства и соответственно его граждан. При этом среди многочисленных вопросов и инструментов обеспечения финансовой безопасности одним из ключевых является вопрос контроля за исполнением бюджета публично-правового образования, что не нашло отражения в данном определении.
Несколько иной позиции придерживается Козырин А.Н., который определяет ГФК, как «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» [87, с.22].
По сравнению с рассмотренным данное определение является более содержательным. При этом, на наш взгляд, определение ГФК с институциональной позиции, то есть как деятельность соответствующих органов по выполнению закрепленных за ними полномочий, не позволяет в полной охарактеризовать все многообразие возникающих в рамках ГФК отношений. Поскольку контроль, в том числе ГФК, представляет собой объективно существующее явление, способствующее возникновению взаимоотношений между субъектом и объектом контроля, считаем, что институциональное определение ГФК носит прикладной характер и не в полной мере отражает его функциональный аспект.
Несколько в ином аспекте дает определение контролю Родионова В.М., согласно которому ГФК есть «... основанная на нормах финансового права система органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства, одна из форм государственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому, эффективному и экономному использованию государственных средств, помогающая вскрыть нарушения установленной государством финансовой дисциплины» [85, с. 37].
Указанное определение по своему содержанию является комплексным, поскольку органично сочетает в себе институциональный и функциональный аспекты ГФК, дает четкое представление о его цели и об основных вопросах.
В целом, исходя из анализа приведенных ранее позиций, можно отметить, что общим для всех них является определение ГФК как деятельности специально созданных органов, направленная на обеспечение законности, целесообразности и экономности использования финансовых ресурсов государства и государственной собственности.
Специфика государственного финансового контроля также как и особенности построения бюджетной системы в определенной степени зависят от формы государственного устройства. При этом в наибольшей степени данные различия проявляются в федеративных государствах нежели чем в унитарных, что объясняется существованием и функционированием независимых от федерации -ее членов (субъектов).
Выделение указанных публично-правовых образований и обеспечение их самостоятельности, в том числе в сфере организации бюджетного процесса в субъекте федерации и осуществлении контроля за исполнением бюджета субъекта федерации, обусловливается разграничением предметов ведения федерации и ее субъектов, предметов их совместного ведения и соответственно разграничением полномочий между органами государственной власти федерации и субъектами федерации.
В этой связи можно сказать, что приведенные ранее определения ГФК справедливы также в отношении регионального ГФК. При этом существуют также позиции относительно определения содержания последнего.
В частности, Синева Е.Н. определяет «государственный финансовый контроль в регионах следует не как строгую иерархию субъектов финансового контроля и их соподчиненность, а единство целей, принципов и согласованности действий в области государственного управления» [151, с. 38].
На наш взгляд, данное определение представляет наиболее оптимальный вариант, поскольку интерпретирует ГФК в регионах как совокупность органически взаимосвязанных элементов контроля. Действительно, поскольку в рамках ГФК, в том числе ГФК в регионах наибольший интерес представляют не особенности функционирования контрольных органов, а отношения, которые возникают между ним (контрольным органом) и объектом контроля в процессе контрольных мероприятий, в том числе проводимых в рамках контроля за исполнением бюджета, наиболее важным и существенным является все-таки функциональный подход определения ГФК.
Развитие методических аспектов определения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов федерации
Логически обоснованным и необходимым в рамках диссертации также провести комплексный анализ практики осуществления ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом законодательно установленного разделения его на внешний и внутренний.
При этом сперва целесообразно остановиться на вопросе правового регулирования указанного контроля, который реализуется совокупностью норм и положений, изложенных в более чем 260 федеральных и региональных нормативных правовых актах [117, с. 67].
Факт обилия такого количества актов можно расценивать с негативной стороны, поскольку свидетельствует о несовершенстве и недостаточности федерального законодательства. Основными отрицательными последствиями, вытекающими из обозначенной проблемы, являются дублирование норм, возникновение коллизий, наличие различий в подходах к урегулированию разных вопросов контроля в субъектах Российской Федерации.
Анализ положений Конституции Российской Федерации, связанных с осуществлением ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, позволил выявить ряд положений общего характера, регламентирующих наиболее важные вопросы, как основы конституционного строя и федеративного устройства Российской Федерации.
В частности, в статье 5 Конституции Российской Федерации определены особенности законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с их правовым статусом и их равноправие между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а в статье 11 закреплено положение о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют органы государственной власти [1].
Дальнейшее развитие указанные положения получили в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Данный федеральный закон содержит нормы, определяющие основные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации [6, ст. 5]. Помимо этого указанный закон устанавливает полномочия по осуществлению ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации также за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [6, ст. 26.13].
