Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
1.1. Децентрализация государственного управления и реформирование бюджетной системы России 16
1.2. Децентрализация бюджетной системы и финансовая самостоятельность местного самоуправления
1.3. Основы бюджетных прав органов местного самоуправления
Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
2.1. Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России 56
2.2. Теории и модели построения межбюджетных отношений в системах регулирования территориального развития зарубежных стран
2.3. Принципы межбюджетных отношений на региональном уровне
Глава 3. АНАЛИЗ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И БЮДЖЕТНОГО
НЕРАВЕНСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
3.1. Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований 103
3.2. Анализ территориальной бюджетной дифференциации современной России
3.3. Оценка взаимосвязи экономического развития территории с ее бюджетной обеспеченностью 146
Глава 4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ 162 ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
4.1. Методы оценки бюджетных потребностей территорий 162
4.2. Методы оценки налогового потенциала территорий 178
4.3. Эволюция и пути совершенствования методик распределения финансовой помощи муниципальным образованиям
4.4. Имитационная модель бюджетного регулирования 214
Глава 5. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ МЕХАНИЗМОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ
5.1. Количественная оценка налогового потенциала и бюджетных потребностей муниципальных образований Рязанской области 224
5.2. Распределение фонда финансовой поддержки муниципальных образований
Заключение 254
Приложение 264
Литература 295
- Децентрализация государственного управления и реформирование бюджетной системы России
- Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России
- Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований
- Методы оценки бюджетных потребностей территорий
- Количественная оценка налогового потенциала и бюджетных потребностей муниципальных образований Рязанской области
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С политическими реформами последнего десятилетия XX века в России изменилось не только ее конституционное устройство, но также принципы и методы управления экономикой. Многие функции управления оказались переданными регионам и органам местного самоуправления. Децентрализация планирования и управления не только предоставила новые возможности, но и предъявила новые требования к управлению экономическими процессами. Конституционно-правовая и финансово-экономическая самостоятельность административно-территориальных образований современной России, с одной стороны, и необходимость территориальной интеграции на уровне как Федерации, так и ее субъектов - с другой стороны, по-новому ставят вопросы управления территориальным развитием. Правовые и финансовые противоречия между разными уровнями власти не ликвидированы и во многом определяют характер развития как страны в целом, так и отдельных ее регионов.
Успешное социально-экономическое развитие любой самостоятельной административно-территориальной единицы в значительной степени основывается на ее финансовой системе, ее налоговом потенциале, активности и эффективности территориального управления. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетных системах и отдельных бюджетах, обеспечивают государственным и муниципальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Однако развитие и самой финансовой системы зависит от активности проводимых реформ как в регионе, так и в муниципальном образовании. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и муниципальных финансов. Последние, в свою очередь, способ ствуют формированию стимулов для создания благоприятных условий экономического развития и социального обеспечения населения.
Вместе с тем существующие сегодня проблемы межбюджетных отношений требуют не только корректировки и развития своих принципиальных основ в теоретическом аспекте, но и решения многих методологических и методических вопросов. При построении межбюджетных отношений в федеративном государстве, каким является Россия, интересы какого-либо уровня бюджетной системы не могут превалировать над интересами других. В интеграционных процессах приоритеты общегосударственного и общерегионального уровней превалируют над приоритетами отдельных территорий. Однако настоящая интеграция достигается там и тогда, где и когда удается совместить интересы всех отдельно взятых территорий, сколь малыми бы они не являлись, с интересами государства. Именно поэтому вопросы оценки степени экономического и социального неравенства регионов и муниципальных образований, принципы и методы распределения финансовой помощи, степень управляемости территориальных сообществ со стороны местных органов власти и муниципальными финансами со стороны вышестоящих бюджетов постоянно находятся в центре внимания отечественной теоретической науки.
Однако большинство исследований в области территориального управления и построения межбюджетных отношений последнего времени связано с анализом этих проблем на уровне «Федерация - субъект Федерации». При этом значительно меньше внимания уделяется взаимоотношениям «субъект Федерации - муниципальное образование». В связи с этим назревшей необходимостью как в научном, так и в практическом отношении является разработка теоретических и методических вопросов, обеспечивающих единый подход к решению совокупности проблем построения межбюджетных отношений на региональном уровне. Теоретиче ские проблемы построения межбюджетных отношений на региональном уровне, методология и методики бюджетного регулирования и предопределили актуальность, цель и задачи настоящего исследования.
