Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I Институциональные основы регулирования страховой деятельности 17
ГЛАВА 1 Система институтов регулирования страховой деятельности 17
1.1 Институциональные характеристики страховой деятельности 17
1.2 Институциональная структура государственного регулирования страховой деятельности 41
1.3 Регулирование и саморегулирование страховой деятельности 54
1.4 Экономические инструменты регулирования на страховом рынке 70
ГЛАВА 2 Государственное регулирование страховой деятельности и конкуренция 91
2.1 Проблемы оценки эффективности регулирующих воздействий 91
2.2 Институциональные особенности конкуренции субъектов страхового рынка и ее эффективность
2.3 Институциональные барьеры в системе регулирования страховой деятельности 117
2.4 Эффективная конкуренция на страховом рынке 134
РАЗДЕЛ II Развитие системы институтов регулирования страховой деятельности 151
ГЛАВА 3 Эволюция систем государственного регулирования деятельности страховых компаний 151
3.1 Современные модели регулирования страховой деятельности 151
3.2 Становление и развитие российской модели государственного регулирования страховой деятельности 161
3.3 Государственное регулирование страховой деятельности в условиях межстрановой интеграции 175
3.4 Общее и особенное в регулировании страховой деятельности в странах ЕАЭС 186
3.5 Гармонизация систем государственного регулирования страховой деятельности стран ЕАЭС 206
ГЛАВА 4 Пруденциальное регулирование финансовой деятельности страховых организаций 221
4.1 Регулирование страховой отрасли в условиях экономической нестабильности221
4.2 Пруденциальное регулирование на микро- и макро- уровнях . 239
4.3 Оценка регулирующего воздействия пруденциального регулирования 259
Библиографические ссылки 273
Заключение 294
Литература 302
- Институциональная структура государственного регулирования страховой деятельности
- Институциональные особенности конкуренции субъектов страхового рынка и ее эффективность
- Становление и развитие российской модели государственного регулирования страховой деятельности
- Пруденциальное регулирование на микро- и макро- уровнях
Введение к работе
Актуальность исследования. Страхование как один из атрибутов
рыночных отношений находится в прямой зависимости от состояния
макроэкономической конъюнктуры. Сближение различных сегментов
финансового рынка, рост кроссекторальных сделок наряду с
формированием глобальной финансовой системы привели к усилению риска проникновения негативных тенденций в сферу страховой деятельности. Крушение крупнейших финансовых конгломератов на мировом финансовом рынке в период кризиса 2008-2009 гг. выявило недостатки и противоречия систем регулирования как на национальном, так и на международном уровнях. В практике регулирования явственно обнаружились пробелы институционального обеспечения.
Замедление развития российской экономики сказалось на состоянии национальной страховой системы: сокращаются темпы прироста страховых взносов, падает их доля в ВВП, снижается потребительская активность и сокращается спрос на страховые услуги у населения и в корпоративном секторе. Стагнация отечественного страхового рынка вызвана не только объективными макроэкономическими факторами, негативным влиянием внешнеэкономических рисков, но и отраслевыми причинами, к которым относятся низкий уровень доверия к страховым организациям, увеличение судебных издержек, рост убыточности по основным видам страхования, сокращение объемов ипотеки и другие.
Анализ сложившейся ситуации говорит о несовершенстве
российской системы регулирования страховой деятельности, отсутствии у
нее соответствующего институционального обеспечения. В системе
регулирования на уровне национальной экономики и в отдельных ее
подсистемах, в частности в страховании, необходимы механизмы
предвидения, противодействия и подавления негативных воздействий.
Степень защищенности экономической системы зависит от
эффективности действующих механизмов регулирования, основанных на соответствующей институциональной базе.
Активное взаимодействие составляющих национальной финансовой
системы, интеграция банковского, инвестиционного и страхового бизнеса
в условиях нарастания неопределенности внешней среды обусловливают
необходимость институциональных преобразований в системе
регулирования страховой деятельности, что и определяет актуальность данной диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы. Теория и методология исследования основана на фундаментальных работах зарубежных и отечественных ученых по проблемам институциональной экономики, регулирования страховой деятельности, конкуренции на страховом рынке.
Исследованию сущности и эволюции экономических институтов,
трансакционных издержек и оппортунизма посвящены работы
Т. Веблена, Дж. Коммонса, Р. Коуза, Д. Норта, О. Ульямсона,
Э. Г. Фурубортна, Р. Рихтера, Дж. Стиглица и др. Отечественные
представители институциональной школы: В. Г. Гребенников,
О. В. Иншаков, Г. Б. Клейнер, Н. Н. Лебедева, Д. С. Львов,
В. И. Маевский, Л. А. Миэринь, А. Н. Нестеренко,
Р. М. Нуреев, А.Н. Олейник, В. М. Полтерович, С. Ф. Серегина, В. Л. Тамбовцев и другие ученые посвятили работы анализу видов и признаков экономических институтов, эволюции институциональной структуры общества, изучению трансакционных издержек.
