Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы организации муниципальных финансов .16
1.1. Теоретическая база исследования муниципальных финансов 16
1.2. Муниципальные финансы как экономическая основа политического обмена «государство-население» 28
1.3. Современные мировые тенденции и особенности организации муниципальных финансов 39
1.4. Муниципальные финансы в трансформационной экономике 47
Выводы по первой главе 59
Глава 2. Генезис муниципальных финансов в России 63
2.1. Исторический анализ развития муниципальных финансов в России в период земской реформы 63
2.2. Реформа местного самоуправления в современной России 70
2.3. Местные бюджеты в бюджетной системе России 87
2.4. Проблемы организации муниципальных финансов и пути их преодоления 96
Выводы по второй главе 108
Глава 3. Концептуальные основы стратегического развития муниципальных финансов 111
3.1. Концепция развития муниципальных финансов 111
3.2. Развитие долгосрочного финансового планирования на муниципальном уровне 123
3.3. Долгосрочное прогнозирование межбюджетных трансфертов на основе имитационного моделирования 132
Выводы по третьей главе 142
Глава 4. Новые технологии финансового обеспечения и реализации вопросов местного значения 145
4.1. Варианты финансового обеспечения вопросов местного значения и организации хозяйственной деятельности муниципалитетов 145
4.2. Самообложение граждан как особый источник доходов местного бюджета 156
4.3. Муниципальное частное партнерство в решении задач муниципального развития 167
4.4. Развитие общественного участия граждан в бюджетном процессе муниципальных образований 173
Выводы по четвертой главе 190
Глава 5. Оценка эффективности управления муниципальными финансами .193
5.1. Анализ действующих методик и практики проведения оценки эффективности управления муниципальными финансами 193
5.2. Разработка методики комплексной оценки эффективности управления муниципальными финансами 204
5.3. Бенчмаркинг муниципальных услуг 224
Выводы по пятой главе 236
Заключение .239
Библиографический список 258
Приложения .290
- Муниципальные финансы как экономическая основа политического обмена «государство-население»
- Местные бюджеты в бюджетной системе России
- Самообложение граждан как особый источник доходов местного бюджета
- Бенчмаркинг муниципальных услуг
Муниципальные финансы как экономическая основа политического обмена «государство-население»
Понимание современной роли местного самоуправления как ответственного за эффективный политический обмен трансформирует роль муниципальных финансов – они становятся не только экономической основой МСУ, но и основой обмена «государство-население».
Так как муниципальные финансы развиты там, где есть высокая бюджетная децентрализация, аллокационная функция муниципальных финансов получила свое развитие в исследованиях зарубежных и отечественных авторов именно при рассмотрении бюджетной децентрализации (БД), которая является одним из условий бюджетного федерализма. Бюджетную децентрализацию понимают как перераспределение между уровнями бюджета доходных и расходных полномочий. Теоретическим аргументом в пользу БД является возможная аллокационная и производственная эффективность предоставления общественных благ: ни жестоящие власти, зная потребности граждан, более полно могут удовлетворить индивидуальные потребности – аллокационная эффективность, с более низкими издержками – производственная эффективность.
Каким образом БД ведет к аллокационной и производственной эффективно сти, подробно рассмотрено в исследованиях Международного центра социально экономических исследований «Леонтьевский центр» (А.О. Юшков, 2014), посвя щенных анализу теории и практики бюджетной децентрализации и ее влиянию на экономический рост (ЭР) в России по данным 2005-2012 гг. [230] Юшков А.О. отмечает, что тестирование связи между БД и ЭР – популярное направление современных исследований (более 20 межстрановых и региональных исследований за последние годы). Результаты противоречивы и зависят от применяемой методологии, используемых определений децентрализации и контрольных переменных.
Теоретические модели, демонстрирующие связь БД и ЭР, разрабатывались исследователями для того, чтобы доказать необходимость реформ по децентрализации общественного (публичного) сектора. Несколько известных моделей ЭР были модифицированы для включения возможного влияния БД на рост экономики [229; 232; 233; 234; 242]:
– Модель эндогенного роста Барро (Davoodi, Zou, 1998);
– Модель Мэнкью-Ромера-Вейла (Thiessen, 2003);
– OLG-модель Даймонда (Brueckner, 2006).
