Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы финансового менеджмента в бюджетном процессе 11
1.1. Сущность и роль финансового менеджмента в бюджетном процессе 11
1.2. Определение инструментов и основных принципов финансового менеджмента в бюджетном процессе 26
1.3. Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном процессе 33
ГЛАВА 2. Анализ и направления совершенствования методических основ финансового менеджмента в бюджетном процессе 50
2.1. Анализ действующих инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе 50
2.2. Анализ системы мониторинга оценки качества финансового менеджмента в бюджетном процессе 69
Глава 3. Направления развития финансового менеджмента в бюджетном процессе на федеральном уровне 84
3.1. Методика определения эффективности бюджетных расходов 84
3.2. Система оценки бюджетного риска 92
3.3. Алгоритм реализации и оценка эффективности системы внутреннего контроля 106
Заключение 118
Список литературы 127
- Определение инструментов и основных принципов финансового менеджмента в бюджетном процессе
- Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном процессе
- Анализ системы мониторинга оценки качества финансового менеджмента в бюджетном процессе
- Алгоритм реализации и оценка эффективности системы внутреннего контроля
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена
необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов, ориентации органов государственной власти и государственных учреждений на достижение конкретных, общественно значимых результатов при использовании бюджетных средств.
В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации, начиная с 2008 года, говорится о
необходимости содействия социальному и экономическому развитию Российской
Федерации, путем повышения эффективности и результативности расходов
бюджета. Такое развитие предполагает внедрение инструментов финансового
менеджмента, охватывающих все стадии бюджетного процесса и
обеспечивающих результативное использование бюджетных средств.
Инструменты финансового менеджмента со второй половины 1980-х гг. активно
используются в бюджетном процессе многих экономически развитых стран, таких
как: США, Австралия, Швеция и т.д. Большое внимание развитию финансового
менеджмента в бюджетном процессе уделялось и в ходе бюджетной реформы
проводимой в Российской Федерации. За годы бюджетной реформы внесены
существенные поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, введены
новые инструменты, такие как: долгосрочные и ведомственные целевые
программы; федеральные целевые программы; государственные и
муниципальные задания; доклады о результатах и основных направлениях
деятельности субъектов бюджетного планирования и т.д. Осуществлен переход к
среднесрочному финансовому планированию и бюджетированию,
ориентированному на результат. Все эти преобразования в теории способствуют повышению качества финансового менеджмента в бюджетном процессе, однако их практическое применение во многом носит формальный характер. Связано это с чрезмерно высокими темпами проведения бюджетной реформы. Нововведения
5 попросту не успевали в полной мере внедриться в бюджетный процесс. В связи с этим, необходимо дальнейшее совершенствование и большее интегрирование в бюджетный процесс инструментов, разработанных за годы реформ. Также для успешного использования инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе необходимо обеспечение соответствующей правовой основы. Закрепление понятия «финансовый менеджмент в бюджетном процессе» нормативно-правовым актом, введение этого понятия во все нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетный процесс. Так как, для существенного повышения эффективности управления бюджетными ресурсами необходима интеграция в бюджетный процесс инструментов и методов управления финансами, применяемых в частном секторе. В основе построения системы финансового менеджмента в бюджетном процессе, определения принципов ее организации и основных элементов могут и должны лежать подходы, применяемые в корпоративном финансовом менеджменте.
Степень научной разработанноти проблемы. Проблема осуществления
финансового менеджмента в бюджетном процессе является новым научным
направлением в отечественных исследованиях. Среди отечественных ученых и
практиков, занимающихся данной проблематикой, следует отметить
М.Ю. Гараджа, А.М. Лаврова, В.В. Климанова, Ю.В. Мефодьеву, Л.И. Пронину,
В.В. Сидоренко, А.Г. Силуанова, Е. А. Степанову, С.С. Бычкова, В.А.Шишова,
М.К. Панова, С.В. Подобряева, А.М.Балтину, И.В.Баранову, М.В. Васильеву,
Н.В. Фадейкину, Г.А. Фадейкина, В.В. Ковалева. Среди зарубежных ученных
занимающихся данной проблематикой, следует отметить Г.Аллисона,
Ю.Бригхэма, Дж. Хьюстона, Г. Хатри, Л.Гаспенски, Ф. Тейлора, П. Друкера, Дж.Матзера, П. Эразмуза, С. Виссера, Д.Шафритца, А. Хайда и др.