Институциональный подход был применен для исследования институтов страхового рынка в научных работах А. А. Цыганова, в том числе посвященных проблемам защиты интересов страхователей. Региональные аспекты института страхования были рассмотрены во многих публикациях Р. Ф. Сафуанова.
Проблемы развития системы государственного регулирования экономики изложены в научных публикациях В. Д. Андрианова, И. Ю. Ваславской, А. И. Добрынина, А. Г. Зельднера, И. М. Осадчей, Л. С. Тарасевича и др. Особенности государственного регулирования страховой деятельности нашли отражение в работах Н. Г. Адамчук,
A. П. Архипова, В. Б. Гомелли, А. Н. Зубца, Е. В. Коломина,
Н. П. Кузнецовой, Ю. Л. Сплетухова, Т. А. Федоровой, Г.В. Черновой,
Р. Т. Юлдашева, И. Ю. Юргенса и др. Государственное регулирование
конкуренции и ее особенности на страховом рынке представлены в
работах С. Б. Авдашевой, Д. А. Горулева, И. Н. Жука, А. Н. Зубца,
Е. Г. Князевой, А. Ю. Лайкова, Л. А. Орланюк-Малицкой,
К. И. Третьякова, С. Ю. Яновой и др.
Различные аспекты антикризисного регулирования в финансовой сфере, в том числе вопросы пруденциального надзора освещены ведущими учеными в сфере банковского дела Г. Н. Белоглазовой, О. И. Лаврушиным, И. В. Ларионовой, С. Р. Моисеевым,
B. Э. Кроливецкой, А. Ю. Симановским, И. В. Пашковской и др.
Анализ тенденций развития страхования и опубликованных научных
работ позволили выявить новые или недостаточно разработанные
проблемы регулирования страховой деятельности. Нераскрытыми
остаются институциональные основы регулирования страховой
деятельности, отсутствует системность при исследовании его методов, форм и инструментов.
Регулирование хозяйственной деятельности в рыночной экономике,
осуществляется через формы рыночного саморегулирования и
государственного регулирования. Несмотря на достаточно широкий
спектр исследований по проблемам государственного регулирования и конкуренции на страховом рынке, не были рассмотрены вопросы их взаимодействия. Регулирование страховой деятельности представлено в основном в форме государственного надзора платежеспособности страховых организаций. Между тем увеличение объемов кроссекторальных сделок и появление «связанных» рисков требует пересмотра сложившейся практики антикризисного регулирования. Развитие процессов межотраслевой интеграции в финансовой сфере открывает перспективы получения синергетического эффекта от пруденциального регулирования страхового рынка, согласованного с другими сегментами финансового рынка.
Все это обусловливает объективную необходимость систематизации и дальнейшего развития теории и практики регулирования страховой деятельности на основе институционального подхода на межотраслевом и межнациональном уровнях.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является развитие институционального обеспечения регулирования страховой деятельности, ориентированного на модернизацию системы финансовых регуляторов.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие научные задачи:
обосновать необходимость применения методологии
институциональной экономики для исследования институционального обеспечения системы регулирования страховой деятельности;
- исследовать и провести классификацию основных методов, форм и
инструментов государственного регулирования страхования;
раскрыть содержание и основные формы взаимодействия государственного и рыночного регулирования на страховом рынке;
провести анализ эффективности воздействия государства и конкуренции на деятельность субъектов страхового рынка;
выявить общее и особенное в развитии национальных моделей государственного регулирования страховой деятельности стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и предложить направления их гармонизации;
- выработать меры антикризисного регулирования в страховании;
разработать концепцию модернизации системы финансового
регулирования страховой деятельности в условиях интеграции финансовых рынков.
Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит: п. 1.6. Институциональные аспекты финансовой системы, п. 1.8.
Методология финансового регулирования экономических и социальных
процессов, п. 7.1. Современные тенденции организации и
функционирования системы страхования и рынка страховых услуг, п. 7.5. Развитие систем страхования и страхового рынка в современных условиях, п. 7.6. Теоретические и методологические проблемы повышения и обеспечения конкурентоспособности страховых услуг и организаций, п. 7.11. Исследование состояния и перспектив развития международной и национальной систем стандартизации различных видов страхования.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является институциональное обеспечение системы регулирования страховой деятельности в Российской Федерации в условиях расширения и углубления интеграционных процессов на межотраслевом и международном уровнях.
Предмет исследования: содержание и структура системы регулирования страховой деятельности, его методы, формы, инструменты и модели.
Теоретической основой исследования послужили результаты
фундаментальных исследований, изложенные в трудах зарубежных и
отечественных ученых по теории регулирования экономических систем,
финансового сектора и, в частности, страховой деятельности; теории
институциональной экономики; теории страхования, а также
законодательные и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, стран Евразийского экономического союза, а также Директивы Европейского союза. Исследование базируется на основных положениях современной экономической теории, анализе существующей хозяйственной практики.
Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы и приемы научного познания: анализ и синтез, индукция и дедукция, конкретизация и абстракция, системный и синергетический подходы, а также методы статистического, экспертного и сравнительного анализа, методы исторической и логической оценки.
