Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ 11
1.1. Состояние и проблемы финансирования социальной сферы в России условиях переходного периода 11
1.2. Зарубежный опыт финансирования социальных расходов 27
1.3. Анализ исследований по проблемам финансирования социальной сферы 37
ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 49
2.1. Особенности финансов социальной сферы муниципального образования 49
2.2. Механизм финансирования социальной сферы муниципального образования: сущность и принципы формирования 62
2.3. Методические рекомендации по оценке эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования 81
ГЛАВА 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 104
3.1. Социальная сфера муниципального образования «Город Остров и Островской район» и основные проблемы ее развития 105
3.2. Формы и методы финансирования социальной сферы муниципального образования
«Город Острови Островской район» 115
3.3. Направления повышения эффективности механизма финансирования социальной сферы
муниципальных образований 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 139
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 149
- Состояние и проблемы финансирования социальной сферы в России условиях переходного периода
- Особенности финансов социальной сферы муниципального образования
- Социальная сфера муниципального образования «Город Остров и Островской район» и основные проблемы ее развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к рыночным отношениям поставил перед российским обществом много сложных задач, одной из которых является выбор модели социального развития и, следовательно, форм и методов финансирования социальной сферы.
К концу 2003 г. положение в социальной сфере характеризуется как затянувшийся системный кризис: сокращается численность российского населения при одновременном увеличении доли граждан пенсионного возраста; жилищные программы практически заморожены, наблюдается зачастую необоснованный рост тарифов на коммунальные услуги; уровень безработицы населения в большинстве регионов России достигает 10-12% активного населения; состояние учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, спорта в целом не соответствует современным требованиям.
Несмотря на наблюдающиеся после 1998 г. тенденции улучшения ряда экономических показателей, в том числе таких важнейших как реальные денежные доходы и реальная заработная плата на одного работника, ситуация изменяется очень медленно: реальные доходы большинства населения ниже, чем до реформ, что в целом является препятствием для расширения рыночных методов финансирования социальной сферы.
Рост социальных расходов федерального бюджета обусловлен инфляционными процессами и изменениями в статистическом учете. Так, расходы на социальную сферу в сопоставимых цифрах (в долл. США) снизились с 10,3 млрд. долл. в 1997 г. до 3,38 млрд. долл. в 1999 г. и превышение докризисного уровня расходов определено федеральным
бюджетом на 2002 г. (18,6 млрд. долл.) с учетом средств Фонда компенсаций и программ содействия занятости. В период 1995-2002 гг. при незначительном росте доли расходов на образование с 3,85% до 4,11%, доля расходов на культуру и искусство сократилась с 0,57% до 0,53%; на здравоохранение и физическую культуру — с 1,78% до 1,64%. В общей структуре расходов на социальную сферу в 2001-2002 г. выросли затраты по статье «социальная политика», что связано с формированием на федеральном уровне Фонда компенсаций и переводом на бюджетное финансирование программ содействия занятости населения. Налоговые реформы 2000-2001 гг. резко сократили финансовую базу муниципальных органов власти, на которые возложены ответственность за решение практически всех проблем локального характера в социальной сфере.
При этом муниципальный уровень власти является точкой пересечения всех острых углов современного российского общества, и проблемы развития муниципальных образований отражают затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям: ограниченность доходной базы и несбалансированность муниципальных бюджетов, распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения, падение доверия населения к институтам власти.
Решение указанных проблем лежит во многих плоскостях. Одним из направлений их решения является повышение эффективности финансирования социальной сферы на основе реализации системного подхода к формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципальных образований, что и определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Состояние изученности проблемы. Теоретические и практические вопросы, связанные с особенностями управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, отражены в работах К.Н. Знаменской, П.А. Ореховского, В.Е. Рохчина,
Е.В. Тишина, П.Г. Цицина, B.C. Чекалина, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и др. Вопросы формирования социальной политики, социальной защиты населения в условиях рыночной экономики, роли социальной сферы в обеспечении экономической безопасности страны исследованы в работах Л.А. Батурина, В.И. Бутова, В.Г. Игнатова, К.Ф. Пузыни, В.К. Сенчагова, СВ. Ходарева, А.Н. Цветкова, С.А. Язвенко. Финансовые проблемы развития муниципальных образований освещены в трудах Е.М. Бухвальда, В.В. Иванова, В.Г. Панскова, М.И. Яндиева, С.Н. Яшина.
