Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы и характеристики муниципальных бюджетов 10
1.1. Муниципальная бюджетная политика 10
1.2. Муниципальный бюджетный процесс 28
1.3. Муниципальные бюджетные ресурсы 45
Выводы по первой главе 56
ГЛАВА 2. Методы и системы муниципального бюджетного управления ... 58
2.1. Цели и задачи муниципального бюджетного управления 58
2.2. Система управления муниципальным бюджетным процессом 70
2.3. Муниципальное бюджетное планирование в системе бюджетного федерализма 78
Выводы по второй главе 88
ГЛАВА 3. Принципы совершенствования муниципальных бюджетных процессов в условиях проведения реформы местного самоуправления 91
3.L Проведение реформы местного самоуправления на муниципальном уровне 91
3.2. Методы регулирования муниципального бюджета в рамках реформы местного самоуправления 112
3.3. Контроль за исполнением бюджета муниципального образования 148
Выводы по третьей главе 162
Заключение 165
Список литературы
- Муниципальный бюджетный процесс
- Муниципальные бюджетные ресурсы
- Система управления муниципальным бюджетным процессом
- Методы регулирования муниципального бюджета в рамках реформы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Происходящая в настоящее время в стране реформа местного самоуправления привела к изменениям в структуре бюджетно-финансовой организации на всех уровнях государственного управления — федеральном, региональном и муниципальном. Реформа местного самоуправления направлена на перераспределение финансовых обязательств и бюджетных полномочий с верхних уровней к нижним уровням управления. Таким образом, на муниципальный бюджет возлагаются обязанности по бытовому и социальному обеспечению жителей муниципального образования. Поэтому изучение муниципальных бюджетных процессов становится важнейшим направлением экономической науки. В управлении муниципальным бюджетным процессом имеется множество проблем, которые необходимо теоретически обосновать, а также разработать соответствующие методы и механизмы, позволяющие построить эффективную муниципальную бюджетную систему в рамках реформы системы муниципального управления.
Кроме собственно проблем построения эффективной муниципальной бюджетной системы существуют проблемы взаимодействия муниципального бюджета с бюджетами верхних уровней в системе межбюджетных отношений. Источником этих проблем является неразвитость многих отраслей национальной экономики и, как следствие, многих регионов и территорий, что в свою очередь приводит к неравномерному формированию муниципальных бюджетов. Существовавшие до начала реформы местного самоуправления системы субсидий и субвенций не поощряли у руководителей муниципальных образований действий, направленных на формирования устойчивых и эффективных бюджетов. Такие противоречия предназначен решить бюджетный процесс, который включает в себя ряд стадий и задач: от процесса формирования и утверждения, до контроля исполнения и оценки эффективности исполнения текущего бюджета. Таким образом, муниципальный бюджет является важнейшим и неотъемлемым элементом бюджетной системы Российской Федерации.
Современное состояние теории муниципального управления в России можно охарактеризовать как не полное и не системное а, скорее, фрагментарное, несмотря на рост научных трудов в области экономической науки, посвященной бюджетному процессу. Решение этой научной проблемы связано с необходимостью методологически определить комплекс взаимосвязанных задач связанных с муниципальным бюджетным процессом в условиях построения муниципального самоуправления.
В этой связи разработка методологии развития и повышения эффективности российских муниципальных бюджетов является весьма актуальной научной проблемой, решение которой влияет на функционирование всей российской бюджетной системы.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретические исследования подходов к формированию муниципальных бюджетов и экономической природе механизмов реализации стадий бюджетного процесса посвящены работы следующих отечественных ученых-экономистов: С.А. Авакьяна, Н.А. Альвианской, А.Д. Аюшиева, А.М. Бабича, О.Г. Бежаева, А.Г. Бирюкова, А.Г. Воронина, М.Б. Горного, И.В. Данилевича, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.А. Лапина, П.И. Лапшева, Р. Лифмана, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.В. Рудого, А.В. Чаяновой, И А Черновой, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, А.Н. Шичкова, Н.Н. Шохина, Б.М. Сабанти, В.И. Сама-рухи, Р.Г. Сомоева, Т.В. Сорокиной, С.А. Суспицина, Н.В. Фадейки-ной, А.Ю. Юдина и многих других.