Анализ работ указанных авторов показал, что на сегодняшний день в отечественной и зарубежной экономической литературе вопрос внедрения в бюджетный процесс инструментов финансового менеджмента недостаточно раскрыт. Исследование этой проблемы носит фрагментарный характер. В публикациях, как правило, рассматриваются либо вопросы управления
6 бюджетами, либо вопросы бюджетирования, ориентированного на результат, мониторинга качества финансового менеджмента и т.д. Нет комплексного подхода к изучению проблемы. Требует совершенствования понятийный аппарат и методология финансового менеджмента в бюджетном процессе. Актуальными являются задачи по выработке рекомендаций, способствующих внедрению в большей мере в бюджетный процесс инструментов финансового менеджмента.
Необходимость комплексного изучения финансового менеджмента в бюджетном процессе и совершенствования его методологии обусловила постановку цели исследования и определила его задачи.
Цель исследования и задачи исследования. Целью исследования является разработка комплекса теоретико-методических положений и практических рекомендаций по развитию инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе на федеральном уровне.
Реализация поставленной цели обусловила решение в ходе исследования следующих основных задач:
выявление специфики финансового менеджмента в бюджетном процессе и определение основных принципов его формирования;
анализ действующих инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе;
определение направлений развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе;
выработка направлений совершенствования оценки качества финансового менеджмента;
разработка обновленного инструментария финансового менеджмента в бюджетном процессе.
Объектом исследования является финансовый менеджмент в бюджетном процессе.
Предметом исследования являются содержание и направления развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе на федеральном уровне.
Теоретической и методологической основой исследования являются
положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных
исследователей, посвященных основам корпоративного и государственного финансового менеджмента.
Методология диссертационной работы построена на основных методах научного познания: эмпирического исследования (сбор, сравнение и изучение данных), статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, а также принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, экспертный и сравнительный анализ.
Информационно-статистическую базу исследования составили данные Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития Российской Федерации.
Область исследования. Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.8 Паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке комплекса теоретических и методических положений, направленного на развитие финансового менеджмента в бюджетном процессе. Новыми являются следующие научные результаты:
-
Дано определение финансового менеджмента в бюджетном процессе как составной части системы управления государственными финансами, устанавливающей порядок формирования и расходования бюджетных средств в процессе планирования и исполнения бюджета, предполагающей проведение систематического контроля выполнения принятых решений, учет бюджетных рисков и анализ достижения запланированных результатов.
-
Определен перечень основных принципов финансового менеджмента в бюджетном процессе, определяющих направления построения и функционирования его системы, а именно принципы: непрерывности;
8 адаптивности (динамизма); комплексности; вариантности; стратегической ориентированности; экономической эффективности; социальной направленности; направленности на достижение запланированных результатов.
3. Обоснованы рекомендации по совершенствованию действующих
инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе, в частности
доказана необходимость развития в бюджетном процессе таких инструментов как:
внутренний контроль, осуществляемый органами государственной власти и
государственными учреждениями; оценка бюджетного риска; оценка
эффективности бюджетных расходов.
4. Уточнен подход к определению понятия эффективности использования
бюджетных средств, в части ориентации при использовании бюджетных средств
не на минимизацию затрат, а максимизацию полезного эффекта. Предложена
методика оценки эффективности бюджетных расходов, основанная на
разграничении критериев и показателей социальной эффективности и критериев и
показателей экономической эффективности.
5. Разработана система оценки бюджетного риска с учетом его
подразделения на: риск принятия управленческого решения; риск в ходе
осуществления бюджетного процесса. Обоснована возможность применения
методов, используемых в корпоративном финансовом менеджменте, при оценке
риска принятия управленческого решения.