Вместе с тем, вопросы формирования и совершенствования финансовых механизмов социальной сферы на муниципальном уровне комплексно не исследованы. Преимущественно рассматриваются проблемы совершенствования межбюджетных отношений, расчета минимальных стандартов и нормативов финансирования учреждений социальной сферы муниципальных образований. Не исследована сущность и специфика финансов социальной сферы муниципальных образований, не определены принципы и процедуры формирования и совершенствования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, не раскрыты методы оценки его эффективности, что и определило цель и задачи диссертационной работы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно обоснованных теоретических положений и практических рекомендаций по формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и обеспечению его эффективности.
Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
проведен анализ проблем финансирования социальной сферы
муниципальных образований в России в условиях переходного периода;
проведен анализ форм и методов финансирования социальной сферы за рубежом;
обобщены методические подходы к разработке вопросов управления финансами социальной сферы;
разработаны методические положения по формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования;
разработаны рекомендации по повышению эффективности финансирования социальной сферы муниципальных образований.
Предметом исследования являются финансовые отношения в социальной сфере экономики рыночного типа.
Объектом исследования является социальная сфера муниципального образования.
Теоретическую и методологическую основу диссертации
составили труды зарубежных и отечественных специалистов,
посвященные проблемам развития социальной сферы в условиях рыночных отношений, финансирования социальных расходов на муниципальном уровне. Для решения поставленных в работе задач применялись диалектический метод, методы системного анализа, статистические методы. Информационную базу исследования составили законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, статистические данные, характеризующие состояние и финансирование социальной сферы.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:
уточнена сущность финансов социальной сферы муниципального образования, определены особенности финансов социальной сферы, учет которых необходим при разработке методических положений по
формированию и совершенствованию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования;
предложено определение механизма финансирования социальной сферы, реализован отраслевой, функциональный и институциональный подход к структурированию механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, определены принципы его формирования и совершенствования;
выявлены, обобщены и классифицированы факторы, влияющие на эффективность механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, определены источники возможных сбоев в функционировании механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и предложены методы воздействия на рискообразующие факторы с целью снижения их негативного влияния;
обоснована система показателей оценки эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, позволяющая комплексно оценивать адекватность механизма финансирования социальных расходов уровню и потребностям развития социальной сферы муниципального образования;
обоснованы направления совершенствования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что методические положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы администрациями и комитетами муниципальных образований при формировании и совершенствовании механизма финансирования социальной сферы, при разработке программ повышения эффективности финансирования социальной сферы, а также законодательными органами при совершенствовании нормативно-правового регулирования финансовых отношений в социальной сфере.
Развиваемый в работе подход, выводы и предложения, вытекающие из диссертационной работы, были использованы при разработке программы совершенствования финансирования социальной сферы муниципального образования "Город Остров и Островский район" Псковской области, при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований Центрального федерального округа.
Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и
предложения диссертационного исследования были доложены,
обсуждены и одобрены на IV-й и V-й межвузовских конференциях аспирантов и докторантов «Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе» (2002-2003 гг.), на И-й Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и опыт совершенствования управления и повышения эффективности функционирования учреждений и предприятий социальной сферы» (2003 г.) в Санкт-Петербурге.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.
Во Введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цель и задачи исследования, его предмет и объект, методологическая и информационная база, научная новизна и практическая значимость.
В первой главе диссертации - «Финансирование социальной сферы в условиях рыночных отношений» - проанализированы особенности финансирования социальной сферы страны в условиях переходного периода, обобщены проблемы финансирования социальной сферы в целом и муниципальных образований в частности; систематизирован зарубежный опыт финансирования социальных расходов; обобщены теоретические и методические подходы к разработке проблем финансирования социальной сферы муниципальных образований.