Несмотря на большое количество исследований множество проблем, определяющих свойства и характеристики муниципального бюджетного процесса, его устойчивости в условиях изменений, связанных с реализацией реформы местного самоуправления, остаются недостаточно исследованными. Это определило формулировку цели и постановку задач диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования Целью исследования является совершенствование методологии построения муниципального бюджетного процесса в условиях проведения реформы местного самоуправления
Достігжение поставленной цели определяет необходимость решения следующих задач:
уточнить роль и определить приоритетные направления российской муниципальной бюджетной политики;
выявить имеющиеся противоречия в организации существующей муниципальной бюджетной системы и провести анализ ресурсов муниципальных бюджетов, позволяющих снять эти противоречия;
провести сравнительный анализ формирования доходной части муниципальных бюджетов в экономически развитых странах;
определить основные принципы управления муниципальным бюджетным процессом;
выявить степень влияния проводимой реформы местного са
моуправления на построение муниципального бюджетного
процесса и разработать предложения по обоснованию и реа
лизации механизмов совершенствования муниципального
бюджетного процесса для достижения целей, поставленных в
реформе управления муниципальными финансами.
Объектом диссертационного исследования является муниципальная бюджетная система, включающая бюджетную политику, бюджетный механизм и бюджетный процесс, в условиях проведения реформы местного самоуправления на региональном и муниципальном уровнях управления.
Предметом диссертационного исследования является бюджетные и межбюджетные отношения и методология формирования устойчивого и эффективного муниципального бюджета в современных условиях развития российской экономики.
Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Диссертационное исследование и научные результаты соответствуют п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюд-
жетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» в области исследования: Государственные Финансы (специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит) Паспорта научной специальности ВАК РФ.
Теоретическая, методологическая и эмпирическая основы исследования. Теоретической базой исследования послужили труды зарубежных и отечественных ученых, посвященные проблеме организации муниципального бюджетного процесса и его роли в экономике страны, данные исследовательских центров; материалы научных конференций по данной проблеме.
Методологической базой исследования послужили общенаучные принципы системного подхода, методы ситуационного и сравнительного анализа, методы финансового, экономического, статистического анализа.
Эмпирической базой исследования является репрезентативная информационная база исследования, количественные методы исследования.
Результаты исследования основываются на использовании статистических данных Федерального агентства государственной статистики, отраслевой статистики, законодательных и нормативных актов, бюджетных законов, информации периодических изданий, ресурсов глобальной информационной сети Интернет, материалов обследований независимых аналитических организаций и собственных прикладных исследований.
Научная новизна и положения, выносимые на защиту диссертации, заключаются в следующем:
1. Определены основные направления совершенствования муниципальной бюджетной политики в связи с проведением реформы местного самоуправления в РФ:
достижение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы;
обеспечение исполнения расходных обязательств муниципального бюджета;
повышение эффективности использования средств муниципального бюджета;
совершенствование нормативно-правовой базы.
Выполнен анализ и оценка сложившихся ныне тенденций формирования структуры доходной части муниципальных бюджетов в РФ. Установлено, что основу ее составляют налоговые поступления при незначительной роли неналоговых доходов. В качестве одной из основных причин дисбаланса между налоговыми и неналоговыми поступлениями в доходную часть муниципальных бюджетов определена низкая экономическая эффективность работы большей части муниципальных предприятий.
В результате оценки зарубежного опыта формирования муниципальных бюджетов выявлена его особенность, состоящая в том, что значительная часть доходной части таких бюджетов составляет финансовая помощь более высоких уровней бюджетной системы. Показано, что эта особенность связана не с низкой эффективностью местной экономики или недостаточной собираемостью налогов, а со значительными расходами и социальными выплатами беднейшим слоям населения. Дисбаланс муниципальных бюджетов в развитых странах не является, как правило, системными и не мешают эффективному развитию экономики этих стран.
