Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и методологические аспекты организации системы бюджетирования в высших учебных заведениях 14
1.1. Реформа системы образования в Российской Федерации и ее финансовый аспект 14
1.2. Международные тенденции и направления реформирования финансового обеспечения системы высшего образования 22
1.3. Методологические основы бюджетирования в сфере высшего образования в условиях реформ 30
1.4. Опыт разработки и внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат 44
1.5. Элементы финансовой структуры высшего учебного заведения 56
ГЛАВА 2. Методы и принципы формирования финансовой структуры высшего учебного заведения в условиях реформ 77
2.1. Организационные аспекты формирования финансовой структуры высшего учебного заведения 77
2.2. Подход к выделению центров финансовой ответственности в финансовой структуре вуза 90
2.3. Экономическая оценка функционирования центров финансовой ответственности 99
ГЛАВА 3. Моделирование финансовых потоков в системе распределенного бюджетирования 119
3.1. Методы теории автоматического управления в описании распределенной финансовой структуры 119
3.2. Управление ликвидностью как составляющая часть системы внутривузовского бюджетирования 142
3.3. Реализация математической модели финансовых потоков университета в программном комплексе ПК МВТУ 158
Заключение и выводы 175
Список литературы 186
- Методологические основы бюджетирования в сфере высшего образования в условиях реформ
- Опыт разработки и внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат
- Подход к выделению центров финансовой ответственности в финансовой структуре вуза
- Управление ликвидностью как составляющая часть системы внутривузовского бюджетирования
Методологические основы бюджетирования в сфере высшего образования в условиях реформ
Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года указывает на необходимость перехода «от нерыночного механизма распределения государственных заданий к конкурсному размещению государственного (муниципального) заказа» [15].
В этих условиях значительно возрастает роль финансового планирования и регулирования внутри высшего учебного заведения. Предоставление учебным заведениям большей финансовой свободы по сравнению с бюджетным финансированием приводит к необходимости комплексной оценки соответствия ресурсов учреждения установленным целям его деятельности. Задачами, решаемыми при управлении финансами вуза в новых условиях, являются: материальное обеспечение государственной услуги в соответствии с выделенными на ее реализацию средствами; обеспечение текущей ликвидности деятельности вуза, т. е. соответствие имеющихся ресурсов затратам не только в общей сумме годового бюджета, но и внутри любого временного интервала; совершенствование образовательного процесса, направленное на развитие качества образования и обеспечение конкурентоспособности вуза.
Для решения указанных задач следует оценить подходы, применяемые к отечественной и мировой теории и практике к определению понятия «бюджетирование» и определить его место в системе финансовых отношений внутри высшего учебного заведения как самостоятельной организационной и финансовой единицы. В относительно ранних публикациях понятие бюджетирования рассматривается ограниченно. Так, В. В. Бочаровым и В. Е. Леонтьевым бюджетирование понимается как «процесс разработки конкретных бюджетов в соответствии с целями оперативного планирования» [48, с. 521]. В. В. Бурцев, также рассматривая бюджетирование как систему краткосрочного планирования, тем не менее вводит в нее элементы контроля ресурсов и результатов деятельности центров финансовой ответственности [53]. Следует отметить, что приведенные подходы к определению места бюджетирования в системе управления предприятием рассматривают бюджетирование как достаточно локальную технологию составления и контроля исполнения смет и бюджетов с целью оперативного управления финансовыми ресурсами, оставляя за рамками исследования вопросы финансового планирования при достижении стратегических целей развития. В связи с этим определение бюджетирования, данное В. Е. Хруцким как процесса «разработки, исполнения, контроля и анализа финансового плана, охватывающего все стороны деятельности организации, позволяющий сопоставить все понесенные затраты и полученные результаты в финансовых терминах на предстоящий период в целом и по отдельным подпериодам» [145, с. 26] имеет важные отличительные особенности: переход от целей оперативного управления к среднесрочному финансовому планированию: включение в состав бюджетирования процедур контроля и анализа исполнения среднесрочных плановых показателей; понимание бюджетирования в соответствии с принципом непрерывности деятельности, при котором необходимо осуществление планирования, контроля и сопоставления показателей внутри планового периода
Зарубежные исследователи уделяют значительное внимание технологии бюджетирования, определяя его как процесс управления в системе с распределением полномочий между структурными подразделениями и отдельными менеджерами [42; 150]. В последнее время в отечественных публикациях авторами более подробно рассматриваются такие аспекты бюджетирования, как стратегическая направленность, программность, эффективность, в том числе в области государственных финансов [83; 84; 85; 99; 148].