Во второй главе диссертации - «Методические основы формирования и совершенствования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования» - уточнена сущность финансов социальной сферы муниципального образования и выявлены их особенности; предложено понятие механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, исследована его структура в отраслевом, функциональном и институциональном разрезах, определены принципы его формирования; разработаны методические положения по оценке эффективности механизма финансирования социальных расходов' муниципального образования, включающие в себя: классификацию внешних и внутренних факторов, влияющих на эффективность механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, оценку источников возможных сбоев в функционировании механизма финансирования социальной сферы муниципального образования и выбор методов воздействия на факторы с целью снижения их негативного влияния; систему показателей оценки эффективности механизма финансирования социальной сферы муниципального образования, методику их расчета и анализа.
В третьей главе диссертации - «Рекомендации по повышению эффективности финансирования социальной сферы муниципальных образований» - выявлены проблемы развития социальной сферы муниципального образования «Город Остров и Островской район», систематизированы формы и методы финансирования социальной сферы этого муниципального образования, обоснованы направления повышения эффективности финансирования российских муниципальных образований.
В Заключении изложены основные результаты диссертационного исследования.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 8 научных работах общим объемом 1,12 п. л.
Состояние и проблемы финансирования социальной сферы в России условиях переходного периода
Уровень развития социальной сферы является одной из важнейших характеристик эффективности современного демократического государства, поскольку условия воспроизводства трудовых ресурсов напрямую зависят от состояния образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, культуры и спорта, от той реальной их роли в экономической структуре хозяйства, которая реализуется посредством проводимой социально-экономической политики и форм и методов ее . финансирования.
Формирование рыночной системы хозяйствования поставило перед российским обществом много сложных задач: политических, экономических, социально-демографических. При этом задачей, в плоскости которой пересекаются и политические, и экономические векторы, является задача определения роли и места социальной сферы в современных общественно-экономических отношениях, характер и способы финансирования социальной сферы.
Трудности реформирования экономических отношений проявились практически во всех сферах хозяйственной жизни страны. Если проанализировать основные результаты социально-экономического развития страны за период 1997-2002 гг. (табл. 1.1), то представляется возможным сделать вывод, что при росте ВВП на 116,1% к уровню 1997 г., уровень реальных доходов населения к 2003 г. так и не превысил докризисный уровень 1997 г. и составил по итогам 2002 г. 91,3% к уровню 1997 г.
. link2 Особенности финансов социальной сферы муниципального образования link2
Социальная сфера является одной из ведущих в принятой классификации отраслей и сфер экономической системы. При этом роль и значение социальной сферы постоянно возрастает. Это связано со следующим:
социальная сфера является сферой всеобщего потребления, поскольку вне зависимости от квалификации, возраста, рода занятий каждый гражданин в определенной степени связан с этой сферой, и по мере экономического прогресса эта связь углубляется;
усиливающаяся сложность и интенсивность производственных процессов определяет необходимость постоянного воспроизводства рабочей силы на соответствующем требованиям современного производства уровне: рабочая сила должна быть в достаточной степени образованной, квалифицированной и здоровой, что обусловливает необходимость развития образования и медицины;
изменяется демографическая структура общества: рост населения с одной стороны сопровождается увеличением числа лиц пенсионного возраста, что влечет рост социальных расходов.
