Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретические подходы к совершенствованию бюджетного процесса в части источников финансирования дефицита бюджета 10
1.1. Накопленные объемы неиспользованных бюджетных средств и их сущность 10
1.2. Влияние неиспользованных бюджетных средств на бюджетный процесс 26
1.3. Зарубежный опыт организации бюджетного процесса по оптимизации объемов неиспользованных бюджетных средств 35
II. Особенности исполнения федерального бюджета 54
2.1. Структурный состав накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств 54
2.2. Анализ динамики накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств 74
2.3. Проблемы учета и финансовой отчетности исполнения бюджета 87
III. Пути совершенствования бюджетного процесса 106
3.1. Повышение обоснованности и достоверности проектов федеральных законов о федеральном бюджете 106
3.2. Совершенствование бюджетного процесса при исполнении федерального бюджета 125
Заключение 151
Библиография 155
Приложения 166
- Накопленные объемы неиспользованных бюджетных средств и их сущность
- Структурный состав накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств
- Повышение обоснованности и достоверности проектов федеральных законов о федеральном бюджете
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вступление в третье тысячелетие стало периодом серьезных изменений в организации бюджетного процесса в России, направленных на оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы.
Реформирование бюджетного процесса характеризуется, в частности, стремительным ростом накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, изменение которых является одним из источников внутреннего финансирования бюджетного дефицита. За период с 1 января 2000 года по 31 декабря 2006 года абсолютные величины накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета возросли более чем в 40 раз, или более чем на 3,0 трлн. рублей. Наличие значительных объемов неиспользованных средств влияет на качество бюджетного процесса и эффективность использования бюджетных средств. С увеличением объемов неиспользованных средств федерального бюджета возрастает и их влияние на основные макроэкономические показатели, прежде всего на уровень инфляции.
В настоящее время первостепенное значение приобретает:
обеспечение выполнения расходных обязательств бюджетов Российской Федерации и создание условий, в том числе нормативно-методологических основ для оптимизации действующих и вновь принимаемых расходных обязательств;
поддержание макроэкономической и финансовой стабильности как основы для устойчивого социально-экономического развития страны;
создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти;
оптимизация управления финансовыми активами государства;
обеспечение надежности и прозрачности государственной финансовой системы.
В связи с этим тема реформирования бюджетного процесса особенно актуальна.
Современное видение неиспользованных средств федерального бюджета вследствие непрерывного роста их накопленных объемов и повышения их значимости предопределяет необходимость формулирования дефиниции накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и обоснования их сущности, причин образования, их величины на стадии планирования, а также их всестороннего учета, анализа и контроля при исполнении федерального бюджета.
В условиях глобализации экономики совершенствование управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета рассматривается как шаг на пути повышения эффективности использования государственных ресурсов, создания условий для общей финансовой стабильности и безопасности государства и устойчивого экономического роста, что и предопределило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.
В течение последних десяти лет уделяется повышенное внимание вопросам совершенствования бюджетного процесса. Это обусловило появление большого числа научных трудов, а также публикаций по данной тематике. Указанной проблематике посвятили свои работы многие авторы, такие, как: Агапцов С.А., Артюхин Р.Е., Белозеров С.А., Бесхмельницын М.И., Варнавский В.Г., Врублевская О.В., Герасимов В.М., Годин A.M., Горбушина С.Г., Горегляд В.П., Грязнова А.Г., Дмитриева О.Г., Думная Н.Н., Елисеев Б.П., Иванова М.А., Илларионов А.Н., Косоуров B.C., Кудрин А.Л., Кузьмина С.Н., Литовченко В.П., Лушин СИ., Львов Д.С., Максимова Н.С., Назаров А.В., Нестеренко Т.Г., Нечаев А.А., Пискунов А.А., Подпорина И.В., Прокофьев С.Е., Проскурин A.M., Романовский М.В., Рябухин С.Н., Сабанти Б.М., Саватюгин А.Л., СажинаМ.А., Саунин А.Н., Семиколенных А.Н., Слепов В.А., Табачков Н.И., Улюкаев А.В., Фетисов Г.Г., Фомина Р.Ф., Шахрай СМ., Шорников А.Г., Шохин А.Н., Ясин Е.Г.
