Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Необходимость формирования казначейской системы исполнения бюджета в Российской Федерации 8
1.1. Место и роль федерального бюджета в бюджетной системе страны 8
1.2. Причины бюджетного кризиса в Российской Федерации 19
1.3. Предпосылки создания казначейской системы 31
Глава 2. Становление и развитие Федеральной казначейской системы 43
2.1. Основные этапы формирования казначейства Российской Федерации 43
2.2. Структура Федерального казначейства в системе бюджетно-правовых отношений Российской Федерации 50
2.2. Особенности организации исполнения бюджета территориальным отделением Федерального казначейства....58
Глава 3. Механизм казначейской системы исполнения бюджета на территориальном уровне 74
3.1. Экономические инструменты казначейского исполнения бюджета 74
3.2. Совершенствование технологии казначейского исполнения бюджета 90
3.3. Пути повышения эффективности казначейского исполнения бюджета в Российской Федерации 111
Заключение 124
Библиографический список используемой литературы 130
- Место и роль федерального бюджета в бюджетной системе страны
- Основные этапы формирования казначейства Российской Федерации
- Экономические инструменты казначейского исполнения бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Контроль за исполнением бюджета имеет большое социально-экономическое и политическое значение. Перестройка финансовой системы в Российской Федерации в ходе рыночных преобразований сопровождалась коренными изменениями как в самой бюджетной системе, так и в организации финансового контроля.
Создание бюджетной системы в соответствии с новыми принципами ее формирования в период бюджетного кризиса сопровождалось в ходе исполнения бюджетов разных уровней возникновением ряда проблем. Они в определенной мере обусловлены изменениями в банковской системе страны, которые привели к потере такого централизованного органа финансового контроля за исполнением бюджета, как Государственный Банк. Распыление бюджетных средств между многочисленными коммерческими банками создало предпосылки для несанкционированного использования и бесконтрольного движения государственных денежных потоков.
Переход на современную казначейскую систему исполнения бюджета был связан с необходимостью восстановить в значительной мере способность государства управлять исполнением бюджета. Однако проблемы, возникающие в ходе исполнения бюджета не теряют своей остроты и остаются актуальными, несмотря на то, что казначейская система в России существует уже почти восемь лет.
Исследование указанных проблем нуждается в научном обсуждении и анализе не только с точки зрения обобщения опыта работы существующей казначейской системы Российской Федерации, но и целью поиска путей совершенствования этой работы и наиболее эффективного решения задач, способствующих своевременному и полному исполнению бюджета как по доходам, так и по расходам.
В экономической литературе последних лет, посвященной казна-
- 4 -чейской системе исполнения бюджета, в основном, отражается история
становления и опыт работы Федерального казначейства РФ, но в аспекте проблем, связанных с деятельностью территориальных органов казначейской системы, обстоятельных исследований нет.
Казначейская система страны имеет огромное значение в реализации программы перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы, и деятельность территориальных органов Федерального казначейства, направленная на усиление совершенствование финансового контроля, требует к себе постоянного внимания, что и обуславливает необходимость и важность данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является комплексное теоретическое исследование технологии казначейского исполнения федерального бюджета и разработка предложений по совершенствованию методологических принципов организации деятельности казначейской системы, прежде всего, ее территориальных отделений.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
определение основ теоретической концепции структуры казначейской системы на базе обоснования возможных границ распространения функций Федерального казначейства РФ;
оценка эффективности перехода исполнения федерального бюджета органами казначейства Российской Федерации;
исследование технологии казначейского исполнения бюджета на основе анализа отдельных экономических инструментов, используемых Федеральным казначейством РФ в процессе своей деятельности;
анализ причин противоречий, существующих в настоящее время в деятельности казначейской системы, и определение путей их устранения;
обоснование целесообразности полномасштабного перехода на каз-
начейское исполнение бюджетов всех уровней;
- изучение зарубежного опыта организации исполнения бюджета с целью его использования в российской казначейской системе исполнения бюджета.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования служит механизм функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета на территориальном уровне.
Объектом исследования является деятельность Федерального казначейства Российской Федерации как необходимого элемента бюджетного процесса.
Теоретическая и методологическая основы проведенного научного исследования состоят в системном подходе к анализу исполнения центрального звена бюджетной системы - федерального бюджета страны и роли Федерального казначейства РФ в бюджетном процессе. В диссертации использованы монографические работы, публикации российских экономистов по проблемам бюджетной системы и бюджетного процесса. Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса нашли отражение в работах отечественных авторов: Абалкина Л.И., Врублевской О.В., Жукова Е.Ф., Дробозиной Л.А., Задорнова М.Н., Игудина А.Г., Кашина В.А., Ковалевой A.M., Лушина С.Л., Любимцева Ю.Ф., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Поляка Г.Б., Родионовой В.М., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Ходоровича М.Н., Христенко В., Ясина Е.Г. .
