Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль государственных расходов в социально-экономическом развитии общества и современные подходы к повышению их эффективности 11
1.1.Необходимость повышения эффективности государственных расходов на современном этапе развития мировой экономики 11
1.2. Современные подходы к решению проблемы эффективности государственных расходов и их применение в условиях бюджетных реформ в России 20
1.3. Система государственных закупок как направление повышения эффективности государственных расходов 34
Глава 2. Анализ зарубежного опыта организации государственных закупок 47
2.1.Общие закономерности формирования контрактных систем США и стран ЕС 47
2.2.Зарубежный опыт планирования и прогнозирования закупок для государственных нужд 59
2.3. Размещение и контроль исполнения государственных контрактов в развитых странах 66
2.4.Особенности проведения государственных закупок в странах БРИКС 79
2.5.Опыт осуществления государственных закупок стран Таможенного союза 90
Глава 3. Повышение эффективности государственных расходов и реформа системы государственных закупок в России 94
3.1.Сравнительный анализ экономических механизмов ФЗ № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и ФЗ № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" 94
3.2. Недостатки Закона о контрактной системе и рекомендации по его совершенствованию для повышения эффективности бюджетных расходов
3.3.Оценка эффективности закупочной деятельности
государственного автономного образовательного учреждения (на примере Российского Университета Дружбы Народов) 123
Заключение 137
Список литературы 146
- Современные подходы к решению проблемы эффективности государственных расходов и их применение в условиях бюджетных реформ в России
- Система государственных закупок как направление повышения эффективности государственных расходов
- Размещение и контроль исполнения государственных контрактов в развитых странах
- Недостатки Закона о контрактной системе и рекомендации по его совершенствованию для повышения эффективности бюджетных расходов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. К концу ХХ в. большинство
развитых стран столкнулись с последствиями экстенсивного роста
государственных расходов. В настоящее время во многих из них около
половины ВВП распределяется через бюджетную систему. Именно поэтому
вопрос о масштабах государственных расходов находится в центре внимания
многих специалистов: экономисты, финансисты решают проблемы
эффективности, определения оптимального объема и структуры
государственных расходов. Для решения возникших проблем развитыми странами были разработаны и осуществлены масштабные реформы, основными направлениями которых стали внедрение программного бюджета, оптимизация численности и структуры бюджетных учреждений, расширение сферы государственных закупок и усиление государственного финансового контроля.
В результате, изменения, происходящие в государственном секторе в большинстве развитых стран за последние годы, свелись к тому, что в деятельности государственных институтов и учреждений стали применяться рыночные инструменты и способы управления, внедряться конкуренция. В основу такого подхода, в том числе, легла система контрактных отношений при осуществлении государственных закупок, которая расширила возможности государства в регулировании и стимулировании экономических процессов.
Проблему повышения эффективности государственных расходов пытаются решить и в России, где в основе реформирования бюджетного процесса в части государственных закупок широко используется зарубежный опыт по внедрению контрактной системы закупок за счет бюджетных ресурсов.
В настоящий период государственная закупочная деятельность в России – это синоним неэффективности и многочисленных злоупотреблений. На рынке государственных закупок расходуется до 7 трлн. руб., заключается более 10 млн. контрактов, при этом коррупционная составляющая оценивается в 20% затрачиваемых бюджетных средств.1
Поэтому оценка опыта развития современных контрактных систем государственных закупок, выявление их недостатков, упущений со стороны самих государственных заказчиков, поставщиков и органов, регулирующих их деятельность, представляют собой значительный научный интерес для России, особенно с учетом того, что до 2014 г. существовала только концепция использования контрактной системы без практического ее воплощения.
Актуальность названных проблем, возрастающая потребность их решения определили выбор темы, объекта и предмета исследования, обусловили постановку цели и задач диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы. Повышение эффективности бюджетных расходов, отдельные направления их совершенствования, в частности, развитие системы государственных закупок, в последние годы вызывают повышенный интерес и исследуются многими учеными.