Доказана целесообразность использования при совершенствовании муниципального бюджетного процесса сочетание метода бюджети-рова-ния, ориентированного на результат, и метода минимизации бюджетных расходов на выполнение муниципальных функций и услуг.
Разработан механизм совершенствования муниципального бюджетного процесса, позволяющий обеспечить устойчивость муниципального бюджета при одновременном повышении ее эффективности, основанный на применении метода планирования расходов в рамках жестко установленных приоритетов
Теоретическая н практическая значимость исследования. Диссертационное исследование способствует приращению научного знания в области теории построения муниципальной бюджетной политики, исследования методов организации муниципального бюджетного процесса и концепций и принципов формирования муниципальных бюджетных ресурсов. Полученные автором научные результаты, выводы и методические рекомендации могут быть использованы органами
муниципальной исполнительной и законодательной власти для совершенствования муниципального бюджетного процесса, контроля и управления муниципальными бюджетными ресурсами в рамках проводимой в стране административной реформы, в том числе и на муниципальном уровне управления.
Результаты исследования могут быть рекомендованы к использованию при преподавании учебных курсов по управлению муниципальными финансами, муниципальным бюджетам и организации муниципального финансового контроля.
Апробация и реализация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования излагались автором на ряде научных конференций. Теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе в Российской Академии предпринимательства при чтении лекций по экономическим специальностям по организации муниципального бюджетного процесса. Методические положения, разработанные в диссертации были использованы при формировании бюджетов муниципальных образований, а также при подготовке ряда нормативных документов, принятых Московской областной Думой.
Публикации по теме диссертационного исследования. По теме диссертационного исследования опубликовано четыре научные статьи общим объемом 1,7 Н.Л., подготовленные как лично диссертантом, так и в соавторстве. Основные положения работы опубликованы в 2-х статьях в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (глава 1 «Теоретические основы и характеристики муниципальных бюджетов», глава 2 «Методы и системы муниципального бюджетного управления», глава 3 «Принципы совершенствования муниципальных бюджетных процессов в условиях проведения реформы местного самоуправления»), заключения, списка литературы.
Муниципальный бюджетный процесс
Основная задача организации муниципальной бюджетной политики — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, органы местного самоуправления вправе обладать необходимыми объемами финансовых ресурсов, которые можно самостоятельно использовать для успешного функционирования . Формирование стабильной бюджетной базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления.
Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — основной содержательный признак муниципальной бюджетной политики. Мировая практика административно-территориального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориальные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и, соответственно, не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собственные бюджетные ресурсы.
Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами, не являющимися муниципальными образованиями и входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление1.
Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов. Муниципальный бюджет, будучи формой проявления распределительных финансовых отношений, носит объективный характер и выражает определенную часть экономических отношений. При этом как экономическая категория муниципальный бюджет имеет соответствующее материальное воплощение в виде фонда денежных средств органов местного самоуправления, образуемого путем обособления части стоимости общественного продукта и используемого в основном на обеспечение местных (т.е. муниципальных) коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей. Вместе с этим, бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) являются формами образования и расходования финансовых средств, предназначенных для бесперебойного решения задач и выполнения функций, которые отнесены к предмету ведения местных самоуправлений (ст. 14 БК РФ). Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона. № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Очень часто муниципальный бюджет рассматривается специалистами - экономистами как основной финансовый план органов местного самоуправления, который охватывает всю совокупность закрепленных и регулирующих доходов, а также текущих расходов и капитальных вложений. Как финансовый план муниципальный бюджет принимается сроком на один год. При этом бюджет должен быть сбалансирован по доходной и расходной части. От этого зависит эффективность функционирования системы муниципальных финансов и количество и качество благ и услуг, потребляемых населением в пределах муниципального образования.
Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов местных бюджетов. Муниципальные финансы формируются местными органами власти, к которым относятся органы самоуправления в городах и населенных пунктах. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» установил два способа формирования доходной части муниципальных финансов: административно-правовой и гражданско-правовой
В административно-правовом порядке осуществляются мобилизации налоговых поступлений в доходную часть, а также налоговых платежей в виде сборов, штрафов, пошлин. В гражданско-правовом порядке формируются бюджетные муниципальные средства, полученные от приватизации (продажи) муниципального имущества, сдачи имущества, в том числе земли, в аренду, доходы от местных займов и лотерей, дивиденды, полученные от доли муниципальных органов в уставном капитале юридических лиц и др.
Согласно ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы. В то же время, В.Б. Зотов обращает внимание на то, что муниципалитет является некоммерческой организацией, следовательно, он не преследует цель получение прибыли. Вместе с этим, ему необходимо стремиться к сбалансированности бюджета2. Таким образом, важную задачу муниципальной бюджетной политики представляет опти мизация соотношения объема бюджетных услуг и потребности в имуществе и в финансовых ресурсах.
Муниципальные бюджетные ресурсы
Прогнозирование налогов базировалось на факторном анализе и тенденциях их поступления, по прогнозам администраторов поступлений.
Таким образом, налоговые доходы местного бюджета формируют федеральные и региональные налоги и сборы, зачисляемые в местный бюджет, местные налоги и сборы, а также денежные взыскания в виде санкций по определенным налогам и сборам, подлежащие зачислению в местный бюджет и средства самообложения граждан. При этом анализ структуры налоговых доходов бюджета Нефтеюганского района показал, что основная доля поступлений (более 89%) приходится на налог на прибыль и доходы, т.е. федеральные налоги.
Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет довольно многочисленную группу доходов бюджетов, которую именует неналоговыми доходами . В эту группу включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет самые различные основания. Поэтому дать обобщающее определение данной группе доходов бюджетов весьма затруднительно. Все их объединяет, пожалуй, лишь одно — все они не являются налогами. Неналоговые доходы имеют довольно много разновидностей.
Бюджетный кодекс Российской Федерации выделяет основные из них:
1. Доходы от имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации. Статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет собственность субъектов Российской Федерации как самостоятельную разновидность государственной собственности. В отличие от частной собственности, собственность субъектов Российской Федерации призвана обеспечивать реализацию задач и функций данного субъекта как публично-территориального образования. Иначе говоря, собственность субъекта Российской Федерации носит публичный характер. Будучи собственниками принадлежащего им имущества, субъекты Российской Федерации имеют право реализовывать полномочия владения, пользования и распоряжения в отношении этого имущества, приобретать а) арендная плата от сдачи во временное владение использование имущества, являющегося федеральной собственностью или собственностью субъектов Российской Федерации; б) средства, которые получают от процентов за остатки бюджетных средств в банках и кредитных организациях; в) средства от передачи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, под залог и в доверительное управление; г) плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными сторонним организациям на возвратных или платных основах; д) доходы, которые получают от прибылей, приходящихся на доли в уставных фондах организаций (предприятий), которые принадлежат субъектам Российской Федерации; е) часть прибыли государственных унитарных предприятий, принадлежащих субъектам Российской Федерации. В связи с этим следует отметить, что в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, собственник (в данном случае, субъект Российской Федерации) вправе получать часть прибыли от имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия; ж) прочие, предусмотренные законодательством доходы от имущества, являющегося собственностью субъектов Российской Федерации. Доходы учреждения, финансируемого из бюджета субъекта Российской Федерации, полученные от предпринимательской или иной деятельности, после уплаты налогов и сборов, отражаются в доходах бюджета субъекта Российской Федерации как доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, либо как доходы от оказания платных услуг1.
1 Тимохин А. Анализ формирования, планирования, регулирования и контроля бюджета муниципальных образований // Экономика региона. — 2009. — № 2. — С. 27. Доходы, полученные субъектом Российской Федерации от использования имущества, находящегося в собственности данного субъекта, относятся к числу постоянных (закрепленных) доходов регионального бюджета.
