Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА 9
1.1. Теоретические основы определения обоснованности и эффективности расходов бюджета 9
1.2. Критерии обоснованности расходов бюджета 22
1.3. Эффективность расходов бюджета и параметры ее оценки 3 7
ГЛАВА II. АНАЛИЗ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ В РФ 42
2.1. Правовые основы оценки обоснованности расходов федерального и территориальных бюджетов в России 42
2.2. Оценка обоснованности расходов бюджета на этапе планирования 65
2.3. Анализ обоснованности и эффективности расходов бюджета на этапе финансирования 92
ГЛАВА III. ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА В РОССИИ 101
3.1. Факторы обеспечения обоснованности расходов бюджета 101
3.2. Методика оценки эффективности расходов бюджета 129
3.3. Пути повышения обоснованности и эффективности расходов бюджета в процессе их планирования и финансирования 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 168
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 174
ПРИЛОЖЕНИЯ 181
- Теоретические основы определения обоснованности и эффективности расходов бюджета
- Правовые основы оценки обоснованности расходов федерального и территориальных бюджетов в России
- Факторы обеспечения обоснованности расходов бюджета
Введение к работе
Субъекты хозяйствования и население, но и само государство должны расходовать свои ограниченные ресурсы с точки зрения обеспечения решения наиболее актуальных и насущных задач с максимально возможной эффективностью. Тем более остро эта проблема встает в условиях нехватки мобилизуемых финансовых ресурсов для проведения насущных реформ, т.е. в ситуации, характерной для российской бюджетной системы.
Реализовать необходимые мероприятия оптимальным способом лишь на основе интуитивного и субъективного принятия решений или директивных предписаний субъектам хозяйствования представляется весьма затруднительным. Логика их поведения основана на рациональности выбора в конкретной системе предпочтений и стремлении максимизировать выгоды от затраченных ресурсов. Следовательно, государство (в лице органов власти) может успешно выполнять возложенные на него функции только в случае, если оно предложит обществу такую модель своей деятельности, которая отвечала бы требованиям общества. Решение данной задачи лежит в области выработки стратегических целей развития общества и формирования действенного механизма управления, способного обеспечить достижение этих целей в рамках единого правового поля. Осуществление расходов бюджета без оценки их обоснованности и эффективности означает, что государство не может ни оценить само, ни объяснить обществу, как и на решение каких задач тратятся средства налогоплательщиков.
Отсутствие такой оценки в российской практике привело к тому, что, анализируя расходы бюджетов разного уровня в России, практически все эксперты констатируют, что объем и структура расходов, а также система бюджетного финансирования не соответствуют современным требованиям и не способствуют в полной мере преодолению кризисных явлений в экономике и социальной сфере России. Еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» в качестве одной из важнейших проблем была названа проблема несоответствия структуры бюджетных расходов целевым ориентирам экономического развития России и поставлена задача внедрить в бюджетное планирование оценку эффективности расходов. Однако этому препятствует ряд объективных и субъективных факторов, главный среди которых - отсутствие нормативно закрепленного порядка планирования и финансирования расходов бюджета на базе такой оценки.
Следовательно, государство должно выработать формализованные критерии, которые позволили бы определять, какие отрасли и сферы экономики должны быть профинансированы и
в каком объеме. Не менее важно, чтобы параллельно с совершенствованием методик планирования расходов бюджета и формирования структуры государственных расходов в практику бюджетного финансирования внедрялись наиболее эффективные методы финансирования и формы расходов бюджета, которые позволят заинтересовать бюджетополучателя в целевом и рациональном использовании бюджетных средств. Субъекты современной экономики понимают, что расходы бюджета - это мощный экономический стимул, во многом определяющий конфигурацию социокультурной структуры общества и базовые тенденции развития всей национальной экономики. В развитых странах объем средств, перераспределяемых через систему государственных финансов, колеблется от 30 до 50% ВВП и вполне естественно, что национальная экономика во многом зависит от того, что, в каком объеме и на каких условиях профинансировано.
Сохранение в России существующей практики планирования и финансирования расходов бюджета чревато дальнейшей консервацией ситуации и имеющихся проблем, потерей времени и поля для реализации намеченных мероприятий и стимулирования экономики. Поэтому необходимо использовать весь инструментарий государственного регулирования в условиях рыночной экономики, задействовать стимулы, заложенные не только в налоговой системе, но и в механизме бюджетных расходов.