Информационной базой исследования послужили материалы российской и зарубежной печати, нормативные документы Федерального Собрания РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, статистические материалы Госкомстата РФ и экспертные оценки, опубликованные в средствах массовой информации.
В работе применены методы логического и системного анализа и
- 6 -синтеза, экспертных оценок.
Научная новизна исследования заключается в разработке основных концептуальных положений совершенствования казначейской системы и технологии казначейского исполнения бюджета.
В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, выносимые на защиту:
определены основы теоретической концепции структуры казначейской системы Российской Федерации;
выделены основные этапы становления и развития казначейской системы в Российской Федерации;
определены факторы, препятствующие централизации всех государственных средств на счетах Федерального казначейства РФ;
внесены предложения по совершенствованию порядка перечисления средств федерального бюджета на распределительный счет органов Федерального казначейства РФ;
определены необходимые направления усиления контроля за движением бюджетных средств через систему Федерального казначейства;
обоснована целесообразность расширения прав бюджетополучателей в части использования выделяемых государственных средств в соответствии с опытом Швеции;
охарактеризованы основные тенденции развития казначейского механизма исполнения бюджета.
Практическая значимость исследования заключается в выделении отдельных этапов становления Федерального казначейства и анализе их особенностей, что дает возможность использовать этот опыт при переводе на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.
Разработанный механизм казначейской системы исполнения бюджета, отработанный на материалах территориального отделения Федерального казначейства РФ, позволяет усовершенствовать процесс ис-
- 7 -полнения как федерального бюджета, так и бюджетов других региональных и местных территориальных образований.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Место и роль федерального бюджета в бюджетной системе страны
Бюджетная система любого государства определяется государственным и административно-территориальным устройством и формируется на основе всей совокупности социально-экономических, правовых и других особенностей, характеризующих то или иное государство.
В странах,имеющих унитарное устройство (например, в Великобритании, Франции и др.), бюджетная система имеет как бы двухъярусное построение - государственный и местные бюджеты. В странах с федеративным государственным устройством (США, Германия, Швейцария) имеется как бы промежуточное звено - бюджеты штатов (США), земель (Германия), кантонов (Швейцария) и соответствующих им административных образований.
Россия является федеративным государством, включающим в себя республики, края, области, города федерального подчинения, автономную область и автономные округа как субъекты Федерации. В связи с разграничением компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации вытекает необходимость существования федерального бюджета и бюджетов каждого из субъектов. А наличие административно-территориальных образований в рамках субъектов Российской Федерации предполагает и наличие местных бюджетов.
Но в границах Федерации соотношение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации может быть неодинаковым. Усиление централизации в управлении народным хозяйством неизбежно ведет к формированию единого государственного бюджета с включением в -него бюджетов всех уровней и широкими полномочиями федеральных органов в распределении и перераспределении бюджетных средств. И наоборот, децентрализация в управлении экономикой предполагает большую самостоятельность субъектов Федерации, а следовательно, и возможность обособленного существования бюджетов субъектов Федерации.
Для Российской Федерации на разных этапах развития ее государственности характерны оба указанных варианта. Практически для всего периода развития страны в составе СССР характерно централизованное руководство экономикой по единому государственному плану. Это предопределяло вхождение Государственного бюджета РСФСР, как и бюджетов других союзных республик, в единый Государственный бюджет СССР. В свою очередь, бюджеты автономных республик в составе РСФСР, областей, краев, городов республиканского подчинения, других административно-территориальных образований составной частью входили в Государственный бюджет РСФСР.
Таким образом, до 1991 года бюджетная система Союза ССР объединяла в государственном бюджете СССР союзный бюджет, бюджет социального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик, в состав которых входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты 20 автономных республик и более 53 тыс. местных бюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковых Советов). Организация бюджетной системы базировалась в это время на трех основных принципах: демократического централизма, национальной политики и единства. Такая система существовала в нашей стране с 1924 года, когда государственные бюджеты союзных республик были впервые законодательно закреплены Конституцией СССР.