1 Проект ГосЗатраты - автоматическая система мониторинга государственных контрактов. Режим доступа: . Дата обращения: 10.03.2015г.
Значительный вклад в изучение вопроса эффективности бюджетных расходов внесли такие российские ученые и экономисты, как Ахинов Г.А., Екимова Н.А., Жильцов Е.Н., Крадинов П.Г., Пономаренко Е.В. и др.
Теоретическим и практическим разработкам по проблемам системы государственных закупок посвящены труды следующих отечественных и зарубежных экономистов: Балацкого Е.В., Демаковой Е.А., Заварухина В.П., Кирсановой И.А., Кузнецова К.В., Патрона А.П., Подъяблонской Л.М., Подъяблонской Е.П., Смотрицкой И.И., Храмкина А.А., Федоровича В.П., Вонга Э., Гриса Д., Загини А., Камби Ж., Ламартина С, Линарелли Д. и др.
Среди зарубежных теоретиков и исследователей вопросов развития контрактных отношений назовем П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, В. Нордхауса и др.
Несмотря на наличие большого количества теорий, практических рекомендаций и работ по повышению эффективности бюджетных расходов и развитию системы государственных закупок неопределенными остается ряд проблем. В частности, отсутствуют четкие критерии оценки эффективности проводимых государственных закупок, методики оценки стоимости осуществления закупочной деятельности государственными учреждениями и т.п. Поэтому, при всей значимости проведенных научных исследований, считаем необходимой дальнейшую доработку теоретических подходов и практических рекомендаций по развитию системы государственных закупок в контексте повышения эффективности бюджетных расходов, что и обуславливает постановку целей и задач данного исследования.
Целью диссертации является определение способов повышения эффективности бюджетных расходов на основе развития системы государственных закупок, что имеет существенное значение для развития теории и практики управления государственными финансами.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
раскрыть сущность ключевых направлений бюджетных реформ, проводимых в России с целью повышения эффективности государственных расходов;
исследовать содержание и главные особенности развития систем государственных закупок в развитых и развивающихся странах;
выявить элементы наиболее успешных зарубежных практик и рассмотреть возможность их применения в российской действительности;
провести сравнительный анализ ранее и ныне действующего законодательства РФ в сфере государственных закупок, выявить недостатки экономических механизмов, определяемых в рамках сложившегося Закона о контрактной системе, разработать предложения по их устранению;
предложить методику оценки эффективности закупочной деятельности государственного учреждения на конкретном примере.
Объектом диссертационного исследования является система
государственных закупок.
Предмет исследования – экономические отношения и реформирование
системы государственных закупок, направленные на повышение
эффективности бюджетных расходов.
Методологические и теоретические основы исследования.
Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: методах эмпирического (сбор и изучение данных, сравнение) и статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, теории финансов, экономики государственных закупок и реформирования бюджетного процесса. В работе использовались нормативные правовые акты РФ, регламентирующие организацию бюджетных отношений и контрактную систему, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.
Информационно-статистическую базу диссертации составили данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, материалы Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, Министерства экономического развития РФ, Всемирного Банка, Организации экономического сотрудничества и развития и др.
Диссертация выполнена в соответствии с пунктами 2.8. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» и 2.18. «Механизмы распределения бюджетных средств» Паспорта специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит ВАК РФ.
Научная новизна исследования заключается в определении
теоретических механизмов и практических методов развития системы государственных закупок как направления повышения эффективности бюджетных расходов РФ, в разработке предложений по совершенствованию экономических механизмов складывающейся в стране контрактной системы и методики оценки эффективности закупочной деятельности государственного учреждения.