^ Одной из причин сложившейся в России ситуации явилось недостаточное внимание, уде-
ляемое исследованию проблем обоснованности и эффективности расходов бюджета, несмотря на декларируемую государством заинтересованность.
Отдельные аспекты обоснованности и эффективности расходов бюджета исследовались видными учеными и государственными деятелями как в советское время (A.M. Бирман, Д.С. Львов, Н.А. Тихонов), так и в современной России (Л.А. Дробозина, А.Б. Идрисов, А.Н. Илларионов, В.М. Родионова, А.В. Улюкаев, А.Г. Шахназаров, Л.И. Якобсон и др.). В данных исследованиях содержатся формулировки эффективности затрат и капиталовложений, выделены факторы результативности бюджетной политики, перечислены показатели ее эффективности, а также анализируются основные положения теории эффективности государственных расходов и обоснования экономической политики государства, сформулированные зарубежными эконо-
f мистами.
« В то же время детального изучения теоретической базы оценки обоснованности и эффек-
тивности расходов бюджета, позволяющего разработать правовое и организационно-методическое обеспечение данной оценки, не проводилось. Соответственно, при разработке и
/
реализации бюджетной политики в России, не бьи создан механизм, обеспечивающих оценку обоснованности и эффективности расходов бюджетов разного уровня в современных условиях.
В российском законодательстве, экономической литературе и научных исследованиях по теме диссертации понятийный аппарат, касающийся обоснованности и эффективности расходов бюджета, применяется фрагментарно, эти понятия не увязываются и четко и однозначно не определены. Поэтому существующие трактовки эффективности расходов бюджета носят общий и упрощенный характер, а обоснованность трактуется узко.
Поскольку обоснованность выбора и эффективность затрат являются одними из ключевых проблем развитой рыночной экономики, эти вопросы подробно рассматриваются в исследованиях практически всех видных зарубежных экономистов-теоретиков, начиная с Адама Смита1 (с точки зрения обоснования экономического эгоизма как основы благополучия общества). Во второй половине ХХ-го века рациональность и эффективность расходов были предметом исследований многих известных экономистов: S.L. Brue, E.G. Dolan, Т. Haavelmo, P. Heyne, C.R. McConnell, P. Samuelson, H.T. Shapiro. Эти ученые закрепили в экономической науке понятия рационального и обоснованного выбора и эффективности затрат в качестве базовых мотивов поведения экономических субъектов.
Такой подход отсутствует в исследованиях отечественных ученых и, соответственно, не учитывается при разработке и реализации бюджетной политики, формировании бюджетного законодательства и организации бюджетного процесса в РФ.
Целью исследования является обобщение теоретических представлений об обоснованности и эффективности расходов бюджета и разработка на этой основе системы мер организационно-правового и методологического характера для обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета всех уровней бюджетной системы.
В связи с этим в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
проанализировать положения экономической теории и теории финансов, раскрывающие суть понятий обоснованности и эффективности, и определить возможности и направления их практического применения в целях оптимизации расходов бюджета;
уточнить содержание понятий «обоснованность расходов бюджета» и «эффективность расходов бюджета»;
изучить и охарактеризовать систему критериев обоснованности расходов бюджета;
определить составляющие и параметры эффективности расходов бюджета;
С точки зрения обоснования экономического эгоизма как основы благополучия общества
дать оценку действующей в РФ нормативно-правовой базы и сформулировать предложения по ее уточнению с целью обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета;
исследовать проблемы и недостатки существующей системы планирования и финансирования расходов бюджетов, а также причины их возникновения;
выработать мероприятия, направленные на повышение обоснованности и эффективности расходов бюджета на разных стадиях бюджетного процесса;
разработать методику оценки эффективности расходов бюджета.
Объектом исследования являются расходы бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. В работе рассматриваются отдельные направления расходов федерального бюджета и городского бюджета г. Москвы, которые достаточно весомы по своей доле в общем объеме расходов указанных бюджетов и наиболее показательны с точки зрения особенностей механизма их планирования и финансирования.
Предмет исследования - организационно-правовой механизм и методология планирования и финансирования расходов бюджета с точки зрения обеспечения их обоснованности и эффективности.
Методологической основой исследования послужили системный, сравнительный и логический анализ, научные методы обобщения и синтеза, индукции и дедукции, экономико-математическое, табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода исследования (сравнения, группировки, выборки и обобщения). В ходе сбора социологических данных для диссертации использовался метод опроса.