Состояние изученности проблемы. Вопросы регулирования территориального развития, сочетания финансовых интересов государства с интересами регионов и местного самоуправления не являются новыми ни для отечественной, ни для зарубежной науки и практики. Они неоднократно являлись предметом исследования в различные периоды российской истории. Теоретические и практические аспекты становления и развития местных финансов, механизмов финансового и бюджетного регулирования, межбюджетных отношений, территориального управления исследовались в трудах отечественных ученых: Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, О.В. Вруб-левской, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, А. Лаврова, Б. Лавровского, В.Н. Лексина, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова и других. Вопросы бюджетного федерализма и финансовых отношений нашли свое отражение и в работах зарубежных экономистов: Ат-кинсона Э.Б., Брю С.Л., Макконнела К.Р., Нордхауза В.Д., Рефьюза Роберта У., Самуэльсона П., Стиглица Дж.Э., Третнера К.Х., Юилла Д. и др.
Практически с самого начала проведения экономических реформ в современной России, с момента декларирования территориальной самостоятельности регионов и местного самоуправления появилась проблема взаимоотношений различных уровней власти и управления, и в первую очередь - по финансово-бюджетным вопросам. При этом если вопросам государственных финансов, отношениям федерального центра с регионами посвящено достаточно много работ, то к вопросам региональных и местных финансов повышенный интерес стал наблюдаться только в последнее время. Безусловно, это связано с желанием перенести основной акцент в проведении реформ на региональный и местный уровни. Не случайно во многих работах, анализирующих ход бюджетного реформирования, отмечается, что проводимый до последнего времени процесс бюджетных реформ не затрагивал самый нижний уровень бюджетной системы - уровень местных бюджетов.
В результате конец 90-х годов стал периодом углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного вызревания предпосылок для их преобразования и развития. С одной стороны, началось реформирование местных финансов, принят Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», приняты Бюджетный и Налоговый кодексы. С другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношениях властей разного уровня, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов. Правовой и финансовый дисбаланс органов местного самоуправления, отсутствие проработанных методик расчета количественных параметров принимаемых бюджетов приводят к сложностям во взаимоотношениях бюджетов двух уровней. Очевидно, имеющийся опыт и отдельные разработки по данным вопросам в некоторых регионах в целом не восполняют имеющийся методологический и методический вакуум.
Возросшая потребность в разрешении имеющихся проблем, рост внимания к ним со стороны органов власти, работающих практиков и экономической науки уже сами по себе являются убедительным свидетельством того, что степень проработанности данной проблематики в настоящее время явно недостаточна. Процесс построения Российского федеративного государства находится на этапе своего становления. Его составная часть -бюджетно-налоговый федерализм - является одной из важных составляющих, требующих своего совершенствования. Возникает необходимость выявления общих закономерностей и специфических особенностей в во просах регулирования территориального развития и построения межбюджетных отношений. В последнее время это становится особенно актуально в связи с реформированием местного самоуправления, реформированием местных финансов и их взаимоотношений с вышестоящими бюджетными уровнями.
Объект исследования. Объектом исследования являются межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность теоретических и методических проблем регулирования механизмов фискальных отношений между бюджетами регионального и местного уровней.