2. Доходы от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации. Доходы, полученные субъектом Российской Федерации от реализации имущества, находящегося в собственности данного субъекта, относятся к числу постоянных (закрепленных) доходов бюджета субъекта.
Характеризуя две названные выше группы доходов, следует отметить, что субъект Российской Федерации может получать доходы различными путями. В одних случаях используется метод принудительного изъятия денег (налоги и другие обязательные платежи), в других — вступает с плательщиком в товарно-денежные отношения, передавая ему пользование то или иное государственное имущество либо реализуя это имущество. Сюда же относятся доходы от деятельности государственных унитарных предприятий и учреждений. Следствием этого было деление доходов, которое и поныне применяется во многих зарубежных странах, как в практике бюджетной деятельности, так и при ее научном анализе, на следующие составные элементы:
1) частно-хозяйственные, которые государство получает своей собственной деятельностью, своим собственным хозяйством (доходы от государственных имуществ и государственных предприятий)1. Такого рода доходы в свое время именовались «механическими», а в историческом плане их называли «домены». Получая их, субъекты Российской Федерации не пользуются прерогативами публичной власти — они действуют как частные лица;
2) государственно-хозяйственные или публичные доходы (налоги, сборы, обязательные платежи и т.п.). Собирая их, государство действует как субъект публичной власти, используя прерогативы одностороннего властвования и принуждения. Такого рода доходы именовались (а в некоторых странах именуются и сейчас)
3. Безвозмездные перечисления. К числу доходов бюджетов относятся так же безвозмездные отчисления, производимые физическими и юридическими лицами, международными организациями и правительствами других стран. Последние в практике бюджетной деятельности иностранных государств получили название «гранты». Грант — предоставление денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования какой-либо программы или мероприятия2.
4. Штрафы и иные суммы принудительного изъятия. Основное назначение штрафов состоит в наказании лиц, совершивших всякого рода правонарушения. Тем не менее, будучи взысканными, они образуют собой доходы государства. По большей части штрафы подлежат зачислению в доходы местных бюджетов. Завершая рассмотрение вопроса о неналоговых доходов бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, следует отметить, что в общей массе доходов данных бюджетов неналоговые доходы занимают довольно незначительное место. Например, в бюджете Санкт-Петербурга неналоговые доходы ежегодно составляют порядка всего лишь 10 процентов3.
Система управления муниципальным бюджетным процессом
Перспективный (среднесрочный) финансовый план является финансовым документом, содержащим данные о прогнозных возможностях местного бюджета по доходам, привлечению и погашению муниципальных заимствований и об основных направлениях расходов местного бюджета2.
Перспективный (среднесрочный) финансовый, план разрабатывается с учетом законодательных и нормативно-правовых актов муниципального образования, действующих на момент его формирования. Разработка проекта перспективного (среднесрочного) финансового плана производится в двух вариантах: оптимистическом и пессимистическом. Весь процесс разработки перспективного финансового плана можно разбить на три этапа: на первом этапе муниципального образования на среднесрочный период, а также определяются основные направления бюджетной и налоговой политики; на втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного (среднесрочного) финансового плана и основные направления долговой политики; на третьем этапе определяются размеры ассигнований бюджета по видам разделов, подразделов, целевых статей и типам расходов классификаций расходов муниципальных бюджетов, предусматриваемые перспективным (среднесрочным) финансовым планом и предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств местного бюджета.
Показатели утвержденного администрацией городского округа перспективного (среднесрочного) финансового плана в обязательном порядке учитываются и являются основой для составления проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год.
Финансовое управление использует перспективный (среднесрочный) финансовый план при формировании проекта бюджета на очередной финансовый год путем: разработки доходной части местного бюджета в соответствии с параметрами доходов перспективного финансового плана; утверждения объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год, согласно параметров перспективного финансового бюджетного плана и их доведения до главных распорядителей и получателей бюджетных средств; разработки программы заимствований муниципальных образований на будущий финансовый год.