Исследования показали, что стационарные значения ЭР зависят от долей различных уровней управления в общем объеме государственных расходов (расходной децентрализации).
В результате были сформулированы условия эффективной децентрализации [230; 235; 240]:
соответствие между расходами и собственными доходами субнацио нальных властей (Gemmel, Kneller, Sanz, 2013; Oates, 1972);
прозрачность бюджетных процедур, автономия регионов и муниципалитетов, функционирующие институты (DablaNorris, 2006);
устойчивая система межбюджетных трансфертов (МБТ) – жесткие бюджетные ограничения, адекватные формулы распределения МБТ, баланс между дотациями и субсидиями.
Эмпирические исследования А.О. Юшкова [230] влияния БД на ЭР в России на основе изучения данных 2005-2012 гг. (основанные на модели Давуди-Джоу) показали, что уровень внутри региональной децентрализации расходов (среднее значение – 50%) существенно превышает уровень децентрализации доходов (среднее значение – 28%), т.е. доходы сконцентрированы на уровне регионов, а расходные полномочия разделены между регионами и муниципалитетами поровну. Результаты десяти регионов с самым высоким темпом экономического роста и показателями бюджетной децентрализации по доходам и расходам представлены в табл. 1.2. В результате эмпирических исследований подтвердилась гипотеза об «условной сходимости» (conditional convergence hypothesis) — «бедные» регионы растут быстрее «богатых». Можно видеть, что самый высокий рейтинг ЭР в 2005-2012 гг. у Сахалинской области, БД по доходам – 24%, БД по расходам – 53%.
В исследованиях было выявлено также, что значимыми, положительными для полученной модели ЭР в России являются трансферты из федерального бюд жета регионам (на 10%-м уровне), т.е. если на общем фоне снижения БД снизятся федеральные трансферты регионам, то экономический рост еще более замедлится. На уровне региона действует «эффект липучки», ресурсы остаются и тратятся в том бюджете, в который попали, что снижает излишнюю децентрали зацию расходов внутри региона (в условиях ограниченного бюджета регионы не охотно делятся с муниципалитетами, в основном средства идут на антикризисные программы региона, а не муниципалитетов). Можно предположить, что уменьшение бюджетной децентрализации по расходам с 2014 года внутри региона с сохранением низкой децентрализации по доходам не способствует экономическому росту. Данные исследования рассмотрим с точки зрения влияния БД на политический обмен «государство-население». Как было сказано ранее, результатом данного обмена является удовлетворенность населения властью (лояльность).
В связи с тем, что оценка качества жизни населения включает в себя и оценку экономического роста, и оценку удовлетворенности населения получаемыми услугами, представляется целесообразным сравнение рейтингов БД и качества жизни (КЖ) в регионах, что, на наш взгляд, более полно отражает степень удовлетворения интересов граждан, чем сравнение БД и удовлетворенности граждан властью. Т.е. если БД влияет на рост уровня качества жизни, то и удовлетворенность населения властью (лояльность) растет.
Сравнивая результаты рейтингов БД, ЭР и КЖ (табл. 1.2), можно видеть, что те регионы, где децентрализация по доходам ниже среднего, имеют ниже среднего и уровень качества жизни (выделено более темным цветом), что вполне объяснимо: практически у всех муниципалитетов наблюдается превышение расходов над доходами, что ведет к отрицательной взаимосвязи между децентрализацией расходов и ЭР (как показал теоретический и эмпирический анализ). Если БД по доходам и расходам выше среднего, то и качество жизни выше среднего (Белгородская и Воронежская области). Итак, можно сделать вывод, что даже при низком уровне БД, в условиях отсутствия баланса по доходам и расходам на муниципальном уровне, можно видеть, что БД влияет на уровень качества жизни, а значит на эффективность обмена «государство-население», т.е. муниципальные финансы являются экономической основой не только МСУ, но и политического обмена. Следовательно, развитие муниципальных финансов – это задача не только МСУ и субъектов Российской Федерации, но в первую очередь – Федерации.
На основе полученных выводов Юшков А.О. формулирует рекомендации для регионов следующим образом:
1) Разрыв между расходной и доходной децентрализацией внутри регионов необходимо сокращать:
– путем централизации некоторых расходных полномочий на уровне региона (что после 2014 года было сделано);
– увеличивать налоговый потенциал (доходную базу) муниципалитетов.