Основные этапы формирования казначейства Российской Федерации
"Включение" Федерального казначейства в бюджетный процесс Российской Федерации прошло максимально планомерно и последовательно. Достаточно коротко рассмотреть основные этапы формирования казначейства в России:
На начальном этапе становления территориальных органов федерального казначейства РФ главной задачей было установление контроля за движением денежных потоков, как поступающих в федеральный бюджет, так и выделенных из него. В 1992-1993 годах это проявилось прежде всего в контроле за коммерческими банками, где проводились ежемесячные проверки соблюдения банками сроков прохождения платежных поручений налогоплательщиков на перечисление платежей в Федеральный бюджет, а также своевременности зачисления средств федерального бюджета на счета получателей и их целевого использования на местах.
Контроль Федерального казначейства за передвижением бюджетных средств на счетах коммерческих банков позволил восстановить способность государства видеть и анализировать процесс исполнения бюджета.
С декабря 1993 года в расчетно-кассовых центрах Центробанка России начали открываться счета территориальных органов казначейства, на которые были переведены федеральные средства, что позволило территориальным органам казначейства вести большую работу по учету доходов, обработке платежных документов и составлению отчетности о поступлении платежей в бюджет. 1994 год ознаменовал начало работы казначейской системы с доходной частью федерального бюджета, обеспечивающее расщипление и зачисление в каждый из уровней бюджетной системы причитающейся квоты налогов с учетом льгот, предоставленных каждым уровнем власти. Так как закрепленное в действующем тогда налоговом законодательстве требование о распределении регулирующих налоговых поступлений на уровне самих плательщиков практически не реализовывалось из-за неудобств для налогоплательщиков, налоговых органов и банков, в частности в связи с трех-четырехкратным увеличением документооборота, Федеральное казначейство открыло с 1 августа 1994 года транзитный счет для учета их поступления с ежедневным списанием его остатка на доходные счета бюджетов соответствующих уровней, что способствовало более правильному формированию доходной части бюджетов.
В 1995 году казначейской системой осваивалась работа с расходной частью бюджета. Была задействована четкая схема доведения выделенных из федерального бюджета средств до каждой бюджетной единицы, при этом по всей "вертикали" средства физически не попадали на счета соответствующих распорядителей (Министерств, Главков и т.п), а доводились до конечных получателей на основании распределительных решений их вышестоящих органов (в пределах выделенных средств) через казначейские счета. Так за счет изменения схемы финансирования сокращено количество денежных трансакций (т.е. федеральные деньги стали перечисляться по "прямому" назначению, минуя различные вышестоящие ведомства), сократилась цепочка бюджетных счетов.
Экономические инструменты казначейского исполнения бюджета
Исполнение федерального бюджета является последней стадией бюджетного процесса и представляет собой практическую реализацию федерального бюджета по всем предусмотренным показателям его доходной и расходной частей. Существенная роль в исполнении федерального бюджета принадлежит территориальным органам Федерального казначейства Российской Федерации.
Исполнение федерального бюджета территориальными органами Федерального казначейства Российской Федерации происходит на основании федерального закона "О бюджете—" на очередной год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса:
- исполнение бюджета по доходам
- исполнение бюджета по расходам
Исполнение федерального бюджета осуществляется территориальными органами Федерального казначейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах) на основании распоряжения Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.
В процессе казначейского исполнения федерального бюджета в Российской Федерации используются специфические экономические инструменты , к основным из которых относятся:
- бюджетная роспись федерального бюджета;
- уведомление об ассигнованиях из федерального бюджета;
- бюджетное обязательство и лимит бюджетных средств;
- подтвержденное платежное обязательство федерального бюджета;
- финансирование расходов;
- лицевые бюджетные счета;
- главная книга казначейства;
- блокировка расходов;
- государственный контракт и заказ.
На основе бюджетной росписи осуществляется исполнение федерального бюджета, в т.ч. по подразделениям бюджетной классификации и распорядителям бюджетных ассигнований, посредством составления росписи доходов и расходов.
На основе росписи доходов и расходов федерального бюджета и утвержденных ассигнованиях из федерального бюджета, сообщенных Федеральным казначейством, составляется уведомление об ассигнованиях из федерального бюджета.
Согласно бюджетного обязательства орган, исполняющий бюджет, подтверждает свою обязанность совериить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающую на основе бюджетной росписи.
На основании бюджетных обязательств рассчитываются лимиты бюджетных обязательств , размер которых определяется и утверждается для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на основании росписи доходов и расходов, доведенных бюджетных ассигнований и прогноза поступления доходов и средств заимствований федерального бюджета.
Согласие территориальных органов Федерального казначейства на совершение расходования бюджетных средств после проведения соответствующей проверки оформляется в виде лодтверженного платежного обязательства федерального бюджета.