Информационная база исследования. В работе использованы
официальные статистические данные Министерства финансов Российской
Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Федеральной
службы государственной статистики, а также материалы Министерства
финансов Республики Беларусь, Национального банка Республики
Казахстан; информация, опубликованная в научных журналах
экономического и финансового характера, материалы официальных
сайтов Швейцарской перестраховочной компании «Swiss Re»,
информационных и аналитических агентств («Росбизнесконсалтинг», «Эксперт Ра» и др.), материалы научно-практических конференций и семинаров.
Обоснованность и достоверность результатов исследования
подтверждается качеством и достаточным массивом использованных информационных источников. Результаты диссертационной работы получили апробацию в практике государственного регулирования страховой деятельности, что подтверждается справками о внедрении.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации
состоит в решении важной общеэкономической проблемы – развитии
теории регулирования страховой деятельности на основе применения
методологических подходов неоинституциональной теории и
формирования концепции модернизации системы финансового
регулирования с учетом интеграционных процессов на национальном и международном уровнях.
Наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной и полученные лично соискателем:
-
Автором обосновано применение методологии институциональной теории к исследованию страхования как экономического института, определено его место в институциональной структуре общества. Введено понятие «институционального обеспечения системы регулирования страховой деятельности», выявлены его содержание и формы. В качестве инструментов анализа использованы институциональные барьеры, ловушки, институциональное проектирование, модель принципал-агентских отношений, оппортунистическое поведение, внешние эффекты, трансакционные издержки.
-
Предложена классификация методов, форм и инструментов государственного регулирования страховой деятельности по сферам регулирования, которая может быть использована для проведения комплексного анализа национальных систем регулирования с целью выявления неэффективных форм и определения направлений совершенствования системы государственного регулирования.
-
Обоснован авторский подход к анализу эффективности государственного регулирования страховой деятельности на основе оценки регулятивного воздействия. Разработана методическая основа для такой оценки. В частности, сформированы двух- и трехмерная матрицы рисков регулирования, предложен комплекс индикаторов, которые могут быть использованы для обоснования введения, мониторинга и оценки результатов применения нормативных актов в сфере страхования.
-
Разработана модель регулирования страховой деятельности, основанная на взаимодействии государственного и рыночного регулирования и их производных форм: саморегулирования и сорегулирования. Доказано, что результативность регулирования страховой деятельности обеспечивается сочетанием государственного и рыночного регулирования, саморегулирования и сорегулирования.
-
На основе анализа институциональных особенностей конкуренции в страховании установлен многоаспектный характер конкуренции на страховом рынке, интегрирующей межсубъектную и межсекторальную конкуренцию, что может быть использовано при разработке государственной антимонопольной политики на финансовом рынке и формировании конкурентной стратегии страховых организаций.
-
Аргументировано применение теории эффективной конкуренции для оценки ее регулирующего воздействия на деятельность субъектов страхового рынка. Предложены и обоснованы признаки эффективной конкуренции, адаптированные к страховой деятельности.
-
Разработана структурно-логическая модель государственного регулирования страховой деятельности, дающая возможность выявить имеющиеся институциональные барьеры и институциональные «ловушки» с целью их последующей ликвидации в интересах обеспечения условий устойчивого развития страхового рынка.
-
На базе изучения особенностей национальных страховых систем и специфических аспектов государственного регулирования на постсоветском пространстве в условиях усиления процессов международной интеграции предложены и обоснованы направления гармонизации систем регулирования страховой деятельности в рамках Евразийского экономического союза.
9. Разработана система мер антикризисного регулирования страховой
отрасли. Обосновано применение матричного метода для анализа системы
антикризисного регулирования. Предлагаемый метод учитывает
многоэтапность (стандартные, предкризисные, кризисные, посткризисные
условия) и многоуровневость (мега-, макро-, мезо- и микроуровни).
10. Выдвинута авторская концепция модернизации финансового
регулирования в страховой отрасли на основе внедрения подходов
пруденциального регулирования, предусматривающая единство
макропруденциального регулирования системных рисков и
микропруденциального надзора и контроля. Предложена и с
использованием расчетов обоснована методика выявления системно
значимых страховых организаций на российском страховом рынке. Для
осуществления контроля и обеспечения стабильности страховой системы
предложен комплекс пруденциальных нормативов, обязательных для
соблюдения субъектами страхового рынка.
Теоретическая значимость исследования заключается в
разработке принципиально новой концепции институционального
обеспечения системы регулирования страховой деятельности, основанной
на методологии институциональной экономики. Основными ее
положениями являются: взаимосвязь государственного и рыночного регулирования и их производных форм: саморегулирования и
сорегулирования; применение элементов антикризисного регулирования; формирование инструментов пруденциального регулирования страхового рынка.
Практическая значимость результатов работы состоит в том, что
основные положения и выводы диссертации ориентированы на широкое
их использование в государственном регулировании страховой
деятельности на национальном и международном уровнях. Выводы и рекомендации автора раскрывают новые направления и возможности для совершенствования системы государственного регулирования страховой деятельности в целях повышения ее эффективности и обеспечения устойчивого развития национальной экономики.