2) Система МБТ, являясь важным инструментом бюджетной политики в период кризисов, должна быть сконструирована таким образом, чтобы сохранять (создавать) положительные стимулы для развития регионов и муниципалитетов.
Местные бюджеты в бюджетной системе России
Общеэкономическая эффективность муниципальных финансов во многом зависит от законодательного закрепления полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. В Российской Федерации законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] к предметам ведения местного самоуправления в рамках территории муниципального образования отнесен ряд вопросов местного значения. Прежде всего это принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, распоряжение местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.
В первую очередь доходы и расходы муниципальных образований следует рассматривать через процесс формирования и исполнения местных бюджетов. С позиций развития муниципальных финансов термин «местный бюджет» может пониматься как совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами, которые формируют аккумулированный централизованный фонд финансовых средств определенного муниципального образования.
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют ряд конкретных функций:
1. Формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
2. Распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
3. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.
Местные бюджеты играют важную роль в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач. В первую очередь это касается распределения государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 21 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
Формирование и исполнение местных бюджетов Российской Федерации были исследованы автором на основе результатов их мониторинга за 2006–2018 гг., проводимого Минфином России (Приложение 1 табл. 1).
Анализируя исполнение местных бюджетов муниципальных образований за 2006–2014 гг. (именно в 2014 году произошло значительное уменьшение полномочий муниципальных образований), следует сделать вывод, что за последнее десятилетие уровень сбалансированности возрос. Объем расходов местных бюджетов по решению вопросов местного значения и выполнению полномочий по указанным вопросам по объему увеличился, однако относительно ВВП сократился на 0,76%. Объем доходов местных бюджетов (без субвенций) также возрос, но в ВВП сокращение составило 1% (табл. 2.5).
Изменение доходов муниципальных бюджетов стабильно положительно (рис. 2.3, табл. 2.5, 2.6), и если с 2006 года к 2015 году они увеличились в 2,3 раза, то с 2016 по 2017 год прирост составил 5,5%, с 2017 по 2018 рост доходов удвоился – составил 10,4% (400 млрд руб.). Рост собственных доходов в 2018 году – 11,4%, который связан с ростом межбюджетных трансфертов (без субвенций) – 16,1% и налоговых доходов – 9,7%. При этом еще раз уточним, что большую долю в доходах составляют по-прежнему межбюджетные трансферты.
Налоговые доходы также за исследуемый период изменили свою структуру (табл. 2.6): значительно увеличилась доля земельного налога к 2015 году – на 17,4%, но с 2016 года есть тенденция к его сокращению; появились акцизы на ГСМ. Значительно сократились «другие налоги», однако с 2016 года начали вновь увеличиваться. С 2017 года земельный налог увеличился на 0,8%, налог на имущество физических лиц увеличился на 14,3%.
Сравнение неналоговых доходов с 2014 года показывает, что они сократились к 2015 году на 7,4 %, при этом сократились доходы от использования муниципального имущества на 8,8%, а доходы от реализации активов (материальных и нематериальных) на 17,7%. Доходы от оказания платных услуг возросли на 18,2%, и другие неналоговые доходы (санкции, штрафы и т.д.) увеличились на 12,9%. В этот период наблюдается рост поступлений неналоговых доходов – самообложения граждан, к 2017 году их объем увеличился на 12,4% по сравнению с 2016 годом, относительно 2013 года рост составил 9,3 раза. По данным региональной статистики в 2017 году самообложение граждан реализовано в 1687 муниципальных образованиях, по состоянию на 2016 год данный показатель составил 1567 муниципалитетов. Значительный рост указанного показателя наблюдался в Республике Татарстан – 84,8%.
В структуре межбюджетных трансфертов анализ показал (табл. 2.8) снижение нецелевых поступлений (дотаций) и иных межбюджетных трансфертов, введение субсидий, доля которых сократилась, и рост субвенций.