Цель исследования. Целью исследования является разработка принципиальных теоретических положений, методологических подходов и методик, определяющих формирование эффективных финансовых механизмов регулирования территориального развития и построения систем межбюджетных отношений на региональном уровне. Для достижения поставленной цели в диссертации предполагалось решить следующие задачи:
исследовать методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования развития региона, их роль в выборе стратегии территориального развития;
изучить отечественный и зарубежный опыт развития и организации межбюджетных отношений с целью формирования методологической базы анализа ситуации, сложившейся в данной сфере в настоящее время, а также выявления закономерностей и характерных национальных особенностей, учитываемых при разработке и осуществлении реформ налогово-бюджетных систем;
исследовать принципы организации межбюджетных отношений в современной России в целях определения их соответствия общим тенденциям развития местного самоуправления и построения систем бюджетного регулирования;
исследовать состояние и развитие территориального бюджетного неравенства в современной России в его национальном и региональном аспектах, а также их взаимосвязь с общими тенденциями социально-экономического развития территорий и механизмами финансово-бюджетного регулирования;
разработать методику оценки соответствия бюджетного положения территорий уровню их экономического развития, позволяющей идентифицировать муниципальные образования и регионы по степени их социально-экономического развития;
разработать методологию оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, позволяющую количественно определить степень регулирующих возможностей органов местного самоуправления в части управления подведомственной территорией;
провести анализ методов распределения фонда финансовой поддержки территорий с целью выявления закономерностей их развития, определения проблем в данной области в настоящее время, а также оценки их соответствия современным тенденциям развития механизмов территориального управления;
исследовать и разработать методы оценки налогового потенциала территорий и их возможностей в формировании собственных бюджетных доходов, а также методологические подходы и методику оценки бюджетных потребностей территорий как объективной основы в распределении финансовых ресурсов;
- провести апробацию механизмов бюджетного регулирования на региональном уровне, на основании чего получить оценку обоснованности сформулированных в работе положений.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили принципы и положения, разработанные представителями различных школ и направлений экономической теории о моделях государственного и социально-экономического устройства общества, труды отечественных и зарубежных ученых и экономистов в области теории и практики финансов, государственного и территориального управления, законодательные акты зарубежных стран, законодательство России и местного самоуправления по вопросам финансовой, бюджетной и налоговой политики, построения межбюджетных отношений и федеративного устройства государства, материалы конференций и семинаров по проблемам местных бюджетов и бюджетного регулирования, методические и инструктивные документы.
В ходе исследования были использованы методы системного, структурного, функционального анализа, структурной декомпозиции, математического моделирования, в том числе аппарат статистического анализа: факторный, корреляционный и регрессионный. В работе также применялись методы ранговой и функциональной классификации, методы ретроспективного анализа и экстраполяционного прогнозирования, имитационного моделирования, экспертные оценки.
В качестве информационной базы в работе были использованы материалы Госкомстата РФ, в том числе его региональных отделений, Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ и Министерства экономики РФ (в том числе распространяемые в электронных средствах массовой информации). Использованы также результаты специальных экономических исследований, полученные автором при разработке ряда госбюджетных и хоздоговорных НИР, выполненных в период с 1998 по 2003 гг. и финансируемых РГНФ, Министерством образования РФ и Рязанской областной Думой. Степень обобщения и уровень формализации обрабатываемой информации и получаемых результатов доводились до конкретных алгоритмических процедур, применение которых и рекомендовано в практической деятельности.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических положений, методологических подходов и методик по формированию эффективных финансовых механизмов бюджетного регулирования, а также ряда практических предложений для решения проблем межбюджетных отношений на региональном уровне.
В работе были получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
на основе исследования финансово-правового положения муниципальных образований сформулированы принципы организации местных финансов: «принцип единства финансовых прав и финансовых обязанностей органов местного самоуправления» и «принцип единства их финансовых обязанностей и ответственности», предполагающие, что финансовые права органов управления должны рассматриваться одновременно и как их обязанности, а ответственность органов территориального управления должна наступать не только в процессе исполнения принятых бюджетов, но и на этапе их планирования;
исследованы методологические подходы к построению механизмов финансового регулирования территориального развития и уточнены принципы организации межбюджетных отношений: «принцип единства выравнивания и стимулирования», «принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов»;
предложена методология оценки финансовой самостоятельности муниципальных образований, основанная на измерении их налоговой, бюджетной самостоятельности и самостоятельности в области тарифного регулирования и заключающаяся в оценке относительной силы механизмов финансового управления со стороны местных органов власти;
произведена оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований современной России и обоснован принципиальный подход к определению ее «достаточности» и «пределов», заключающийся в определении взаимозависимости финансовой самостоятельности от степени экономической специализации территории;
разработана методика ранговой оценки соответствия экономического развития территорий уровню их социального обеспечения, основанная на идентификации групп территорий по уровню их развития и построении матрицы соответствия, определена роль межбюджетных отношений и финансовой помощи в этом соответствии в качестве одного из основных источников финансовых средств местных органов власти и развития муниципальных образований;
исследован генезис категории «налоговый потенциал» территории и сформулированы положения, на основе которых осуществляется определение территориального налогового потенциала: налоговый потенциал в своем подавляющем большинстве включает в себя налоговые поступления; налоговый потенциал определяется в рамках конкретного временного интервала; для определения налогового потенциала необходимо создание некоторой системы сравнений, позволяющей в относительных категориях давать характеристику территориальных потенциальных возможностей;
обоснован подход к разработке многокритериального алгоритма распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований, состоящего в распределении финансовых средств по крите рию средней бюджетной обеспеченности и критерию среднедушевой дефицитности бюджета;
- предложен механизм распределения финансовой помощи муниципальным образованиям, реализующий принцип единства выравнивания и стимулирования, а также принцип зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов путем введения и использования коэффициента налоговых усилий.