Теоретической базой стали положения и выводы научных трудов отечественных и зарубежных экономистов по проблемам, относящимся к теме диссертации.
Материалами исследования явились Конституции России, США и ФРГ, законодательные акты Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, подзаконные нормативные акты (в том числе нормативные акты Минфина РФ), законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (в т.ч. законы г. Москвы, распоряжения Мэра Москвы и постановления Правительства Москвы), иные нормативно-правовые акты, регламентирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации и отдельных ее субъектах, а также материалы периодических изданий, монографий и лекций ведущих преподавателей кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ.
Исследование построено на базе информационно-статистических материалов Министерства финансов РФ, Департамента финансов Правительства Москвы, Контрольно-счетной пала-
ты Москвы, Департамента продовольственных ресурсов Правительства Москвы, Московского городского комитета по статистике, а также ряда коммерческих организаций. В исследовании использованы данные официальных серверов Правительства Москвы, Министерства финансов РФ и Банка России. Ввиду отсутствия нормативно закрепленных показателей, используемых в процессе оценки обоснованности и эффективности расходов бюджета, в исследовании использованы лишь общедоступные и заслуживающие доверия материалы. Научная новизна диссертации заключается в следующем:
на базе анализа основополагающих проблем экономической теории (ограниченности ресурсов и теории потребительского выбора) определено содержание обоснованности и эффективности расходов бюджета, доказана взаимосвязь между этими понятиями;
дополнен понятийный аппарат по исследуемой проблеме, в частности, сформулированы уточненные определения обоснованности и эффективности расходов бюджета, охарактеризована система критериев оценки обоснованности расходов бюджета;
определены методы регулирования макроэкономического равновесия в экономике региона на принципах обоснованности расходов бюджета;
для целей анализа обоснованности системы бюджетного финансирования разработана классификация форм расходов бюджета на основе критерия экономического содержания метода предоставления средств (финансирование, кредитование и инвестирование);
разработан и научно обоснован комплекс мер, направленных на повышение уровня обоснованности и эффективности расходов бюджета с точки зрения достижения стратегических целей общества (выработка стратегических целей, инвентаризация бюджетополучателей, экономический анализ обоснованности расходов, формирование «бюджета потребностей», выработка «бюджета возможностей», выбор финансового механизма исполнения бюджета), с подробным описанием содержания этих мероприятий;
разработаны теоретические и методические подходы к оценке эффективности расходов бюджета, охарактеризованы последовательность оценки и используемые формулы.
Практическая значимость работы заключается в том, что основные теоретические положения и предложенные в исследовании мероприятия ориентированы на широкое практическое использование в процессе планирования и финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации, разработки нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс, обеспечения заинтересованности его субъектов в достижении поставленных целей, что в конечном итоге будет способствовать экономии бюджетных средств и решению приоритетных стратегических задач общества.
В частности, практическую значимость имеют:
меры по приведению нормативно-правовых актов, регламентирующих планирование и финансирование расходов бюджетов в Российской Федерации, в соответствие с действующим законодательством и поставленными в Бюджетных посланиях Президента РФ перед исполнительными органами власти целями;
предложения о внесении поправок в Бюджетный кодекс РФ, направленные на обеспечение обоснованности и эффективности расходов бюджета и формализацию алгоритма выбора приоритетов финансирования при составлении проекта бюджета и исполнении бюджета;
комплекс стратегических мер (включая адаптивную модель регулирования экономики региона), содержащий предложения по изменению механизма планирования и финансирования расходов бюджета для ориентации его на достижение приоритетных целей и обеспечение обоснованности и эффективности расходов бюджета;
методика оценки эффективности расходов бюджета позволяет каждому ответственному за составление и исполнение бюджета органу государственной власти, органу местного самоуправления и гражданам оценить итоги исполнения бюджета по расходам;
предложения по оптимизации бюджетных расходов в разрезе отраслей социальной сферы, расходов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства и сельского хозяйства, продовольственное обеспечение населения. В частности: (1) в целях преодоления дефицита финансовых ресурсов в социальной сфере предложено использовать механизм гарантированного обеспечения социальных расходов бюджетными и внебюджетными источниками финансирования; (2) разработан механизм планирования и финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечивающий стабильность долгосрочных показателей работы отрасли на приемлемом для потребителей уровне и предполагающий финансирование безаварийного содержания объектов ЖКХ; (3) разработаны новые подходы к проведению закупок для гарантированного обеспечения населения административно-территориального образования важнейшими продуктами питания с целью минимизации розничных цен, обеспечения доступности товаров и конкурентности рынка.