Таким образом, из анализа представленных подходов к определению бюджетирования можно сделать вывод о том, что данное понятие рассматривается авторами с различных точек зрения и его определения не дают полного представления о его составе, месте и роли в системе управления учреждением или предприятием. В связи с этим автором в рамках настоящей работы предлагается расширенное понятие бюджетирования как системы формализованных процессов экономического управления предприятием, основанной на установленных принципах функционирования его финансовой структуры и направленной на достижение поставленных целей.
Проведенное в работе исследование международного опыта применения методов финансового менеджмента в образовании позволяет сделать вывод об универсальном характере проблем в области образования. Общность социальных, технологических и экономических изменений, произошедших в обществе в конце XX – начале XXI века, предполагает общее для различных стран направление в развитии национальных систем образования. В связи с этим задачу реформирования и развития системы образования в Российской Федерации не следует рассматривать как локальную. Система образования является одной из важнейших составляющих перспективного социально-экономического развития государства. Пути и способы обеспечения развития национальной экономики, социальной сферы, национальной безопасности сформулированы в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [19], утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р. Концепция указывает на необходимость развития страны с учетом глобальных вызовов, в числе которых указываются: рост конкуренции со стороны новых мировых центров развития, локомотивами которых определяются Китай и Индия; технологические изменения, усиливающие роль инноваций, прежде всего информатики, био- и нанотехнологий в социально-экономическом развитии и снижающая влияние многих традиционных факторов роста; возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития.
Возможными ограничителями роста отечественной экономики в условиях реализации указанных вызовов помимо макроэкономических показателей (обменный курс национальной валюты, стоимость производственных факторов, транспортная и энергетическая инфраструктура, институциональных и социальных разрывов) называется и дефицит квалифицированных инженерных и рабочих кадров, недостаточный уровень развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса.
Опыт разработки и внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат
В то же время в Бюджетном кодексе принцип совокупного покрытия расходов означает, что «расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете» [1, ст. 35]. Представляется, что этот принцип неприменим при организации бюджетирования по центрам финансовой ответственности, так как расходы ЦФО должны быть поставлены в прямую зависимость от поступления доходов, закрепленных за ними. При этом необходима формулировка дополнительных принципов, на основе которых должно осуществляться стимулирование получения доходов центрами финансовой ответственности. В то же время применение рассматриваемого принципа представляется необходимым в части разделения бюджетов вуза на бюджет функционирования и бюджет развития. В этом случае применение принципа совокупного покрытия в части бюджета функционирования является методологической основой для установления форм и порядка формирования указанных бюджетов. Таким образом, можно сказать, что принцип совокупного покрытия расходов может быть применен исключительно к бюджету функционирования с тем чтобы обеспечить возможность реализации вузом стоящих перед ним задач в объеме, соответствующем установленным количественным и качественным нормативам деятельности.
Представляется недостаточной формулировка принципа ежегодного утверждения бюджета, так как годовой горизонт планирования не позволяет в полной мере реализовать программы развития вуза и обеспечить их эффективность.
Также следует отметить, что в перечне принципов не находит отражения принцип обеспечения материальной заинтересованности центров финансовой ответственности в результатах деятельности, который является одной из основ системы БОР (бюджетирования, ориентированного на результат). В этой связи представляет интерес формулировка Министерством финансов Российской Федерации принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами, приведенных в докладе о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов РФ на 2011-2013 гг. [66]. При этом отмечается, что эти принципы основаны на синтезе лучшей международной практики. В числе базовых составляющих эффективности Министерством финансов выделяются:
Рассмотрим приведенные принципы более подробно. Принцип единства бюджета предполагает общий порядок формирования бюджетов центров финансовой ответственности и рассматривает единый бюджет вуза в качестве их совокупности. Предусматривается общий порядок и степень передачи полномочий руководителям центров финансовой ответственности, единый порядок принятия расходных обязательств, санкционирования и контроля расходов. Реализация принципа единства бюджета предполагает особую роль финансовой службы учреждения, права и обязанности которой должны быть пересмотрены.
Реализация принципа долгосрочной устойчивости и развития должна быть основана на определении и нормативном закреплении на уровне вуза следующих процедур: разделение бюджета вуза на бюджет функционирования и бюджет развития; определение приоритетных задач развития на среднесрочный (3 года) и долгосрочный (до 5 лет) периоды; сопоставление приоритетных задач развития с источниками финансового обеспечения.