Практическая значимость, апробация и внедрение результатов исследования. Практическая значимость работы определяется прикладным характером проблемы формирования эффективных механизмов бюджетного регулирования. Полученные результаты вносят определенный вклад в теорию и практику межбюджетных отношений. Разработанные в диссертации методические и методологические подходы к исследованию проблем бюджетного регулирования имеют существенное значение для разработки стратегических ориентиров территориального развития на региональном уровне.
Использованные в работе механизмы и инструменты анализа и диагностики социально-экономических процессов могут послужить методологической и методической основой для проведения аналогичных исследований в целях регулирования бюджетных процессов и развития муниципальных образований в регионах России.
Разработанные методики оценки возможностей территорий в формировании бюджетных доходов и бюджетных потребностей в целях бюджетного регулирования, основанные на методах регрессионного анализа, а также имитационная модель бюджетного планирования и сформулированные в ее рамках четыре уровня имитационных переменных могут быть рекомендованы к практическому управлению органами территориального управления.
Практическая значимость работы состоит также в доведении ряда ее положений по совершенствованию механизма финансово-экономического управления муниципальными образованиями до уровня практических рекомендаций. Материалы работы использованы при подготовке закона Рязанской области «О бюджетном устройстве Рязанской области», при формировании бюджетов Рязанской области на 2000-2003 гг. и Пермской области на 2000-2001 гг., при разработке «Концепции социально-экономического развития Рязанской области на период до 2004 года», а также Программы развития межбюджетных отношений в Рязанской области.
Представленные в диссертации теоретические, методические и практические результаты были получены автором на основе анализа, диагностики и прогнозирования социально-экономических и бюджетных процессов, проведенных в рамках ряда научно-исследовательских работ, в том числе выполненных по заказу Рязанской областной Думы: «Совершенствование межбюджетного регулирования в Рязанской области» (2000 г.), «Разработка механизмов межбюджетного регулирования и экономическое развитие территорий Рязанской области» (2001 г.), «Принципы формирования инвестиционной политики Рязанской области» (2001 - 2002 гг.), выполненной в рамках гранта РГНФ «Исследование становления и развития финансово-экономических основ местного самоуправления в системе федеративного устройства Российского государства» (2000 г.), выполняемой по заказу Министерства образования РФ: «Стратегическое управление социально-экономическим развитием муниципального образования» (2003 -2005 гг.).
Основные положения проведенного исследования докладывались автором на всероссийских, межрегиональных и международных научно-практических конференциях: «Инвестиционный климат и социально экономическое развитие регионов» (г. Рязань, 1999 г.), «Экономические реформы в России» (г. Санкт-Петербург, 2000 г.), «Региональные аспекты социально-экономических последствий экономического развития» (г. Рязань, 2001 г.), «Инновационное развитие регионов: механизмы формирования технологической политики» (г. Пенза, 2001 г.), «XXX Огаревские чтения» (г. Саранск, 2001 г.), «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза, 2002 г.), 37-я научно-техническая конференция, посвященная 50-летию Рязанской государственной радиотехнической академии (г. Рязань, 2002 г.), «Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов» (г. Пенза, 2003 г.).
Теоретические обобщения и практические выводы работы использованы в учебном процессе при изучении курсов «Бюджетная система региона», «Муниципальный менеджмент», «Экономика муниципального хозяйства», «Региональная экономика и управление», «Государственные и муниципальные финансы», «Экономика города», «Муниципальные финансы и бюджет» студентами Рязанской государственной радиотехнической академии.
Публикация результатов исследования. По теме диссертации автором опубликовано 31 работа общим объемом 59,7 п.л., в том числе написанных лично автором - 50,4 п. л., две индивидуальных монографии, разделы в двух коллективных монографиях, одно учебное пособие, а также статьи, доклады и тезисы докладов.
Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, приложений и библиографического списка, включающего 389 источников, изложена на 335 страницах; содержит 28 таблиц, 32 рисунка, 9 приложений и имеет следующую структуру.