Более комплексно вопрос правовых основ ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено «установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации ..., утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации ..., осуществления контроля за их исполнением, ...» [2, ст. 8]. В целом, нормы о ГФК отражены во всех главах Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку контроль органически связан и осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Однако свое концентрированное выражение они находят в главе 26, введенной взамен одноименной главы, признанной утратившей силу Федеральным закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В новой редакции главы принципиальным образом изменился подход к изложению норм, предусматривающий установление правового регулирования в зависимости от элементов контроля.
Использование подобной конструкции является обоснованным, поскольку ранее правовое регулирование осуществлялось исходя из установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочий каждого конкретного органа государственного и муниципального финансового контроля.
Кроме того, одним из преимуществ установления правового регулирования ГФК в зависимости от элементов контроля является урегулирование вопроса распространения контрольных полномочий органов ГФК на объекты контроля, что позволило создать законодательную основу для проверки субъектов хозяйствования, которым предоставляются средства бюджета субъекта Российской Федерации.
Позитивным моментом в правовом регулировании соответственно внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации является принятие Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [169].
В концептуальном аспекте упомянутый федеральный закон внес изменения, касающиеся, во-первых, попытки законодательно определить внешний ГФК, и, во-вторых, решить вопрос регламентации порядка разработки и применения стандартов финансового контроля.
Кроме того, данным федеральным законом установлены нормы, обеспечивающие независимость КСО субъектов Российской Федерации (организационную и функциональную) и их должностных лиц и определены ключевые полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, способствующие эффективному разграничению полномочий между органами внешнего и внутреннего ГФК.
Таким образом, нормы, регулирующие осуществление внешнего ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, содержатся в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также в отдельных федеральных законах Указанный перечень дополняют также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При регулировании бюджетных отношений органы государственной власти субъектов Российской Федерации используют различные механизмы правотворчества: дублирование норм федеральных законов, расширение и адаптация к региональным условиям их содержания, а также установление новых норм [154, с. 18].
Внутренний государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
Одним из актуальных направлений в развитии государственного финансового контроля, в том числе контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, является вопрос разработки и внедрения инструментов оценки качества контроля, что подтверждается предпринимаемыми попытками по разработке стандартов и руководств на международном и национальном уровнях.
К числу международных документов о качестве контроля относятся стандарты Международной федерации бухгалтеров IF AC ISA 220 «Контроль качества при аудитах финансовой информации за прошлые периоды» и Международный стандарт контроля качества ISQC 1 «Контроль качества для фирм, выполняющих аудиты и проверки финансовой информации о прошлых периодах, а также прочие обязательства по гарантиям и оказанию сопутствующих услуг» [172].
Данными стандартами установлен порядок и процедуры контроля качества, которые нашли отражение в Руководстве по качеству аудита EUROSAI (далее по тексту - Руководство) [168]. Согласно Руководству качество применительно к контролю представляет собой степень, в которой совокупность неотъемлемых характеристик контроля удовлетворяют требованиям.
При рассмотрении работы органов ГФК на предмет качества указанные характеристики включают в себя: важность, надежность, объективность, пределы (надлежащим ли образом подобраны объекты контроля), своевременность, ясность, эффективность (обоснованность затрат на проведение контрольного мероприятия с учетом важности и сложности), действенность. Приведенные характеристики, что очень важно, следует рассматривать именно в контексте осуществляемых действий по подготовке и проведению контрольных мероприятий в рамках контрольно-ревизионной деятельности контрольных органов ГФК.
Отмеченным Руководством даются определения понятиям «контроль качества» и «обеспечение качества».
При этом под контролем качества следует подразумевать термин, включающий в себя стратегию и процедуры, действующие в контрольном органе для обеспечения постоянного высокого качества их контрольно-ревизионной работы.
Соответственно обеспечение качества представляет собой процесс, установленный контрольным органом, чтобы гарантировать: существующих дисбалансов в рамках используемых технологий контроля, а также повышения его результативности. Таким образом, если ранее было уделено внимание в целом анализу осуществления ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, что впоследствии позволило выявить проблемы, то теперь необходимо исследовать внутренние аспекты работы органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, на предмет качества проведения ими контрольных мероприятий с последующим выявлением проблемных участков.
В Российской Федерации вопрос внедрения мероприятий контроля качества получил развитие пока в рамках деятельности органов внешнего ГФК. В частности, Счетной палатой Российской Федерации предпринимаются попытки разработки системы управления качеством контрольных мероприятий и ее внедрения в свою деятельность. При этом на региональном уровне инструменты оценки качества не получили должного развития, в том числе применительно к контролю за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.
В этой связи целесообразно разработать алгоритм осуществления оценки качества контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.