Проведенный анализ финансовых отношений в социальной сфере России на макроэкономическом уровне позволил выявить следующие их особенности:
основное бремя финансирования расходов, связанных с обеспечением развития социальной сферы, возложено, прежде всего, на государство, в силу того, что для частного бизнеса, как правило, социальная сфера является малопривлекательной;
государство вынуждено строить всеобъемлющую систему финансовых отношений в социальной сфере для того, чтобы обеспечить минимальные социальные стандарты практически для всех групп населения, что особенно важно в условиях недостаточно насыщенного потребительского рынка и слаборазвитого рынка труда;
формирование многоуровневого финансового механизма в социальной сфере является достаточно сложной проблемой, что связано не только с общим тяжелым состоянием государственных финансов, финансов социальной сферы в целом, недостаточным уровнем разработки теоретических вопросов регулирования финансовых отношений в социальной сфере, но и с проблемами построения системы финансовых потоков, соответствующих правам и обязанностям, закрепленных на каждом уровне власти и управления в России;
для муниципальных образований сложность формирования финансового механизма социальной сферы обусловлена также неурегулированностью статуса муниципального образования, особенностями построения налоговой системы, недостаточной проработкой вопросов финансирования социальных потребностей населения муниципального образования, что приводит к тому, что обязанность финансирования социальных расходов населения в значительной степени обособлена от места проживания граждан;
в целом действующее финансовое законодательство не разрешает противоречие между правами российского гражданина на качественные социальные услуги в области образования, охраны здоровья, труда, проживания и финансовыми возможностями той организационно-территориальной формой - муниципальное образование, в рамках которой реализуется его статус как гражданина. Так, основные объекты социальной сферы, как правило, сосредотачиваются на уровне муниципального образования, и удовлетворение основных социальных потребностей населения в дошкольном и школьном образовании, в медицинском обслуживании, в коммунально-жилищном обеспечении и пр. связаны непосредственно с местом проживания граждан, поскольку социальные услуги, как правило, потребляются в месте их производства, и в силу этого не могут перемещаться без материальной базы их оказания.
Таким образом, роль и значение муниципального уровня в обеспечении эффективного развития социальной сферы определяет необходимость разработки теоретических аспектов финансов социальной сферы в целом и финансов социальной сферы муниципального образования в частности.
Социальная сфера муниципального образования «Город Остров и Островской район» и основные проблемы ее развития
Социальная сфера Российской Федерации может быть структурирована по различным признакам. При этом основными признаками могут быть:
а) отношения собственности, и тогда все объекты социальной сферы могут быть разделены на объекты, находящиеся в федеральной собственности и обслуживающие интересы всей страны, объекты собственности субъектов федерации, которые оказывают социальные услуги для населения региона, объекты собственности муниципального образования, которые оказывают социальные услуги населению муниципального образования;
б) территориальный признак нахождения объекта социальной сферы, и тогда каждый объект социальной сферы находится на территории определенного муниципального образования и вне зависимости от субъекта собственности реализует определенные интересы этого муниципального образования.
Поскольку большинство объектов социальной сферы находятся в муниципальной собственности, то главной особенностью в отношениях по удовлетворению социальных потребностей населения является ярко выраженный муниципальный интерес в их устойчивом функционировании и развитии.
Для разработки конкретных рекомендаций по повышению эффективности финансирования социальной сферы муниципальных образований на основе формирования и совершенствования механизма финансирования социальной сферы муниципального образования в диссертационном исследовании было выбрано в качестве конкретного объекта исследования муниципальное образование Псковской области «Город Остров и Островской район». Наш интерес к этому муниципальному образованию связан с тем, что в плане формирования целостной концепции управления социально-экономическим развитием муниципального образования, формирования концепции управления финансами муниципального образования это муниципальное образование является на современном этапе наиболее продвинутым.
Работа по разработке «Концепции социально-экономического развития муниципального образования "Город Остров и Островский район" на период до 2010 года» началась в декабре 2001 года. Распоряжением главы муниципального образования была сформирована группа стратегического планирования, в которую вошли специалисты администрации муниципального образования, представители заинтересованных государственных органов и субъектов хозяйствования. Результатом работы этой группы стал анализ и обобщение основных финансовых характеристик и тенденций развития данного муниципального образования, разработаны рекомендации в виде основных целей и приоритетов местной финансовой политики, даны рекомендации по формированию стратегического и годового финансового баланса, конкретизированы процедуры организацию сводно-бюджетного процесса.