Децентрализация государственного управления и реформирование бюджетной системы России
Становление рыночных отношений в России в конце XX века положило начало развитию процессов децентрализации системы государственного управления. Децентрализованная структура управления экономикой в системе хозяйствования рыночного типа предполагает передачу многих функций управления на места и в регионы, у которых в этом случае появ-ляется определенная самостоятельность в проведении собственной эконо-мической политики. Но децентрализация планирования и управления и развитие рыночных отношений не только предоставили новые возможности, но предъявили и новые требования в сфере управления экономическими процессами. В этой связи проблема становления и развития института местного самоуправления в современной России является одной из наиболее актуальных, в том числе и возможно в первую очередь - ее финансовый аспект.
Финансы с точки зрения территориального управления играют важную роль в структуре рыночных отношений, в обустройстве современной России. Они являются основой жизнеобеспечения населения, что выводит их за рамки вопросов местного значения, и ставит в разряд задач общегосударственных. Эффективность механизмов финансового управления во многом определяется самой структурой построения территориального управления в целом, моделью государственного устройства и ролью в ней местного самоуправления.
Вопросы организации территориального управления всегда находились в центре внимания отечественной науки и практики. Периодически предпринимаемые на протяжении всей истории Российского государства реформы имели своей целью повысить эффективность управления регионами и экономикой страны в целом. Последняя в «доперестроечное» время такая крупномасштабная реформа была предпринята в стране в конце 50-х - начале 60-х годов, когда с принятием Закон СССР «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» были введены экономические административные районы. Организованные на их основе Советы народного хозяйства (совнархозы) стали тогда «основной организационной формой управления промышленностью» [23, с. 132]. В последнее десятилетие вопросы регионального и местного управления вновь приобрели острую актуальность.
Проблемы территориального управления крайне сложно отделить от финансовых и организационно-административных механизмов реализации этого управления. Как правило, главным вопросом общественного устройства является степень централизации (либо децентрализации) государственного управления. Проведение «разделительной линии» между уровнями власти по вопросу властных полномочий - одна из наиболее сложных задач построения территориальных систем управления. Различные модели государственного устройства по-разному решают вопрос границ экономического (финансового) влияния «сверху вниз».
Эволюция становления и проблемы межбюджетных отношений в современной России
Децентрализация государственного управления и децентрализация бюджетной системы породила отношения между уровнями власти, между уровнями бюджетов. Появившиеся межбюджетные отношения (МБО) естественно получили и свои проблемы. А эволюция развития этих отношений и анализ международного опыта в данном вопросе позволяют более обоснованно находить пути решения возникающих проблем.
МБО в России имеют богатую историю. Они начали складываться в XV в. вместе с образованием Русского централизованного государства. Именно тогда появляются первые «местные налоги» и начинает формироваться двухзвенная бюджетная система, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов. До революции местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета и, таким образом, в России действовала «двухзвенная бюджетная система унитарного государства» [144, с. 14].
В советский период действовал единый государственный бюджет, в состав которого входил республиканский бюджет РФ, государственный бюджет автономных республик и местные бюджеты. Причем каждый бюджет нижестоящего уровня в обязательном порядке включался в бюджет вышестоящего уровня. В свою очередь государственные бюджеты союзных республик включались в состав государственного бюджета СССР.
class3 АНАЛИЗ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И БЮДЖЕТНОГО
НЕРАВЕНСТВА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ class3
Оценка финансовой самостоятельности муниципальных образований
В целях осуществления самостоятельных управляющих воздействий на местную экономику органы местного самоуправления наделяются самостоятельными финансовыми рычагами управления. Сила их воздействия должна соответствовать объему функций и обязанностей, возложенных на местное самоуправление. Величина же этих «финансовых рычагов» и определяет финансовую самостоятельность и финансовую самоуправляемость местных органов власти.
Вопрос состоит в том, насколько действительно имеющиеся в распоряжении местных органов власти собственные источники доходов предопределяют их самостоятельность? Насколько находящиеся в распоряжении местных органов власти рычаги воздействия позволяют им управлять экономическими процессами на подведомственной территории и удовлетворять потребности населения, проживающего на данной территории? Насколько предприятия и организации, находящиеся на этой территории, управляемы местными органами власти? Другими словами, какие имеются возможности у местных органов власти по реализации своих прав и, следовательно, какую они могут нести ответственность по своим обязательствам? Вопрос состоит в количественной оценке силы имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления рычагов воздействия.