Наиболее существенными являются следующие результаты,
характеризующие научную новизну и личный вклад автора:
1. На основе анализа зарубежного опыта развития федеральной контрактной системы, в частности, в США и странах ЕС, автором выявлены наиболее эффективные современные механизмы, используемые на различных этапах осуществления государственных закупок. К ним отнесены: разделение полномочий контрактных управляющих по стадиям жизненного цикла
государственного заказа; расширение функций плана закупок; формирование начальной максимальной цены контракта на основе многочисленных исследований и оценок; расширение способов стимулирования заказчиков и поставщиков; проведение пост-конкурсных объяснений и другие.
-
Осуществлен сравнительный анализ действующего ФЗ №44-ФЗ с ФЗ №94-ФЗ с позиций их влияния на экономические механизмы осуществления государственной закупочной деятельности. Выявлены преимущества (контроль над всем процессом закупок, зарождение института контрактных управляющих, внедрение новых процедур определения поставщика, введение антидемпинговых мер, обязательного банковского сопровождения) и недостатки (избыточная нагрузка на контрольные органы, проблема повышения квалификации кадров, слабая автоматизация системы, низкий уровень конкуренции и др.) нового законодательства по сравнению с предыдущим.
-
C использованием элементов наиболее успешных зарубежных практик разработаны авторские предложения по повышению эффективности бюджетных расходов на основе развития системы государственных закупок. Общей задачей для всех государственных заказчиков является снижение издержек закупочной деятельности при повышении качества закупаемых товаров и услуг. Автором предложен механизм постепенной централизации госзаказов определенных видов продуктов на уровне ключевых отраслей общественного сектора, таких как здравоохранение, и образование, (особенно, если речь идет о дорогостоящих или специфичных сложных закупках). Доказано, что централизация некоторых видов государственных закупок как инструмент оптимизации государственных затрат более эффективен, чем использование децентрализованных и других способов определения поставщиков, в т.ч. с позиции снижения транзакционных издержек.
-
Предложена методика оценки эффективности закупочной деятельности государственного автономного образовательного учреждения, в основе которой лежит расчет объемов издержек, приходящих на проведение государственных закупок к доле экономии от использования конкурентных механизмов как критерия эффективности проводимых государственных закупок. Доказано, что одновременное использование двух режимов закупок (ФЗ №223-ФЗ и ФЗ №44-ФЗ) не выгодно для учреждения.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы развития системы государственных закупок, определяют современные подходы к повышению эффективности бюджетных расходов, проведению оценки стоимости государственных закупок на основании разработанных критериев их результативности, и могут быть использованы в системе повышения квалификации и переподготовки кадров, работающих в сфере государственного управления, а также найти применение в соответствующих разделах учебных курсов вузов: «Макроэкономика»; «Государственное и муниципальное
управление»; «Государственное регулирование экономики»; «Контрактная система государственных закупок».
Практическая значимость исследования заключается в том, что
исследуемые в диссертации теоретические модели, практические
рекомендации, методики, алгоритмы направлены на повышение
результативности осуществления государственных расходов в бюджетной системе РФ, в т.ч. – на повышение эффективности самой системы государственных закупок, и могут быть использованы федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ при уточнении организационно-правовых основ и процедур осуществления государственных закупок на всех стадиях контрактной системы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на III Международной научно-практической конференции «Взаимоотношения Европы, России и балканских стран в посткризисном мире» (Ницца, Франция, Университет Ниццы София Антиполис (УНС), 2013); IV Международной научно-практической конференции «Европа и славянский мир сегодня: экономические, юридические и геополитические аспекты» (Ницца, Франция, УНС, 2014); II научно-практической межвузовской конференции молодых ученых «Мировые тенденции и перспективы развития инновационной экономики» (Москва, Российский университет дружбы народов, 2013); научном семинаре «Россия и развивающиеся страны: современные тенденции развития» (Москва, Российский университет дружбы народов, 2013); международной научно-практической конференции «Current issues in modern economics: a fresh look and new solutions» (Томск, 2013), IV международной научно-практической конференции «Регионализм в условиях глобализации» (Москва, 2013); научном семинаре «Мировая экономика в условиях «управляемого хаоса» и позиции России (Москва, 2014); ХVI научной конференции молодых ученых экономического факультета (Москва, 2014).