Доказана эффективность предложенных мер для бюджета. Конкретные рекомендации по оптимизации расходов бюджета предназначены для реализации и уже реализуются в отдельных отраслях экономики.
Теоретические основы определения обоснованности и эффективности расходов бюджета
Проблема наиболее рационального и эффективного расходования ограниченных ресурсов является одним из важнейших предметов исследования экономической науки, поскольку способы ее решения ложатся в основу экономической политики государства, одной из ключевых составляющих которой является бюджетная политика. Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед обществом вопросов.
Добиться наиболее рационального использования общественных средств можно через точное определение их отдачи, ее сопоставление с затратами, сравнение различных вариантов реализации мероприятий за счет средств бюджета с точки зрения издержек и выгод. Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой субъективному принятию решений и планированию предстоящих расходов «от достигнутого уровня». Инерционность расходов, возникающая при использовании этого метода планирования, который является господствующим в России, весьма опасна для экономики. Во-первых, возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок, а во-вторых, даже если структура расходов в базовом периоде была близка к оптимуму, с течением времени она вступает в противоречие с меняющимися потребностями и возможностями.
Недопустимо применять планирование расходов «от достигнутого» в условиях постоянных экономических и социальных преобразований, когда следует проводить анализ как можно большего количества вариантов и путем рационального выбора принимать к реализации наилучший. Рациональный и эффективный выбор направлений и объема финансирования актуален в условиях дефицита мобилизуемых в бюджет финансовых ресурсов.
И все же соизмерение затрат и результатов условно, так как зависит от поставленных стратегических целей. Следовательно, такая оценка не заменяет политических решений, она предоставляет информацию, полезную для их принятия. Общество не может подчинить логику распределения государственных ресурсов (в данном случае - средств бюджетного фонда) формализованным процедурам, поскольку идеальной формализованной процедуры не существует. Однако методы оценки эффективности позволяют достичь гораздо большей рациональности (т.е. обоснованности) общественного выбора, чем это удается сделать без их помощи.
В этой связи актуальной является проблема обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета в России. Под расходами бюджета финансовая наука подразумевает денежные перераспределительные отношения, возникающие в связи с перераспределением и использованием фонда денежных средств, находящихся в распоряжении у органов государственной власти и местного самоуправления, на расширенное воспроизводство, социальную поддержку населения, национальную оборону, функционирование органов власти и управления и другие общественно значимые цели.
На необходимость оценки обоснованности и эффективности расходов бюджета указывает тот факт, что даже по официальным оценкам объем и структура расходов бюджетов в Российской Федерации, а также система бюджетного финансирования не соответствуют в полной мере современным требованиям и не способствуют социально-экономическому развитию страны.
Эта проблема была поднята в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 31.05.2000 г. "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу", через два года в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.06.2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» среди основных проблем в сфере расходов бюджета были названы:
- разрыв между объемом государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов в условиях высокого уровня номинальной налоговой нагрузки;
- неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов;
- отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы;
- несоответствие планирования расходов задачам среднесрочной экономической политики.
Президент РФ подчеркнул, что «исполнительная и законодательная власть должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходы... Необходимо создать систему планирования и мони торинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качест венных и количественных индикаторов - как в отношении бюджетов всех уровней, так и в от ношении конкретных бюджетополучателей. Необходимо перейти от традиционного финанси рования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования».
Правовые основы оценки обоснованности расходов федерального и территориальных бюджетов в России
Реформирование сфер общественной жизни в современном мире немыслимо без должного закрепления новых правил, условий и порядка регламентируемой деятельности в нормативных документах. Государственное регулирование происходит через бюджетный механизм, построение которого осуществляется на принципах, устанавливаемых в общем и специальном законодательстве. Организационная структура бюджетной системы, обеспечивающая реализацию политики государства в этой области, также закреплена в нормативно-правовых актах. Анализ и своевременное внесение изменений в нормативную базу бюджетного процесса являются основным и наиважнейшим инструментом регулирования бюджетного механизма.