При этом, как можно увидеть, для целей формирования бюджета развития не может быть применен установленный бюджетный законодательством принцип совокупного покрытия расходов. В то же время этот принцип является определяющим, так как выполнение таких функций учреждения, как реализация государственного задания и договорных обязательств, обеспечение безопасного функционирования инфраструктуры не могут быть поставлены в зависимость от изменения в поступлении доходов. Этот принцип в применении к бюджету функционирования методологически обосновывает порядок и величину отчислений в общеуниверситетский фонд от доходов, получаемых центрами финансовой ответственности.
Принцип сбалансированности бюджета должен получить реализацию на всех уровнях. В то же время определение сбалансированности как равенства доходов и расходов на каждом уровне бюджетного планирования будет ошибочным. Не следует забывать, что в Бюджетном кодексе принцип сбалансированности определяется следующим образом: «объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита» [1, ст. 33]. Определение наряду с доходной и расходной частью центров ответственности источников финансирования дефицита их бюджетов позволит применить более точную методологию определения финансовых показателей центров. Кроме того, введение в финансовое планирование источников финансирования дефицита способствует решению вопроса об использовании переходящих остатков центров финансовой ответственности. Необходимость учета остатков связана с несовпадением в общем случае плановых периодов центров ответственности (в особенности подразделений, обеспечивающих реализацию программ образования) с финансовым периодом (учебный год – финансовый год).
В соответствии со ст. 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности определяет необходимость «достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Более подробно понятие эффективности применительно к результатам деятельности учреждений, получающих финансирование из бюджетной системы, рассматривается в утвержденном Счетной палатой Российской Федерации Стандарте финансового контроля «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» [36]. Согласно международным стандартам аудита ИНТОСАИ и АЗОСАИ эффективность рассматривается как соотношение между результатами использования средств и затратами на их достижение и включает в себя определения экономичности, продуктивности и результативности.
Подход к выделению центров финансовой ответственности в финансовой структуре вуза
На этапе формирования бюджета основой служат сметы (локальные бюджеты функционирования) каждого ЦФО. Согласование смет осуществляется финансовой службой по следующим параметрам: соответствие объемов оказываемых услуг (выполняемых работ) планам деятельности учреждения (контрольные цифры приема, показатели государственного задания, планы научно-технической деятельности, закупок, ремонтно-строительных работ и т.д.); соответствие стоимости оказываемых услуг (выполняемых работ) установленным расценкам и нормативам; обоснованность натуральных и финансовых показателей деятельности ЦФО в сопоставлении с данными за предыдущие периоды.
После согласования и утверждения на уровне руководства финансовая служба формирует бюджет доходов и расходов (БДР) на основе синтеза локальных смет. Для формирования бюджета движения денежных средств (БДДС) финансовой службой составляется план финансирования расходов ЦФО с определением сроков и объемов лимитов расходов для каждого центра. На основании составленного плана производится оценка ликвидности университета в целом с использованием принятой модели динамики финансовых потоков. Составление плана финансирования расходов может представлять собой итерационный процесс, в ходе которого лимиты расходов пересматриваются при наличии риска потери ликвидности.
Необходимость обеспечения самостоятельности ЦФО в рамках переданных полномочий с одной стороны, и управляемости университетом и возможности быстрого реагирования на изменение внешних условий с другой, требуют разработки мер по сбалансированности объемов передаваемых на уровень ЦФО полномочий и сохранению на централизованном уровне рычагов управления. В качестве такой меры предлагается формирование резервных фондов, управляемых руководством. Состав, структура и объемы резервных фондов должны определяться в финансовой политике университета. Так, наряду с обязательным выделением резервного фонда ректора в соответствии с объемами полномочий и финансового обеспечения могут быть выделены резервные фонды проректоров по направлениям их деятельности. Общий объем резервных фондов рассчитывается на этапе формирования бюджета доходов и расходов как разность между планируемыми поступлениями и величиной объемов финансирования, доведенными до центров финансовой ответственности. Планирование величины резервных фондов по периодам исполнения бюджета (например, поквартально) осуществляется на этапе разработки бюджета движения денежных средств.