Конкретно практическое значение имеют следующие результаты работы:
предложения по гармонизации систем государственного регулирования страховой деятельности стран Евразийского экономического союза с целью дальнейшего сближения и интеграции национальных страховых рынков;
рекомендации по организации взаимодействия уполномоченных органов ЕАЭС по урегулированию претензий кредиторов-страхователей в рамках проведения ликвидационных процедур в страховых организациях;
методика оценки эффективности государственного регулирования, основанная на систематизации рисков регулирования и применении комплекса показателей, которая может быть использована в процессе мониторинга и оценки эффективности нормативных правовых актов в страховой отрасли;
комплекс показателей для определения системно значимых страховых организаций, разработанный на основе обобщения и систематизации зарубежного опыта и анализа современного состояния отечественной страховой отрасли;
пруденциальные нормативы для страховых организаций, действующих на российском финансовом рынке, которые могут стать инструментами микропруденциального надзора в страховой отрасли.
Результаты исследования использованы при разработке
предложений по внесению изменений в действующее законодательство в сфере регулирования страховой деятельности на национальном и международном уровнях; при внедрении пруденциального регулирования на страховом рынке и решении комплексных задач по совершенствованию системы регулирования; в учебном процессе в рамках учебных дисциплин «Страхование», «Антикризисное управление» и др.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и отдельные результаты исследования обсуждались на следующих научных конференциях: российско-испанской
конференции «Финансовые рынки России, Испании и стран Латинской
Америки в условиях мирового финансово-экономического кризиса» (г.
Москва, Финуниверситет, 2009 г.); международной конференции
«Транспарентность, пруденциальный надзор и эффективность в
финансовом секторе: их влияние на рынок» (г. Алкала де Энарес,
Испания, Университет Алкала, 2010 г.); международном научно-
практическом семинаре «Стратегии развития финансовых рынков стран
СНГ» (г. Одесса, Украина, ОГЭУ, 2010г., 2011 г.); XVIII научной
конференции «Экономика, науки об управлении, финансах, юридические
науки и культурные, социальные, экономические и политические
изменения в мире» (г. Августов, Польша, Варшавская школа экономики,
2011 г.); международной научно-практической конференции
«Трансформация антикризисного управления в современных условиях развития экономики» (г. Москва, Финуниверситет, 2012 г.); круглом столе ««Мегарегулирование финансовых рынков в России и за рубежом»» (г. Москва, Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, 2013 г.); 9-ой международной научно-практической конференции «Государственное регулирование экономики и повышение эффективности деятельности субъектов хозяйствования» (г. Минск, Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2013 г.); научно-практической конференции «Конкурентоспособность финансовых рынков Единого экономического пространства» (г. Москва, НИФИ, 2014 г.); круглый стол, просвещенный актуальным вопросам гармонизации законодательства на территории стран ЕАЭС в сфере финансовой индустрии (г. Москва, Финуниверситет, 2015 г.); круглом столе «Развитие финансового рынка и стандартизация квалификаций: обсуждаем профстандарты» (г. Москва, Финуниверситет, 2014 г.) и др.
Полученные автором теоретические результаты исследования использованы в отчетах по НИР, в том числе в ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» «Бизнес-образование по страхованию: принципы, формы и методы» по заказу ООО «Холдинговая компания Росгосстрах» (Договор № 4.09/4—05 от 01.09.2005 г.); «Разработка инструментов государственного регулирования в процессе интеграции отечественного страхового рынка в мировой с целью защиты национального рынка» (Государственное задание по заказу Правительства Российской Федерации в 2011 г.), «Институты совершенствования финансирования инновационных и инвестиционных процессов модернизации российской экономики» (Государственное задание по заказу Правительства Российской Федерации в 2012 г.), «Научно-методическое обоснование системы принятия аналитических решений и подготовки документов для государственного стратегического планирования и обеспечения национальной безопасности в условиях
глобализации» (Государственное задание по заказу Правительства
Российской Федерации в 2012 г.), «Проведение сравнительно-правового
анализа нормативных актов Таможенного Союза и Единого
экономического пространства государств – членов Таможенного Союза и Единого экономического пространства в сфере финансовых рынков. Анализ международного опыта и выработка рекомендаций по срокам и степени гармонизации в указанной сфере» (Договор № Н-09/23 от 21.12.2012), «Регулирование рынка страховых услуг» (Государственное задание по заказу Правительства Российской Федерации в 2013 г.) что подтверждается справками.
Материалы диссертационного исследования внедрены и
используются в учебном процессе кафедры «Страхование и управление риском» ФГБОУ ВО СПГЭУ, кафедр «Стратегическое планирование» и «Страховое и социальное дело» Хозяйственной академии им. Д.А. Ценова (г. Свиштов, Республика Болгария), в практической деятельности Евразийской экономической комиссии, АО «Институт экономических исследований» Министерства национальной экономики Республики Казахстан, что подтверждается справками о внедрении.