Данный вопрос находится в тесной взаимосвязи с вопросом развития стандартизации ГФК. Так, например, частью 2 статьи 11 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» предусмотрено, что КСО субъектов Российской Федерации обязаны руководствоваться в своей деятельности стандартами внешнего ГФК, которые должны быть ими же утверждены с учетом общих требований к стандартам Счетной палаты Российской Федерации.
Российской Федерации (протокол от 12 мая 2012 г. № 21К (854), установлено, что при разработке стандартов КСО субъектов Российской Федерации могут быть использованы стандарты Счетной палаты Российской Федерации.
В связи с этим при разработке инструментов оценки качества ГФК за исполнением бюджетов субъектов РФ целесообразно воспользоваться опытом данного государственного органа в части использования положений стандарта финансового контроля СФК 301 «Управление качеством контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации», утвержденного решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 24 декабря 2010 г., протокол № 63К (765).
Российская интерпретация понятия качества контрольного мероприятия сохранила свою международную концептуальную основу. При этом качество контрольного мероприятия определяется совокупностью его характеристик, которые должны соответствовать правилам и требованиям осуществления контрольного мероприятия, установленным в стандартах финансового контроля, а также обеспечивать достоверность, объективность и эффективность его результатов, удовлетворяющих запросы основных пользователей отчета о результатах контрольного мероприятия в лице законодательной власти и общественности.
Принципиальное отличие данного определения заключается лишь в том, что названные характеристики привязаны уже к соответствующим специализированным стандартам, что, на наш взгляд, является логичным и устраняющим неопределенность в российском варианте подхода к оценке качества контрольного мероприятия
Основные направления совершенствования методического обеспечения государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации
Внедрение предложенной методики позволит органам внешнего государственного финансового контроля получить реальное представление не только об уровне качества проводимых мероприятий, но и сведений для начала проведения работ по устранению установленных нарушений.
Оценка качества граничит с двумя наиболее важными аспектами совершенствования государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся вопросы определения результативности исследуемого контроля, а также разработка основных направлений развития методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов регионов.
Применительно к ГФК за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации результативность определена в соответствии с авторской позицией как основная характеристика эффективности рассматриваемого контроля, определение которой направлено на количественное представление полученных результатов контроля на основе расчета совокупности отдельных групп относительных показателей, характеризующих разные аспекты как любого контрольного, экспертно-аналитического и иного мероприятия, так и в целом результаты осуществляемой органом ГФК контрольной и экспертно-аналитической деятельности.
В связи с этим предложены основные факторы, с учетом которых представляется целесообразным осуществлять расчет результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.
С учетом указанных факторов был разработан ряд критериев, к числу которых отнесены: обоснованность планирования контроля, масштаб и степень охвата контролем, временные, трудовые и финансовые затраты в результате проведения контроля, результаты контроля, реализация результатов контроля и учет результатов оценки качества контроля.
Каждый из перечисленных выше шести критериев детализирован соответствующими показателями, которые возможно определить на основе исчисления коэффициентов по предложенным алгоритмам. Расчет итогового значения результативности контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с разработанной методикой предлагается определить путем алгебраического суммирования отдельных значений, составляющих тот или критерий.
Преимуществом предложенного варианта расчета результативности контроля за исполнением региональных бюджетов является использование относительных показателей, что позволяет обеспечить сопоставимость показателей результативности контроля в различных регионах.
В целях более комплексной разработки направлений повышения результативности контроля особое уделено внимание также вопросу совершенствования методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе развитию стандартизации контроля на региональном уровне.
В связи с этим в соответствии с предложенной автором структурой стандартов и направлений их применения сформулированы основные методические аспекты стандартов, структурированные преимущественно исходя из их предназначения (организационные, функциональные и специальные стандарты).
Кроме того, уточнены место и роль применения иных инструментов методического обеспечения контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе методических рекомендаций и инструкций, в зависимости от отраслевых особенностей, в зависимости от характера и вида контрольного и экспертно-аналитического мероприятия, в зависимости от объекта контроля, а также в зависимости от вопросов проверки.
С учетом специфики поставленной цели и заявленных основных задач выполнено комплексное исследование теории и методологии, практики, а также направлений повышения результативности государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации.
Подготовлены предложения методического характера по оценке достоверности и эффективности использования бюджетных средств в процессе проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств в рамках внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, по разработке инструментов оценки качества государственного финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации, определения его результативности на основе разработанных критериев и показателей, а также основных направлений развития методического обеспечения рассмотренного контроля в части его стандартизации.
Реализация предложенных результатов исследования позволит существенно изменить сложившуюся практику работы органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации в условиях реформирования системы государственного финансового контроля в Российской Федерации, а также происходящих изменений в правовом регулировании вопроса в результате внесения ряда поправок в федеральное бюджетное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.