Публикации. По теме исследования опубликовано 14 статей общим объемом 6,02 п.л., из которых пять - в периодических изданиях, входящих в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК Минобрнауки России, объемом 3,12 п.л. авторского текста.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 110 источников. Основной текст диссертации изложен на 155 страницах, содержит 22 таблицы и 8 рисунков.
Современные подходы к решению проблемы эффективности государственных расходов и их применение в условиях бюджетных реформ в России
Проблему эффективности общественного сектора рассматривают многие ученые-экономисты в своих работах. Во многом, мнения расходятся, но факт того, что экстенсивный рост в настоящее время уже невозможен неоспорим. До Первой мировой войны в экономической науке преобладал принцип свободы рынка, который предполагал ограниченное вмешательство государства и его финансов в экономику. Неспособность рынка к саморегулированию и необходимость в дополнительной помощи стали очевидны с наступлением мирового финансового кризиса 1929-1933 гг. Именно тогда появилась теория английского экономиста Дж. М. Кейнса, который предложил с помощью государственных финансов регулировать последствия изъянов рыночной конкуренции. Далее известный американский экономист П. Самуэльсон 2 в 50-е гг. ХХ в. теоретически обосновал необходимость и экономическую сущность общественного (государственного) сектора в рыночной экономике: в связи с неизбежностью существования в силу объективных причин провалов рынка, которые приводят к неэффективному функционированию экономики, необходимо вмешательство государства для компенсации последствий от их действия. Однако различные данные по оценке эффективности деятельности государства в экономике указывают на то, что в процессе компенсации рыночных изъянов возникает проблема эффективности самого государственного сектора: «то, что решение проблемы, с которой не справился рынок, передается государственному сектору, еще не является гарантией ее эффективного решения в рамках этого сектора. Предполагается, что оно должно быть эффективным».3
Российские специалисты проблемам теории и практики эффективности распределения бюджетных средств уделяют большое внимание, но единого определения эффективности бюджетных расходов до сих пор нет, существуют различные методы ее оценки. Причиной этого может являться неоднозначность или неточность трактовок понятия эффективности бюджетных расходов в нормативно-правовых актах РФ. Например, в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года указано, что в настоящее время отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими финансовых ресурсов.
Понятие эффективности бюджетных расходов раскрывается в статье 34 Бюджетного кодекса РФ. Согласно данной статье «Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств» «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». 5 Исходя из определения можно сказать, что принцип эффективности расходов сводится к тому, чтобы получить «тот же результат за меньшие деньги» или «за те же деньги больший результат». То есть в основе оценки эффективности лежит результат, полученный при расходовании средств, в сопоставлении с затратами.6
В статье 34 фигурируют понятия эффективности, экономности и результативности при анализе использования бюджетных средств. Так, например, та же самая статья 34 Бюджетного кодекса РФ в редакции до 1 января 2008 г. носила название «Принцип экономности и эффективности использования бюджетных средств». Очевидно, что два понятия различимы и являются двумя главными составляющими принципа функционирования бюджетной системы.
Многообразие точек зрения на определение понятия эффективности бюджетных расходов можно свести к двум группам. К первой группе отнесем специалистов, считающих, что «эффективность использования бюджетных средств — это достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема этих средств, а экономность использования бюджетных средств — это достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».7 Экономисты, относящиеся ко второй группе, наоборот считают, что «эффективность использования бюджетных средств подразумевает достижение наивысшего результата при выполнении какого-либо действия, мероприятия, на финансирование которого предусмотрено расходование бюджетных средств. Экономность, в свою очередь, предполагает наименьшее расходование предоставленных средств».8
Наиболее корректным определением эффективности бюджетных расходов, на наш взгляд, является определение, данное в Международных стандартах аудита эффективности ИНТОСАИ. 9 Суть ее передается через определение содержания аудита эффективности, который включает в себя проверку экономности, продуктивности и результативности использования средств, применяемых проверяемой организацией при выполнении своих задач и обязательств. Из этого следует, что понятия эффективности, экономичности и результативности использования бюджетных средств различаются друг от друга, а именно, последние два наряду с продуктивностью являются неотъемлемой частью первого.