Реализация указанных выше принципов организации финансовой структуры университета при исполнении бюджета обеспечивается формализацией процедур санкционирования расходов ЦФО в соответствии с переданными на уровень центров полномочиями (рисунок 2.3). Процедура санкционирования расходов на уровне финансовой службы состоит в последовательном выполнении следующих контрольных процедур: 1. Идентификация центра финансовой ответственности по каждому платежу. 2. Контроль соответствия платежа утвержденным сметным назначениям (в зависимости от принятого уровня контроля может включать в себя детализацию по направлениям расходования, а также объектам, включенным в смету). 3. Контроль соответствия платежа доведенным объемам финансирования. 4. Контроль обеспеченности платежа собственными доходами ЦФО (в случае, если он идентифицирован как центр прибыли). Дополнительным объектом контроля и учета может являться соответствие платежа законодательству о государственных (муниципальных) закупках, валютному законодательству.
В случае санкционирования расходов по указанным критериям финансовая служба отправляет документы на исполнение (оплату). Рисунок 2.3 – Блок-схема функционирования финансовой структуры при исполнении бюджета ЦФО
Если санкционирование не может быть произведено из-за превышения доведенных до ЦФО объемов финансирования при соответствии сметным назначениям и обеспеченности доходами, финансовая служба имеет возможность довести до ЦФО дополнительные объемы финансирования при проведении процедуры проверки обеспечения ликвидности.
Если санкционирование не произведено, документ возвращается на уровень ЦФО. Оплата документа в этом случае за счет средств ЦФО не производится, и он может быть оплачен за счет средств резервного фонда. В этом случае санкционирование расходов производится соответствующим руководителем на основании предоставленных финансовой службой сведений об объеме средств, доступном для оплаты за счет резервного фонда.
Реализация предлагаемых алгоритмов в автоматизированной финансово-бухгалтерской системе университета в значительной степени зависит от программной платформы, на которой она построена. При этом могут быть использованы как существующие программные пакеты бюджетирования, входящие в состав информационной системы [149], так и внешние системы, использующие обмен данными с информационными подсистемами. Оценку пригодности информационной системы к включению в нее алгоритмов бюджетирования по центрам ответственности и санкционирования расходов предлагается проводить с использованием следующих критериев:
Управление ликвидностью как составляющая часть системы внутривузовского бюджетирования
Таким образом, при наличии базы данных финансирования и кассовых расходов можно получить численное значение показателей k и . Повышения точности расчета можно добиться, используя в качестве дополнительного параметра группировку финансирования и платежей по детализированным статьям расходов. При этом общая постоянная времени рассчитывается как средневзвешенная величина по формуле
Ранее [73] было показано, что при помесячном доведении финансирования до центров ответственности (расчет проводился на основе данных исполнения бюджета Калининградской области за полугодовой период) расчетное значение постоянной времени составило
Следует отметить, что значение постоянной времени Т не является жестко определенным и в значительной степени зависят от технологии бюджетирования и уровня обеспеченности уже принятых денежных обязательств финансовыми ресурсами. Так, выделение средств под принятые и тем более просроченные с оплатой обязательства сокращает значения этих коэффициентов. В общем случае постоянная времени прямо пропорциональна периоду доведения объемов финансирования по центров расходов, поэтому можно предположить, что при увеличении периода финансирования с помесячного до квартального постоянная времени центра расходов составит 7,83=23,4.
Доведение сумм финансирования, доступных для проведения выплат центром расходов, опишем дельта-функцией: Изображением дельта-функции по Лапласу является единица. Таким образом, реакция апериодического звена на входное воздействие, описываемое дельта-функцией (осуществление кассового расхода), характеризуется функцией Ke tlT где К - объем финансирования.
Фонд оплаты труда утверждается в составе плана финансово-хозяйственной деятельности на текущий год.
В связи с этим моделирование оплаты труда должно основываться на описании финансовых потоков периодической функцией, С учетом того, что конкретная дата выплат в общем случае не является постоянной и зависит не только от календаря, но и от достаточно многочисленных организационных и финансовых факторов, целесообразно представлять модель центра оплаты труда не в виде конкретного графика платежей, привязанного к календарной дате, а в виде функции распределения вероятностей выплат. Наиболее общим распределением вероятности является распределение Гаусса (нормальное распределение), описываемое функцией N(Ju,co2)=f(x) = t=e а42ж , (3.11) где параметр ju характеризует математическое ожидание (установленный период выплаты заработной платы), а стандартное отклонение а представляет собой коэффициент масштаба (распределения вероятности).