Показатели перспективного (среднесрочного) финансового плана на очередной финансовый год при работе над проектом бюджета дополнительно уточняются или конкретизируются в случаях: изменения федерального и областного бюджетного и налогового законодательства; изменения либо уточнения параметров социально-экономических развитии муниципальных образований на соответствующий период; изменения объемов финансовой помощи из областного бюджета; изменения процентных ставок по долговым обязательствам муниципального образования, наступающим в очередном финансовом году; иных непредвиденных обстоятельствах1.
При этом основные распорядители бюджетных финансовых средств осуществляют распределение проектируемых бюджетных средств по конкретным направлениям (разделам и статьям функциональной и ведомственной бюджетной классификации).
Таким образом, перспективные (среднесрочные) финансовые планы разрабатываются для обеспечения надежной финансовой основы для формирования среднесрочных программ социально-экономического развития, а также мониторинга длительных негативных последствий и принятия мер их исправления.
Еще в середине 1990-х гг. целый ряд муниципальных районов (тогда называвшихся иначе) и городов областного значения решили сформировать собственные стратегические документы. В то время многие субъекты РФ не имели своих стратегических документов, а значит, не имели и ориентиров для развития в долгосрочной перспективе.
В настоящее время существуют стратегии развития регионов, хотя не существует конкретных стратегических документов о развитии муниципальных образований2.
Любой субъект РФ представляет собой совокупность городских округов, муниципальных районов и поселений. Мысль о том, что всякий ресурс для развития области находится на территории муниципальных образований, в явном виде нигде не прослеживается. Кроме того, в проекте программы, которая призвана конкретизировать и претворять в жизнь эту стратегию, не учитываются интересы муниципального образования. В такой ситуации достичь поставленных целей будет весьма сложно.
Многие научные работники в России в своей деятельности опираются на хорошую аналитическую базу. Если необходимо формировать стратегии развития до 2020 г., а некоторые муниципальные образования заявляют о планировании до 2025 г. и даже 2030 г., то без серьезного анализа предыдущих периодов и учета нормативной, экономической, производственной динамики обойтись нельзя. Некоторые научные школы, занимающиеся соответствующей проблематикой, отдают предпочтение западным методикам; однако, эти методики хороши только в реалиях развитых систем, в наших же условиях их применение представляется недостаточным1.
Муниципалитеты вполне могут осуществлять стратегическое планирование самостоятельно, тем более что ряд методических разработок уже опубликован. Но, поскольку решение этой задачи требует проведения серьезного анализа, необходимо привлечение внешнего консультанта или научного исследователя.
Стратегическое планирование осуществляется на следующей нормативно-правовой основе. Во-первых, существует Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»2. В нем выделены этапы кратко-, средне- и долгосрочного планирования, определены возможности использования этого института развития, однако отсутствует необходимый понятийный аппарат.
Методы регулирования муниципального бюджета в рамках реформы местного самоуправления
Существующая практика планирования бюджета муниципальных образований на очередной финансовый год и среднесрочный период предусматривает формирование бюджетных расходов от достигнутого уровня. Также при обосновании целесообразности объемов бюджетных ассигнований в ряде случаев используются величины нормативов, утвержденных нормативными правовыми актами различного уровня. В то же время, следует отметить, что нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях (здравоохранение, образование, социальная поддержка населения и т.д.), утвержденные на федеральном уровне, зачастую не отражают реальной социально-экономической ситуации, сложившейся на территории муниципального образования. Большинство муниципальных учреждений используют Распоряжение Правительства РФ от 03.07.96 № 1063-р «Социальные нормативы и нормы» с изменениями, утвержденными Распоряжением Правительства РФ № 923-р от 13.07.071, а также аналогичные ведомственные нормативные акты.