Согласно муниципальной статистике, расходы муниципальных бюджетов в совокупности в 2015 году сократились на 0,1% по сравнению с 2014 годом и составили 3560, 3 млрд руб. Однако сравнение с 2006 годом показывает, что к 2017 году данный показатель увеличился в три раза и к составил 3882,2 млрд руб. (приложение 1, табл.1), что на 6,2% выше 2016 года, при этом тенденция сохраняется и в 2018 году, к 2016 году рост составил 8,9%.
В целом по Российской Федерации расходы на решение вопросов местного значения составляют 63,6% в общей сумме расходов местных бюджетов. Расходы на содержание органов МСУ постоянно росли, увеличившись более чем в 3 раза (рис. 2.4). В 2018 году расходы на управление составили 383 млрд рублей, т.е. тенденция роста сохраняется
Самообложение граждан как особый источник доходов местного бюджета
В современных условиях понятно, что дополнительными источниками могут стать только средства граждан и бизнеса. Вопрос в том: каков должен быть механизм, позволяющий аккумулировать указанные средства и привлекательный для всех сторон. Рассмотренный выше предлагаемый автором инструмент – «народные» муниципальные облигации законодательно на данный момент не урегулированы, поэтому на местном уровне пытаются выйти из положения, используя инструмент самообложения граждан, забывая о том, что это особый источник доходов бюджета.
Самообложение граждан как инструмент привлечения средств граждан из вестен давно, он широко использовался в России в конце IX и начале XX веков. Законодательно самообложение граждан стало регулироваться общесоюзным за коном от 29.08.1924 «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд» и фактически данными средствами распоряжались земель ные общества. В дальнейшем данный инструмент становится одним из важнейших в решении экономических и аграрных вопросов страны. В 1927 году принимается новый закон, в соответствии с которым средства само обложения передавались в ведение местных Советов и делились на добровольные (могли проводиться по прежним правилам, но практически не использовались) и обязательные, по которым контрольные цифры «спускались сверху», взыскивались при неуплате в административном порядке и в конечном счете становились инструментом переложения на население содержания местных учреждений и развития сельского хозяйства. По сути, самообложение граждан на этот момент становится разновидностью прямого налога.
В конце ХХ века, в 80-е годы, меняется подход к самообложению граждан, ограничиваются направления, на что могут они собираться: на благоустройство, социально-культурное развитие сельских населенных пунктов. Были введены верхние ограничения сумм с каждого хозяйства, которые отличались по регионам (4 рубля при средней зарплате около 80 рублей). Однако и в этот период данный вид платежа, по сути, являлся так же налогом. В 90-е годы законодательство о муниципальных финансах предусматривало, что население может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования.
На современном этапе, согласно статье 56 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) самообложение граждан относится к неналоговым доходам местных бюджетов. Они носят характер разовых платежей и направлены на решение конкретных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения.
Размер платежей в порядке самообложения устанавливаются в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования (населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригород ской территории города федерального значения, городского округа либо распо ложенного на межселенной территории в границах муниципального района), за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не более тридцати процентов от общего числа жителей, для которых платеж может быть уменьшен. Вопросы по введению и порядку использования данного платежа решаются на референдуме или сходе граждан [213].
Для жителей поселений, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, и в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположен ном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта проводится сход граждан, который является правомочным при участии в нем более половины граждан, обладающих избирательным правом. Сход может созываться главой муниципального образования или по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. На сходе председательствует глава муниципалитета либо лицо, избираемое сходом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода, оно подлежит обязательному опубликованию и обязательному исполнению на территории поселения.
Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является местный референдум, его решения имеет приоритет перед решениями представительных органов власти (статья 3 Конституции РФ) [1].
Правовой основой местного референдума, на котором принимается решение о самообложении граждан, является, в первую очередь, Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3], региональные и местные нормативные акты. Например, согласно областному закону Ленинградской обла сти от 09.06.2007 № 93-оз «О местном референдуме в Ленинградской обла сти» [63] инициаторами референдума могут выступать граждане, имеющие право на участие в референдуме, политические партии и общественные движения, пред ставительный орган муниципального образования и глава администрации муни ципалитета. Также в предусмотренных федеральным законодательством случаях местный референдум может назначаться судом. Принятое решение и итоги голосования местного референдума, как и схода, подлежат опубликова нию и являются актом непосредственного выражения воли населения муници пального образования, обладают высшей юридической силой и обязательны для исполнения всеми жителями муниципального образования.