Данные об эффективности государственного управления, приведенные специалистами Организации экономического сотрудничества и развития (далее ОЭСР) в различных отчетах, показывают, что со временем государство может снизить эффективность своего присутствия в рыночной экономике 10 , т.к. издержки (затраты на компенсацию общей суммы заработной платы занятым в общественном секторе и расходы на оплату товаров и услуг, производимых негосударственными предприятиями, но оплачиваемые правительством) на содержание государственного аппарата растут, а эффективность государственной деятельности в экономике падает. Например, в период с 2000 по 2009 годы издержки на содержание государственного аппарата увеличились с 20,9% к ВВП до 23,3% к ВВП (см. Рисунок 1.1).11
Система государственных закупок как направление повышения эффективности государственных расходов
Таким образом, проблемы, с которыми столкнулись федеральные и региональные уровни власти в сфере применения программного метода, показывают, что переход на программный метод расходования бюджетных средств в России не завершен. Главная задача, которая остается - это увязка государственных расходов с конечными результатами деятельности государственных ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих полномочий.
В то же время нужно добиваться четкой связи одной структуры бюджета с другой, эффективной увязки государственных программ со стратегическим планированием. Кроме того, проблема оценки эффективности программ, которые находятся в процессе реализации, или уже реализованы, также до конца не решена.
В качестве решения проблем предлагаем дальше руководствоваться опытом зарубежных стран в процессе перехода от традиционного к целевому бюджетированию и осуществлять его поэтапно, т.к. одномоментный переход является более сложным, требует больших затрат управленческих усилий для реализации, хотя и позволяет решать вопросы социально-экономического развития региона с учетом всех запланированных мероприятий, т.е. комплексно.
На первом этапе (по опыту Великобритании в 1980-х-1997 гг.), в России предлагаем разработать и продолжить внедрение: - процедуры проверки эффективности деятельности государственных ведомств, для чего следует внедрить новую систематизированную классификацию бюджетных расходов; - реструктуризации бюджетного сектора, направленной на повышение эффективности предоставления общественных услуг при сохранении или снижении темпов бюджетных расходов на предоставление этих услуг. Реструктуризация бюджетных учреждений представляет собой оптимизацию действующих сетей бюджетных учреждений и переводу их в автономные учреждения, бюджетные учреждения и казенные организации.40 Здесь же уместно упомянуть и о планах приватизации. Согласно проекту прогнозного плана приватизации на период 2014–2016 гг., уже планируется передать в частную собственность 1201 общество и 638 унитарных предприятий. Так, планируется приватизировать полностью до 2016 г. ОАО "Ростелеком", аэропорт Внуково и международный аэропорт Внуково. Также сохранены существовавшие приватизационные планы в отношении ОАО "Российские железные дороги", ОАО "АК" "Транснефть", ОАО "НПК "Уралвагонзавод", международного аэропорта Шереметьево, ОАО "Интер РАО ЕЭС", ОАО "Роснано" и ряда других;41 - процедуры делегирования бюджетных полномочий и распределения средств под ответственность конкретного ведомства и конкретного управляющего для децентрализации полномочий государственных учреждений и повышения их самостоятельности в формировании и исполнении бюджета.