Проведение аналитической работы по детальной оценке потребностей в предоставлении муниципальных услуг и оценке фактически предоставляемых муниципальных услуг позволит сформировать методологическую базу для формирования их реестра. Для этого необходимо провести анализ действующих нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. В первую очередь, на предмет четкого выделения и формализации муниципальных услуг в рамках существующего механизма разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственного и муниципального управления. Выделенная муниципальная услуга становится основой бюджетного планирования.
Прикладное значение реестра муниципальных услуг заключается в том, что указанный документ четко фиксирует порядок выделения муниципальной услуги, формализует ее содержание. А также позволяет внедрить в практику управления бюджетным процессом муниципального образования новые принципы расче 1 «Социальные нормативы и нормы»: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03 июля 1996 года № 1063-р // Консультант Плюс. Версия проф. [Электронный ресурс]. — Электрон, дан. — [М, 2009]. та затрат в разрезе муниципальных услуг и результатов их предоставления. Ведение реестра муниципальных услуг должно корреспондировать с ведением реестра расходных обязательств муниципального образования и лежать в основе его формирования. В свою очередь ведение реестра расходных обязательств обуславливает необходимость разработки и в обязательном порядке нормативного правового закрепления порядка проведения и ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг. Эти результаты используются при формировании расходной части бюджета муниципального образования.
Четкое правовое регулирование оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг позволит внедрить на муниципальном уровне механизмы оценки эффективности и результативности предоставления муниципальных услуг. Также данные меры обеспечат прозрачность и обоснованность решений отраслевых ведомств в отношении объемов предоставления муниципальных услуг и расходах на их исполнение.
Основные риски при учете потребности в муниципальных услугах возникают, в связи со сложностью системы учета сведений о потребности по видам услуг. Сложности возникают и при определении нормативов на единицу измерения соответствующих услуг.
Существует также риск того, что данные сведения, достоверность и актуальность которых в действующей системе учета сложно проверить, придется использовать в системе учета потребностей в качестве базовых показателей. В то время как, по сути, они выступают лишь в качестве косвенных параметров для оценивания.
Минимизация рисков обеспечивается предварительной аналитической работой. Проводится оценка потребности в предоставляемых муниципальных услугах (отдельно по видам муниципальных услуг) и фактически предоставленных муниципальных услуг за последние три отчетных года.
Следующим шагом является разработка стандартов качества муниципальных услуг. Это создаст предпосылки для установления и введения в практику управления бюджетным процессом муниципального образования нормативов стоимости муниципальных услуг (финансовых нормативов).
Под стандартом качества муниципальной услуги в данном случае понимается набор характеристик (атрибутов), позволяющих произвести полное описание услуги, идентифицировать конкретную муниципальную услугу как таковую, провести ее паспортизацию (включение в реестр муниципальных услуг). В дальнейшем появляется возможность определить объемы финансирования муниципального задания (заказа) на единицу измерения соответствующей муниципальной услуги.
Стандарт муниципальной услуги предполагает включение следующих обязательных параметров: натуральные показатели оценки объемов муниципальной услуги; качественные и количественные характеристики результатов предоставления муниципальной услуги; состав и объемы ресурсов (кадровых, материально-технических и др.), необходимых для предоставления муниципальной услуги; требования к организации, технологии и методологии непосредственного предоставления муниципальной услуги; механизмы контроля качества и объемов предоставления муниципальной услуги1.
Отсутствие стандартов качества муниципальных услуг на сегодняшний день частично компенсируется наличием нормативных правовых актов, преимущественно федерального уровня, которые характеризуют деятельность муниципальных учреждений по предоставлению муниципальных услуг, устанавливая при этом требования к организации деятельности муниципальных учреждений.
Именно стандарты качества муниципальных услуг должны обеспечить формирование нормативов стоимости муниципальных услуг.
Расчет полной стоимости муниципальной услуги является инструментом принятия управленческих решений и обязательной операцией при внедрении новых форм финансирования, таких, как нормативно-целевое финансирование, социальный заказ, целевые потребительские субсидии.