Исследование накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета представляет особую сложность вследствие их специфичности как одного из источников финансирования бюджетного дефицита и недостаточной проработанности отдельных аспектов исполнения федерального бюджета.
На сегодняшний день в научной литературе отсутствует однозначное толкование дефиниции накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета. Освещены лишь отдельные структурные элементы и некоторые аспекты их сущности.
Изучение научных работ позволяет сделать вывод о недостаточном освещении проблематики накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств как возможного источника государственных инвестиций и их влияния на бюджетный процесс.
Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет не накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета как таковые, но «...изменение остатков средств на счетах по учету средств...» федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета как одну из форм внутренних источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней российской бюджетной системы [3, ст. 94 - 96].
Вопросы, связанные с проблемой неиспользованных бюджетных средств, затрагивают в своих работах Артюхин Р.Е., Врублевская О.В., Жуков М.И., Иванова М.А., Кузьмина С.Н., Малышева В.И., Нестеренко Т.Г., Прокофьев С.Е., Романовский М.В., Саунин А.Н., Фетисов Г.Г., Фомина Р.Ф., Шинкарук Е.В.
В работах Агапцова С.А., Бесхмельницына М.И., Горегляда В.П., Косоурова B.C., Назарова А.В., Пискунова А.А., Рябухина С.Н., СаунинаА.Н., Семиколенных А.Н., Табачкова Н.И., Улюкаева А.В., Шахрая СМ. уделяется внимание проблемам целевого и эффективного использования средств федерального бюджета. Однако вопросам управления накопленными объемами неиспользованных бюджетных средств в данных работах уделяется меньше внимания.
Отсутствие комплексной научной разработанности проблемы непрерывного роста накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования, его объекта и предмета.
Объектом исследования выступает бюджетный процесс.
Предметом исследования являются накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета.
Цель настоящего исследования - разработка теоретико-методических подходов по созданию системы комплексного управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса.
Достижение поставленной цели предопределило решение следующих задач:
- раскрыть экономическое содержание и сущность накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета, систематизировать и классифицировать их, оценить их влияние на бюджетный процесс;
- проанализировать и дать оценку текущему состоянию управления и государственного финансового контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета и разработать направления их совершенствования в рамках осуществления бюджетного процесса;
- в целях повышения достоверности проектов законов о бюджете разработать методику расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета и форму финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета;
- построить практическую модель и разработать методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в целях совершенствования государственного финансового контроля как стадии бюджетного процесса.
Теоретические и методологические основы и эмпирическая база исследования. Теоретической основой исследования послужили положения экономической теории, а также труды отечественных и зарубежных специалистов, освещающие некоторые аспекты сущности накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств.
Диссертационная работа выполнена на основе системного подхода к изучению объекта исследования. Для решения поставленных задач в процессе исследования применялись общенаучные эмпирические методы: статистическое наблюдение, группировка, выборка, сравнение, метод средних величин, графический, табличный.
Использованные в совокупности методы позволили обеспечить достоверность проведенного исследования и обоснованность полученных результатов и сделанных выводов.
Информационную базу исследования составили аналитические и методические материалы открытого доступа по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, отчетность Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства. В ходе исследования изучены нормативные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.