6. Сформирован алгоритм реализации системы внутреннего контроля
органов государственной власти и государственных учреждений. Предложена
методика экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля, в
основу которой положено разграничение оценки по стадиям проведения контроля
в соответствии со значением показателя эффективности на каждой стадии.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методические основы финансового менеджмента в бюджетном процессе.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость
исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические модели, практические рекомендации, методики, алгоритмы, предложения по внесению изменений в правовые акты направлены на совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации путем развития инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе и могут быть использованы федеральными органами государственной власти и государственными учреждениями при совершенствовании организационно-правовых основ и процедур финансового менеджмента в бюджетном процессе
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и
результаты исследования обсуждались и получили одобрение на VI заочной
Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы и
перспективы развития экономики в условиях модернизации» (г. Саратов,
ФГОБУВПО «Саратовский государственный социально-экономический
университет», май 2012 г.); на I Международной заочной научно-практической конференции «Казанская наука» (г. Казань, ФГОБУВПО «Казанский национальный исследовательский технологический университет», март 2012г.)
Результаты исследования используются в практической деятельности
планово-экономического отдела Министерства образования Республики
Ингушетия, в частности используются: методика оценки эффективности бюджетных расходов, на основе разграничения показателей экономической эффективности и показателей социальной эффективности; алгоритм реализации и методика экспресс-оценки эффективности системы внутреннего контроля.
Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин
10 «Государственные и муниципальные финансы» и «Бюджетная система Российской Федерации».
Публикации. По теме диссертации опубликовано шесть работ общим объемом 2,6 п.л. (весь объем авторский), в том числе три статьи авторским объемом 1,5 п.л. опубликованы в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, определнных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 130 источников и 5 приложений. Основной текст диссертации изложен на 157 листах, содержит 17 таблиц и 8 рисунков.
Определение инструментов и основных принципов финансового менеджмента в бюджетном процессе
В последнее время в Российской Федерации большое внимание уделяется совершенствованию бюджетного процесса, упорядочению бюджетных отношений и бюджетного устройства. Повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, совершенствование бюджетного процесса предполагало проведение бюджетной реформы. Бюджетная реформа в Российской Федерации проводилась в три условных этапа. Первый этап бюджетной реформы начался с принятия в 1998 году и вступления в силу в 2000 году Бюджетного кодекса Российской Федерации. Целью бюджетной реформы на данном этапе являлось осуществление перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, повышение качества исполнения бюджета, повышение достоверности и качества бюджетного учета и отчетности, развитие внешнего контроля за исполнением бюджета. Проблемы в области бюджетного федерализма, отсутствие четкого разграничения бюджетных полномочий публично-правовых образований, приводившее к принятию нормативных правовых актов, формирующих расходные обязательства исполнение, которых осуществлялось как субъектам Российской Федерации, так и муниципальным образованиям, и как следствие образование значительного объема расходных обязательств, необеспеченных финансовыми средствами, обусловили необходимость начала нового этапа бюджетной реформы. Началом второго этапа бюджетной реформы послужило принятие в 2004 году Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 годах1, согласно которой целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объмов бюджетных ресурсов2.
В процессе второго этапа бюджетной реформы, в целях перехода к новому принципу формирования бюджетных расходов, в бюджетное законодательство, в том числе и в Бюджетный кодекс Российской Федерации, были внесены значительные изменения. Согласно новому принципу, формирование расходов бюджетов публично-правовых образований осуществлялось в соответствии с расходными обязательствами, отнесенными к предметам ведения соответствующего публично-правового образования, установленным законодательством Российской Федерации, разграничивающим полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начало третьего этапа бюджетной реформы в 2007 году ознаменовано принятием и вступлением в силу Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Целью данного этапа являлось развитие качества управления государственными финансами, в частности развитие инструментов финансового менеджмента в бюджетном процессе. Со времени принятия Концепции реформирования бюджетного процесса Российской Федерации был реализован комплекс мер по исполнению заявленных направлений совершенствования бюджетного процесса, а именно: введена практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности
Однако, несмотря на существенное развитие нормативно-правовой базы, регламентирующий бюджетный процесс, и все нововведения, привнесенные в бюджетный процесс за годы реформ, масштабы неэффективного использования бюджетных средств все еще значительны, качество оказываемых государственных (муниципальных) услуг не удовлетворяет в должной степени потребителей данных услуг. Возрастающая потребность общества в качественных государственных (муниципальных) услугах и ограниченность бюджетных ресурсов требуют кардинального преобразования бюджетного процесса, путем адаптации инструментов финансового менеджмента.
В Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию также сделан акцент на необходимости совершенствования финансового менеджмента в бюджетном процессе. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2008–2010 годы говорится о необходимости повышения: - результативности бюджетных расходов; - качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг; - эффективности и прозрачности использования бюджетных средств4. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию на 2009-2011 годы обозначен курс на повышение качества финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, обеспечение мотивации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к качественному управлению региональными и муниципальными финансами.5 В связи с ростом самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2010-2012 годы подчеркнута необходимость развития системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, способной оценить как целевой характер их деятельности, так и отлаженность бюджетных процедур. В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013-2015 годах, Министерством финансов Российской Федерации в 2012 году был разработан проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2018 года. Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2018 года нацелен на повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных ресурсов при реализации целей и приоритетов социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.
Зарубежный опыт осуществления финансового менеджмента в бюджетном процессе
Параллельно с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, осуществлялось внедрение такого инструмента финансового менеджмента как - среднесрочное бюджетное планирование, поскольку переход к бюджетированию, ориентированному на результат, обуславливал выход за границы годового бюджетного планирования в целях достижения всех поставленных задач. Вывод: среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результат, являются взаимодополняющими подходами к планированию и исполнению бюджетов. В Российской Федерации взаимосвязь концепций среднесрочного бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, отражается в термине «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты» (СБОР). При среднесрочном бюджетном планировании началом бюджетного цикла является рассмотрение основных характеристик бюджета, утвержденных в предыдущем бюджетном цикле, разработки или корректировки бюджетных проектировок на последующие прогнозные годы, анализа и обоснования изменения внешних факторов, а также изменений, вносимых в основные характеристики бюджета планируемого года. Среднесрочное бюджетное планирование необходимо по причине того, что бюджетное планирование в рамках одного года не дает возможности выработки и осуществления необходимых мер для достижения
Богатырева Л.М-Б. Бюджетирование, ориентированное на результат: показатели результативности деятельности субъектов бюджетного планирования [электронный ресурс] // Российский экономический интернет-журнал. 2010. №2. Режим доступа: http://www.e-rej.ru/Articles/2010/Bogatyreva.pdf. желаемых изменений и корректировки их хода при необходимости. Практика составления среднесрочных бюджетов позволяет решить эти проблемы и обеспечивает: - повышение степени предсказуемости макроэкономической ситуации; - возможность постановки и достижения значимых целей вследствие удлинения горизонтов бюджетного планирования; - повышение стабильности и обеспечение преемственности бюджетного процесса; - повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных ресурсов; - заключение долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов; - повышение равномерности расходования бюджетных средств, разрешение проблемы остатков бюджетных средств на счетах путем перераспределения ассигнований, предусмотренных на разные годы трехлетнего периода и т.д.
Составление среднесрочных бюджетов кроме того повышает надежность прогнозирования объема ресурсов, находящихся в управлении администраторов бюджетных средств, что также является одной из причин того, что практика составления среднесрочных бюджетов давно используется во многих развитых странах.