В соглашении между ведомством и главным регулирующим органом следует указать срок, на который выделяются средства, например, 3 года. В соглашении также следует прописать конкретные конечные результаты этих расходов (включая и расходы на оплату персонала, на инвестиции или на трансферты), и цели, которые должны быть достигнуты ведомством, и установить критерии, по которым будут оцениваться эти результаты. Для этого в развитых странах созданы информационная среда и технологии для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.42
На втором этапе считаем целесообразным применение практики заключения контрактов с руководителями различных подразделений о достижении конкретных результатов, а если средства остаются после достижения результатов, то их можно перераспределить в другие программы, как в Германии. Это даст возможность более гибкого распределения ресурсов.
Кроме того, в рамках реализации принципов БОР в России можно применить положительный опыт Франции, где, согласно принятому в 2001 г. Органическому закону о финансах (Loi Organique relative aux Lois des Finances, LOLF), бюджет составляется не по видам расходов, а по миссиям глобальных целей. Миссии представляют собой направления государственной политики, такие как безопасность, культура, образование, здравоохранение и правосудие.43 На основе таких миссий – формирующихся в рамках долгосрочных стратегий развития страны, – можно формировать конкретные программы, что позволит гражданам оценить эффективность расходования бюджетных средств на основные социальные потребности. Такой подход охватывает все уровни управления, устанавливает предел общих расходов и пределы расходов по миссиям и программам, а также ограничения годового роста расходов. Например, в рамках Органического закона долгосрочное программирование бюджета предусматривает распределение расходов государства на 3 года вперед и устанавливает ограничение годового роста государственных расходов на уровне 0,8%.44
Размещение и контроль исполнения государственных контрактов в развитых странах
Бюро по бюджетным закупкам ежегодно публикует на официальном сайте отчет о функционировании системы бюджетных закупок, в котором при помощи ряда показателей оценивается эффективность бюджетных закупок, осуществляемых заказчиками, а также эффективность функционирования системы бюджетных закупок в целом. Анализ эффективности бюджетных закупок показывает, что наиболее эффективным с точки зрения экономичности расходования бюджетных средств является выбор предложения с наименьшей ценой. Отчет данного польского Бюро показывает, например, что в 2011 году в 65% торгов государственный заказ получают участники, предложившие наименьшую цену, а в 19% случаев цена победителя выше наименьшей предложенной не более чем на 10%. 93 Но решение заказчиков зависит не только от ценового фактора. Из того же отчета ясно, что при выборе поставщика принимаются во внимание такие критерии, как опыт и профессиональные (технические) характеристики поставщика (около 50% конкурсов), финансовое положение поставщика (около 41% конкурсов), срок исполнения заказа (21%), условия гарантийного обслуживания (20%) и качество исполнения контракта (19%). Обобщающим показателем уровня конкуренции считается количество поданных заявок на один конкурс. Например, для государственных заказов на товары этот показатель равен шести.
Количество конкурсов без отклонения заявок и число мероприятий, где было отклонено три и более заявок, являются показателями качества подаваемых участниками предложений, степени соблюдения заказчиками всех формальностей при отборе и уровня доступности правил и процедур участниками размещения заказов. Кроме того, таким же критерием служит доля отмененных и несостоявшихся мероприятий, а выработка мер по улучшению данного показателя основывается на изучении причин отказа от проведения конкурсов. К наиболее распространенным таким причинам в Польше относятся: непредвиденные события, которые привели к невозможности продолжения конкурса (14% от общего количества несостоявшихся конкурсов), получение малого количества заявок (два или меньше) и отклонение полученных заявок по формальным признакам (70%). В большинстве случаев лучшее по качеству предложение поставщика отклоняется по причине превышения предложенной цены от предусмотренной на закупку (10%). Также бывает, что конкурсы отменяются еще до окончания из-за ошибок в документации, сделанных государственными заказчиками (6%). Последняя причина отмены конкурсов наиболее сильно распространена в России.