В процессе проведенного исследования получены результаты, которые содержат следующую научную новизну:
- раскрыто экономическое содержание и обоснована сущность неиспользованных бюджетных средств, сформулирована дефиниция «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета», оценено их влияние на бюджетный процесс и предложена классификация причин их образования, основных их видов и форм, а также рисков, влияющих на их величину и ликвидность;
- в результате анализа текущего состояния управления и государственного финансового контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета разработаны направления их совершенствования в рамках бюджетного процесса;
- предложена методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета, а также форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств в качестве источника прозрачной и достоверной информации с целью оптимизации контроля в этой области;
- на основе полученных теоретических выводов сформулированы методические рекомендации по проведению проверки исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
- сущность, содержание понятия «накопленные объемы неиспользованных средств федерального бюджета», их влияние на бюджетный процесс, классификация причин их образования, основных их видов и форм, рисков, влияющих на их величину и ликвидность;
- направления совершенствования управления и контроля накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета в рамках бюджетного процесса;
- методика расчета сбалансированности проектных показателей федерального бюджета и форма финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств как источник информации для осуществления эффективного государственного контроля, осуществляемого в рамках бюджетного процесса;
- методические рекомендации по проверке исполнения федерального бюджета в части накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.
Теоретическое значение диссертационной работы заключается в формировании комплексного подхода в бюджетном процессе к проблеме накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета.
Практическая значимость диссертации определяется возможностью использования результатов теоретического анализа и научно обоснованных рекомендаций, полученных в ходе исследования, в целях оптимизации процесса управления формированием, размещением и использованием накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационной работы используются в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях «круглого стола», организованных Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты Российской Федерации; использовались в отчетах о научно-исследовательской работе по следующим проблемам: «Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета», «Исследование отдельных параметров государственного долга Российской Федерации и их сопоставление с аналогичными показателями ряда стран-участниц ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ, изучение состояния системы государственного финансового контроля за государственным долгом».
Для использования в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в 2003 году автором были предложены «Методические рекомендации по проведению в Министерстве финансов Российской Федерации проверки исполнения федерального бюджета в части остатков средств федерального бюджета».
Публикации. По материалам диссертации опубликовано шесть работ (авторский объем - 3,7 п. л.), в том числе две работы - в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для публикаций результатов диссертаций (авторский объем - 0,8 п. л.).
Структура и объем диссертации. Цель и логика исследования обусловили его структуру. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии (149 наименований), 15 приложений, содержит 11 таблиц и 26 рисунков.
Накопленные объемы неиспользованных бюджетных средств и их сущность
Современные экономические реалии предъявляют требования к повышению эффективности использования финансовых ресурсов. Это, в свою очередь, предполагает улучшение качества управления государственными и муниципальными финансами, которое направлено на обеспечение сбалансированности бюджетной системы на долгосрочную перспективу и которое, на наш взгляд, может быть достигнуто через реформирование бюджетного процесса. Представляется, что вопросы бюджетного реформирования актуальны в любом государстве вне зависимости от степени развитости и демократизации общества.
Совокупность последовательных этапов формирования и исполнения бюджета есть фактически бюджетный процесс, который начинается с разработки проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. При этом определяющим в бюджетном процессе является его подчинение цели создания бюджета как централизованного фонда денежных средств, который подлежит эффективному использованию в рамках обеспечения функций органов власти [81, с. 167].
Бюджетный процесс рассматривается нами как деятельность его участников по составлению и рассмотрению, проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
В целях соблюдения единых принципов формирования и исполнения бюджета используется бюджетная классификация, представляющая собой группировку, в частности, доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны [82, с. 154].
Исполнение бюджета предполагает обеспечение полного и своевременного поступления всех доходов, запланированных в проекте закона о бюджете, а также финансирования всех предусмотренных проектом расходов.
Однако в ходе исполнения бюджета по итогам финансового года может образовываться бюджетный дефицит как превышение расходов над доходами. В экономической практике такая ситуация наиболее распространена. Поэтому в состав бюджетной классификации, кроме классификации доходов и расходов, включена также классификация источников финансирования бюджетного дефицита.
По нашему мнению, источники финансирования дефицита федерального бюджета, в сущности, представляют собой заемные средства и могут выступать, например, в форме заимствований в российской и иностранных валютах в виде государственных кредитов и займов, бюджетных ссуд и кредитов.