Публикация результатов исследования. Основное содержание диссертационной работы и ее результаты изложены в 69 опубликованных работах (авторский объем 89,5 п.л.), в том числе в 9 монографиях, из них 2 авторских (объем – 31,0 п.л.) и в 20 статьях в научных журналах, входящих в перечень ВАК (авторский объем 14,9 п.л.).
Структура и объем диссертационной работы.
Институциональная структура государственного регулирования страховой деятельности
Любая общественная система, функционирующая по правилам рыночной экономики, включает в качестве неотъемлемого составного элемента страхование. Сложность и многогранность данного экономического явления, имеющего длительный исторический путь развития, вызывает научный и практический интерес у многих специалистов. Различные аспекты организации страховой деятельности будут всегда находиться в фокусе теоретических и прикладных экономических исследований. Методологической и исходной исследовательской проблемой выступает уяснение сущности страхования как специфического экономического явления.
В теоретических работах, посвященных раскрытию сущности страхования, можно выделить два основных подхода: категориальный и институциональный. В отечественной экономической литературе преобладает категориальный аспект. Научные дискуссии последних лет были сконцентрированы в основном на определении места страхования в системе экономических отношений. В целом признано, что страхование – это система экономических отношений по защите имущественных интересов хозяйствующих субъектов и граждан при наступлении определенных событий. Среди многих научных исследований сущности страхования можно выделить работы В. Б. Гомелля, отражающие политэкономический подход. Согласно такому подходу страхование представляет собой совокупность экономических отношений, при этом акцент делается на их товарно-денежной форме [1].
Другой подход – это содержание данного экономического явления с институциональной точки зрения. При таком подходе, прежде всего, изучается институциональная, а точнее, организационная структура страховой системы. По сути, страхование представляется как совокупность субъектов и объектов страховых отношений – страховых организаций, органов надзора, страхователей, различных форм страховых фондов и т.д. Вместе с тем в некоторых работах И. Ю. Юргенса «национальная система страхования» рассматривается как институциональное понятие, определяемое как совокупность субъектов страхования, объектов страхования и денежных фондов, связанных между собой отношениями при предоставлении финансовой защиты имущественных интересов юридических и физических лиц [2, с. 4]. Принятые в специальной литературе понятия «особый институт», «институциональный инвестор» четкого определения, характеристики не имеют. Априори признается институциональная форма субъектов страховых отношений, но не рассматривается институциональный характер самого страхования. Это не означает абсолютного игнорирования институциональной теории. Исследование российского страхового рынка на основе теории институциональных изменений нашло отражение в работах А. А. Цыганова, который, изучив институциональную структуру страхового рынка, обосновал концепцию институционального развития страхового рынка [3]. В работах Р.М. Сафуанова был применен институциональный подход, где отмечено, что страхование является рыночным институтом социально-экономического развития регионов России, обеспечивающим социальную стабильность, поступательное развитие воспроизводственных процессов [4].
Уяснение сущности страхования как особого экономического института, исследование институциональных основ страховой деятельности и институционального обеспечения ее регулирования позволяют более четко структурировать эту деятельность и выработать эффективный механизм ее регулирования в целях обеспечения устойчивого развития отечественного страхового рынка. Формирование основ рыночной экономики в нашей стране сопровождалось учреждением сравнительно новой институциональной формы коммерческого страхования. Несмотря на то, что законами «О кооперации в СССР» (1988 г.) и «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990 г.) были созданы определенные условия для развития коммерческого страхования в России и появления негосударственных форм страхования, отсутствовало институциональное обеспечение, необходимое для формирования эффективной системы регулирования страховой деятельности. Вследствие этого первые годы становления национальной страховой системы наблюдался экспоненциальный рост количества страховых компаний, который впоследствии привел к значительному количеству их банкротств и отзыву лицензий. Отсутствие комплексности в нормативно-правовой базе, действенного финансового регулирования, необходимой инфраструктуры и институтов финансового рынка, мер по поддержанию конкуренции, стимулированию передачи технологии и усилению «прозрачности» рынков и многие другие обусловили болезненность трансформации экономической системы России. Институциональные преобразования по формированию необходимой нормативной правой базы, созданию механизмов, институтов обеспечивают создание необходимой институциональной структуры, как в масштабах национальной экономики, так и в отдельных ее сегментах. Иными словами, развитие экономической системы возможно и должно только при наличии соответствующего институционального обеспечения.