Что касается контроля за исполнением госзакупок в лидирующих европейских странах, то например, Комиссия по государственным закупкам Франции с 1974 г. осуществляет обязательный аудит государственных контрактов после этапа размещения, но перед официальным объявлением результатов размещения. Задача Комиссии - помочь государственным заказчикам эффективнее использовать бюджетные средства. Важно, что вмешиваясь в закупочный процесс до заключения контракта, Комиссия предоставляет консультацию, которая вовремя позволяет не только обезопасить контракт от обжалования в суде, но также обеспечить его успешную реализацию. Затем заключенные контракты изучаются на соблюдение условий, предусмотренных законодательством, и Комиссия постоянно предлагает меры, позволяющие совершенствовать действующее законодательство.
Несмотря на существование Комиссии, заказчики наделены правом принятия самостоятельного решения о заключении контракта. При этом на них возложен ряд обязанностей. Они должны принимать решение о заключении контракта с учетом требований устойчивого развития в соответствии с социальными и экологическими нормами, правилами заключения внешнеэкономических сделок, группировками заказов, открытия для конкуренции новых рынков (ж/д транспорт, энергетика, доставка корреспонденции). Служба по государственным закупкам определяет основные направления политики государственных закупок и анализирует результаты. Перед Службой поставлены стратегические задачи: осуществление экономии по текущим закупкам для государственных нужд (например, с 2009 по 2012 годы была достигнута экономия в 10%); развитие экологически- и социально- ответственных закупок; облегчение доступа к государственным заказам малых предприятий.
С этой целью Служба по государственным закупкам: определяет уровень потребностей заказчика; разрабатывает стратегию закупок на основе анализа рынка; заключает любые виды контрактов по закупкам для нужд органов государственной власти; делегирует, в случае необходимости, право заключения сделки иным структурам; обеспечивает успешную реализацию контрактов, которые она заключила или заключает.
В рамках автоматизации системы государственных закупок Служба ведет информационную систему, позволяющую отслеживать текущие закупки государства, потребности в проведении закупок, осуществлять наблюдение за совершенными закупками, а также оценивать полученные результаты.94 На Службу по государственным закупкам возложены функции по надзору с целью учета закупок в бюджетной, финансовой системах государства и при бухгалтерском учёте государственных финансовых операций. Кроме того, Служба по государственным закупкам предоставляет указанную выше информацию соответствующим службам государства и участвует в определении политики обучения всех участников государственных закупок, распространяя лучший опыт проведения закупок среди государственных заказчиков. Для полноценного изучения зарубежного опыта недостаточно рассмотреть опыт развитых стран, поэтому считаем необходимым изучить системы государственных закупок стран, близких по экономическому развитию с Россией.
Недостатки Закона о контрактной системе и рекомендации по его совершенствованию для повышения эффективности бюджетных расходов
Раньше заказчику предоставлялось право выбора в вопросе установления обеспечения исполнения контракта, если его начальная максимальная цена была меньше 50 млн. руб. Только в обратном случае это было обязательным требованием законодательства. Кроме обязательного предоставления обеспечения исполнения контракта, всем участникам теперь необходимо в обязательном порядке предоставлять обеспечение заявок на участие в конкурсах и аукционах. В связи с этим издержки на участие в государственных закупках для участников значительно увеличатся. Еще одной причиной этого может стать уменьшение количества банков, которые имеют право выдавать банковские гарантии для участия в закупках, со стороны Минфина России в связи с установленными требованиями для принятия банковских гарантий в целях налогооблажения. 115 С учетом требований по раскрытию информации, с 2014 г. банки не смогут, как раньше, выдавать бесконтрольно банковские гарантии без их правильного учета. Реестр банковских гарантий дает возможность заказчику оперативно сверять информацию, которую он получил от участника торгов, с той, которая размещена в Реестре. В случае если информация не совпадает, он имеет право отказаться от заключения контракта.