Одним из показателей качества среднесрочного бюджетного планирования является количество принятых в текущем финансовом году федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете. Динамика вносимых изменений представлена на
Как мы видим из рисунка 2, в первые годы внедрения практики формирования среднесрочных бюджетов, качество планирования было на низком уровне, в последние годы ситуация улучшилась, хоть и не достигла желаемого уровня. Основной причиной низкого качества среднесрочного финансового планирования в Российской Федерации является неточность и недостоверность прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации. В данное время, взаимосвязь стратегического прогнозирования и среднесрочного финансового планирования носит преимущественно декларативный характер. Кроме того, методология стратегического прогнозирования в Российской Федерации слабо проработана. Для развития стратегического прогнозирования в Российской Федерации необходимо разработать и принять на федеральном уровне нормативно-правовой акт, определяющий порядок и методику стратегического прогнозирования в Российской Федерации, а также внедрить практику проведения мониторинга степени отклонения прогнозных показателей от фактически достигнутых и анализа причин возникновения этих отклонений, что приведет к повышению достоверности прогнозных оценок. Следующий инструмент финансового менеджмента в бюджетном процессе -реестр расходных обязательств Российской Федерации. Он играет важнейшую роль в бюджетном процессе, так как в нем содержится информация обо всех действующих расходных обязательствах с приведением объемов бюджетного финансирования необходимых для их реализации в среднесрочной перспективе, что позволяет проводить достоверное финансовое планирование бюджетных расходов на среднесрочную перспективу. Важнейшей задачей реестра расходных обязательств является четкое разграничение действующих (включенных в реестр) расходных обязательств и принимаемых расходных обязательств (планируемых к включению в реестр). Качественное выполнение данной задачи гарантирует исполнение действующих обязательств в полном объеме. Выделение бюджетных ассигнований на обеспечение принимаемых обязательств происходит в случае превышения прогнозного значения бюджетных ресурсов над объемом действующих расходных обязательств и в пределах этого превышения. Но в настоящее время, реестр расходных обязательств не в достаточной степени внедрен в бюджетный процесс и это является причиной выполнения им не в полной мере, возложенной на него функции. На практике, формирование реестра расходных обязательств происходит после доведения до главных распорядителей средств бюджета предельных объмов бюджетных ассигнований, в связи с этим при расчете объема бюджетных ассигнований реестр расходных обязательств не учитывается. Составление бюджета должно происходить на основе реестра расходных обязательств, таким образом, он должен быть сформирован до начала разработки бюджета. На сегодняшний день, сроки формирования реестра расходных обязательств Российской Федерации не способствуют этому: - предварительный реестр расходных обязательств Российской Федерации составляется не позднее 15 марта текущего года; - плановый реестр расходных обязательств Российской Федерации составляется не позднее 12 августа текущего года; - уточненный реестр расходных обязательств РФ составляется не позднее 15 дней до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Также для дальнейшего развития инструмента «реестр расходных обязательств» необходимо совершенствовать методическую базу его подготовки, в частности методику формирования реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования, в целях повышения прозрачности процесса составления реестра расходных обязательств, достоверности оценки обоснованности и целесообразности расходов бюджета. Например, введение формы, содержащей сведения о нормативно-правовой базе на основании которой рассчитывается объем бюджетных ассигнований на обеспечение расходных обязательств, в частности выписки из нормативных правовых актов, утверждающих соответствующие нормативы, формула(ы) для расчта объмов бюджетных ассигнований и содержащих порядок их расчета. Форма должна содержать подробное описание методов расчета объемов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств. С отражением в табличной форме и приведением применяемых формул расчета, комментариев по показателям, используемым в формулах расчета.
Анализ системы мониторинга оценки качества финансового менеджмента в бюджетном процессе
По факторам возникновения бюджетные риски подразделяются на: - риск принятия управленческого решения; - риск в ходе осуществления бюджетного процесса. «Оценка риска, возникающего при принятии управленческого решения, как любого (положительного или отрицательного) отклонения планируемых параметров от математических ожиданий, может производиться методами, используемыми в сфере корпоративных финансов, с использованием показателей среднеквадратического отклонения и дисперсии, методов вероятностного подхода, построения «дерева решений», осуществляющих прогнозирование возможных результатов и присвоение им соответствующих вероятностей, анализ чувствительности и т.д. Оценка риска с помощью метода «Дерево решений» зачастую применяется для анализа рисков наступления событий, обладающих обозримым или рациональным число вариантов развития. Указанные методы особенно полезны в ситуациях, когда принимаемые решения находятся в зависимости от решений, принятых ранее, как зачастую и происходит в ходе бюджетного процесса.