Как любая качественная характеристика какого-либо процесса или явления «самостоятельность» может иметь единицу измерения и методику измерения. Количественная же характеристика «территориальной самостоятельности» одновременно дает и количественную характеристику «территориальной самоуправляемости». Отсутствие же единицы измерения данной характеристики для сложных организационно-экономических систем является одной из причин, не позволяющей оценить ее количественно. Очевидно именно поэтому в работах как отечественных, так и зарубежных авторов оценка значительности, либо незначительности самостоятельности местных органов власти ведется, как правило, в качественных категориях [см., напр., 124, 198, 214]. В [214, с.6] в частности, утверждается, что «местные органы власти лишены возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование своих бюджетных доходов». Однако, степень существенности такого влияния в работе количественного измерения не имеет.
Методы оценки бюджетных потребностей территорий
В последнее время в вопросе методического обеспечения бюджетного регулирования обозначилось четкое выделение трех самостоятельных и в то же время взаимосвязанных задач: определение бюджетных потребностей территорий, определение их налогового потенциала и распределение финансовых ресурсов. Каждая из задач имеет самостоятельную изолированность и методы решения, но в то же время все они прочно взаимосвязаны и образуют единый методологический комплекс решения проблем межбюджетных отношений.
Потребности территорий выражаются в их расходной части бюджета. Бюджетная система современного федеративного государства, каким является Российская Федерация, имеющая в своем составе большое количество административно-территориальных образований с различными социально-экономическими и природно-климатическими условиями, характеризуется не только значительной ролью центрального бюджета, но и задачами достаточной сложности и масштабности в количественной оценке этих различий при определении бюджетных потребностей различных территорий.
Конечной целью формирования расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ является повышение эффективности обеспечения общественными благами. Для определения с точки зрения эффективности объема предоставления государственных услуг необходимо знать функцию предпочтения всех потребителей, а также зависимость между частными и общественными благами. Очевидно, что такие зависимости имеют главным образом теоретический (качественный) характер.
Получить конкретную числовую характеристику таких зависимостей практически невозможно, а значит невозможно и определить в строгом соответствии с теоретическими выкладками оптимальный уровень предоставления общественных благ.
Таким образом, построение нормативов бюджетного финансирования государственных услуг необходимо осуществлять на основании ряда предпосылок, сформулированных, в частности, Труниным И.В. в [339]:
1. При условии одинаковой доходности и обеспеченности в большинстве субъектов РФ населению оказывается одинаковый уровень бюджетных услуг (в реальном исчислении, в расчете на одного потребителя бюджетных услуг), являющийся эффективным в данных условиях.
2. Межрегиональная дифференциация объема и стоимости оказываемых бюджетных услуг в расчете на душу населения объясняется, прежде всего, различным уровнем экономического развития, климатическими условиями, транспортной доступностью, структурой населения, различиями в уровне развития социальной инфраструктуры и т.д.
Количественная оценка налогового потенциала и бюджетных потребностей муниципальных образований Рязанской области
В соответствии с проведенными и изложенными выше исследованиями в данном разделе приводятся результаты апробации методик оценки доходов и расходов местных бюджетов. В целях практической реализации под «налоговым потенциалом» территории понимается ее возможности получать бюджетные доходы в сравнительной процедуре с другими территориями. Исходя из определения «налогового потенциала» МО, ограничительных условий и цели его оценки, можно сформулировать следующие положения, на которых основывается определение территориального налогового потенциала.
1. Налоговый потенциал МО рассматривается за конкретный временной период. Чаще всего таким временным плановым периодом является финансовый (календарный) год.
2. Под налоговым потенциалом муниципального образования в его количественном выражении понимается вся сумма налоговых и неналоговых поступлений (за исключением финансовой помощи из вышестоящих бюджетов), собираемых на территории муниципалитета и поступающая в консолидированный бюджет субъекта Федерации. Такие условия устанавливаются в целях уравнивания положения всех муниципальных образований в части доли получения регулирующих налогов из вышестоящих бюджетов. При таком подходе налоговый потенциал субъекта РФ является суммой налоговых потенциалов МО, входящих территориально в состав этого субъекта.
3. В методике должен быть использован комбинированный подход (результативный и ресурсный). Факторами, влияющими на налоговый потенциал МО, выбираются как результативные Q, так и те, которые оказывают влияние на эти результаты (в конкретных практических реализациях рассматриваемые как ресурсные R).