Структурный состав накопленных объемов неиспользованных бюджетных средств
Суммы таких средств образовывались в результате проведения в соответствии с положениями федеральных законов о бюджете отчетного финансового года, как правило, в первые пять рабочих дней следующего за отчетным финансового года операций по распределению органами Федерального казначейства регулирующих доходов, поступивших в отчетном году, между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и их зачислению в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов с отражением указанных операций в отчетности об исполнении бюджетов за отчетный финансовый год. К числу таких операций относились операции по перечислению доходов УФК прошлого года, а также операции по возврату финансирования УФК прошлого года. В разные годы исследуемого периода удельный вес средств в пути составлял, как правило, менее одного процента общей величины накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета. В то же время по состоянию на 1 января 2003 года значение соответствующего показателя составило почти 4% (10,7 млрд. рублей в абсолютном выражении), что, на наш взгляд, характеризует достаточно низкое качество организации бюджетного процесса, а именно процесса исполнения бюджета.
Проблемой организации исполнения федерального бюджета является также постоянное наличие неиспользованных объемов финансирования расходов в виде средств на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в Федеральном казначействе: по состоянию на 1 января 2007 года их величина составляла 5,7 млрд.рублей, или 0,2% накопленных объемов неиспользованных средств федерального бюджета на указанную дату. Оговоримся, что сегодня в связи с доведением объемов финансирования расходов под утвержденные бюджетные обязательства [24] неиспользованные средства на лицевых счетах распорядителей бюджетных средств формально отсутствуют, о чем мы ранее уже упоминали. Однако сам факт наличия неисполненных бюджетных назначений трудно оспорить. Нам представляется, что неисполнение бюджетных назначений по объемам финансирования расходов является одним из факторов формирования накопленных объемов неиспользованных средств бюджета.
Повышение обоснованности и достоверности проектов федеральных законов о федеральном бюджете
Счетная палата Российской Федерации, осуществляя непрерывный цикл государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета [3, 41], является непосредственным участником процесса управления государственными финансовыми ресурсами. Таким образом, эффективность управления накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета зависит в том числе и от эффективности контроля. Поэтому повышение качества деятельности Счетной палаты Российской Федерации через совершенствование контроля напрямую рассматривается как одно из направлений повышения качества управления. Проанализированный в разделе 1.2 зарубежный опыт также показал, что, основываясь на стандартах ИНТОСАИ [146, с. 38-39], следует усилить акцент на совершенствовании результатов деятельности Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля, а также на совершенствовании аудита эффективности использования государственных средств.
При оценке качества управления государственными финансами, в том числе накопленными объемами неиспользованных средств федерального бюджета, возникают такие понятия, как производительность и эффективность. При этом теоретически производительность характеризует достижение поставленных целей, эффективность же - ресурсы, которые были использованы для достижения этих целей [50, с. 537].
При проведении именно финансового контроля (в процессе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году либо за прошедший финансовый год) проверке подлежат финансовые документы и отчетность участников бюджетного процесса, на основе чего определяется правильность ведения, полнота бухгалтерского учета и отчетности, законность и целевое использование государственных средств. Таким образом, проводится документальная проверка операций с государственными средствами, осуществленных объектом проверки в отчетный период, а также проверка отражения этих операций и их результатов в бухгалтерском учете и отчетности [78, с. 35 - 36]. Иными словами, оценивается достижение поставленных целей, то есть производительность (определяются накопленные объемы неиспользованных средств по состоянию на отчетную дату, правильность их отражения в учете и отчетности). По результатам контрольного мероприятия оформляется стандартизированный отчет, в котором указываются выявленные (документально подтвержденные) нарушения. Очевидно, что при современном переходе на бюджетирование, ориентированное на результат, то есть от управления расходами к управлению результатами, повышается роль аудита эффективности, результаты от проведения которого могут рассматриваться в качестве предпосылок для более качественного управления государственными финансами.