При оценке возможного риска при помощи вероятностного подхода аналитик пользуется: - известными типовыми ситуациями; - субъективными оценками, сделанными с привлечением экспертов; - статистикой предыдущих распределений вероятностей. Таким образом, прогнозируются возможные исходы (риск в %-ом выражении) Иі,і = 1,2,3,4…п (в качестве Иі может выступать не только показатель риска, но и доходов, расходов). Каждому исходу присваивается соответствующая вероятность - Pi. Выбирается критерий, к которому необходимо стремится, в данном случае минимизация риска: и выбирается оптимальный вариант.
К примеру, в ходе планирования бюджета по расходам необходимо осуществить выбор между двумя альтернативными направлениями расходования бюджетных средств (А, Б) в соответствии с таблицей 12. Критерием оценки является риск неэффективности расходования бюджетных средств.
Пример осуществления выбора между двумя альтернативными направлениями расходования бюджетных средств Исходя из приведенной выше формулы производим расчет Р для направления и направления Б: Р (А) = 31,5%; Р (Б) = 36%. Риск неэффективности расходования бюджетных средств по направлению А меньше, следовательно предпочтительнее направление А. Применение метода вероятностного подхода оценки рисков может быть использовано для всех видов бюджетных рисков, в случае возможности их прогнозирования.
При использовании показателей дисперсия и среднеквадратическое отклонение в оценке риска бюджетных расходов, базисным показателем при расчете принимается коэффициент исполнения бюджета по расходам, так как он сопоставим как в динамике, так и по различным направлениям расходов. Ожидаемое исполнение расходов бюджета, считаем возможным рассмотреть, с позиции трех возможных сценариев: пессимистический, реалистичный (наиболее вероятным); оптимистический. Таким образом, размах вариации (различия индивидуальных значений признака у единиц изучаемой совокупности), как общей меры риска, коэффициента исполнения бюджета по расходам можно рассчитать по формуле: где а - значение стандартного отклонения; Ив - наиболее вероятное исполнение бюджета. При оценке риска с использованием данных показателей оценка может производиться как в целом по совокупным расходам бюджета, так и отдельно по каждой статье расходов»92.
Риск в ходе осуществления бюджетного процесса, рассматривается нами как следствие неопределенности, возникающей в ходе бюджетного процесса93. Анализ данного риска должен проводиться ежеквартально, в динамике и основываться на единых принципах проведения. «Под оценкой риска следует понимать определение величины отклонения фактических значений показателей от оптимальных. Под факторами риска - причины возникновения возможных потерь вследствие реализации риска.
Непосредственное влияние на величину риска в ходе осуществления бюджетного процесса оказывает качество финансового менеджмента, проводимого главными администраторами бюджетных средств. Так как, от качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами (распорядителями) бюджетных средств, зависит эффективность бюджетного процесса. Качество проводимого финансового менеджмента, в части среднесрочного финансового планирования бюджета, исполнения бюджета по расходам, исполнения бюджета по доходам, бюджетного учета, отчетности и контроля, является основой для оценки риска, возникающего в ходе осуществления бюджетного процесса. Такая система оценки, основанная на данных полученных в ходе оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами (распорядителями) средств федерального бюджета, является крайне удобной, так как не требует дополнительных, громоздких процедур оценки, позволяет оперативно и без особых затрат осуществлять мониторинг бюджетных рисков. Недостатки системы мониторинга качества финансового менеджмента в части соотношения удельных весов показателей внутри группы показателей качества финансового менеджмента, в общей системе оценки, никак не влияют на качество и достоверность оценки риска в ходе осуществления бюджетного процесса. Поскольку в оценке учитываются только значения, полученные по каждому показателю и не учитывается значение интегральной оценки качества финансового менеджмента, расчет которой производится с применением значений удельных весов показателей»94.
Алгоритм реализации и оценка эффективности системы внутреннего контроля
Определена необходимость развития в бюджетном процессе таких инструментов как: внутренний контроль органов государственной власти и государственных учреждений); оценка бюджетного риска; оценка эффективности бюджетных расходов.