Нормальное распределение широко используется в математических описаниях экономических процессов [86; 92; 130]. Однако оно описывается апериодической функцией, в связи с чем моделирование периодического процесса с использованием стандартной функции нормального распределения возможно только в виде семейства таких функций с определенными коэффициентами запаздывания, что значительно снижает универсальность модели. Кроме того, переход к изображениям таких функций с использованием операционного исчисления связан с дополнительными математическими трудностями.
Задачей моделирования является интерполяция семейства распределений Гаусса с использованием периодической функции. Рассмотрим периодическую функцию f(t) = sin(cot)+l, описывающую периодический процесс с круговой частотой со и запаздыванием г. Максимальное значение такой функции составляет 2, минимальное - 0. Распределение вероятностей с ее использованием предполагает экстремумы в точках, соответствующих установленным периодам выплаты заработной платы. С учетом установленной периодичности выплаты заработной платы не реже 2 раз в месяц при условии использования единицы времени в 1 день можно записать, что где tf - установленная календарная дата первой выплаты в месяце. Сравнение периодической функции sin(cot +х/2- t/aj+l с функцией нормального распределения с параметрами = и = (фазовый период функции f(t)) показывает практическую идентичность указанных функций на отрезке 0; tJ2\ (рисунок 3.3). Коэффициент корреляции между функциями на указанном промежутке, проведенный с помощью функции КОРРЕЛ() пакета MS Excel, принимает значение 0,998, что свидетельствует о корректности проведенной аппроксимации.
Коэффициент K находится с учетом того, что объем годовых выплат равен величине фонда оплаты труда с учетом начислений на оплату труда, а объем среднемесячных выплат равен 1/12 ФОТ:
Для учета прогнозируемых сезонных отклонений от среднемесячных выплат (например, в случае предоставления летних отпусков профессорско-преподавательскому составу) функцию ff(t) следует умножать на дискретную калибровочную функцию (t), определяемую в виде коэффициентов на промежутке времени от начала до конца периода моделирования.
Моделирование динамики доходов учебного заведения.
Динамика суммарных доходов высшего учебного заведения имеет четко выраженную цикличность. Как видно из рисунка 3.4, прослеживается ежегодная тенденция к максимумам поступлений в августе–сентябре и январе–феврале, связанным с оплатой очередного учебного семестра. В то же время поступления за остальные месяцы, на первый взгляд, не имеют выраженной закономерности.
В связи с этим при планировании доходов на очередной финансовый период возникают сложности с распределением предусмотренной бюджетом суммы доходов даже не по месяцам, но и по кварталам. Традиционным методом прогноза является использование эмпирических весовых коэффициентов для каждого квартала. Основным недостатком такого метода является использование аппроксимированных значений предшествующих периодов и, следовательно, непригодность в случае появления новых программ или изменения сроков их реализации. Поэтому представляется необходимым разработать методику прогнозирования поступления доходов, включающую в себя математическую модель поступлений и позволяющую рассчитывать их величину в произвольный период времени, исходя только из заданных начальных условий. 131
Математическая модель, основанная на методах ТАУ, должна представлять описание системы, управляющим воздействием на которую выступает требование об оплате за оказываемые услуги (начисление оплаты), а выходным параметром – денежный поток поступлений на счет учреждения в соответствии с начисленной оплатой.
Моделируемая система в реальности представляет из себя совокупность индивидуальных плательщиков, величина начисленной оплаты для которых различается в зависимости от формы и направления обучения. Передаточная функция системы должна обладать совокупностью свойств, присущих всем ее элементам. Учитывая однородность составляющих элементов, можно определить передаточную функцию системы на основании поведения типичного (идеализированного) звена.
При этом необходимо учитывать следующее. Исполнение обязательств по оплате характеризуется не только необходимостью, но и возможностью исполнения. Если фактором, обусловливающим необходимость оплаты, является установленный предельный срок платежа, то фактором, характеризующим возможность для объекта управления, будет наличие необходимых средств. Структурная схема, предполагающая наличие у плательщика финансовых ресурсов для выполнения своих обязательств, аналогична схеме, построенной для модели центра расходов (рисунок 3.2), что логично, так как модель финансирования индивидуального плательщика принципиально не отличается от финансовой модели учреждения). Однако, если принимать во внимание динамику ресурсов для оплаты обязательств плательщика, в структурную схему следует включить и источник его доходов, за счет которых будет производиться оплата обязательств.