Необходимость внесения изменений в действующий порядок планирования и финансирования расходов бюджета уже отмечалась в первой главе диссертации. Сделанные за годы реформ шаги - принятие Бюджетного кодекса РФ и переход на казначейскую систему исполнения бюджета - явились мерами скорее вынужденными: наиболее простым и действенным способом обеспечить высокий процент исполнения запланированных показателей бюджета было и остается упорядочение законодательства и ужесточение контроля за целевым использованием средств. В то же время не уделялось должного внимания внедрению системы стимулов при исполнении бюджета, и, что наиболее важно, - анализу и реформированию системы планирования бюджета, которая остается практически неизменной в течение всего периода реформ, а на уровне главных распорядителей и распорядителей бюджетных ассигнований - со времен плановой экономики. Правительство РФ пока не смогло разработать и предложить обществу четкую программу реформирования системы планирования и финансирования расходов бюджета. Однако в Бюджетных посланиях Президента РФ на 2001 и на 2002 годы уже сформулированы основные направления этой программы. Приверженность ей подтверждена и в Бюджетных посланиях Президента РФ на 2003 и 2004 годы. Суть этой программы сводится к выработке порядка, который обеспечит достижение поставленных перед российской экономикой и обществом целей и станет стимулом устойчивого развития России, что выразится в следующем:
- расходы бюджета должны быть направлены на решение приоритетных задач согласно декларируемой органами власти экономической модели развития страны;
- и само государство, и избиратели должны иметь возможность оценить эффективность принятых мер и контролировать расходование средств;
- бюджетная система должна быть сбалансирована, каждый ее уровень должен решать конкретные задачи в рамках единой стратегической задачи;
- средства должны выделяться на наиболее актуальные задачи в достаточном для получения эффекта объеме и в приемлемый срок.
Исходя из перечисленных требований, можно определить направления, источник финансирования, объем, сроки, механизм использования средств бюджета и контроля за расходами; сформировать целевые показатели (результаты), которые следует достичь в соответствии с решаемыми задачами, т.е. произвести оценку обоснованности расходов бюджета.
Именно в переходе к планированию и финансированию расходов бюджета на основе комплексной оценки их обоснованности видится теоретическая основа реформирования системы бюджетных расходов. Для этого необходимо закрепление в законодательстве ее критериев и порядка оценки. В этой связи проанализируем нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы определения обоснованности расходов бюджета:
1. Конституцию РФ.
2. Бюджетное и налоговое законодательство: Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, фе- деральные законы о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
3. Нормативные акты федеральных исполнительных органов власти.
4. Региональные и местные нормативно-правовые акты.
Конституция РФ как основополагающий акт разграничивает большую часть предметов ведения и полномочий между уровнями власти, устанавливая таким образом и состав расходов на их исполнение в бюджете соответствующего уровня. Не затрагивая конкретного распределения полномочий, в основу которого положен, прежде всего, принцип значимости той или иной функции для государства и отдельной территориальной единицы, отметим, что Конституция РФ оставляет ряд полномочий в совместном ведении федерации и ее субъектов.
С другой стороны, Конституция РФ содержит перечень минимально гарантированных прав и свобод граждан, обеспечение которых и является одной из стратегических задач госу дарства, что также влияет на состав расходов. Примерами таких расходов могут служить:
„ - расходы на проведение выборов и иных актов волеизъявления народа (право голоса);
- оказание помощи в приобретении жилья (право на жилье);
- расходы на общее образование и здравоохранение (право на жизнь и право на бесплатное среднее образование);
- расходы на обеспечение равноправия народов, рас, религиозных конфессий (расходы на проведение национальной политики), в т.ч. обучение национальному языку (расходы на образование) и сохранение памятников и объектов культуры (расходы на культуру);
- расходы на социальное обеспечение граждан России, включая выплату государственных пенсий и пособий на период воспитания ребенка, финансирование мер по борьбе с безработицей, расходы на поддержку малоимущих слоев населения (расходы на формирование Пенсионного фонда РФ и социальное обеспечение);
- расходы на содержание столицы России.
Факторы обеспечения обоснованности расходов бюджета
Повышение обоснованности и эффективности расходов бюджета лежит в плоскости обеспечения максимального выполнения критериев обоснованности расходов бюджета.
Для определения круга проблем, которые требуется решить в рамках обеспечения обоснованности расходов бюджета, необходимо представить, как следует организовать процесс планирования и финансирования с точки зрения обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета.
По итогам проведенного исследования вопросов определения обоснованности расходов бюджета, а также проблем, возникающих на этапе планирования и финансирования расходов бюджета, считаем, что бюджетные процедуры в этой сфере должны быть организованы следующим образом (поэтапно):
1. Выработка стратегических целей развития общества, в т.ч. выработка концепции применяемой модели экономического регулирования.