Институциональные особенности конкуренции субъектов страхового рынка и ее эффективность
Трансформация экономической системы России на рубеже ХХ и ХХI веков потребовала коренных изменений институциональной базы. В 1990-е годы в ходе рыночных реформ была создана принципиально новая институциональная структура общества, сформированы принципиально иные базовые институты собственности и государства. На основе принятия новых законов и иных нормативных правовых актов осуществлялась модернизация института страхования. Государственная монополия на страховую деятельность, существовавшая в условиях социалистической экономики, была ликвидирована в конце 1980-х годов, принятием Закона «О кооперации» (26.05.1988г.), где было разрешено создание страховых кооперативов как альтернативных форм организации страхового дела. Позже после приятия законов «О предприятиях в СССР» (04.06.1990г.) и «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР» (25.12.1990г.) стали появляться субъекты страхового дела, основанные на коллективной собственности, в форме хозяйственного общества, товариществ и обществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ. Примерно в это же время был принят закон «О медицинском страховании граждан в РСФСР» (28.06.1991г.), обосновавший разделение обязательного и добровольного медицинского страхования. Формирование страхового рынка, укрупнение страховых организаций, активизация страховой деятельности внутри страны и появление трансграничных страховых операций обусловили необходимость разработки и принятия специального закона, регламентирующего деятельность хозяйствующих субъектов в этом секторе национальной экономики. Мощным толчком в развитии институциональной базы страхования послужил Закон «О страховании» (27.11.1992г.), который позже в 1997 г. был переименован в Закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В нем впервые были определенны современные понятия и основы коммерческого страхования. В этом же году была создан Государственный страховой надзор, который в последующем стал разработчиком нормативной базы, определяющей порядок и условия проведения страховой деятельности. В частности, в 1994 г. были разработаны и приняты условия лицензирования страховой деятельности, а также правила расчета страховых резервов по иным видам страхования, порядок инвестиционной деятельности и другие инструкции, некоторые положения которых продолжают действовать. Создание институциональной основы страховой деятельности в новых условиях вызвало появление значительного количества нормативных документов. Вместе с тем введение новых регулятивных норм и правил осуществлялось без учета их результативности.
В 1990-е годы в странах Западной Европы наряду с проведением политики дерегулирования стал проводиться анализ эффективности государственного регулирования, это было вызвано активизацией регулятивной деятельности интеграционных организаций в рамках ЕС. Оценка эффективности существующих нормативных документов стало одной из проблем на международном уровне в связи новыми вызовами и угрозами стабильности экономической системы на мировом и региональных уровнях, проявившихся в мировой экономике в конце 2000-х годов. Введение новых требований, стандартов и регламентов обусловили появление соответствующей методики анализа регулирующего воздействия, разработанной и внедренной Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) [91]. Эта методика представляет собой инструмент обеспечения качества регулирования, одной из основных составляющих которой помимо других показателей эффективности регулирования выступает анализ выгод и издержек, осуществляемый преимущественно количественными методами. Процедуры и официальные органы, ответственные за проведение оценки правовых актов в отдельных странах могут различаться. При введении нового метода или формы регулирования ОЭСР было рекомендовано освещение ряда причин, вызвавших разработку правового акта. В частности, необходимо четкое формулирование проблемы, на решение которой будет направлен правовой акт, и обоснование государственного вмешательства.
В течение последних лет в России на основе изучения международного опыта и с учетом национальной специфики была создана отечественная модель оценки регулирующего воздействия. Ее основные положения закреплены рядом нормативных правовых актов [92; 93]. В части оценки регулирующего воздействия нормативных актов Банка России действует соответствующий приказ [94]. Теоретические и методологические аспекты оценки регулирующего воздействия государственных органов стали предметом научных исследований, проведенных С. Б. Авдашевой, Р. А. Кокорева, П. В. Крючкова, С. М. Плаксина, А. Е. Шаститко, Ю. А. Тихомирова [95; 96; 97]. В работах этих авторов на основе методологии, используемой в зарубежной практике, предложены подходы оценки эффективности правового акта в сфере корпоративного управления и законодательства о ценных бумагах.
Опыт проведения процедуры оценки регулирующего воздействия обусловил ее дальнейшее совершенствование и внедрение в практику нормотворческой деятельности на межгосударственном уровне. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 г. №1318 введены «Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии» [98]. В соответствии с этим документом задачами оценки регулирующего воздействия являются: оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта правового акта на основе анализа проблемы, определение цели регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте правового акта положений, вводящих или способствующих введению избыточных обязанностей, запретов и ограничений для физических и юридических лиц, а также способствующих возникновению у них необоснованных расходов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Важным аспектом оценки является возможность экономии средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Процедура проведения оценки включает этапы: размещение уведомления о подготовке проекта правового акта; разработка проекта и составление сводного отчета, их публичное обсуждение; подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации. Минэкономразвития России как ответственный исполнитель соответствующим приказом определило формы сводного отчета, заключения и методику оценки регулирующего воздействия. Собственно оценка регулирующего воздействия содержится в сводном отчете, который состоит из ряда разделов, характеризующих степень регулирующего воздействия проекта правового акта, которая может оцениваться как высокая, средняя, низкая. В отчете дается описание решаемой проблемы, анализ международного опыта, цели регулирования, оценка расходов, описание предлагаемого регулирования, основные группы заинтересованных лиц, новые полномочия и функции органов власти, оценка государственных расходов и доходов, новые преимущества и ограничения для субъектов хозяйствования, оценка их расходов и доходов, анализ рисков решения проблем, методы контроля эффективности, индикативные показатели, программы мониторинга и иные сведения. Тем самым на основе принятых нормативных документов формируется институциональная база объективного анализа эффективности государственного регулирования экономики. Несмотря на определенную методическую проработанность данной процедуры, предусматривающей наличие методики, формы сводного отчета, проведение публичного обсуждения, некоторые аспекты проведения оценки остаются недостаточно ясными. В частности, проведение мониторинга эффективности регулирования. Мировая практика оценки регулирующего воздействия разрабатываемых актов предусматривает обязательное применение количественных и качественных критериев, исходя из методики «выгоды издержки». При этом акцент делается на максимальное использование квантифицируемых критериев и оценку результатов введения новых норм и правил [99]. В частности, в качестве примера приводится практика анализа регулирующего воздействия в Австралии, где публикуются ежегодные отчеты о соблюдении девяти показателей эффективности государственного регулирования, три из которых касаются качества этой процедуры. Это: процент прошедших оценку регулирующего воздействия, в которых надлежащим образом проанализированы чистые выгоды регулирования для общества, величина издержек регулирования для бизнеса, оформление отчета о консультациях с общественностью. В отечественных нормативных документах эти аспекты являются наименее прозрачными.