Оно может быть изменено или отменено не ранее, чем через 2 года и не иначе как путем принятия решения на новом референдуме либо признано недействитель ным в судебном порядке. Органы исполнительной власти обязаны в течении 15 дней обеспечить исполнение решений, принятых на референдуме. Непонимание сути данного инструмента порождает проблему его примене ния. Эта проблема проявляется на практике в принятии на муниципальном уровне правовых актов, таких как, например, «О налоге по самообложению граждан» (Ретюнское сельское поселение Лужского района, 2015). Конституционным судом Российской Федерации неоднократно признава лись незаконными решения местного референдума о введении на территории муниципального образования разовых платежей в порядке самообложения граждан, поскольку, как указал суд, такие платежи не были разовыми и, по существу, носили налоговый характер [48; 49]. С другой стороны, если принято решение о самообложении, то все граждане в обязательном порядке должны его исполнять, в противном случае данные платежи взыскиваются в судебном порядке [48; 49]. Следует отметить, что вопрос взыскания недоимки по данному платежу до конца не решен, в некоторых регионах административный штраф за его неуплату превышает платеж в десять – пятнадцать раз, что для жителей сельских поселений существенная сумма.
Итак, разъяснения Конституционного суда Российской Федерации дают понять однозначно, что такое финансирование со стороны граждан как самообложение относится исключительно к крайней мере. Если цели самообложения регулярно повторяются, то это является свидетельством существующих «провалов» в работе всех уровней власти. Такие инициативы населения служат для власти сигналом в пересмотре бюджетного законодательства, внесения в него изменений, которые предполагали бы правильное перераспределение бюджетных потоков.
По данным Минфина России [101] по результатам самообложения 2016 года, наибольшие объёмы поступлений пришлись на Республику Татарстан, Тульскую и Кировскую области, а также Пермский край. В 2016 году референдумы по самообложению проводились 1 554 раза, из них 1 429 раз – в Республике Татарстан, 122 – раза в Кировской области, 13 раз – в Пермском крае, 10 раз – в муниципальных образованиях еще 7 субъектов Российской Федерации. В 2017 году референдумы по самообложению проводились 1 093 раза, из них 866 раз – в Республике Татарстан, 105 раз – в Кировской области, 84 раза – в Пермском крае, 38 раз – в муниципальных образованиях еще 7 субъектов Российской Федерации.
Бенчмаркинг муниципальных услуг
В течение последнего десятилетия в бюджетной системе Российской Федерации произошли изменения, связанные с переходом на новую систему планирования и исполнения бюджета, при которой объем выделяемых средств должен быть обусловлен результатами деятельности. Актуализируются вопросы повышения качества финансового менеджмента, т.е. анализа и оценки совокупности процессов, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса. В связи с принятием Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах актуализируются вопросы повышения качества финансового менеджмента, т.е. анализа и оценки совокупности процессов, обеспечивающих эффективность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса [3]. В связи с этим доступность информации о муниципальных услугах, например, о стоимости для бюджета одинаковых услуг в разных районах, результаты оценки качества и доступности могут стать факторами повышения эффективности использования бюджетных средств [52].
Мы не узнаем, насколько успешны действия организации или насколько лучше она выполняет свои функции, пока не сравним предоставляемые ею услуги с лучшими аналогами, причем как внутри сферы деятельности (в бюджетной сфере), так и за ее пределами (т.е. с аналогичными услугами на рынке).
Так, степень удовлетворенности граждан муниципальными услугами в размере 85% может вполне устраивать и этот показатель даже может быть выше среднего по данной отрасли (Приложение 14), но есть другие муниципальные образования, которые достигают уровня в 97%. С этой точки зрения полученный уровень удовлетворенности в 85% уже не выглядит впечатляющим. Чтобы лучше понять ситуацию и повысить позиции муниципального образования, используют бенчмаркинг.
Бенчмаркинг, в соответствии с ГОСТ Р 50779.100-2017 [3], представляет собой процесс сопоставления стратегий, процессов, продукции организации и/или других объектов с объектами той же природы, при тех же обстоятельствах и аналогичными способами. Различают так же понятие «метод бенчмаркинга» - логическую последовательность действий для описания процесса сравнения одного или нескольких свойств или характеристик исследуемого объекта с образцом сравнения (бенчмаркой) в соответствии с установленной шкалой.