2. Инвентаризация бюджетополучателей с составлением аналитических форм исходных данных для проведения анализа расходов бюджета.
3. Экономический анализ обоснованности существующих расходов бюджета, итогом которого является выработка мер по оптимизации расходов бюджета и формирование «бюджета потребностей».
4. Составление сводного финансового баланса (баланса финансовых ресурсов), в т.ч. выявление внебюджетных источников финансирования потребностей и оценка доходной базы бюджета на основе предполагаемой модели участия государства в экономике и возможного предоставления льгот по уплате средств в доход бюджета.
5. Формирование проектов бюджетов различного уровня, включая:
- разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы;
- составление «бюджета возможностей» на основании применения критерия эффективности расходов бюджета и с учетом ограниченности финансовых ресурсов;
- формирование системы бюджетного финансирования на основании оценки эффективности различных методов и форм финансирования и возможностей обеспечения контроля за использованием средств на всех этапах бюджетного процесса.
6. Разработка и внедрение организационных мер по исполнению бюджета.
7. Исполнение бюджета.
1. Выработка стратегических целей развития общества
Задачей «номер один» оценки обоснованности расходов бюджета является обеспечение направления расходов бюджета на решение стратегически важных задач общества и экономики с максимальным эффектом. Таким образом, основная проблема обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета - наличие четко сформулированных, нормативно закрепленных и зафиксированных в конкретных показателях целей и задач развития общества.
Формулировка таких целей и задач должна происходить на каждом уровне бюджетной системы с учетом интересов субъектов хозяйствования (населения и предприятий) и самого государства. При этом необходимо соблюдать принцип соподчиненности социально-экономических прогнозов и планов развития экономики территорий общегосударственным прогнозам и планам, т.е. необходимо привести в соответствие с выработанным стратегическим планом развития всей страны разрабатываемые и уже принятые программы развития отдельных отраслей, сфер экономики и территорий. Решение данной проблемы предполагает развитие стратегического планирования и прогнозирования, а также выработку адекватных результативных показателей, характеризующих не только количественные, но и качественные сдвиги в обществе и экономике.
Перспективная нацеленность рассматриваемых бюджетов и их роль в развитии страны требуют согласования идеологии и параметров бюджета со стратегическими намерениями государства. При этом необходимо законодательно принять решение о стратегически важных приоритетных задачах развития общества и экономики на перспективу, на которых следует сосредоточить стратегическое усилие и средства бюджета и других источников. Уместно отметить, что неудачи с реализацией большинства российских целевых программ имели первопричиной именно отсутствие конкретного и обоснованного приоритетного целеполагания.
Такая система целеполагания соответствует практике стран с англосаксонским правом (Великобритания, Австралия, Канада). В них принята система формирования бюджетных показателей, основанная на портфельном планировании.
Портфельный подход - система сведения так называемых «конвертов» по расходам с передачей права принятия решений органам исполнительной власти, которые могут за счет сэкономленных сумм финансировать наиболее острые проблемы. Конвертная система предполагает интеграцию политических решений и решений по расходованию средств с целью их увязки и закрепления в лимитах финансирования. Само принятие решений по выделению средств делегируется подразделениям органа исполнительной власти, в результате чего формируются конверты для различных направлений политики (социальная, экономическая, инвестиционная, политика заимствований). Данная система требует высокого профессионализма от органов исполнительной власти, поскольку именно в их сторону смещается основной набор полномочий.
В процессе планирования необходимо использовать перспективное ("скользящее") планирование расходов, которое базируется на методе многолетних оценок. Данный метод немного напоминает трендовые методы технического анализа фондового рынка, поскольку каждое политическое обязательство (программа) рассматриваются как финансовое обязательство, а показатели финансовых результатов расходов (вложений) и мобилизации доходов выводятся на основе анализа динамики и тенденций изменения данных показателей. Показатели мобилизации доходов рассчитываются по методу Cash Flow (движения наличных денежных потоков), контролируемых государством. На основе данных анализа определяются лимиты финансирования политических обещаний, а также разрабатываются альтернативные варианты финансирования в случае нехватки бюджетных средств. При этом, как правило, устанавливаются ограничения по отдельным видам расходов, то есть вычисляются пропорции распределения между конвертами. В процессе планирования расходов широко используется методика оценки эластичности и эффективности расходования средств.