Становление и развитие российской модели государственного регулирования страховой деятельности
В части формирования равноценных условий лицензирования, в первую очередь, возникает необходимость введения единых подходов к классификации отраслей, видов, классов в страховании. Это позволит в последующем обеспечить сопоставимые условия лицензирования по перечню документов, требованиям к учредителям и процедурным вопросам.
Унификация требований к уставному капталу основывается на общих принципах установления минимального размера уставного капитала, базы расчета и пороговых значений. Введение единых нормативов в национальных законодательных системах может быть осуществлено поэтапно.
Платежеспособность страховых организаций определяется путем оценки страховых резервов, методика расчета которых имеет некоторые расхождения в странах ЕАЭС. Сближение нормативной базы в части формирования страховых резервов в условиях применения различных методик их расчетов вызывает необходимость использования единых подходов к классификации страховых резервов. Опираясь на международный опыт, предлагается разделить страховые резервы на обязательные и рекомендуемые, а также предоставить возможность национальным регуляторам вводить дополнительные резервы. Диссертант считает, что необходима единая методика расчета обязательных резервов. Наряду с этим в отношении группы дополнительных резервов вполне допустимо предусмотреть возможность применения методик расчета, установленных и/или рекомендованных национальным законодательством.
Анализ и фактического размещения средств страховых резервов в Российской Федерации, Республике Беларусь, Республике Казахстан. Задача унификации регулирования инвестиций страховых организаций требует установления единообразия в классификации и перечне активов, а также определения их соотношений. На уровень регулирования действующей практики и нормативных требований показал расхождения требований в рамках ЕАЭС считаем целесообразным вывести наиболее общие позиции разрешенных активов, оставив в компетенции национальных регуляторов уточнение статуса, рейтинга и оценки активов. По нашему мнению, необходимо предоставить национальным регуляторам право определять исключения по видам активов и устанавливать структуры и более точные количественные и качественные критерии активов, принимаемых для размещения страховых резервов.
В результате исследования национальных страховых систем стран ЕАЭС установлено: для гармонизации и унификации законодательных систем страховой деятельности необходимо ввести единые методы, формы и инструменты контроля и надзора финансовой устойчивости. В качестве исходного может стать установленный перечень показателей пруденциального надзора, включающий определение минимального уровня уставного (собственного) капитала, норматива маржи платежеспособности, состава и структуры активов страховой организации.
Ориентируясь на результат обеспечения единообразия в вопросах финансового регулирования, считаем необходимым в целях формирования единых подходов для оценки активов, капитала и обязательств достижение гармонизации и адаптации счетов и статей баланса. При этом требуется принятие дополнительных нормативных документов и/или внесение изменений в национальное законодательство для гармонизации перечня, содержания и порядка составления форм годовой и консолидированной отчетности в странах ЕАЭС. Для решения этого вопроса предлагается использовать европейский опыт, основанный на применении соответствующих Директив. Наиболее рисковым фактором при интеграции страховых рынков в условиях свободы перемещения капитала является деятельность финансово промышленных, финансовых и страховых групп, что обусловлено тесными финансовыми связями в рамках этих образований и возможностью проявления «связанных рисков», проникновения рисков ликвидности из одной сферы деятельности в другую, из одной страны в другую. Скорость «инфицирования» активов в таких интегрированных структурах, как правило, значительно выше, чем в менее крупных и монопрофильных предприятиях и организациях. Кроме того, финансовые конгломераты способствуют высокой концентрации, монополизации и снижению конкуренции на рынке. Для минимизации негативных внешних эффектов необходима выработка единых подходов к организации контроля за деятельностью подобных структур. В законодательных актах недостаточно проработаны вопросы слияния, преобразования, а также регулирования финансовых (страховых) групп. Поэтому, прежде всего, необходимо введение в национальное законодательство определения и квалифицирующих признаков страховой группы, а также норм, регулирующих их деятельность для пресечения возможных ограничений конкуренции на страховом рынке.