Бенчмаркинг услуг муниципального образования – это инструмент позволяющий решить следующие задачи:
Во-первых, для организаций – выявить лучшие методы деятельности и успешные процессы. Наблюдая и тщательно исследуя работу лучших организаций, можно определить процессы, навыки или компетенции, которые вносят вклад в их успех, а затем применить те же методы и для собственного муниципалитета. Для граждан – получить доступную информацию о сравнении услуг, например, по объему, стоимости и качеству.
Во-вторых, данные, полученные при сравнении показателей, могут быть применены в создании стандартов предоставления услуг.
В-третьих, отдельный муниципалитет или отдельная организация может получить конкурентное преимущество, если применит лучший опыт практической деятельности из других отраслей в своей сфере деятельности. Например, бюджетное образовательное учреждение может применять те же стратегии, что и социальные медиа, такие как интернет-блоги, чтобы привлечь к себе внимание новых получателей услуг.
В Великобритании в результате реформ, проводимых в социальной сфере с 1979 года, Правительством в 1990-х годах было создано агентство «Новые шаги», целью которого стало изучение инициатив лучшей практики в бюджетной сфере, а также в бизнесе социальных услуг. В начале изучались сферы образования и медицины. Были направлены агенты в бюджетные организации для сбора информации о внедряемых инициативах и их результатах. В основу были положены методы бенчмаркинга, применяемые компанией PUMA в Австралии по направлениям:
Стандартизация бенчмаркинга – получение показателей лучшей практики.
Результативный бенчмаркинг – сравнение с конкурентами в своей отрасли.
Процессный бенчмаркинг – выявление способов получения лучших результатов.
Поставленная задача просто состояла в том, чтобы найти самые лучшие организации и извлечь уроки из их опыта.
Сегодня два вопроса продолжают оставаться основой бенчмаркинга:
1. Какая организация является наилучшей с точки зрения продукции, услуг и процессов?
2. Как эта организация добилась такого успеха?
Результатом деятельности агентства «Новые шаги» стала разработка методических рекомендаций и стандартов на основе передовых методов работы, а не показателей.
Для проведения бенчмаркинга муниципальных услуг в Ленинградской об ласти нами были проанализированы муниципальные услуги, предоставляемые муниципальными районами (городским округом) Ленинградской области. В рамках проведенных исследований было рассмотрено более 800 услуг 36 районов Ленинградской области и Санкт-Петербурга по 4 основным направле ниям: социальные, урбанизм (градостроительство), образование и культура. Из всей совокупности были выбраны услуги сопоставимые, представ ляющие собой общую реальность для всех районов, взаимосвязанные и не более 2 по 4 направлениям. По выбранным наименованиям услуг определя лось: кто оказывает муниципальные услуги (орган власти/учреждение); наличие реестра муниципальных услуг (утвержден/не утвержден); информационная до ступность (наличие сайта); возмездно/безвозмездно и возможность оценки качества услуги для граждан (табл. 5.6, 5.7).
Проведенный анализ показал, что информационная доступность муниципальных услуг низкая, поиск информации для граждан является крайне сложной задачей. Наличие официальных сайтов, связанных с государственными (муници пальными) услугами (http://www.gosuslugi.ru/, http://bus.gov.ru/pub/home и др.), не решают выявленные проблемы. Одна и та же услуга предоставляется на возмездной и безвозмездной основе в разных районах. Например, муниципаль ная услуга «Социальное такси» предоставляется платно в Волховском (8 руб./км) и Кингисеппском (32 руб. поездка) районах, в Волосовском районе – бесплатно. При этом обоснование стоимости муниципальных услуг на указанных выше сайтах отсутствует. Непонятно, сколько в итоге социальное такси обходится для бюджета, в каких единицах услуга измеряется: километры или поездки. Представляется, что выявленные проблемы можно решить путем усовершенствования интерфейса официального сайта «Госуслуг» – созданием единого унифицированного сайта муниципальных услуг (рис. 5.4), который включал бы в себя закрытую и открытую части и обобщал всю информацию об услугах выбранного муниципального района.