Предложена методика оценки определения эффективности бюджетных расходов, так как для качественного развития финансового менеджмента в бюджетном процессе необходимо обеспечить принятие решений по выделению бюджетных ассигнований на основе сложившейся или ожидаемой эффективности их реализации. Оценка эффективности бюджетных расходов должна проводиться на всех этапах бюджетного процесса. Исходным пунктом разработки методики определения эффективности бюджетных расходов является выявление критериев измерения эффективности. Методика строится на разграничении критериев и показателей социальной эффективности и критериев и показателей экономической эффективности. Под социальной эффективностью понимается достижение определенного качественного, общественно значимого результата на единицу затрат, то есть рассматриваются конечные (качественные) результаты бюджетных расходов. Под экономической эффективностью понимается достижение определенного количественного результата на единицу затрат, то есть рассматриваются непосредственные (количественные) результаты бюджетных расходов. Для измерения социальной эффективности сравниваются запланированные и реально достигнутые общественно значимые результаты, а для измерения экономической эффективности полученный количественный результат сравнивается с затратами на его получение. Расчет и формирование показателей осуществляется в разрезе разделов классификации расходов. Для измерения общей эффективности бюджетных расходов каждому разделу классификации расходов присваивается удельный вес (диапазон 1-100%). Удельный вес присваивается в соответствии с направлениями бюджетной политики на очередной финансовый год, приоритетными направлениями бюджетных расходов. С изменением политики в расходовании бюджетных средств удельный вес показателей корректируется. Таким образом, с помощью предложенной методики можно получить общее заключение о состоянии эффективности бюджетных расходов по направлениям их расходования.
Разработана система оценки бюджетного риска с учетом его подразделения на: риск принятия управленческого решения; риск в ходе осуществления бюджетного процесса. Обоснована возможность применения методов, используемых в корпоративном финансовом менеджменте, при оценке риска принятия управленческого решения. Бюджетный процесс, как и все другие экономические процессы, подвержен влиянию различных случайных событий в условиях макроэкономической неопределенности, влияющих на достижение запланированного результата. В основе качественного повышения эффективности финансового менеджмента в бюджетном процессе находится обеспечение точного планирования и исполнения бюджета, которое невозможно без учета факторов риска при принятии соответствующих решений. Признание вероятностного характера бюджетного процесса обуславливает необходимость рассмотрения и измерения категории бюджетного риска. Понимание сущности бюджетного риска, идентификация его факторов, прямым образом оказывает влияние на результативность решений, принимаемых в ходе бюджетного процесса. Оценка риска, возникающего при принятии управленческого решения, как любого (положительного или отрицательного) отклонения планируемых параметров от математических ожиданий, может производиться методами, используемыми в сфере корпоративных финансов, с использованием показателей дисперсии и среднеквадратического отклонения, методов вероятностного подхода, построения «дерева решений», предполагающих прогнозирование возможных исходов и присвоение им вероятностей, анализ чувствительности и т.д. Риск в ходе осуществления бюджетного процесса рассматривается нами как следствие неопределенности, возникающей в ходе бюджетного процесса. Анализ данного риска должен проводиться ежеквартально, в динамике и основываться на единых принципах проведения. Под оценкой риска следует понимать определение величины отклонения фактических значений показателей от оптимальных. Под факторами риска - причины возникновения возможных потерь вследствие реализации риска. Непосредственное влияние на величину риска, возникающего в ходе осуществления бюджетного процесса оказывает качество финансового менеджмента, проводимого главными администраторами средств федерального бюджета. Качество проводимого финансового менеджмента, в части среднесрочного финансового планирования бюджета, исполнения бюджета по расходам, исполнения бюджета по доходам, бюджетного учета и отчетности, контроля, является основой для оценки риска в ходе осуществления бюджетного процесса. Система оценки, основанная на данных, полученных в ходе оценки качества финансового менеджмента, проводимой в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации №34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» от 13 апреля 2009 года, является крайне удобной, так как не требует дополнительных, громоздких процедур оценки, позволяет оперативно и без особых затрат осуществлять мониторинг бюджетных рисков.