Пруденциальное регулирование на микро- и макро- уровнях
На межотраслевом уровне индикаторы отражают получение позитивных эффектов на финансовом рынке в целом. Отраслевые индикаторы позволяют оценить положительное влияние для развития страхового рынка, противодействие «инфицирования» активов (проникновения рисков из смежных секторов), поддержание стабильности и обеспечение безопасности национальной страховой системы и защиты интересов потребителей страховых услуг. Позитивным результатом введения пруденциальных норм на микроуровне будет достижение устойчивого развития страховой организации, развитие и укрепление финансового потенциала страховых организаций.
В отличие от качественных, количественные индикаторы более четко характеризуют результаты введения пруденциальных норм. Поскольку они поддаются точному расчету и количественному анализу, их использование придает выводам большую обоснованность. По своей природе они могут иметь абсолютные и относительные значения. Кроме того, между ними есть прямая связь. Как правило, абсолютный показатель путем его сопоставления с другими показателями может быть преобразован в относительное выражение.
Эффективность введения пруденциальных норм на макроуровне подтверждается показателями роста ВВП, иностранных инвестиций, снижением расходования бюджетных средств и другими макроэкономическими параметрами. Одновременно их сопоставление с численностью населения позволяет проиллюстрировать проявление результатов от введения правовых норм в относительных величинах. На межотраслевом уровне для изучения эффектов применяются показатели кроссекторального взаимодействия банков, страховых организаций и инвестиционных компаний. В качестве примеров рассматриваются данные о количестве совместных коммерческих сделок, фактах и объемах взаимопроникновения капитала. В относительном выражении могут быть использованы показатели, расчитанные на основе сопоставления с ВВП. Отраслевые показатели более многочисленны и в большей степени характеризуют результативность введения пруденциальных норм. В частности, важно как они повлияют на показатели капитализации и концентрации, объем операций, обобщенные финансовые результаты предприятий отрасли. Существенным дополнением к абсолютным показателям будут относительные, которые более выпукло отражают влияние норм на положение отрасли, на среднеотраслевые показатели рентабельности ее долю в ВВП, долю страховых взносов в затратах населения. Микроэкономический уровень позволяет применить и рассчитать довольно широкий перечень показателей в абсолютном и относительном значении. Это показатели финансовых результатов, объема операций. Показатели платежеспособности и устойчивости могут иметь вид абсолютных и относительных значений. Кроме того, для характеристики используются данные убыточности, рентабельности операций.
Количественные критерии, рекомендованные для оценки регулирующего воздействия, как правило, обладают динамическим характером. Введение правового акта будет отражаться на изменении того или иного экономического параметра. Реакция экономических индикаторов различна в разных временных периодах: первичная, последующая, отложенная, прямая, обратная и т.д. Наиболее активно изменяющимися и находящимися в прямой зависимости будут абсолютные показатели ВВП, РВП, поступления налоговых платежей, показатели капитализации, величины совокупных активов, валового дохода (прибыли), количества субъектов и др. Сложнее ведут себя относительные показатели, которые могут изменяться иногда сразу, а в некоторых случаях – через какой-то срок. В частности, относительно быстро изменятся показатели концентрации капитала, доли страховых взносов в ВВП, соотношение доходов одних и убытков других, изменение уровня деловой активности, величины страховых взносов на душу населения и др. Отложенный результат могут дать показатели среднего уровня оплаты труда работников отрасли и органов надзора, финансовой устойчивости и платежеспособности, убыточности, доли комиссионных платежей, рентабельности активов и собственного капитала и др.
Разработка и введение пруденциальных норм для регулирования деятельности страховых организаций приведет к следующим результатам. На микроуровне будет достигнуто стабильное развитие страховых организаций на основе соблюдения требований по платежеспособности, будут выполнены критерии финансовой устойчивости как следствие улучшения показателей убыточности, рентабельности активов и капитала, оптимизации доходов. На отраслевом уровне произойдет санация в страховой отрасли, с рынка уйдут страховщики, не выполняющие установленные пруденциальные нормы, и тем самым будет достигнута относительная стабильность в отрасли. Сокращение числа страховых организаций приведет к снижению спроса на услуги и, соответственно, на величину и долю комиссионного вознаграждения. Кроме того, контроль соблюдения пруденциальных норм может стать одним из направлений деятельности саморегулируемых организаций. Благодаря повышению финансовой устойчивости субъектов страхового рынка снизятся трансакционные издержки инвестиционных и кредитных учреждений – партнеров страховых организаций, увеличится количество кроссекторальных сделок. Уверенность в надежности страховщиков будет способствовать росту доверия к ним у населения и представителей бизнеса. В конечном итоге приток средств в страховую отрасль позволит привлечь ее инвестиционный потенциал в экономику страны. Проанализировав качественные и количественные критерии оценки регулирующего воздействия, можно сказать, что внедрение пруденциального надзора (на основе нормативов) будет способствовать решению важных задач на макро- и микроуровнях.