При этом с 1 июля 2014 г. было введено обязательное требование предоставления банковского сопровождения, которое заключается в следующем: в проекте контракта заказчик указывает, что для исполнения контракта поставщик, субподрядчики рассматриваемого поставщика, его контрагенты-поставщики материалов и оборудования обязаны открыть счёта в одном из государственных банков. Таким образом, все расчёты между главным поставщиком, подрядчиком и его контрагентами, которые вовлечены в исполнении государственного контракта, будут осуществляться только через этот банк и только под контролем заказчика. Это позволит государству контролировать денежные потоки по дорогим контрактам.
Кроме того, согласно Закону о КС возможны банковские гарантии только тех банков, собственные средства которых не менее 1 млрд рублей, а получение банковской гарантии у крупного банка невозможно без доказательства о добросовестности, ответственности, состоятельности со стороны участника размещения заказа. Однако из-за этого количество участников, принимающих участие в торгах, в первое время может сократиться.
Такой подход теоретически позволяет избежать выполнения заказов по необоснованно низким ценам, что в российской практике до введения Закона о КС было распространено, в результате чего часто закупались товары низкого качества, или сделки заключались с фирмами однодневками, которые потом бесследно исчезали, а компании, которые предлагали более дорогой, но качественный товар, проигрывали торги.
Значительным продвижением в сторону повышения эффективности бюджетных расходов стало то, что теперь государственные учреждения действуют в рамках двух Федеральных законов в сфере закупок. Причем произошло четкое разделение двух режимов закупок: закупки за счет средств, полученных у государства, осуществляются по нормам Закона о КС, а закупки за счет самостоятельно заработанных средств – по нормам ФЗ №223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В первой главе речь шла о реструктуризации бюджетных учреждений, в результате которой многие государственные учреждения стали автономными. Теперь они размещают свои заказы на основе ФЗ №223-ФЗ, а государственные средства распределяются среди такого типа учреждений на основе рыночных механизмов, а именно конкуренции, которая как раз и призвана повысить их эффективность.
Основное преимущество использования ФЗ №223-ФЗ для заказчика в том, что закупочные процедуры можно проводить быстрее и под меньшим давлением со стороны законодательства. По сути, это даёт некоторую свободу действий государственным заказчикам, что может привести к закупкам товаров более высокого качества. С точки зрения национальной экономики четкое разделение двух законодательных режимов оптимизирует распределение бюджетных средств и освобождает значительную их часть для направления в другие отрасли.
В рамках этапа определения поставщика еще одним важным положительным нововведением, взятым из зарубежной практики, является создание контрактных служб. Согласно Закону о КС каждый заказчик должен создать контрактную службу, а если годовой объем закупок заказчика не превышает 100 млн. руб., то назначить контрактного управляющего, который отвечает за осуществление закупок на всех этапах: от планирования до контроля исполнения контракта. Очевидно, что контрактным управляющим или сотрудником контрактных служб могут быть только лица, обладающие соответствующим образованием. Это совершенно новый для российской практики подход, который в США, например, давно эффективно работает. Наличие контрактных управляющих в США позволяет решить проблему незаконных сговоров при заключении государственных контрактов и уменьшает коррупционную составляющую. Объективно можно считать такое нововведение революционным для России.
Не менее важным изменением в новом законодательстве является более строгое требование к составу комиссии по осуществлению закупок: если ранее в комиссии обязательно должно было быть не менее одного лица, прошедшего профессиональную переподготовку или курсы повышения квалификации в сфере размещения заказов, то теперь Заказчик обязан включить в состав комиссии преимущественно больше лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки. При этом членами комиссии не могут быть физические лица, состоящие в браке с руководителем участника закупки либо являющиеся близкими родственниками, физические лица, которые были привлечены в качестве экспертов к проведению экспертной оценки, должностные лица контрольного органа в сфере закупок, непосредственно осуществляющие контроль в сфере закупок.